刑事評價信訪“尋釁滋事”的三重視野

劉用軍

（河南財經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，河南 鄭州 450016）

近年來，不斷有因信訪活動違法而被處以敲詐勒索罪、尋釁滋事罪的事例，①對非法信訪的刑事評價大致出現(xiàn)了兩種罪名，即敲詐勒索罪和尋釁滋事罪。前者在近年來已很少適用，主要是針對地方政府被動給予信訪人財物安撫或補償?shù)男袨?。后者目前適用較多，大部分司法機關(guān)已經(jīng)認(rèn)為前者違背了立法精神，將后者作為當(dāng)然的罪名適用于非法信訪。而早在2005 年《信訪條例》頒布之前，因信訪而被定罪的事例極為罕見。因為信訪行為具有特殊性，針對它的刑法評價之前還必須考量其本身的社會主義民主權(quán)利和社會秩序破壞程度因素。這些考量是確定信訪違法行為是否應(yīng)當(dāng)納入刑事評價包括是否構(gòu)成尋釁滋事罪的必有立場。

一、信訪“尋釁滋事罪”的立法變化

目前，對于違法信訪行為的規(guī)制體系已經(jīng)比較全面、嚴(yán)密，應(yīng)該說在純粹規(guī)范意義上，這就是一個適用問題，但現(xiàn)實中對信訪尋釁滋事的懲處，當(dāng)事人、辯護人乃至社會與司法機關(guān)的看法還存在不小差異，這主要與調(diào)整這一行為的規(guī)范前后變化及其存在的內(nèi)在矛盾有關(guān)，也當(dāng)然與新時期司法機關(guān)忽略信訪活動民主性價值有關(guān)。

2013 年“兩高”《關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》（下稱“兩高”解釋）中，尋釁滋事的內(nèi)涵被確定為“行為人為尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強耍橫等，無事生非，實施刑法第二百九十三條規(guī)定的行為的”。刑法第二百九十三條將其列舉為四類行為：隨意毆打他人，情節(jié)惡劣的；追逐、攔截、辱罵、恐嚇?biāo)耍楣?jié)惡劣的；強拿硬要或者任意損毀、占用公私財物，情節(jié)嚴(yán)重的；在公共場所起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂的。如果從上述規(guī)范出發(fā)，很難發(fā)現(xiàn)信訪活動中因追求訴求的解決而采取的在信訪場所或其他場所表達其訴求的行為具有尋釁滋事的動機，而這是借助行政規(guī)章和司法解釋對上述四種類型的行為的進一步擴張解釋而發(fā)生聯(lián)系的。

2013 年公安部修訂的《關(guān)于公安機關(guān)處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》（下稱“公安部指導(dǎo)意見”）和2019 年“兩高一部”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法處理信訪活動中違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》（下稱“‘兩高一部’指導(dǎo)意見”）對適用尋釁滋事罪做出了明確規(guī)定。前者規(guī)定較為簡單，只是引證適用刑法第二百九十三條，后者則對認(rèn)定尋釁滋事罪的罪狀做了詳細(xì)描述。在信訪活動中或者以信訪為名，為制造影響或者發(fā)泄不滿，實施下列行為之一的，依照刑法第二百九十三條的規(guī)定，以尋釁滋事罪定罪處罰：（1）在各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關(guān)，廠礦、商場等企業(yè)單位，學(xué)校、醫(yī)院、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體單位，機場、車站、碼頭等重要交通場站，或者在上述場所周邊的其他公共場所，實施自殺、自傷、打橫幅、撒傳單、攔車輛、統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標(biāo)識等行為，起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂的；（2）追逐、攔截、辱罵、恐嚇、隨意毆打他人，情節(jié)惡劣的，或者強拿硬要、任意損毀、占用公私財物，情節(jié)嚴(yán)重的；（3）編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴(yán)重混亂的。

對比“兩高”解釋和“兩高一部”指導(dǎo)意見，可以發(fā)現(xiàn)如下四點不同：第一，前者遵循刑法第二百九十三條的完整規(guī)定，包括主觀要件和客觀要件，后者則凸顯客觀要件，對2013 年“兩高”解釋之主觀特征有所忽略甚至突破。第二，后者的規(guī)定明顯突破了前者，在客觀要件上的擴張性十分明顯。在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中，用“在信訪活動中或者以信訪為名，為制造影響或者發(fā)泄不滿”意指或替代2013 年“兩高”解釋對尋釁滋事的定義。顯然，在2013 年的解釋中“行為人為尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強耍橫等，無事生非”這一表述必須連起來理解，即都是歸結(jié)在“無事生非”的目的上，尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強耍橫等只是“無事生非”的發(fā)生動機。而在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中，上述聯(lián)系性已經(jīng)發(fā)生中斷或不十分明顯，因為“在信訪活動中或者以信訪為名，為制造影響或者發(fā)泄不滿”無疑不屬于“無事生非”，具有動機特征，但隔離了目的特征。一句話，2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見突破了2013 年的解釋，或者說是對2013 年解釋及刑法第二百九十三條的背離，導(dǎo)致尋釁滋事脫離了立法精神和常識意義上的理解。2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見還突破了2013 年公安部指導(dǎo)意見規(guī)定。譬如對于在機關(guān)、單位、公共場所實施自殺、自傷、打橫幅、撒傳單、攔車輛、統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標(biāo)識等行為，起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂的，前者只對首要分子和積極參加者追究刑事責(zé)任，其處理罪名涉及聚眾沖擊國家機關(guān)罪、聚眾擾亂公共場秩序罪、聚眾擾亂交通秩序罪。顯然，這里對個人犯罪和一般參與者沒有規(guī)定刑事責(zé)任，而后者則將尋釁滋事罪擴及到個人犯罪。對于信訪活動中故意損毀財物符合刑法第二百七十五條規(guī)定的，前者明確為按照故意毀壞財物罪追究，對于散布謠言或虛構(gòu)事實擾亂公共秩序、投放虛假危險物質(zhì)擾亂公共秩序、揚言實施放火、爆炸、投放危險物質(zhì)擾亂公共秩序，符合刑法第二百九十一條第一款規(guī)定的，前者明確為按照投放虛假危險物質(zhì)罪，編造、故意傳播虛假恐怖信息罪追責(zé)。而后者則將這些按照尋釁滋事罪予以追究，同時明確構(gòu)成其他犯罪的，從一重處，實際上提升了對信訪活動中違法行為的刑事打擊力度。第三，后者在“造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂”的解釋上突破了2013 年“兩高”解釋之規(guī)定。2013 年“兩高”解釋對這一問題的規(guī)定是，“在車站、碼頭、機場、醫(yī)院、商場、公園、影劇院、展覽會、運動場或者其他公共場所起哄鬧事，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共場所的性質(zhì)、公共活動的重要程度、公共場所的人數(shù)、起哄鬧事的時間、公共場所受影響的范圍與程度等因素，綜合判斷是否‘造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂’。”前者則將其內(nèi)涵大大擴寬，超出了漢語關(guān)于公共場所的理解，將下列單位、團體和企事業(yè)單位確定為公共場所，即“在各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關(guān)，廠礦、商場等企業(yè)單位，學(xué)校、醫(yī)院、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體單位”。這顯然大大擴寬了適用尋釁滋事罪懲治信訪違法活動的空間。第四，前者在文件中提出了執(zhí)法時的三項要求，體現(xiàn)了對于信訪活動的行為予以違法犯罪處置時的慎重，即堅持法制，講究政策，保護合法，制止非法；強化證據(jù)意識，依照法定程序及時收集、固定相關(guān)證據(jù)；明確管轄責(zé)任，加強協(xié)作配合。而后者對此未作任何申明，顯示了適用司法解釋價值考量的單一性，也即呈現(xiàn)為政策性、社會主義民主性因素考量空間的喪失。

上述信訪活動中適用尋釁滋事罪條件的放寬無疑是一種明確的價值導(dǎo)向，即日益將信訪活動、信訪秩序本身的特殊性消減，也就是其社會主義民主性權(quán)利展現(xiàn)和尋求合理解決問題之訴求根源的正當(dāng)性以及社會轉(zhuǎn)型期特殊矛盾的背景，在司法者的考量中日漸隱退，信訪活動、信訪秩序日益和普通的社會行為一般對待，信訪秩序維護也就和其他社會秩序維護一樣在采取行政和刑法手段時一視同仁。事實上，這可以從2013 年公安部指導(dǎo)意見和2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見之序言的對比中得以揭示。在2013 年公安部指導(dǎo)意見中指出，“為保護信訪人的合法權(quán)益，維護正常的信訪秩序和社會秩序，依法處置信訪活動中的違法犯罪行為，根據(jù)《刑法》《治安管理處罰法》《集會游行示威法》《人民警察法》和《信訪條例》等法律法規(guī)，制定本指導(dǎo)意見”。這里，首先保護信訪人合法權(quán)益，并根據(jù)《信訪條例》進行了規(guī)范。而2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見指出，“為進一步維護社會治安秩序，引導(dǎo)信訪人員合法維權(quán)，切實把信訪維權(quán)納入法治化軌道，增強全民依法、逐級、有序信訪的理念，依法保障信訪人的合法權(quán)益，依照《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規(guī)和司法解釋，制定本指導(dǎo)意見?！笨梢姡涫滓哪繕?biāo)已經(jīng)調(diào)整為“維護社會治安秩序，引導(dǎo)信訪人員合法維權(quán)，切實把信訪維權(quán)納入法治化軌道”，且也不再明確將《信訪條例》作為規(guī)范依據(jù)。

正是在這樣的立法精神下，司法機關(guān)近年來對信訪活動中的違法行為以尋釁滋事罪判處的比較多，但引起了不小的爭議，體現(xiàn)在適用“兩高一部”指導(dǎo)意見和“兩高”解釋的不統(tǒng)一上。

二、刑事評價信訪“尋釁滋事”失度的危害

信訪“尋釁滋事”的刑事規(guī)制無疑具有現(xiàn)實中的必要性，即符合實踐理性。上述尋釁滋事罪的制度變遷和實踐體現(xiàn)了這一國家意志。但客觀的評價一種制度、政策、決策的現(xiàn)實價值乃至理性價值需要有更“客觀”的立場和視野，在更大的“客觀視野”下，刑事評價信訪“尋釁滋事”行為出現(xiàn)了一定意義上的失度，這是基于規(guī)范自洽性、社會進步趨勢和社會主義民主政治立場三重視野下的考量。

（一）損害尋釁滋事刑事及行政規(guī)范體系的自洽性

當(dāng)前就規(guī)范信訪尋釁滋事行為而言，涉及到的主要法律規(guī)范有刑法第二百九十三條關(guān)于尋釁滋事罪的規(guī)定、信訪條例、治安管理處罰法、2013 年“兩高”解釋、2013 年公安部指導(dǎo)意見、2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見等，而這些規(guī)范在文字層面和精神內(nèi)涵之間是存在邏輯矛盾的。

刑法第二百九十三條將構(gòu)成尋釁滋事罪的行為概括為：隨意毆打、追逐、攔截、辱罵、恐嚇?biāo)饲楣?jié)惡劣的行為；強拿硬要或者任意損毀、占用公私財物，情節(jié)嚴(yán)重的行為；在公共場所起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂的行為。由于這一立法沒有明確尋釁滋事行為的動機或目的，在實踐中存在困惑，2013 年“兩高”出臺了辦理尋釁滋事刑事案件的專門解釋，解決了這一困境，使尋釁滋事罪的認(rèn)定大為快捷。

從制度比較出發(fā)，無疑可以發(fā)現(xiàn)2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見和2013 年“兩高”解釋及2013 年公安部指導(dǎo)意見是存在沖突的。在2013 年“兩高”解釋中，“無事生非”是確立該罪的動機或目的條件，尋求刺激、發(fā)泄情緒、逞強耍橫均是為了“無事生非”；而在2019 年的指導(dǎo)意見中，則簡化掉了“無事生非”這一條件，只需要“制造影響或發(fā)泄情緒”即可，這是對該行為入罪的實質(zhì)修正，間接意義上改變了刑法第二百九十三條的立法精神。就何謂造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂，新的指導(dǎo)意見也擴大了對“公共場所”的界定和“混亂”的定義。2013 年“兩高”解釋中，公共場所的界定是符合刑法意義上的正統(tǒng)理解的，即車站、碼頭、機場、醫(yī)院、商場、公園、影劇院、展覽會、運動場等，而在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中，將各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關(guān)，廠礦等企業(yè)單位，學(xué)校、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體一并列入，顯然是超出了傳統(tǒng)定義范疇的。至于“嚴(yán)重混亂”，2013 年“兩高”解釋中要求按照如下因素衡量：公共場所的性質(zhì)、公共活動的重要程度、公共場所的人數(shù)、起哄鬧事的時間、公共場所受影響的范圍與程度等。在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中，新列入的機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體并不全具有上述公共秩序指標(biāo)，更多的是一種內(nèi)部秩序展現(xiàn)。而且就前述列舉的實際案件而言，其造成的公共場所秩序混亂也與2013 年“兩高”解釋的這一規(guī)定不相符。尤其是2013 年公安部指導(dǎo)意見中，對信訪尋釁滋事罪的規(guī)定非常簡單，就是將治安處罰法和刑法第二百九十三條重申了一遍，而2019 年的指導(dǎo)意見則極大地擴充了入罪的范圍。

信訪條例是一部規(guī)范信訪活動、保障信訪人權(quán)益、維護信訪秩序的基本法，但事實上一些規(guī)范已經(jīng)和信訪條例第十八條和第二十條的規(guī)定發(fā)生了抵牾。根據(jù)信訪條例第十八條和第二十條規(guī)定，沒有到指定場所信訪或者信訪人數(shù)不符合規(guī)模要求，以及下列六項行為均為違法行為，即：（1）在國家機關(guān)辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通的；（2）攜帶危險物品、管制器具的；（3）侮辱、毆打、威脅國家機關(guān)工作人員，或者非法限制他人人身自由的；（4）在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；（5）煽動、串聯(lián)、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財?shù)?；?）擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。然而，信訪條例對上述違法行為均沒有作出法律責(zé)任的規(guī)定，而且就第十八條而言應(yīng)屬于信訪機關(guān)的信訪秩序，這只是一種內(nèi)部秩序，而內(nèi)部秩序并非都屬于社會秩序。因此，2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中對公共場所秩序的解釋以及前述案例中“非法信訪”的認(rèn)定都可能已經(jīng)超出了信訪條例第十八條的范圍。第二十條列舉的六類情形雖和2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見中關(guān)于尋釁滋事的規(guī)定基本相同，但指導(dǎo)意見將這些行為觸犯的客體均擴大為公共場所秩序，而信訪條例第二十條卻明確列出了信訪秩序、公共秩序、國家安全和公共安全四種客體。指導(dǎo)意見將客體簡化為一種的做法更有利于認(rèn)定尋釁滋事犯罪，但卻直接遠(yuǎn)離了信訪條例的規(guī)定。

需要指出的是，尋釁滋事是一個純粹的侵犯社會秩序的違法犯罪行為，而信訪尋釁滋事并非都是侵犯了社會秩序，更多的是破壞了信訪這種社會子系統(tǒng)的秩序或內(nèi)部秩序，雖然，廣義上社會秩序具有巨大涵攝性。用2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見來過多調(diào)整一種特定社會關(guān)系的內(nèi)部秩序，也客觀上與信訪條例第四條依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的處理原則，以及2007 年中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見精神背離，即“堅持解決實際問題與加強思想政治工作相結(jié)合”，“對信訪活動中少數(shù)人違反有關(guān)法律法規(guī)，損害國家、社會、集體利益和其他公民合法權(quán)益的行為，要依法嚴(yán)肅處理”。

總之，2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見在法治精神、規(guī)范內(nèi)涵、政策貫徹以及與行政法規(guī)相協(xié)調(diào)等方面都對尋釁滋事刑事及行政規(guī)范體系造成了一定破壞，帶來了法律體系內(nèi)部的紊亂，雖然在實定法層面具有不可抗拒的強制性，但在法理意義上這種缺憾是明顯的，這種規(guī)范的不良后果是在維護秩序價值的同時影響了法治正義價值。

（二）脫離社會進步趨勢下矛盾穩(wěn)中有降的規(guī)律

從1997 年刑法到2013 年“兩高”解釋這一期間的尋釁滋事罪的規(guī)范之共同性來看，實質(zhì)上難以說這些規(guī)范已經(jīng)考慮了信訪尋釁滋事行為的刑法規(guī)制問題，而從當(dāng)時的信訪矛盾凸顯狀況來說，是完全有能力有必要予以考慮并在2013 年司法解釋中得到體現(xiàn)的?！?992 年到2004 年間，全國信訪總量呈現(xiàn)出連續(xù)12 年的攀升趨勢，年均增幅在10%以上，并且越級到北京信訪的增幅巨大，呈‘倒金字塔’形?！蓖瑫r，集體上訪批次和人數(shù)也大幅度上升。中國社科院2005 年發(fā)布的《社會藍皮書》顯示，從1994 年到2003 年群體性事件的數(shù)量增加6 倍多，參與人數(shù)增加4 倍多。[1]這其中相當(dāng)多事件成為集體信訪的導(dǎo)火索。在這種背景下，為何2013 年“兩高”關(guān)于尋釁滋事罪的解釋中沒有明確將信訪尋釁滋事入罪處理呢？這顯得于理不通。因為在該解釋中明確列舉了婚戀、家庭、鄰里、債務(wù)糾紛引起的出罪處理條件，照此完全可以把信訪尋釁滋事入罪的條件也列舉明示。這樣處理是否還有一個背景，即信訪總量在2004 年達到了峰值，總計1373.6 萬件，[2]但從2005 年開始，全國信訪總量、集體上訪、重信重訪、非正常上訪數(shù)量開始下降，信訪秩序呈現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)態(tài)勢。而且據(jù)《瞭望·新聞周刊》報道，群體性事件也在2008 年達到了峰值。[3]這種情形下，不在尋釁滋事罪的解釋中重點“關(guān)照”信訪尋釁滋事行為也許是有所用意的。雖然無法獲知近幾年來的信訪數(shù)據(jù)，但媒體報道和總體感覺，信訪形勢已經(jīng)度過了最嚴(yán)峻時期而日益平穩(wěn)。其中，在2018 年信訪事項及時受理率、按期辦結(jié)率、群眾滿意率都超過了95%，[4]一些省市的情況也顯示明顯好轉(zhuǎn)。2021 年3 月湖南省信訪工作專項報告顯示，“十三五”以來，全省呈現(xiàn)信訪總量整體下降、結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化、秩序逐步規(guī)范的良好態(tài)勢，信訪總量下降43.6%。其中，到省走訪量下降30.4%，到國家信訪局越級訪量下降14.4%，到京非接待場所登記量下降93.5%。2020 年，省級“三無”（無進京非訪登記和進京重復(fù)越級訪，無到省級以上集體訪，無極端惡性事件）縣市區(qū)由2019 年的16 個增加至2020 年的47 個，國家級“三無”縣市區(qū)由2019 年的11 個增加至2020 年的33 個，“三無”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）創(chuàng)建達標(biāo)率分別達69.7%、83.4%。[5]而且網(wǎng)上信訪日漸成為信訪主渠道，非法信訪總量下降明顯。根據(jù)媒體報道，2020 年春節(jié)后，群眾網(wǎng)上信訪同比大幅上升，占國家信訪局信訪總量的七成以上。[6]2020 年全年全國人大共收到網(wǎng)上信訪23526 件次，占信訪總量的25.69%。[7]一些省市的數(shù)據(jù)也印證了這一趨勢。2020 年安徽省深入開展信訪“四最”①即“最多投一次”“最多跑一地”“最多交一回”“最后訪一回”。改革后，信訪形勢呈現(xiàn)總量下降、結(jié)構(gòu)趨優(yōu)、信訪下行、秩序良好的態(tài)勢，全省信訪總量同比下降26.5%，網(wǎng)上信訪占信訪總量逾八成。

其實，信訪形勢的趨穩(wěn)乃至明顯好轉(zhuǎn)與2005 年以來信訪法治化改革取得成效有密切聯(lián)系。應(yīng)該說，涉法涉訴信訪一直是信訪內(nèi)容的主體，占比很高，自2014 年中央出臺《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》后，對涉法涉訴問題執(zhí)行不受理、不交辦、不協(xié)調(diào)工作原則，目的是要把涉法涉訴問題從信訪工作中剝離出去，將涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決。而與此同時，司法程序解決糾紛的能效在民事和刑事案件中也在走向好轉(zhuǎn)。民事領(lǐng)域多元化解糾紛機制發(fā)揮功效，訴前調(diào)解成功率2020 年同比增長191%。②數(shù)據(jù)來自2021 年最高人民法院工作報告。

2020 年刑事案件審前羈押率從2000 年占96.8%降至53%，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用率超過了85%，量刑建議采納率接近95%，一審服判率超過了95%。③數(shù)據(jù)來自2021 年最高人民檢察院工作報告。而且法院受理訴訟案件總量自2004 年以來首次出現(xiàn)下降。這足以說明兩個問題：一是社會矛盾發(fā)生的根源在國家治理現(xiàn)代化進程中不斷被消除，社會轉(zhuǎn)型期利益分配機制的不合理正在被糾正；二是司法處理機制越發(fā)完善，司法權(quán)威性不斷提升。這就大大減少了信訪案件的總量，也促使不屬于涉法涉訴類型的信訪案件得到高效解決。

緣何在2005 年之前信訪量和非正常信訪事件逐年增加的情況下沒有進行有力的刑事規(guī)制，全國信訪量穩(wěn)中有降，且在信訪法治化日益明顯的情況下，又在2019 年借助“兩高一部”司法解釋的形式，強化了信訪尋釁滋事行為的刑事評價呢？從立法的現(xiàn)實必要性出發(fā)，似乎并不明顯。

（三）不利于社會主義民主觀念的樹立

信訪是實現(xiàn)各級政府與人民群眾聯(lián)系，堅持黨的群眾路線的重要途徑，因而是中國特色社會主義民主制度的客觀內(nèi)容，自信訪制度在新中國成立前設(shè)立以來，信訪制度的政治屬性就一直存在，而信訪尋釁滋事入罪條件的放寬和適用的普遍化，明顯是與信訪作為社會主義民主機制的一種方式相矛盾的，至少目前的處置方式是否還在懲治極少數(shù)違法犯罪和保持信訪的社會主義民主功能之間維持著一個恰當(dāng)?shù)摹岸取?，是令人生疑的?/p>

信訪制度承載的政治功能是歷史上黨和國家有關(guān)決議和領(lǐng)導(dǎo)人講話所明確界定的。1951 年5月16 日，毛澤東就群眾來信問題對中辦秘書室作出了批示，“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事情看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度?！盵8]毛澤東的批示指明了新中國信訪制度的政治定位和基本功能，對信訪制度的發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。1957 年11 月19 日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，這份文件對信訪制度的定位是，“處理人民來信和接待人民來訪，是各級國家機關(guān)一項經(jīng)常的重要的政治任務(wù)?！薄叭嗣袢罕娡ㄟ^向政府機關(guān)寫信和要求見面接談，提出各種要求……，這是人民的一種民主權(quán)利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法。我們的國家機關(guān)，一定要保護人民的這種民主權(quán)利，傾聽人民的意見，接受人民的監(jiān)督?！?978 年9 月18日至10 月5 日，第二次全國信訪工作會議召開，時任中共中央副主席汪東興在會議上引用周恩來總理講話指出，“處理人民來信和和接待人民來訪，是各級國家機關(guān)一項經(jīng)常的重要政治任務(wù)”[9]。朱镕基總理指出，“通過人民來信來訪可以看出，我們黨和國家的政策產(chǎn)生了什么樣的效果、人民群眾有什么反應(yīng)，工作做得好做得壞都有人在評判?！盵10]江澤民總書記也指出，“信訪工作是我們黨和政府發(fā)揚民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道。”1995 年頒布和2005 年修訂的《信訪條例》明確的立法宗旨，仍然是把保持各級人民政府同人民的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，放在了維護信訪秩序之前。

現(xiàn)行信訪法規(guī)和黨的政策雖然已經(jīng)將信訪整體納入法治化軌道，進行信訪活動規(guī)范化改革，這降低了信訪活動的社會主義民主政治屬性，增強了信訪活動的“技術(shù)與專業(yè)”屬性。如“人民群眾來信來訪”變?yōu)榱恕靶旁L人”。有學(xué)者指出其是人民信訪觀、國家動員型向矛盾化解型的轉(zhuǎn)變，[11]但由于信訪工作源于社會主義民主政治的延伸，因而仍然保留著其社會主義民主政治的本質(zhì)要求?！缎旁L條例》第一條規(guī)定，信訪制度設(shè)立的目的是為了保持政府與人民群眾的聯(lián)系；第四條規(guī)定，信訪工作堅持的原則是解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合；第八條規(guī)定，反映情況、建議、意見對國家和社會有貢獻的，給予獎勵。2007 年6 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》把做好新時期信訪工作的重要意義闡釋為：落實科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展社會主義民主政治，維護人民群眾的合法權(quán)益，加強黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系。2014 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》在序言部分指出，這份文件的出臺是為了“進一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固和擴大黨的群眾路線教育實踐活動，夯實黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，促進社會和諧穩(wěn)定”。顯然，這些規(guī)定仍然突出了信訪制度所承載的社會主義民主監(jiān)督功能。然而當(dāng)前，對信訪活動輕易或隨意開啟刑事打擊手段則意味著，不僅會影響黨的群眾路線，損害人民群眾根本利益，而且在規(guī)范警戒和預(yù)防上難以產(chǎn)生效果，不利于維護法治權(quán)威，是得不償失的行為。

三、刑事評價信訪“尋釁滋事”的三重視野

信訪活動中的尋釁滋事行為當(dāng)然也是一種破壞社會秩序的行為，按照其情節(jié)和后果啟動行政或刑事處理程序也是信訪法治本身的體現(xiàn)，是維護正當(dāng)合法信訪活動的必然要求。但是，現(xiàn)實中的信訪尋釁滋事刑事評價和行政評價出現(xiàn)了混淆，刑事打擊手段被過度使用，其雖在地方政府局部利益和信訪正常秩序維護方面有其意義，但如前所述，其帶來的沖擊或者負(fù)面效果是不可回避的。為解決這一問題，使信訪尋釁滋事的刑事評價回歸到必要合理之度，應(yīng)在規(guī)制信訪尋釁滋事的法律體系之內(nèi)在邏輯性、刑事評價的社會效果必要性和充分考量信訪活動政治特性方面進行及時的調(diào)整與改革，真正實現(xiàn)信訪與法治的良好結(jié)合。

（一）尋求信訪法制規(guī)范的體系化和正當(dāng)化

信訪制度本質(zhì)上一種社會主義民主實現(xiàn)機制，但它的這一功能在近二十年來逐漸弱化了，日益強化的是信訪的糾紛化解功能。有學(xué)者指出，1978 年第二次全國信訪工作會議后，國家對信訪工作的理念從政治動員型轉(zhuǎn)向了矛盾化解型。前者以促進社會變革，鼓動百姓政治參與為特征，后者以維護社會穩(wěn)定，盡可能抑制信訪矛盾為特征。[12]強化信訪糾紛化解功能有一個新的時代背景，就是信訪量日益增加，給國家機關(guān)特別是北京帶來的信訪壓力越來越大。因此，1995 年頒布并經(jīng)2005年修訂的信訪條例就是國家試圖機制化、長期化或者法治化解決信訪的開始?？傮w而言，目前已經(jīng)形成了在黨和國家政策導(dǎo)引下以信訪條例為基礎(chǔ)的行政處罰和刑法規(guī)制的法制調(diào)整體系。據(jù)此，這些規(guī)范體系可以分為黨和國家的政策以及法律規(guī)范兩大類型。就政策性規(guī)范而言又分為調(diào)整信訪活動整體的宏觀政策和調(diào)整涉法涉訴信訪的專門政策兩類。

在宏觀政策方面有：2007 年6 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》，2009 年4 月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》《關(guān)于中央和國家機關(guān)定期組織干部下訪的意見》《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》三個文件，以及2014 年中央出臺的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出的問題意見》等。這些政策不僅指導(dǎo)政府信訪工作，也指引具體的信訪行為，并調(diào)整對信訪違法犯罪的處置活動。由于涉法涉訴信訪是信訪案件的主體，涉及信訪的文件也主要集中在這一方面。如2006 年8 月中紀(jì)委、最高院、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在辦理黨員和行政機關(guān)公務(wù)員非法干預(yù)人民法院執(zhí)行工作的案件中溝通情況及建立典型案例通報制度的通知》，2006 年10 月中央政法委頒布的《涉法涉訴信訪責(zé)任追究規(guī)定》，2007 年中央聯(lián)席會議形成的《關(guān)于繼續(xù)加強非正常上訪處置工作的意見》，2014 年3 月中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，2014 年9 月中央政法委印發(fā)的《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法律程序工作機制的意見》《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實施意見》等。關(guān)于信訪尋釁滋事的行政和刑事規(guī)制方面的規(guī)范也在這一過程中得到完善，2005 年國務(wù)院修訂了《信訪條例》，公安部在2013年修訂了2008 年制定的《關(guān)于公安機關(guān)處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》，“兩高”在2013 年對刑法第二百九十三條尋釁滋事罪的適用做出了詳細(xì)解釋，“兩高一部”在2019 年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法處理信訪活動中違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》。

在上述黨和國家的政策、規(guī)范性文件中，2005 年頒布的《信訪條例》、中共中央、國務(wù)院2007 年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》、2014 年發(fā)布的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》構(gòu)成了調(diào)整信訪活動政策和法律適用的根基，處于核心地位，也應(yīng)當(dāng)是信訪尋釁滋事行為法律評價的適用指南，這是國家政策體系化和法律體系化、正當(dāng)化的必然要求。就此而言，上述涉法涉訴信訪問題的政策文件是和上級政策及法律統(tǒng)一的，尤其體現(xiàn)在信訪終結(jié)的適用及終結(jié)后纏訪纏訴的處理上。在信訪尋釁滋事等違法犯罪行為的法律評價上，2013 年公安部指導(dǎo)意見、2013 年“兩高”解釋也是與信訪條例精神和刑法第二百九十三條內(nèi)容相一致的。

但2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見實質(zhì)上是與上級政策與法規(guī)精神相悖的，也是與刑法第二百九十三條立法內(nèi)涵有沖突的。但鑒于2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見短時期不可能廢除，在當(dāng)下可行的辦法是謹(jǐn)慎適用這一司法解釋。即嚴(yán)格按照刑法第二百九十三條的立法精神、2013 年“兩高”解釋，遵照信訪條例的精神，減少信訪尋釁滋事刑事評價的適用，通過適用限縮實現(xiàn)信訪政策、法規(guī)、司法解釋的體系化、正當(dāng)化，從而促使信訪法治化的科學(xué)發(fā)展。

同時，維護政策和法律的體系化、正當(dāng)化還應(yīng)區(qū)分信訪秩序和社會公共秩序，這也是準(zhǔn)確界定信訪違法處置手段的關(guān)鍵。具體來說，對于僅僅違反信訪秩序，譬如越級信訪和未到指定場所的信訪、信訪終結(jié)后的信訪行為不應(yīng)適用尋釁滋事罪。對于既違反信訪秩序，又破壞公共場所秩序，且造成嚴(yán)重混亂的，可以動用刑事手段。但關(guān)于何謂嚴(yán)重混亂，應(yīng)當(dāng)堅守2013 年公安部指導(dǎo)意見的立場。對聚眾在機關(guān)、單位、公共場所實施自殺、自傷、打橫幅、撒傳單、攔車輛、統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標(biāo)識等行為，起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂的，只對首要分子和積極參加者追究刑事責(zé)任，而對普通參與人員和單獨實施此類行為的，一般不作為犯罪處理?？傊旁L尋釁滋事的刑事評價應(yīng)當(dāng)在堅守法律制度上下級規(guī)范以及規(guī)范和國家政策相協(xié)調(diào)的環(huán)境下，進行穩(wěn)定的常態(tài)化的司法。

（二）準(zhǔn)確把握社會效果與社會矛盾演變的規(guī)律

信訪尋釁滋事行為是否納入刑事評價，要考量兩個因素：一是是否必然產(chǎn)生更好的社會效果，二是是否符合信訪活動乃至社會矛盾演變的發(fā)展趨勢。就此而言，現(xiàn)有信訪尋釁滋事刑事評價的積極態(tài)度和措施需要調(diào)整，以使信訪法律評價回歸理性。

在對待信訪案件處置上，其社會效果不同于一般案件，其可能產(chǎn)生的政治、社會和當(dāng)事人層面的影響都應(yīng)是社會效果的考量范圍。就此而言，過多的適用刑事手段介入信訪案件的處理，對政治、社會和當(dāng)事人都產(chǎn)生了不良的社會效果。另外，社會效果具有短期和長期兩種評價視角，短期的效果未必贏得長期效果，只有源頭治理才能產(chǎn)生高質(zhì)量的社會效果。真正有效的遏制信訪違法，不是靠堵，而是靠疏，靠源頭治理，做到案清事明，化解矛盾。

信訪違法的刑事評價失度也意味著沒有精確理解社會治理政策，沒有處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系。黨的十八屆三中全會決定提出了社會治理概念，就是要構(gòu)建一種公眾參與、發(fā)揮社會主動性的新型治理格局，以克服之前的“穩(wěn)定壓倒一切”的壓力型治理體制之僵化，減少社會對抗面，從而處理好維穩(wěn)和維權(quán)的辯證關(guān)系。正如習(xí)近平總書記所言，“國家和社會治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行，管得太松，波濤洶涌也不行?！盵13]要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，把群眾合理合法的利益訴求解決好，使群眾由衷感覺到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護。[14]

在這個問題上，比較積極地動用刑事評價來適用于信訪活動，實際上演變成了借助司法“剛性維穩(wěn)”的思路，這顯然并沒有處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系以及信訪法治化的正當(dāng)路徑問題，難以產(chǎn)生良好的社會效果。有學(xué)者就直接指出，在2013 年勞動教養(yǎng)制度廢除之前，訓(xùn)誡、拘留、勞動教養(yǎng)等規(guī)訓(xùn)上訪者的方式正在演變?yōu)閺U除勞動教養(yǎng)之后的入罪規(guī)制方式，上訪已經(jīng)成為了刑事治理的對象，這一政策能否解決基層政府權(quán)威流失以及訪民社會動員威脅，仍是一個問題。[15]對待信訪尋釁滋事行為，借用一名律師的語言，“司法必須堅持以公正為前提，對于上訪人員只要不是無理取鬧的，尤其對那些確實有理，經(jīng)過較長時間上訪仍未得到解決的，即使在上訪過程中有違法行為，也要具體案件具體分析，可以不處罰的盡量不處罰；必須處罰的盡量選擇較輕的處罰。”①參見吳某律師的博客，http://blog.sina.com.cn/s/blog_bf109a4f0102yt6h.html。

前文述及，信訪洪峰在2004 年既已到來，2005 年之后全國信訪總量、集體上訪、重信重訪、非正常上訪數(shù)量已經(jīng)掉頭下降，就當(dāng)前全國和地方的數(shù)據(jù)而言，信訪案件與司法相關(guān)的分流處置機制運行良好，網(wǎng)上信訪占比趨升，非正常信訪比率降低明顯，這說明，以信訪為載體凸顯出來的社會矛盾正在得到合理規(guī)制，信訪日趨回歸理性和秩序渠道，信訪法治化初見成效。而其實，信訪矛盾的減少也是社會整體矛盾被逐步控制，社會治理逐漸走向現(xiàn)代化，法治途徑解決糾紛正在被推崇，法治權(quán)威不斷提升的反映。在這種內(nèi)外背景下，單向加大信訪尋釁滋事的刑事評價力度，與信訪矛盾和社會矛盾的轉(zhuǎn)變趨勢并不吻合，從實現(xiàn)多元化治理和長遠(yuǎn)治理效果出發(fā)，當(dāng)下的刑事手段非常值得反思。

據(jù)最高人民法院2021 年工作報告，全國法院受理訴訟案件數(shù)量在2016 年、2019 年先后突破2000 萬件和3000 萬件關(guān)口的情況下，出現(xiàn)2004 年以來的首次下降，特別是民事訴訟案件以年均10%的速度持續(xù)增長15 年后首次下降。這在地方法院也得到了印證。據(jù)媒體報道，山東省法院連續(xù)三年審理勞動爭議案件呈下降趨勢。[16]廣州市中院《少年司法品牌白皮書》顯示，2017 年至2020年上半年，廣州兩級法院共判決未成年罪犯1663 人，2018 年至今，罪犯人數(shù)呈逐年下降趨勢。[17]廣州市中院發(fā)布《廣州法院醫(yī)療糾紛訴訟情況》白皮書（2015-2017 年）顯示，2015-2017 年廣州基層法院受理一審醫(yī)療糾紛案件數(shù)量呈下降趨勢。[18]浙江余姚市法院家事審判白皮書（2018-2020 年）顯示，市法院受理家事案件幾年來收結(jié)案數(shù)量總體平緩，呈略微下降趨勢。[19]雖然訴訟案件未必會進入信訪渠道，但涉法涉訴信訪一直是信訪案件的主題，訴訟案件量的減少，至少說明社會多元化解決糾紛機制初顯成效，社會各領(lǐng)域的利益分配更加公平合理，社會矛盾的爆發(fā)源頭得到了有效控制，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化正在發(fā)揮作用，全面依法治國正在深刻地改變著政府行政和公民社會活動，而且就今天社會發(fā)展不斷全方位向好改革的趨勢來看，未來的社會矛盾將會獲得持續(xù)有效的控制和減少。這種大的社會背景必須成為在當(dāng)下考量信訪尋釁滋事刑事評價的因素，只有如此，信訪相關(guān)的法制才能成為良法，司法活動才能體現(xiàn)價值的衡平性，司法的正義才能和社會發(fā)展的目標(biāo)相一致，司法的公信力才更能得到型塑。[20]

（三）兼顧信訪活動社會主義民主性與內(nèi)部矛盾性

信訪一詞最早出現(xiàn)在1963 年12 月國務(wù)院秘書廳頒布的《信訪檔案分類法》中，此前這一制度普遍性的稱謂是人民來信來訪。稱謂的變化并不能改變信訪制度的人民民主性質(zhì)。2007 年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》之序言就明確載明，信訪工作對發(fā)展社會主義民主政治具有十分重要的意義。習(xí)近平總書記也指出，“信訪工作的首義，在于時刻把自己看成人民中的一員，把心貼近人民?！盵21]在國家信訪局主編的《中國信訪制度研究》一書中，直接將信訪視為公民的一項直接民主權(quán)利。[22]因此，信訪的社會主義民主政治性質(zhì)是毋庸置疑的。

1995 年、2005 年信訪條例出臺后，信訪制度的這種政治性功能在實際處理信訪事務(wù)中已經(jīng)大幅度弱化，信訪日益成為社會矛盾化解的一種途徑，但信訪條例和中央有關(guān)文件仍保留了其密切政府和人民聯(lián)系的群眾路線功能，因而仍沒有否認(rèn)其中國特色的社會主義民主監(jiān)督屬性。有學(xué)者指出，中國的政制分為核心政制和輔助政制，而信訪制度就是一種輔助政制。[23]也有學(xué)者指出，開放信訪的原始基因——政治民主是不應(yīng)被異化的，這是一個基本的或基礎(chǔ)性的認(rèn)識。[24]也就是說，作為共產(chǎn)黨執(zhí)政堅持群眾路線的一種實現(xiàn)機制，其對各類信訪問題的解決，在政治層面、宏觀層面是一種社會主義民主或群眾路線實現(xiàn)方式，在具體事務(wù)層面是一種關(guān)心民眾疾苦，回應(yīng)民眾合理要求的體現(xiàn)。在信訪這兩種屬性的關(guān)系中，政治性是根本的、首要的，事務(wù)性是附屬的，政治性通過事務(wù)性得以落實。因此，我們在處理信訪活動中的違法行為時，要多用行政等手段，極其謹(jǐn)慎地使用刑事手段。刑事手段被大量使用，我們就難以說已經(jīng)把信訪的政治屬性看作第一位了。

堅持信訪違法行為處理中的社會主義民主政治考量，并不會抑制或阻止正當(dāng)且必要的刑事制裁。刑事制裁是任何社會行為的最后邊界，這是法治的底線，但把握信訪事項處置中刑法手段使用的度卻既是工作本身的要求，也是工作藝術(shù)的體現(xiàn)。在當(dāng)前的處理模式中，很大程度上是把信訪視為一種糾紛化解模式，要維護糾紛化解過程中的正常秩序，打擊破壞這種秩序的人，顯然，這種認(rèn)識并沒有把信訪的政治屬性放在應(yīng)有位置，甚至是淡化了這種意識。這是信訪制度的基本性質(zhì)認(rèn)識沒有把握到位的表現(xiàn)。要改變這一局面，首要的還是國家政策的基本導(dǎo)向和工作人員的正確理念。對此深刻把握信訪特性的政策不僅信訪機構(gòu)要充分認(rèn)識，而且司法人員也應(yīng)嚴(yán)格貫徹。必須把信訪作為一個大系統(tǒng)，在整個政權(quán)階層使其以一致的方式運行，也即從信訪工作部門到司法機構(gòu)，都要一體貫徹信訪政策的精神，才能避免目前刑事手段運用失度的危險，達到社會的協(xié)同治理效果。[25]

當(dāng)然，在信訪尋釁滋事刑事評價問題上陷入唯罪化最大的因素還在2019 年“兩高一部”指導(dǎo)意見。該司法解釋的整體精神并沒有像2013 年公安部指導(dǎo)意見那樣充分考慮信訪條例即信訪政策的規(guī)定，而是以一種單向度的規(guī)制來遏制信訪違法犯罪行為。這一立法特點顯然是不利于信訪法治化的長期發(fā)展的。從維護信訪法治化并兼顧信訪社會主義民主政治屬性的目標(biāo)出發(fā)，這一解釋應(yīng)當(dāng)及時修訂。

另外，信訪中尋釁滋事刑事評價的慎重抉擇，還必須充分認(rèn)識到信訪矛盾的“內(nèi)部”屬性和一般刑事案件的“外部”屬性的區(qū)別。所謂“內(nèi)部”屬性行為是指信訪中的違法是在借助群眾路線和社會主義民主監(jiān)督機制尋求解決自身合理訴求的過程中發(fā)生的，其違法行為的動機和目的仍在于其訴求的解決和滿足，因而其違法是在行使社會主義民主權(quán)利的機制中出現(xiàn)的，具有社會主義民主機制內(nèi)部矛盾屬性。而所謂的普通案件之“外部”屬性行為則往往是在社會生活中發(fā)生的行為，這種社會生活相對于在體制內(nèi)的社會主義民主制度具有“外部”性。因此，對信訪尋釁滋事的刑事打擊并不能單純地考量規(guī)范的違反和秩序的破壞，還需考量社會主義民主價值。具體而言，應(yīng)當(dāng)在信訪秩序和社會公共場所秩序違反之間有清醒的認(rèn)識，更多地在信訪秩序違反上認(rèn)定，極少在社會公共秩序違反上認(rèn)定。前者體現(xiàn)了矛盾的“內(nèi)部”性，后者體現(xiàn)了矛盾的“外部”性?？紤]前者則應(yīng)更多地適用行政等手段，而不是刑事手段。于此，方可以在信訪制度基本功能的實現(xiàn)與犯罪懲治之間取得最佳平衡，這也是對信訪的秩序穩(wěn)定和信訪法治化做出的應(yīng)有貢獻。