農(nóng)村生活垃圾分類的困境及其策略研究
——以河北為例

周利海 ,劉 芳 ,曹曉凡 ,李文華

(1.河北環(huán)境工程學(xué)院,河北 秦皇島 066102;2.昆明城市學(xué)院,云南 昆明 650102)

黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)美麗中國”和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大任務(wù),并提出要加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾處置。鄉(xiāng)村生活垃圾分類治理是從源頭實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化和無害化的根本方式,是改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的重要手段,更是生態(tài)宜居的迫切需要,2020 年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》更是將“城市生活垃圾”的表述修改為“城鄉(xiāng)生活垃圾”。建立覆蓋農(nóng)村的生活垃圾分類制度,推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義,是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程,也是我國農(nóng)村污染治理的法治化要求。[1]為推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾治理工作全面深入開展,河北省進(jìn)行了積極探索。

1 河北省農(nóng)村垃圾分類現(xiàn)狀及制約因素

1.1 河北省農(nóng)村垃圾分類現(xiàn)狀

為探索符合農(nóng)村實(shí)際的垃圾分類治理模式,河北省采取了一系列措施,2018 年,河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《農(nóng)村生活垃圾治理及示范工作實(shí)施方案》,將承德市作為全域推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理的試點(diǎn),探索全市域治理經(jīng)驗(yàn);2019 年,河北省農(nóng)村生活垃圾處理體系覆蓋45 467 個(gè)村莊、覆蓋率達(dá)到93.6%;2020 年底,全省實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生活垃圾處理體系基本全覆蓋;2021 年,為推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類工作。河北省圍繞提高重點(diǎn)區(qū)域治理效果和水平、推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾源頭分類和資源化處理目標(biāo)任務(wù)、優(yōu)化收運(yùn)處置體系,又推出新政策。目前河北省農(nóng)村地區(qū)垃圾分類基本形成了“村收集—鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)—市、縣處理”為主的集中處理模式,并且涌現(xiàn)出如唐山遵化市、邢臺(tái)市任澤區(qū)等一批農(nóng)村垃圾分類典型示范地區(qū)。[2]可以說,垃圾分類工作為河北省持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐,并取得了階段性成效。但河北省農(nóng)村垃圾分類工作也存在不容忽視的問題,居民的分類意識(shí)未能得到實(shí)質(zhì)性提升,戶外的垃圾桶內(nèi)垃圾混投現(xiàn)象屢見不鮮,個(gè)別地區(qū)垃圾分類口號(hào)喊得越來越響,但分類實(shí)效依舊徘徊在較低水平等現(xiàn)象仍在阻礙垃圾分類工作的進(jìn)一步推進(jìn)。

1.2 影響農(nóng)村地區(qū)垃圾分類的主要因素

農(nóng)村生活垃圾分類是一件很難開展的工作,涉及到每一位村民,從政府推動(dòng)、村干部動(dòng)員到村民參與,每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要面對很多現(xiàn)實(shí)問題。筆者通過實(shí)地訪談與實(shí)地考察的方法對村民對垃圾分類的態(tài)度、看法,對垃圾分類知識(shí)的了解程度進(jìn)行調(diào)研,調(diào)研結(jié)果表明:

1.2.1 農(nóng)村垃圾分類存在“高認(rèn)知、低踐行”現(xiàn)象

當(dāng)前“綠水青山就是金山銀山”的理念雖已經(jīng)深入人心,人們普遍認(rèn)為自身環(huán)境行為對保護(hù)生態(tài)環(huán)境很重要,但是垃圾分類行為領(lǐng)域仍然存在“高認(rèn)知度、低踐行度”的現(xiàn)象。[3]筆者隨機(jī)訪談也印證了這一結(jié)論,訪談中大多數(shù)的受訪村民表示已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任,但因?qū)诸惢厥罩R(shí)掌握不夠、理解不透徹,習(xí)慣尚未成自覺。這主要是農(nóng)村空心化現(xiàn)象在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村人口主要由年紀(jì)偏大的人群組成,加之居住在農(nóng)村的年輕人因工作早出晚歸,使得村民不能正確、全面學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)垃圾分類的重要性和意義。[4]因此,只有很少部分村民把垃圾分類當(dāng)作日常生活習(xí)慣。

1.2.2 農(nóng)村垃圾分類工作缺乏對村民有效的指導(dǎo)

垃圾分類需要人人參與,而人人參與的前提是掌握相關(guān)知識(shí)。但目前農(nóng)村垃圾分類教育的方法、手段以及內(nèi)容等比較枯燥和單一,更缺乏有效的垃圾分類宣傳和指導(dǎo)。這使得很多村民不知如何進(jìn)行垃圾分類,仍把垃圾混放在一個(gè)垃圾袋里,導(dǎo)致分類垃圾桶成為擺設(shè),垃圾分類流于形式。隨機(jī)訪談中X 村村民就表示,自己對垃圾分類知識(shí)的學(xué)習(xí)存在困難,一方面是不識(shí)字,另一方面是接受能力較差,另外本村也并未開展入戶的指導(dǎo)工作?！皯艏小边@一環(huán)節(jié)開展得不理想,絕大多數(shù)村民并沒有很好地做到生活垃圾的源頭分類,給后續(xù)各個(gè)環(huán)節(jié)帶來負(fù)擔(dān),造成分類回收成本的增加。

1.2.3 部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍不健全,混裝現(xiàn)象仍然存在

農(nóng)村生活垃圾治理具有點(diǎn)多、面廣、量小等特點(diǎn),加之投入資金有限,垃圾收集處置基礎(chǔ)設(shè)施難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。相較于城市,農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的短板依舊突出。根據(jù)走訪調(diào)查結(jié)果,大部分村子的垃圾桶是一排(10～20 戶)村民共用一個(gè)垃圾桶(240 L),不健全的垃圾投放設(shè)施影響農(nóng)村垃圾分類處理主體的參與度。

另外,河北省廣大農(nóng)村地區(qū)主要采取的是“村收集—鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)—市、縣處理”的集中處理模式,此種管理模式在城市周邊經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)取得了良好的效果,但是對于離終端較遠(yuǎn)且經(jīng)濟(jì)條件薄弱的地區(qū)而言,效果并不理想,容易造成二次污染。在運(yùn)輸方式上,部分地區(qū)還存在將農(nóng)村生活垃圾混裝運(yùn)出的現(xiàn)象,這使垃圾分類工作在最后關(guān)頭前功盡棄。這種因前后銜接不同步造成的被動(dòng)局面,容易讓村民誤解成“垃圾分類工作是做表面文章”。

1.2.4 農(nóng)村垃圾分類長效管理機(jī)制尚未建立

農(nóng)村垃圾分類不是一項(xiàng)短期工程,而是需要長期投入和建設(shè)的綜合性社會(huì)工程。理想狀態(tài)下,農(nóng)村生活垃圾分類需要建立“政府主導(dǎo)、村民主體、市場主推”的長效機(jī)制。但一些地方政府為了“立竿見影”,盡快取得成績,以便應(yīng)付上面的檢查,以單一的、短期化的目標(biāo)推行垃圾分類機(jī)制,無法通過長期有效的動(dòng)員機(jī)制來推動(dòng)村民開展垃圾分類,長此以往,勢必導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾分類機(jī)制失去活力。

2 河北省農(nóng)村地區(qū)垃圾分類的成功經(jīng)驗(yàn)

目前,河北很多地區(qū)在農(nóng)村垃圾分類工作上已取得了顯著效果,尤其是邢臺(tái)任澤區(qū)、唐山遵化市等逐漸形成了具有地方特色的農(nóng)村垃圾分類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可為其他農(nóng)村地區(qū)開展垃圾分類工作提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 唐山遵化市農(nóng)村垃圾分類經(jīng)驗(yàn)做法

遵化市主要采取垃圾治理市場化運(yùn)作的方式治理農(nóng)村垃圾,政府由“花錢養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百徺I服務(wù)”,通過引進(jìn)有資質(zhì)的第三方公司負(fù)責(zé)垃圾分類,讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。遵化市委、市政府高度重視農(nóng)村垃圾分類工作開展,安排專項(xiàng)資金在608 個(gè)行政村全面推行具有穩(wěn)定保潔隊(duì)伍、成熟治理技術(shù)、完備設(shè)施設(shè)備、長效資金保障、完善監(jiān)管制度的“五有”標(biāo)準(zhǔn)的市場化運(yùn)作模式。并通過PPP 方式與環(huán)衛(wèi)公司簽訂合同,政府獲得了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,政府分期支付費(fèi)用,在一定程度上緩解了財(cái)政壓力。環(huán)衛(wèi)公司投入垃圾桶、環(huán)衛(wèi)車等基礎(chǔ)設(shè)施,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了加強(qiáng),保潔公司通過充實(shí)保潔力量,基本做到了垃圾日產(chǎn)日清,并且保潔員主要在本村村民中推選,這樣為村民提供了就業(yè)崗位,也使村民樂于參與到農(nóng)村垃圾治理中來。另外,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾長效治理,杜絕“政府干、村民看”的現(xiàn)象,充分發(fā)揮村民在環(huán)境整治中的主體作用,遵化市主要采取街長日常巡查、群眾環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督“隨手拍”等一系列精準(zhǔn)有效的舉措,并取得了很好的效果。

2.2 邢臺(tái)任澤區(qū)農(nóng)村垃圾分類經(jīng)驗(yàn)做法

邢臺(tái)市任澤區(qū)主要采取“雙四分模式”。第一個(gè)“四分法”,將農(nóng)村生活垃圾分為可回收垃圾、可堆肥垃圾、不可堆肥垃圾、有毒有害垃圾四類。第二個(gè)“四分法”,建立分類投放、分類收集、分類轉(zhuǎn)運(yùn)、分類處理全鏈條垃圾分類模式。通過市場運(yùn)營服務(wù)把農(nóng)戶分類的垃圾進(jìn)行分類收集、分類轉(zhuǎn)運(yùn)、分類處理。在垃圾分類工作中政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾分類的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和工作推進(jìn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)制定宣傳方案,做好各村垃圾分類組織、動(dòng)員、指導(dǎo)工作;村“兩委”負(fù)責(zé)對垃圾分類進(jìn)行培訓(xùn)、宣傳、引導(dǎo),成立街長制、巷長制,對村民分類進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督;農(nóng)戶負(fù)責(zé)將各類垃圾進(jìn)行精準(zhǔn)分類投放。此外,還采取“1+2+N”機(jī)制,前期準(zhǔn)備和輔導(dǎo)收運(yùn)兩個(gè)階段采用“1+2”的三周工作法,日常管理階段采用日監(jiān)測數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)動(dòng)態(tài)管理法?！?”就是用1 周時(shí)間開展前期準(zhǔn)備,包括鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)、宣傳教育、召開動(dòng)員會(huì)、制定收運(yùn)路線、發(fā)放分類桶等;“2”就是用兩周時(shí)間正式啟動(dòng)垃圾分類,村干部進(jìn)行驗(yàn)收,點(diǎn)對點(diǎn)指導(dǎo)農(nóng)戶如何正確分類;“N”就是長期管理階段,本階段采用日監(jiān)測數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)動(dòng)態(tài)管理法進(jìn)行常態(tài)化保持。

為破解“可持續(xù)”的難題,任澤區(qū)積極做好考核獎(jiǎng)懲。按照職責(zé)分工和分級(jí)負(fù)責(zé)原則,區(qū)、鄉(xiāng)、住建局分別組織實(shí)施考核獎(jiǎng)懲。區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化服務(wù)中心負(fù)責(zé)組織實(shí)施對開展垃圾分類工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)實(shí)施考核,結(jié)果記入年度考核,與評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對各村實(shí)施考核排隊(duì),村對戶實(shí)行紅黑榜公示制度;縣住建局負(fù)責(zé)對環(huán)衛(wèi)公司實(shí)施考核獎(jiǎng)懲。

3 河北省農(nóng)村垃圾分類完善

當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的開展,為推行農(nóng)村垃圾分類創(chuàng)造了一個(gè)契機(jī)?！八街?可以攻玉”,借鑒不同類型、不同條件地區(qū)可學(xué)習(xí)、可借鑒、可復(fù)制的寶貴經(jīng)驗(yàn),可以為農(nóng)村地區(qū)垃圾分類工作順利開展提供思路。

3.1 堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨員骨干示范引領(lǐng)作用

一是建立黨政“一把手”負(fù)責(zé)機(jī)制,推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾分類工作落到村、到戶、到責(zé)任人。二是積極發(fā)揮黨建引領(lǐng),帶領(lǐng)黨員干部帶頭先行,推動(dòng)轄區(qū)生活垃圾分類處置,并建立黨員聯(lián)系戶制度,實(shí)現(xiàn)黨員干部100%入戶動(dòng)員。將垃圾分類作為農(nóng)村基層深化建設(shè)的重要載體,圍繞“黨員示范分在前、上門動(dòng)員不漏戶”的要求深入發(fā)動(dòng)農(nóng)戶。

3.2 制定垃圾分類相應(yīng)政策,完善相應(yīng)制度

通過研究發(fā)現(xiàn),良好的環(huán)境整治制度環(huán)境和村民自治制度環(huán)境可以直接激發(fā)村民參與垃圾分類。2021 年1 月1 日《河北省城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理?xiàng)l例》的實(shí)施,標(biāo)志著河北省農(nóng)村垃圾分類工作正式步入了強(qiáng)制垃圾分類的時(shí)代。研究表明,態(tài)度是村民垃圾分類行為的關(guān)鍵影響變量,因此,當(dāng)?shù)卣筛鶕?jù)自身實(shí)際情況細(xì)化《河北省城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理?xiàng)l例》中的獎(jiǎng)懲條款,通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、分類評(píng)比等方式引導(dǎo)廣大村民參與到垃圾分類中,并使之制度化;同時(shí)也可以通過村民自治途徑,完善農(nóng)村垃圾分類的村規(guī)民約,制定符合本村特點(diǎn)的垃圾分類的基本規(guī)則。積極探索積分兌換制度,并給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì),激發(fā)村民持續(xù)參與的動(dòng)力。[5]

3.3 破解資金需求和投入不足的矛盾,完善垃圾清運(yùn)設(shè)施和服務(wù)

垃圾分類要形成長效機(jī)制,首先要解決資金問題。不論是保潔人員工資報(bào)酬,還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營等,都需要“真金白銀”投入,因此,要建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制,為農(nóng)村生活垃圾收轉(zhuǎn)運(yùn)體系建設(shè)及穩(wěn)定運(yùn)行提供有力保障,特別是對貧困地區(qū)給予重點(diǎn)傾斜和支持。除政府加大資金投入外,可以鼓勵(lì)PPP 模式在農(nóng)村生活垃圾治理中的運(yùn)用,引入專業(yè)的環(huán)衛(wèi)公司,這樣一方面可以由環(huán)衛(wèi)公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),政府按年支付費(fèi)用,大大緩解政府投入的壓力,另一方面可以一次將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備,有利于垃圾分類工作的快速展開。

3.4 落實(shí)主體責(zé)任,優(yōu)化環(huán)境治理多元主體秩序

農(nóng)村生活垃圾分類治理涉及政府、村“兩委”、村民等多個(gè)關(guān)鍵主體,需要各主體共同發(fā)力,形成持續(xù)開展農(nóng)村人均環(huán)境整治行動(dòng)的合力,確保垃圾分類有人管、管有效。村民是鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的主體,也是農(nóng)村垃圾分類必須依靠的主體力量,要著力增強(qiáng)社會(huì)組織和公眾在農(nóng)村環(huán)境治理中的參與積極性,建立村莊保潔制度和保潔隊(duì)伍,使村民自覺踐行綠色生活。要充分發(fā)揮好村干部的作用,一方面,村干部要及時(shí)向村民宣傳政府相關(guān)政策,充當(dāng)政府的代言人,同時(shí)也要將村民訴求及時(shí)反饋給政府,充當(dāng)村民需求的發(fā)聲者。強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境治理的主體責(zé)任,使其主動(dòng)承擔(dān)節(jié)能減排環(huán)保任務(wù),加大獎(jiǎng)勵(lì)扶持力度,創(chuàng)新企業(yè)環(huán)境治理機(jī)制。[6]地方政府要對本行政區(qū)域的垃圾分類工作及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé),要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì);同時(shí)要引導(dǎo)村民、社會(huì)組織和企業(yè)在農(nóng)村垃圾分類中形成協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。[3]

3.5 采取多種形式開展垃圾分類宣傳教育與指導(dǎo)

垃圾分類,將生活垃圾從原來的隨意混放改為分類投放,意味著村民傳統(tǒng)生活習(xí)慣的改變,因此,公眾的參與是關(guān)鍵,要激發(fā)村民的主人翁意識(shí),讓村民認(rèn)識(shí)到農(nóng)村生活垃圾治理的好處。通過分類學(xué)習(xí)、現(xiàn)場指導(dǎo)、集中宣傳、入戶介紹、粘貼標(biāo)識(shí),在學(xué)校開展“小手拉大手”等教育方式,推廣老百姓“記得住”“上手快”“用得好”的簡便易行的垃圾分類辦法,比如任縣小屯村先把垃圾分為“能漚肥”和“不能漚肥”,再進(jìn)一步把“不能漚肥”的垃圾按照“可賣錢”和“不可賣錢”進(jìn)行分類,這樣村民更容易理解,取得了良好效果。針對目前農(nóng)村地區(qū)垃圾分類缺乏專業(yè)指導(dǎo)人員的情況,可以采取引入大學(xué)生志愿者的方式,把“垃圾分類進(jìn)農(nóng)村”作為大學(xué)生暑期實(shí)踐活動(dòng)的主題[7]。

3.6 組建督促隊(duì)伍,暢通公眾監(jiān)督反饋渠道

推進(jìn)村莊垃圾治理“回頭看”工作,避免衛(wèi)生治理中的形式主義,確保建立垃圾治理長效機(jī)制。一是加強(qiáng)有關(guān)部門的引導(dǎo)和督導(dǎo),組建垃圾分類督察隊(duì)伍,可將每個(gè)村分割為若干網(wǎng)格,每個(gè)網(wǎng)格配置網(wǎng)格長、網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格監(jiān)督員等職位,將垃圾分類融入網(wǎng)格。二是形成“政府—企業(yè)—公眾”綠色信息管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染源監(jiān)控、環(huán)保投訴等信息的有效鏈接與整合,形成信息分享反饋機(jī)制,暢通公眾監(jiān)督反饋渠道。三是應(yīng)用無人機(jī)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技信息技術(shù),對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活垃圾治理工作進(jìn)行有效監(jiān)督,確保各項(xiàng)工作落實(shí)到位。

4 結(jié)語

垃圾分類是一個(gè)系統(tǒng)的過程,其模式的選擇需要因地制宜、因時(shí)制宜,以及政府、市場企業(yè)、社會(huì)組織的協(xié)同參與,并且在實(shí)踐中應(yīng)不斷引入政策導(dǎo)向,從村民接受與參與度、成本與效益關(guān)系等多方面因素進(jìn)行綜合調(diào)整,形成優(yōu)化組合的實(shí)踐應(yīng)用機(jī)制。以垃圾分類為抓手切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善,以推動(dòng)河北省農(nóng)村人居環(huán)境治理、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)。