何俊芳

(四川省監(jiān)獄管理局 四川成都市 610021)

黨的十九大報(bào)告“建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”〔1〕的提出是中央對(duì)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化干部隊(duì)伍建設(shè)的頂層回應(yīng)。“黨的干部是黨和國(guó)家事業(yè)中的中堅(jiān)力量?！薄?〕監(jiān)獄人民警察是監(jiān)獄執(zhí)法工作的主體，也是維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定的重要力量，需要“堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重”〔3〕，以更好地調(diào)動(dòng)監(jiān)獄人民警察依法履行管理監(jiān)獄、執(zhí)行刑罰、教育和改造罪犯法定職責(zé)。激活監(jiān)獄人民警察干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力源泉，在于掌握以健全機(jī)制這一關(guān)鍵密鑰去破解監(jiān)獄追責(zé)與免責(zé)失調(diào)失衡現(xiàn)實(shí)難題。從理論到實(shí)踐、從宏觀(guān)到微觀(guān)、從整體到局部立體化展開(kāi)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的體系化與規(guī)范化構(gòu)建，需要我們從法治層面上進(jìn)行科學(xué)認(rèn)識(shí)和哲理反思，從法理上探析邏輯理路與實(shí)踐進(jìn)路，厘清監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制的內(nèi)涵價(jià)值、原則要素，以制度回應(yīng)新時(shí)代新型現(xiàn)代文明監(jiān)獄建設(shè)客觀(guān)要求，推進(jìn)監(jiān)獄法治正義價(jià)值全面實(shí)現(xiàn)。

一、監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的內(nèi)涵辨析

監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)是健全司法職業(yè)保障制度的重要內(nèi)容，是推進(jìn)法治監(jiān)獄建設(shè)中不可回避的法治理論與法治實(shí)踐的基礎(chǔ)問(wèn)題，要從概念內(nèi)涵、本質(zhì)特性和功能價(jià)值三個(gè)維度進(jìn)行全面系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確界定監(jiān)獄人民警察依法履職的概念。

(一)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的概念內(nèi)涵

“風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)突出的時(shí)代特征，也是現(xiàn)代人對(duì)個(gè)體處境的強(qiáng)烈感知?！薄?〕監(jiān)獄人民警察作為人民警察序列中的一個(gè)警種，是中國(guó)人民民主專(zhuān)政的重要力量，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)治安秩序、保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)的重要職能，也面臨著各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)混合交織、多元疊加的復(fù)雜局面。要客觀(guān)認(rèn)識(shí)到，監(jiān)獄人民警察行使管理監(jiān)獄職能職責(zé)即使冷靜克制、謹(jǐn)慎作為，也可能因超出人的認(rèn)知范疇的主觀(guān)的或客觀(guān)的原因而導(dǎo)致行為失控、管理失序等不可預(yù)知結(jié)果，從而需要對(duì)該結(jié)果進(jìn)行客觀(guān)理性評(píng)價(jià)，讓破壞掉的秩序得以恢復(fù)?；诖颂岢龅谋O(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)在理論及實(shí)踐中皆具有可行性，厘清監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的概念內(nèi)涵具有必要性。

監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)，是指監(jiān)獄人民警察在執(zhí)法活動(dòng)中，發(fā)生負(fù)面事件，造成一定影響或后果，經(jīng)查明事實(shí)，依照一定方式確認(rèn)其行為屬于遵守并執(zhí)行法律的規(guī)定、上級(jí)的決定或命令等，從而免除監(jiān)獄人民警察責(zé)任的一種制度。依法履職免責(zé)內(nèi)含“依法履職”與“免責(zé)”兩個(gè)概念?！耙婪穆殹笔潜O(jiān)獄人民警察的基本職業(yè)要求，是改造罪犯，預(yù)防和減少犯罪，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、保證經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的客觀(guān)需要?！懊庳?zé)”是相對(duì)于追責(zé)而言，是厘清責(zé)任后對(duì)執(zhí)法主體的職務(wù)行為的責(zé)任豁免。監(jiān)獄人民警察在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中，發(fā)生負(fù)面事件，造成一定后果，依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》)、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》)的規(guī)定可能承擔(dān)刑事責(zé)任，依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家賠償法》)可能承擔(dān)賠償責(zé)任，依據(jù)《政務(wù)處分法》以及《監(jiān)獄和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)人民警察違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《處分規(guī)定》)可能承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，但因其履行的是法定職責(zé)，屬于職務(wù)行為，兼?zhèn)浜戏ㄐ?、正?dāng)性、合理性，相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)其責(zé)任進(jìn)行減免，這種認(rèn)定以履職為基礎(chǔ)，依法為前提。

(二)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的本質(zhì)特性

1.主體單一性

監(jiān)獄刑事司法活動(dòng)的主體具有特定性，只能是監(jiān)獄人民警察?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)獄法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)獄法》)第5條“監(jiān)獄的人民警察依法管理監(jiān)獄、執(zhí)行刑罰、對(duì)罪犯進(jìn)行教育改造等活動(dòng)，受法律保護(hù)”的規(guī)定，是法律對(duì)監(jiān)獄人民警察職責(zé)權(quán)利的明確賦予。監(jiān)獄人民警察作為一個(gè)特殊群體，是人民警察各警種中的一類(lèi)，決定了監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的主體來(lái)源單一，如果法律并未授權(quán)他人履行管理監(jiān)獄、執(zhí)行刑罰、教育改造罪犯的職責(zé)，如監(jiān)獄內(nèi)部工人或者外協(xié)人員，其行為如果產(chǎn)生了不利后果，則不能適用免責(zé)機(jī)制，否則會(huì)產(chǎn)生主體不適格，造成監(jiān)獄執(zhí)法主體混同問(wèn)題。

2.行為正當(dāng)性

監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的前提在于執(zhí)行法律規(guī)定事權(quán)，是按照規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序履行法定職責(zé)，其行為客觀(guān)上是為公，不是為私，沒(méi)有違反法律規(guī)定的禁止性行為，如《監(jiān)獄法》第9條規(guī)定的監(jiān)獄人民警察不得有的九種行為，主觀(guān)上沒(méi)有故意或者重大過(guò)失。明知其行為會(huì)產(chǎn)生不利后果，或應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)沒(méi)有預(yù)見(jiàn)，或已經(jīng)預(yù)見(jiàn)堅(jiān)信能夠避免的，在意志上希望或者放任此種結(jié)果發(fā)生的故意或者重大過(guò)失行為，顯然不具有正當(dāng)性。執(zhí)行上級(jí)決定明知有誤卻不提出而堅(jiān)決執(zhí)行之，顯然也不在免責(zé)事由之內(nèi)。

3.結(jié)果負(fù)面性

免責(zé)的提出自是履職行為產(chǎn)生了危害后果等不利影響，針對(duì)行為事實(shí)本身是一種已然性。公權(quán)力的行使導(dǎo)致?lián)p害后果，包括人身方面的生命權(quán)、健康權(quán)、人格權(quán)等損害，也包括財(cái)產(chǎn)方面的損害、滅失等。這種結(jié)果對(duì)被害人而言顯而易見(jiàn)是創(chuàng)傷性的，對(duì)行使權(quán)力的監(jiān)獄人民警察而言它可能超出了監(jiān)獄人民警察的預(yù)見(jiàn)，如監(jiān)獄人民警察正常帶押中遇見(jiàn)地震、洪水等不可抗力因素而致罪犯死傷等損害后果發(fā)生；也有可能是監(jiān)獄人民警察在管理罪犯過(guò)程中，罪犯自己的行為造成自己損害，最為典型的是罪犯自殺。此種不利后果具有雙重性質(zhì)，即受損者的直接影響方，而監(jiān)獄人民警察對(duì)不利后果也要被動(dòng)接受質(zhì)詢(xún)，是問(wèn)責(zé)后果的直接承受方，若歸因?yàn)楸O(jiān)獄人民警察的執(zhí)法行為不當(dāng)，則可能判定由監(jiān)獄人民警察來(lái)為履職行為所產(chǎn)生的負(fù)面后果買(mǎi)單。

(三)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的功能價(jià)值

1.突破現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)法的規(guī)范價(jià)值

“法律既是一種社會(huì)存在，還是一套價(jià)值體系?！薄?〕構(gòu)建監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制，有必要對(duì)追責(zé)問(wèn)題的局限性進(jìn)行全方位反思，為理性認(rèn)識(shí)免責(zé)機(jī)制供給制度參照。“沒(méi)有懲的威懾，治也難見(jiàn)實(shí)效”〔6〕。免責(zé)是相對(duì)于追責(zé)而言的，兩者既對(duì)立又統(tǒng)一。從追責(zé)態(tài)勢(shì)看，追責(zé)問(wèn)責(zé)的機(jī)制相對(duì)健全，也更加嚴(yán)厲嚴(yán)格。首先從《刑法》的規(guī)定看，一系列針對(duì)公職人員甚至監(jiān)獄特殊場(chǎng)域的刑罰規(guī)定，意味著監(jiān)獄人民警察違法履職以刑罰代價(jià)的追責(zé)是最為嚴(yán)厲的法治邏輯，如徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪，私放在押人員罪等罪名，即為體現(xiàn)；未構(gòu)成犯罪的，則依據(jù)《政務(wù)處分法》《處分規(guī)定》等給予紀(jì)律處分。與追責(zé)機(jī)制相對(duì)健全的現(xiàn)實(shí)狀況相比，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)監(jiān)獄人民警察權(quán)益保障僅有原則要求，并無(wú)履職內(nèi)容的具體規(guī)定和專(zhuān)門(mén)的權(quán)益保障規(guī)范，其針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，監(jiān)獄人民警察履職缺乏有效保護(hù)，沒(méi)有免責(zé)的表述，更遑論制度的形成?！短幏忠?guī)定》讓監(jiān)獄人民警察不能亂作為，建立免責(zé)機(jī)制讓監(jiān)獄人民警察敢于有所作為，可激發(fā)監(jiān)獄人民警察自覺(jué)加強(qiáng)自我行為的管理，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，也是從制度層面正視監(jiān)獄人民警察在執(zhí)法中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，采取有效防控措施，讓監(jiān)獄人民警察敢于管理、大膽管理，積極作為。如果說(shuō)追責(zé)是從負(fù)面指引監(jiān)獄人民警察正確履職，那么免責(zé)則是從正向傳導(dǎo)監(jiān)獄人民警察履職擔(dān)當(dāng)，兩者方式不一樣，但邏輯起點(diǎn)卻具有一致性，健全監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制正是法的規(guī)范性的具體體現(xiàn)，有利于在監(jiān)獄人民警察執(zhí)法制度上形成完整的邏輯閉環(huán)。

2.標(biāo)準(zhǔn)尺度統(tǒng)一，體現(xiàn)法的人本價(jià)值

重視監(jiān)獄人民警察履職保護(hù)，是對(duì)監(jiān)獄人民警察執(zhí)法主體地位的尊重，體現(xiàn)的是以人為本的精神。監(jiān)獄作為國(guó)家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，是社會(huì)的一部分，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。重視監(jiān)獄人民警察權(quán)益的保護(hù)，采取切實(shí)可行的措施和方式，充分利用法律手段通過(guò)理性制度化的方式表達(dá)訴求，并在法律框架內(nèi)得到解決，充分保障和維護(hù)監(jiān)獄人民警察的合法權(quán)益，與構(gòu)建法治社會(huì)的目標(biāo)一致。監(jiān)獄機(jī)關(guān)通過(guò)積極措施和行動(dòng)促使監(jiān)獄人民警察依法履行其職責(zé)，不履行、擅自放棄、違法行使或不當(dāng)行使，均須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。世界上沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，立法原則上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一適用于監(jiān)獄刑罰執(zhí)行中，體現(xiàn)對(duì)法律尊嚴(yán)的維護(hù)，是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在司法領(lǐng)域的合理運(yùn)用，可以最大限度化消極因素為積極因素，從而促進(jìn)監(jiān)獄人民警察依法履職。

3.鼓勵(lì)創(chuàng)新實(shí)踐，彰顯法的正義價(jià)值

“一項(xiàng)科學(xué)、規(guī)范的運(yùn)行程序不僅能保障工作成效，還能實(shí)現(xiàn)看得見(jiàn)的正義?！薄?〕建立健全監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制，能體現(xiàn)法律面前人人平等的憲法基本原則和法治基本要求。平等是對(duì)所有社會(huì)成員一體要求，它不允許以犧牲一部分社會(huì)成員的尊嚴(yán)和價(jià)值來(lái)提升其他社會(huì)成員的尊嚴(yán)和價(jià)值，無(wú)論是普通公民還是罪犯，在法律面前都是平等的，其人權(quán)都應(yīng)得到尊重和保障，監(jiān)獄人民警察亦不例外，我們應(yīng)把“必須牢牢把握社會(huì)公平正義這一法治價(jià)值追求，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”〔8〕這一要求在實(shí)踐中予以落實(shí)。我們對(duì)罪犯的權(quán)利保障十分重視并予以落實(shí)，也更應(yīng)當(dāng)把對(duì)執(zhí)法主體的保障提上議事日程，充分保障其應(yīng)有權(quán)利不被剝奪，使其與社會(huì)上的普通公民一致，均受到法律保護(hù)，得到公正待遇和應(yīng)有保障，接受公正處理，這樣方符合社會(huì)主義法治精神。如果不從機(jī)制上解決監(jiān)獄人民警察免責(zé)問(wèn)題，讓監(jiān)獄人民警察履職擔(dān)當(dāng)、盡職作為就將成為一句空話(huà)，就不能激發(fā)監(jiān)獄人民警察愿干事、敢干事、能干事與干成事的熱情，監(jiān)獄機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)行的法定職責(zé)就不能更好實(shí)現(xiàn)，法律的正義價(jià)值就會(huì)招致挫敗坍塌。

二、監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制的原則要素

構(gòu)建規(guī)則機(jī)制需要清晰本規(guī)則機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)思想與大政方針，準(zhǔn)確反映制度規(guī)范的具體精神與客觀(guān)要求。具體實(shí)踐中監(jiān)獄人民警察產(chǎn)生免責(zé)的形式是豐富的，需要從事物的普遍性規(guī)律中準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)各類(lèi)因素，從中提煉具有普適性的價(jià)值，使法律的普遍性機(jī)理得到充分展現(xiàn)。監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制的原則要素是指構(gòu)成該機(jī)制的理念、目的、手段等多維度綜合體現(xiàn)。對(duì)機(jī)制構(gòu)成要素進(jìn)行探索，既要從形式上予以把握，更要從理念上進(jìn)行探究，這樣才能厘清免責(zé)機(jī)制適用范疇，準(zhǔn)確反映機(jī)制內(nèi)在要求。

(一)堅(jiān)持尊重事實(shí)，審慎適用原則

“致治之本，惟在于審?！薄?〕免責(zé)的前提在于負(fù)面性后果的出現(xiàn)，具體到監(jiān)獄刑罰執(zhí)行情形中，如監(jiān)獄人民警察正常值帶班時(shí)，罪犯尋機(jī)自殺，從大眾的思想認(rèn)知來(lái)講，就會(huì)認(rèn)為監(jiān)獄人民警察負(fù)有保障罪犯生命健康之責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)罪犯死亡或傷殘后果時(shí)，很容易導(dǎo)向監(jiān)獄人民警察履職的行為追問(wèn)中，以果導(dǎo)因，無(wú)論追責(zé)免責(zé)都會(huì)受到質(zhì)疑。“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家要對(duì)免責(zé)機(jī)制持審慎態(tài)度，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的免責(zé)法律后果要慎之又慎?！薄?0〕鑒于負(fù)面后果的產(chǎn)生，以及負(fù)面后果所溢出的責(zé)任效應(yīng)，監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)則需審慎適用。無(wú)論是追責(zé)制度的建立還是追責(zé)免責(zé)的具體應(yīng)用，都要確保尺度統(tǒng)一，要有具體細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)，克服實(shí)際運(yùn)用中各自主觀(guān)把握的不足，相同案件相同處理，不得擴(kuò)大追責(zé)面；慎用頂格條款，不得忽視或淡化追責(zé)本身的教育引導(dǎo)功能。

(二)堅(jiān)持明確邊界，法治主導(dǎo)原則

監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，監(jiān)獄人民警察作為刑罰執(zhí)行者，必須服從服務(wù)于法律。監(jiān)獄人民警察必須用職業(yè)方式忠于法律、看待法律、適用法律，堅(jiān)持通過(guò)相應(yīng)法律程序確定和解決法律問(wèn)題，依法執(zhí)法，依法管理，依法教育。監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)是運(yùn)用法治思維以法治方式推進(jìn)監(jiān)獄全面改革、依法治監(jiān)的制度設(shè)計(jì)。監(jiān)獄人民警察履行職責(zé)需要依法，出現(xiàn)負(fù)面后果后無(wú)論是追責(zé)還是免責(zé)也應(yīng)以法律為依據(jù)，以事實(shí)為準(zhǔn)繩，依法履職與依法免責(zé)是該制度機(jī)制的法治基本要求，必須明確適用的邊界不能違背相關(guān)法律法規(guī)，始終以法律為遵循和導(dǎo)向。在適用免責(zé)時(shí)，明確只有符合《政務(wù)處分法》《處分規(guī)定》的行為，方可受到警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除的處分；明確只有符合《刑法》規(guī)定的犯罪行為，才受到刑事責(zé)任追究；明確只有符合《國(guó)家賠償法》規(guī)定的行為，才履行賠償責(zé)任；明確監(jiān)獄人民警察非因故意違反法律、法規(guī)或者有重大過(guò)失致嚴(yán)重后果的，不承擔(dān)刑事及處分責(zé)任。要堅(jiān)持公平性，正確體現(xiàn)一體保護(hù)的法律精神，不得偏于對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行保護(hù)而忽視對(duì)執(zhí)法主體的保護(hù)。在保障自身合法權(quán)益上，應(yīng)當(dāng)遵從法律，奉法律為至高無(wú)上的行為準(zhǔn)則。唯有如此，方能樹(shù)立真正的司法權(quán)威。因此，構(gòu)建監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制，需要堅(jiān)持法治主導(dǎo)，這既體現(xiàn)了監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作的根本，也抓住了監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍凝心聚力的關(guān)鍵。

(三)堅(jiān)持平衡救濟(jì)，代位補(bǔ)償原則

作為監(jiān)獄人民警察依法履職的對(duì)象，《監(jiān)獄法》第7條明確規(guī)定了罪犯的義務(wù)：“罪犯必須嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)和監(jiān)規(guī)紀(jì)律，服從管理，接受教育，參加勞動(dòng)?！弊锓冈诒O(jiān)獄刑罰執(zhí)行中，有義務(wù)接受監(jiān)獄人民警察的管理、執(zhí)法、教育和改造，監(jiān)獄人民警察有行使管理、執(zhí)法、教育和改造的職權(quán)，因依法行使職權(quán)而產(chǎn)生不利后果，顯然監(jiān)獄人民警察不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，由此就產(chǎn)生了代位補(bǔ)償問(wèn)題。監(jiān)獄人民警察依法履職產(chǎn)生的代位補(bǔ)償問(wèn)題由《國(guó)家賠償法》予以調(diào)整，通過(guò)國(guó)家賠償?shù)姆绞綄?duì)被侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，彌補(bǔ)權(quán)利受害人的損失，是一種風(fēng)險(xiǎn)填平機(jī)制在免責(zé)中的補(bǔ)充運(yùn)用，有利于維護(hù)受害人的合法權(quán)益；同時(shí)，也有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄人民警察依法履職的積極性、進(jìn)取性、擔(dān)當(dāng)性，促進(jìn)高素質(zhì)監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍建成。

(四)堅(jiān)持區(qū)分區(qū)別，寬嚴(yán)適度原則

監(jiān)獄作為維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定的前沿陣地與特殊場(chǎng)域，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)安寧、人民安康的重要之職。監(jiān)獄人民警察刑罰執(zhí)行的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)性體現(xiàn)在當(dāng)前押犯構(gòu)成發(fā)生變化，涉毒、涉恐、涉暴等罪犯人數(shù)呈增多之勢(shì)，老病殘犯、限制減刑犯、“三類(lèi)犯”①、超短刑犯等罪犯人數(shù)呈上升之勢(shì)，邪教類(lèi)罪犯、危安罪犯思想活躍，教轉(zhuǎn)難度大，罪犯監(jiān)獄安全穩(wěn)定壓力驟增；新的刑事政策調(diào)整，假釋率下降，減刑趨嚴(yán)，罪犯服刑期相對(duì)延長(zhǎng)，監(jiān)管安全態(tài)勢(shì)更趨嚴(yán)峻；而網(wǎng)絡(luò)信息的快速發(fā)展亦將監(jiān)獄工作置于更廣泛的社會(huì)監(jiān)督之下，一旦發(fā)生事故，監(jiān)獄就可能成為熱點(diǎn)焦點(diǎn)，置涉事監(jiān)獄、涉案監(jiān)獄人民警察于風(fēng)口浪尖，追責(zé)接踵而至。甚至因?yàn)檩浾摻壖苤剩坟?zé)偏快偏重。建立監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)制度的目的是把貫徹全面依法治國(guó)的思想體現(xiàn)在全面依法治監(jiān)中，體現(xiàn)在規(guī)范監(jiān)獄人民警察的行為中。免責(zé)并非監(jiān)獄人民警察放縱負(fù)面后果出現(xiàn)的理由，免責(zé)是在依法履職前提之下的免責(zé)，所以監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)也應(yīng)體現(xiàn)嚴(yán)的要求，要從嚴(yán)出發(fā)，以法律為底線(xiàn)，在適用免責(zé)時(shí)，堅(jiān)持法律思維，查實(shí)監(jiān)獄人民警察履職來(lái)源的明確授權(quán)，客觀(guān)公正公平合理評(píng)價(jià)監(jiān)獄人民警察行為，認(rèn)定行為的正當(dāng)性、合理性，“宥過(guò)無(wú)大，刑故無(wú)小”〔11〕，要區(qū)分過(guò)失與故意。樹(shù)立非經(jīng)法定程序、非因法定事由，監(jiān)獄人民警察不受責(zé)任追究的原則和理念，不做“有罪推定”，不苛責(zé)求全，做到寬嚴(yán)相濟(jì)，以嚴(yán)為主。

三、監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制的路徑建構(gòu)

“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托”〔12〕，法律以其確定性作為價(jià)值追求，需以體系回應(yīng)才能最佳管控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)現(xiàn)代治理。構(gòu)建監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制，是對(duì)監(jiān)獄人民警察和監(jiān)獄工作特殊重要性的肯定。在無(wú)明確制度層面的保護(hù)規(guī)則出臺(tái)情形下，監(jiān)獄機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)作為，積極探索監(jiān)獄人民警察依法履職保障措施，為建立保護(hù)機(jī)制提供實(shí)踐依據(jù)，注入源頭活水。

(一)堅(jiān)持法律規(guī)則導(dǎo)向，推進(jìn)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的立法機(jī)制回應(yīng)

立法立制是法律機(jī)制體系建設(shè)的基點(diǎn)起點(diǎn)。建立監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制，將直接影響監(jiān)獄及監(jiān)獄人民警察的思維方式和行為取向，直接決定監(jiān)獄工作目標(biāo)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑和操作模式，直接反映監(jiān)獄治理體系與治理能力的建設(shè)水平和風(fēng)險(xiǎn)控制，需要以法律制度為主導(dǎo)，運(yùn)用法律的普遍規(guī)則原理作為基本尺度。一是全面審視免責(zé)法律規(guī)范制度。中國(guó)關(guān)于監(jiān)獄工作的法律規(guī)定較為單一，尚沒(méi)有完善的法律系統(tǒng)保障。針對(duì)警察職業(yè)保障也無(wú)專(zhuān)門(mén)法規(guī)，《監(jiān)獄法》《人民警察法》《國(guó)家公務(wù)員法》等在對(duì)監(jiān)獄人民警察執(zhí)法保障方面的規(guī)定零散、模糊，且重責(zé)任追究，輕職業(yè)保障，更多的是責(zé)任和義務(wù)?！侗O(jiān)獄法》作為監(jiān)獄執(zhí)法管理的主要法律依據(jù)，在警察履職免責(zé)保護(hù)方面缺乏系統(tǒng)的規(guī)定和詳細(xì)的條款，僅列舉了監(jiān)獄人民警察的管理權(quán)利，并且隨著時(shí)代的發(fā)展，形勢(shì)的變化，《監(jiān)獄法》中很多條文和監(jiān)獄工作實(shí)際已不盡相符。追責(zé)條款中也存在規(guī)定模糊化現(xiàn)象，如《處分規(guī)定》相當(dāng)部分條款都以“違反規(guī)定”為構(gòu)成要件，內(nèi)容不具體，可操作性不強(qiáng)，有違“法無(wú)規(guī)定不為罪”法理原則，與法治要求不符。二是健全完善免責(zé)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制度。立法層面的停滯與模糊嚴(yán)重制約監(jiān)獄人民警察責(zé)任追究的科學(xué)性、規(guī)范性。監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)機(jī)制只有從立法層面上予以詳細(xì)規(guī)定，監(jiān)獄人民警察才能正確行使職責(zé)，免責(zé)才有法可依。立法機(jī)關(guān)和司法行政部門(mén)應(yīng)該盡快修訂與監(jiān)獄工作息息相關(guān)的法律法規(guī)，明確責(zé)任追究方面的規(guī)定，建立完善的監(jiān)獄工作法律體系，促進(jìn)監(jiān)獄人民警察正確履職。三是有效構(gòu)建免責(zé)機(jī)制執(zhí)行制度。司法行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，要主動(dòng)作為，從制度上加以完善，制定實(shí)施細(xì)則、免責(zé)辦法等，具體規(guī)定形式、功能、管理及措施，體現(xiàn)可操作性。有必要建議結(jié)合監(jiān)獄具體工作實(shí)際，制定監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)實(shí)施辦法等，建立起監(jiān)獄人民警察依法履職的正向激勵(lì)機(jī)制。

(二)堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)流程再造，推進(jìn)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的適用機(jī)制回應(yīng)

建立免責(zé)機(jī)制，是對(duì)監(jiān)獄人民警察管理體制的補(bǔ)充和完善。在強(qiáng)調(diào)“有制”的情況下，也得做到“優(yōu)制”，并要從流程環(huán)節(jié)上優(yōu)化，理順職責(zé)，確定標(biāo)準(zhǔn)。一是清晰明示監(jiān)獄人民警察履職范疇。按照“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，對(duì)監(jiān)獄人民警察如何履職應(yīng)為明示性規(guī)定。這些年，監(jiān)獄機(jī)關(guān)在規(guī)范化管理中雖對(duì)各執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、流程等進(jìn)行了歸整，但在細(xì)和實(shí)、長(zhǎng)和常等方面還需要進(jìn)一步理順。要對(duì)包括履職范圍、標(biāo)準(zhǔn)、流程、操作規(guī)范、職責(zé)要點(diǎn)等進(jìn)行系統(tǒng)化的配置規(guī)制，形成統(tǒng)一的監(jiān)獄人民警察職責(zé)規(guī)范體系。二是規(guī)范細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)流程。要將從罪犯收押到釋放所有執(zhí)法環(huán)節(jié)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序進(jìn)一步規(guī)范，用標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)每個(gè)具體執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)界定。進(jìn)一步明確執(zhí)法條件與程序、職權(quán)與職責(zé)，做到執(zhí)法程序明確、執(zhí)法環(huán)節(jié)嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)法效果一致。對(duì)于工作流程設(shè)計(jì)一定要遵循客觀(guān)規(guī)律，要?jiǎng)h繁就簡(jiǎn)，按照“路徑最簡(jiǎn)、環(huán)節(jié)最省、時(shí)間最短、效率最優(yōu)”四大原則進(jìn)行全面梳理和重新設(shè)計(jì)，對(duì)那些無(wú)限制擴(kuò)大監(jiān)獄人民警察責(zé)任、有礙執(zhí)法、與法律法規(guī)相抵觸的制度及時(shí)廢止，堅(jiān)決摒棄。三是正確引導(dǎo)監(jiān)獄人民警察實(shí)踐運(yùn)用。法律一經(jīng)制定，便具有相應(yīng)的穩(wěn)定性和確定性，就應(yīng)一體遵行不得例外。監(jiān)獄免責(zé)機(jī)制建立后，應(yīng)加強(qiáng)普法宣講的力度，讓監(jiān)獄人民警察對(duì)法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制度有正確全面的理解，自覺(jué)尊法、信法、守法、用法，正確行使法律授予的權(quán)利，嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)持公正執(zhí)法，自覺(jué)維護(hù)法律權(quán)威。在具體適用中，還要強(qiáng)化監(jiān)獄人民警察執(zhí)法證據(jù)保全意識(shí)，促使監(jiān)獄人民警察養(yǎng)成工作中妥善收集證據(jù)良好習(xí)慣，關(guān)鍵時(shí)刻做到用證據(jù)說(shuō)話(huà)，以保護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵犯。

(三)堅(jiān)持多元協(xié)同發(fā)力，推進(jìn)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制回應(yīng)

監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)制度涉及部門(mén)較多，是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，需要科學(xué)完善的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。一是準(zhǔn)確把握免責(zé)認(rèn)定機(jī)關(guān)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，監(jiān)獄人民警察受到處分的決定機(jī)關(guān)是任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)，刑事責(zé)任的認(rèn)定機(jī)關(guān)則是檢察院和法院，賠償責(zé)任的認(rèn)定機(jī)關(guān)是監(jiān)獄和法院，這些機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)進(jìn)行認(rèn)定符合法律規(guī)定。監(jiān)獄人民警察依法履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查認(rèn)定不受處分責(zé)任追究，非經(jīng)司法機(jī)關(guān)的檢察、審判不受刑事責(zé)任追究，不履行賠償責(zé)任。監(jiān)獄人民警察因違反黨紀(jì)、處分規(guī)定及刑事法律，應(yīng)當(dāng)追究履職以外責(zé)任的，按相關(guān)規(guī)定辦理。二是主動(dòng)對(duì)接相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)。既然監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)涉及部門(mén)眾多，監(jiān)獄機(jī)關(guān)在適用免責(zé)時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)溝通，主動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)接，主動(dòng)接受其全程執(zhí)法監(jiān)督，主動(dòng)與人民法院對(duì)接，及時(shí)匯報(bào)案件情況；監(jiān)獄要變被動(dòng)適應(yīng)為主動(dòng)介入，主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、行風(fēng)監(jiān)督員、社會(huì)志愿者、罪犯家屬及罪犯代表對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督。各部門(mén)應(yīng)相互配合，溝通協(xié)調(diào)，并積極探索建立內(nèi)部申訴，外部引入法律援助等手段，確保監(jiān)獄人民警察依法履職正常進(jìn)行。三是謹(jǐn)慎限制內(nèi)部機(jī)關(guān)運(yùn)用。免責(zé)的運(yùn)用是正氣的樹(shù)立和引領(lǐng)。但監(jiān)獄機(jī)關(guān)自我運(yùn)用應(yīng)嚴(yán)格受限，否則有自我相護(hù)的嫌疑。發(fā)生負(fù)面事件后，要合理評(píng)估事件影響，謹(jǐn)慎對(duì)外發(fā)表信息，擅做有罪(過(guò))推論，避免引起輿論輿情。為改變民眾觀(guān)感，可主動(dòng)邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)介入，通過(guò)司法機(jī)關(guān)依法依規(guī)依程序調(diào)查認(rèn)定，消除公眾疑慮。監(jiān)獄有必要與檢察機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等組織建立比較穩(wěn)定的司法救助關(guān)系，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)，匯報(bào)監(jiān)獄工作開(kāi)展情況，主動(dòng)接受監(jiān)督問(wèn)責(zé)，接受執(zhí)法問(wèn)題指正。亦可引入第三方調(diào)解機(jī)制，在罪犯與監(jiān)獄發(fā)生沖突時(shí)充當(dāng)調(diào)解人、見(jiàn)證人，為監(jiān)獄人民警察免責(zé)提供協(xié)助。通過(guò)外部機(jī)關(guān)的相互配合，依法處置，增強(qiáng)免責(zé)運(yùn)用的說(shuō)服力、權(quán)威性和終局性。

(四)堅(jiān)持職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)，推進(jìn)監(jiān)獄人民警察依法履職免責(zé)的保障機(jī)制回應(yīng)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要給予特殊的關(guān)愛(ài)，做到政治上激勵(lì)、工作上鼓勁、待遇上保障、人文上關(guān)懷，千方百計(jì)幫助解決各種實(shí)際困難，讓干警安身、安心、安業(yè)?！薄?3〕監(jiān)獄人民警察作為紀(jì)律部隊(duì)，有著不同于其他公務(wù)員的管理制度和紀(jì)律要求，承擔(dān)著更為嚴(yán)苛的義務(wù)和責(zé)任，通過(guò)職業(yè)防護(hù)強(qiáng)化監(jiān)獄人民警察職業(yè)保障，是對(duì)監(jiān)獄人民警察關(guān)愛(ài)關(guān)愛(ài)的務(wù)實(shí)舉措。一是深化執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范。教育監(jiān)獄人民警察樹(shù)立依法行刑觀(guān)念，明確只有規(guī)范執(zhí)法，才是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最好防范。監(jiān)獄機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)銜接保險(xiǎn)、救助辦法等，為監(jiān)獄人民警察的人身、財(cái)產(chǎn)、醫(yī)療等權(quán)益提供與其職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相匹配的保障，若因履職造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的，監(jiān)獄機(jī)關(guān)應(yīng)予以幫助和救濟(jì)。監(jiān)獄機(jī)關(guān)應(yīng)充分保障監(jiān)獄人民警察依法履職行為受到法律保護(hù)，建立免責(zé)聽(tīng)證機(jī)制，若監(jiān)獄人民警察因其行為要受到追究，應(yīng)充分聽(tīng)證，當(dāng)事警察有權(quán)陳述、申辯，并充分調(diào)查事實(shí)。根據(jù)查明的事實(shí)和法律規(guī)定，做出無(wú)責(zé)、免責(zé)或者給予處分的建議。二是強(qiáng)化名譽(yù)權(quán)利保護(hù)。建立監(jiān)獄人民警察聲譽(yù)澄清制度，監(jiān)獄人民警察因依法履職受到不實(shí)舉報(bào)、誣告陷害、侮辱誹謗等，致名譽(yù)受損，監(jiān)獄機(jī)關(guān)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)及時(shí)澄清事實(shí)，消除不良影響，維護(hù)監(jiān)獄人民警察良好聲譽(yù)，并依法追究相關(guān)人員責(zé)任。對(duì)監(jiān)獄人民警察做出錯(cuò)誤處理的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)其合法待遇，賠償由此所致的經(jīng)濟(jì)損失，并依法追究誣告陷害者責(zé)任。主動(dòng)委派單位法務(wù)工作者、單位聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)等對(duì)依法履職監(jiān)獄人民警察提供幫助。對(duì)干擾監(jiān)獄人民警察依法履職的其他人員，支持監(jiān)獄人民警察對(duì)侵權(quán)人提出控告，或聯(lián)系相關(guān)部門(mén)依法對(duì)侵權(quán)人采取措施予以處置。三是優(yōu)化執(zhí)法履職環(huán)境。監(jiān)獄機(jī)關(guān)要保障監(jiān)獄人民警察有依法履職的大環(huán)境，要對(duì)監(jiān)獄人民警察依法履職提供良好環(huán)境條件。監(jiān)獄要結(jié)合實(shí)際，理順工作關(guān)系，合理分配警力，保障監(jiān)獄人民警察有充足的休息時(shí)間，給監(jiān)獄人民警察減負(fù)、減壓，保障監(jiān)獄人民警察的健康權(quán)、生命權(quán)、名譽(yù)權(quán)、休息權(quán)等諸多基本權(quán)利。要尊重工作實(shí)踐，監(jiān)獄人民警察工作中按照法律正當(dāng)程序履行職責(zé)，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定監(jiān)獄人民警察不存在對(duì)罪犯有任何偏私，不存在個(gè)人利益向司法活動(dòng)浸透，不存在違法司法和枉法等情況，沒(méi)有主觀(guān)故意造成的執(zhí)法不公和錯(cuò)案的，理直氣壯，該免責(zé)就免責(zé)。

注釋?zhuān)?/p>

①根據(jù)中共中央政法委《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行 切實(shí)防止司法腐敗的意見(jiàn)》(中政委〔2014〕5號(hào))的規(guī)定三類(lèi)罪犯是指職務(wù)犯罪罪犯、破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪罪犯、組織(領(lǐng)導(dǎo)、參加、包庇、縱容)黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪罪犯。