張琳英，張宜清

(1.北京市昌平區(qū)水務(wù)局，北京 102200；2.水利部 水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

1 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失特點(diǎn)和問(wèn)題

近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)加速發(fā)展，在水利、鐵路、公路、管道等大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，涉及水土保持的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目日益增多，需要監(jiān)管的項(xiàng)目數(shù)量和監(jiān)管難度逐漸增大[1]，人為水土流失問(wèn)題凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間全國(guó)共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案13萬(wàn)個(gè)，而“十三五”期間達(dá)到了24萬(wàn)個(gè)。

為全面加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失監(jiān)管，近年來(lái)我國(guó)修訂了《中華人民共和國(guó)水土保持法》以及完善了配套政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，貫徹落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，強(qiáng)化源頭控制，已經(jīng)建立了較為完善的監(jiān)督體系和組織體系，人為水土流失綜合防治取得新成效，但部分環(huán)節(jié)仍存在突出問(wèn)題[2-3]。

1.1 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制質(zhì)量有待提高

編制的水土保持方案經(jīng)審批后，具有強(qiáng)制實(shí)施的法律效力，是后續(xù)設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)管的重要依據(jù)，其編制質(zhì)量的高低，直接影響水土保持工作成效。當(dāng)前，水土保持方案編寫(xiě)的準(zhǔn)入條件寬松，部分方案僅滿足相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)最低要求，缺乏與時(shí)俱進(jìn)的設(shè)計(jì)理念且較為機(jī)械，針對(duì)性不強(qiáng)，千篇一律。

1.2 對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管力度不夠

部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未形成閉環(huán)管理，存在未批先建、未驗(yàn)先投等問(wèn)題?，F(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)檢查和核查疑似違法項(xiàng)目圖斑監(jiān)管的方式均側(cè)重于結(jié)果管理，即使在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)事實(shí)，也難以在第一時(shí)間進(jìn)行處置，對(duì)責(zé)任主體的責(zé)任追究和整改也只能是亡羊補(bǔ)牢。此外，在落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持相關(guān)措施中，一些參與單位由于受限于建設(shè)單位的管理或經(jīng)濟(jì)制約，可能會(huì)采取隱瞞問(wèn)題、編造篡改數(shù)據(jù)等方式規(guī)避監(jiān)管，使水土保持成效打了折扣。

1.3 缺乏對(duì)水土保持設(shè)施的管理與維護(hù)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》第十九條，水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持設(shè)施的管理與維護(hù)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，保障其功能正常發(fā)揮。但由于缺乏強(qiáng)力的監(jiān)管手段，部分水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人對(duì)水土保持設(shè)施缺少必要的養(yǎng)護(hù)，甚至部分管護(hù)單位擅自將水土保持設(shè)施更改成其他用途，導(dǎo)致其水土保持功能不能持續(xù)發(fā)揮。

2 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和思路

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。黨的十九大更是提出了“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”等新要求。新時(shí)代推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展[4-5]，需要在繼承現(xiàn)有水土保持工作思路的基礎(chǔ)上，以高質(zhì)量發(fā)展的新視角審視當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期面臨的要求和挑戰(zhàn)，準(zhǔn)確把握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治涉及的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)律，科學(xué)確定防治路徑和目標(biāo)，不斷提高水土保持工作的現(xiàn)代化水平。

2.1 新的理念融入方案設(shè)計(jì)

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制應(yīng)樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，按照山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的思路，突出綠色化、生態(tài)化和資源集約節(jié)約利用，深入研究各類(lèi)型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的成因、機(jī)理及危害，因地制宜，因“項(xiàng)目”施策，使方案具有較強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性，并避免觸碰生態(tài)紅線。

2.2 跟隨生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的特殊性在于它與人們的生活生產(chǎn)具有緊密的關(guān)系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸增強(qiáng)，美麗中國(guó)、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，人們對(duì)于美好生活的向往更加迫切。這就要求生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作不僅要考慮防治水土流失，還要考慮后續(xù)人居環(huán)境改善，就是要在做好水土流失防治本職工作的同時(shí)，更好地利用水土資源，將水土流失治理與改善城市環(huán)境、村容村貌結(jié)合，打造良好生態(tài)宜居環(huán)境。

2.3 處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

在國(guó)家“放管服”改革的大背景下[6]，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，即處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。政府需要從“服務(wù)型”出發(fā)，把握市場(chǎng)規(guī)律，更好地發(fā)揮監(jiān)督、檢查、約束、引導(dǎo)和宣傳作用，進(jìn)一步建立健全生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持相關(guān)制度體系，為市場(chǎng)營(yíng)造良好的生存和發(fā)展環(huán)境。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體方也有義務(wù)和責(zé)任依法依規(guī)做好水土流失防治工作，以更好的品質(zhì)和質(zhì)量贏得市場(chǎng)。

2.4 創(chuàng)新水土保持工作模式

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作模式的創(chuàng)新，可借鑒相關(guān)成功典范和模式[7-8]，如“生態(tài)+”的治理模式，“互聯(lián)網(wǎng)+”的數(shù)字化管理模式，“天空地人”立體化、精細(xì)化監(jiān)管模式，“告知承諾”制度，“查認(rèn)改罰”全鏈條一體化管理模式，水土保持管家服務(wù)，還可與生態(tài)清潔型小流域治理、河湖長(zhǎng)制工作、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相結(jié)合的模式，努力打造區(qū)域樣板，起到示范引領(lǐng)作用。

3 主要對(duì)策和措施

3.1 做好方案評(píng)估和審查把關(guān)

一個(gè)高質(zhì)量的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案取決于方案設(shè)計(jì)理念、實(shí)地調(diào)查深入度、措施實(shí)用性和經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)環(huán)境影響等多個(gè)方面，同時(shí)還需要做好方案評(píng)估、審查把關(guān)等工作。

一是在方案設(shè)計(jì)和評(píng)估階段，雖然生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案核心是處理好水土流失問(wèn)題，但如果僅對(duì)可能的水土流失做出方案設(shè)計(jì)，則很難達(dá)到預(yù)期目的，這需要更多關(guān)注生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持影響問(wèn)題，就是要把生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)擺在更加突出位置，全方位融入工程本身設(shè)計(jì)和評(píng)估中，這也有利于補(bǔ)充和完善主體工程設(shè)計(jì)。

二是在技術(shù)審查階段，考慮方案編制人員可能缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可邀請(qǐng)規(guī)劃、施工、農(nóng)業(yè)工程、園林景觀等專業(yè)的專家，有針對(duì)性地從地區(qū)政策、施工工藝優(yōu)化、棄土棄渣資源化利用、景觀設(shè)計(jì)等方面給出指導(dǎo)性建議。特別是施工方面的專家，更容易把握水土流失重點(diǎn)環(huán)節(jié)和時(shí)段，可就施工組織、工藝優(yōu)化、措施落實(shí)給出實(shí)際建議。

三是方案審批后，為保證方案的連續(xù)性，編制單位應(yīng)參與到初步設(shè)計(jì)及施工圖中，或者與主體工程設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)任務(wù)交接。方案編制單位應(yīng)主動(dòng)參與水土保持措施實(shí)施過(guò)程，通過(guò)對(duì)比實(shí)施情況與水土保持方案，找出水土保持方案中存在的缺陷與不足，為后續(xù)編報(bào)類(lèi)似項(xiàng)目提供實(shí)踐支撐。

3.2 全面推進(jìn)水土保持動(dòng)態(tài)和全過(guò)程監(jiān)管

由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失中人為因素占主導(dǎo)，所以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的能力和水平?jīng)Q定了水土保持工作的成效，尤其需要做好水土保持方案審批和驗(yàn)收、監(jiān)督和監(jiān)管工作。

一是嚴(yán)格水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收核查。審批部門(mén)首先應(yīng)把好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批第一道關(guān)。監(jiān)管單位需要加強(qiáng)對(duì)自主驗(yàn)收材料真實(shí)性和完整性的監(jiān)管，通過(guò)查閱監(jiān)理監(jiān)測(cè)材料，確認(rèn)水土保持措施是否得到落實(shí)，水土保持目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)于部分技術(shù)性、基礎(chǔ)性要求較高的工作，必要時(shí)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托有關(guān)單位來(lái)承擔(dān)。

二是繼續(xù)強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)管。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持需要做到“主動(dòng)管”，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作，尤其應(yīng)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)部位的過(guò)程監(jiān)管，并做好監(jiān)管—執(zhí)法—司法的剛性銜接。監(jiān)管單位加大現(xiàn)場(chǎng)督察力度，對(duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的棄渣(土)場(chǎng)等部位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管和檢查。例如，實(shí)施過(guò)程中可以讓土石方的責(zé)任主體簽訂水土流失防治責(zé)任書(shū)，并要求其將土方轉(zhuǎn)運(yùn)等相關(guān)情況及時(shí)通知監(jiān)理、監(jiān)測(cè)單位，并在自主驗(yàn)收時(shí)，提供相關(guān)證明文件。監(jiān)管單位對(duì)水土保持設(shè)施的運(yùn)行情況，要做到及時(shí)跟蹤檢查，保證水土保持設(shè)施能持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益。

三是運(yùn)用智慧化手段提高水土流失監(jiān)測(cè)能力。按照智慧水土保持建設(shè)要求，依托全國(guó)水土保持信息系統(tǒng)，加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持?jǐn)?shù)據(jù)的共享和應(yīng)用。對(duì)重點(diǎn)水土保持項(xiàng)目，可構(gòu)建水土保持?jǐn)?shù)字化場(chǎng)景或納入數(shù)字流域水土保持?jǐn)?shù)字化場(chǎng)景中，建立水土保持臺(tái)賬。加強(qiáng)遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)運(yùn)用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，準(zhǔn)確識(shí)別和掌握新增水土流失情況。

3.3 加強(qiáng)水土保持人才培養(yǎng)和引導(dǎo)宣傳

良好的水土保持隊(duì)伍和從業(yè)人員素質(zhì)是推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展的基石，需要進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持人才隊(duì)伍建設(shè)，完善工作機(jī)制，增強(qiáng)水土保持工作的合力和凝聚力。

一是加大水土保持人才培養(yǎng)力度。一個(gè)符合現(xiàn)代監(jiān)管體系的水土保持隊(duì)伍，不僅要熟悉水土保持法律法規(guī)及規(guī)章制度，了解圖斑技術(shù)，熟練掌握信息化平臺(tái)操作，還要能看懂監(jiān)測(cè)、監(jiān)理報(bào)告。這需要水土保持工作人員不斷接受前沿技術(shù)，學(xué)習(xí)最新理念，提升業(yè)務(wù)水平。借助屬地政府、基層水務(wù)管理單位、河湖長(zhǎng)制平臺(tái)及其他部門(mén)力量，形成聯(lián)合監(jiān)管體系，從而壯大水土保持監(jiān)管隊(duì)伍規(guī)模，保證及時(shí)發(fā)現(xiàn)并高效解決水土保持工作落實(shí)中存在的問(wèn)題。

二是進(jìn)一步完善協(xié)會(huì)工作機(jī)制。水土保持專業(yè)培訓(xùn)具有較強(qiáng)的針對(duì)性，但由于這種培訓(xùn)一般是針對(duì)會(huì)員單位，且需要繳納一定的培訓(xùn)費(fèi)用，致使一些方案編制單位參與的積極性不高。需要進(jìn)一步完善協(xié)會(huì)工作機(jī)制，發(fā)揮政府與水土保持科學(xué)技術(shù)工作者的橋梁、紐帶作用，可通過(guò)政府補(bǔ)貼、企業(yè)捐贈(zèng)等方式，借助網(wǎng)絡(luò)、視頻等，降低從業(yè)人員的學(xué)習(xí)成本。組織專家開(kāi)展培訓(xùn)的同時(shí)，可以邀請(qǐng)獲得獎(jiǎng)勵(lì)的單位及個(gè)人，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)的交流互動(dòng)。

三是做好引導(dǎo)和宣傳教育工作。通過(guò)建立水土保持信用機(jī)制，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮信用約束、行業(yè)自律作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰，進(jìn)而提升服務(wù)質(zhì)量和效率。通過(guò)制作宣傳冊(cè)、告知書(shū)等方式，讓參與實(shí)施各方知悉水土保持工作開(kāi)展的具體流程及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。對(duì)于出現(xiàn)的違法行為，也要做到提前告知，提升建設(shè)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)等單位的水土保持意識(shí)。

4 結(jié) 語(yǔ)

新時(shí)期面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展要求，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作思路和措施的探索，將新的發(fā)展和治理理念融入生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作全過(guò)程，做好方案設(shè)計(jì)和審查審批，加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，以便進(jìn)一步提高水土保持工作成效，為推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)、創(chuàng)造良好宜居生存空間做出貢獻(xiàn)。