陳碧文（司法部行政復(fù)議與應(yīng)訴局）

一、性質(zhì)定位：行政司法概念的“回歸”

古人云：“小智治事，大智治制?！毙再|(zhì)定位涉及行政復(fù)議這一法律制度的本質(zhì)屬性。傳統(tǒng)西方法治觀中的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)該絕對(duì)分離的觀念早就隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)行了不斷的自我“修正”，行政機(jī)關(guān)出于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理需要實(shí)際上早已擁有較為廣泛的立法權(quán)和司法權(quán)。但即便如此，對(duì)于行政復(fù)議性質(zhì)定位的爭議，似乎伴隨著行政復(fù)議制度的整個(gè)發(fā)展過程。①有學(xué)者指出，極難發(fā)現(xiàn)有哪一領(lǐng)域的法律制度像行政復(fù)議立法這樣長期糾結(jié)于性質(zhì)定位問題，并且因性質(zhì)功能的不同理解而給制度設(shè)計(jì)和實(shí)務(wù)操作帶來如此巨大的影響。參見方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復(fù)議立法宗旨的變動(dòng)》，《河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第6期。概括來講，理論界對(duì)于行政復(fù)議的性質(zhì)大致有“行政說”“司法說”“準(zhǔn)司法說”“行政救濟(jì)說”“行政司法說”五種主要觀點(diǎn)。

“行政說”認(rèn)為，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)的行為，行政復(fù)議決定仍然屬于行政決定，因此，行政復(fù)議權(quán)本質(zhì)上還是一種行政權(quán)。②韋宗、阿江認(rèn)為，行政復(fù)議屬于行政行為范圍，是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行的審查，審查后作出的決定仍然是一種行政決定。參見韋宗、阿江：《行政訴訟立法要論》，《中國法學(xué)》，1988年第6期?！八痉ㄕf”認(rèn)為，行政復(fù)議制度是行政訴訟制度的組成部分，同行政訴訟制度密不可分，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體?！皽?zhǔn)司法說”認(rèn)為，行政復(fù)議活動(dòng)雖由行政機(jī)關(guān)開展，但其程序不同于一般執(zhí)法行為，而是準(zhǔn)用司法的程序，但相比于嚴(yán)格的司法程序又更為靈活，因此，可以說是一種準(zhǔn)司法。③這一觀點(diǎn)主要受韓國行政復(fù)議制度啟發(fā)。韓國行政復(fù)議制度稱為行政審判制度，該制度與行政訴訟制度不同，韓國憲法中明確規(guī)定行政復(fù)議制度準(zhǔn)用司法程序。“行政救濟(jì)說”認(rèn)為，行政復(fù)議與行政訴訟、行政賠償合稱為行政救濟(jì)，是行政相對(duì)人通過公法保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度。④參見章劍生：《論作為權(quán)利救濟(jì)制度的行政復(fù)議》，《法學(xué)》，2021年第5期?！靶姓痉ㄕf”認(rèn)為，作為行政機(jī)關(guān)通過行政監(jiān)督權(quán)化解行政爭議的行政活動(dòng)，行政復(fù)議本質(zhì)上構(gòu)成一種行政司法行為，兼具“行政”和“司法”的雙重屬性。⑤參見曹鎏：《化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學(xué)》，2020年第2期。

在上述五種觀點(diǎn)中，“行政說”與“準(zhǔn)司法說”分歧較大，但在學(xué)界都比較有“市場(chǎng)”，形成兩大陣營?！八痉ㄕf”存在于行政復(fù)議制度初創(chuàng)時(shí)期，后來逐步“銷聲匿跡”?！靶姓葷?jì)說”被認(rèn)為是混淆了制度性質(zhì)與功能的區(qū)別，本質(zhì)上是復(fù)議功能的體現(xiàn)，而非法律屬性。⑥參見曹鎏：《化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學(xué)》，2020年第2期?！靶姓痉ㄕf”則經(jīng)歷了一個(gè)比較有意思的過程。早在行政復(fù)議統(tǒng)一立法之前，就有學(xué)者提出行政復(fù)議屬于行政司法的范疇。⑦參見譚宗澤、王連昌：《試論我國行政復(fù)議制度的建設(shè)》，《法學(xué)雜志》，1990年第3期。至20世紀(jì)80年代末，行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)都傾向于在行政司法框架內(nèi)闡述行政復(fù)議的有關(guān)問題。按當(dāng)時(shí)觀點(diǎn)，行政司法就是行政機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)，與行政立法、行政執(zhí)法相區(qū)別，基本形式包括行政復(fù)議、行政仲裁和行政裁決，其中行政復(fù)議占據(jù)最主要地位，涉及范圍最廣。⑧參見方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復(fù)議立法宗旨的變動(dòng)》，《河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第6期。1990年《行政復(fù)議條例》的出臺(tái)是個(gè)分水嶺，無論是實(shí)務(wù)的操作還是理論的轉(zhuǎn)向。在實(shí)務(wù)上，從在各個(gè)領(lǐng)域單打獨(dú)斗的“散兵游勇”，進(jìn)化到以行政復(fù)議之名“收編”并形成統(tǒng)一的“旗幟”，無疑是個(gè)重要的進(jìn)步。但是，沿襲各單行法規(guī)中條條的管轄體制，《行政復(fù)議條例》在程序上的規(guī)定基本體現(xiàn)為行政的、內(nèi)部的、層級(jí)的監(jiān)督形式。這也直接導(dǎo)致行政復(fù)議屬于行政司法的理論被迅速淡化，并在學(xué)界沉寂了很長一段時(shí)間。

近年來，隨著行政復(fù)議實(shí)踐的發(fā)展及相關(guān)理論研究的不斷深化，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭議主渠道的呼聲漸高，主張行政復(fù)議屬于行政司法性質(zhì)的學(xué)者也越來越多，大有占據(jù)主流地位之勢(shì)。⑨以應(yīng)松年教授為代表，主張行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)居中裁決行政爭議的活動(dòng)，是行政司法行為。參見應(yīng)松年：《對(duì)〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，《行政法學(xué)研究》，2019年第2期。筆者認(rèn)為，將行政復(fù)議的性質(zhì)定位明確為行政司法是較為合適的。⑩有必要說明的是，行政司法的概念在學(xué)界仍存在一定爭議，這里采納的是一般認(rèn)識(shí)，指行政機(jī)關(guān)參照司法程序裁決爭議的活動(dòng)。事實(shí)上，行政司法說與準(zhǔn)司法說的核心觀點(diǎn)基本一致，只是名稱不同，筆者認(rèn)為使用“行政司法”更為直接明了，彰顯其行政與司法的雙重屬性。行政復(fù)議具有特殊的二元屬性，可以說已成為共識(shí)。一方面，行政復(fù)議的實(shí)施主體仍是行政機(jī)關(guān)，外在形式上表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，發(fā)生法律效力的復(fù)議文書上的落款也是行政機(jī)關(guān)，其不可避免具有行政性。另一方面，行政復(fù)議無論在法定職責(zé)上，抑或制度功能上，還是活動(dòng)內(nèi)容方面，都與一般的行政執(zhí)法行為截然不同，卻與裁判糾紛的行政訴訟高度相似，司法性的特征極為明顯。一定意義上講，行政復(fù)議就是行政系統(tǒng)內(nèi)的行政審判活動(dòng)，其與行政訴訟的最大區(qū)別在于隸屬不同系統(tǒng)。也正因?yàn)閷儆谛姓到y(tǒng)，行政復(fù)議不能完全稱為司法，故需要在前面冠之以“行政”，凸顯其與法院的司法活動(dòng)有所不同。因此，就行政復(fù)議的性質(zhì)而言，似乎沒有比“行政司法”更合適的定位了。

二、功能定位：以解決行政爭議為直接目標(biāo)

功能定位涉及行政復(fù)議制度的價(jià)值和作用認(rèn)定。與理論界廣泛關(guān)注行政復(fù)議性質(zhì)定位不同，實(shí)務(wù)界更多地將精力投入行政復(fù)議的功能定位上。究其原因，學(xué)界研究某項(xiàng)制度，首先需要從理論上對(duì)制度作出定性，以方便對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行分門別類。而實(shí)務(wù)界更多地關(guān)注該項(xiàng)制度具有什么功能，實(shí)踐中要解決什么問題，并在相關(guān)立法中予以體現(xiàn)?！肮δ芏ㄎ惑w現(xiàn)著制度設(shè)計(jì)的利益保護(hù)傾向與價(jià)值排序，關(guān)乎一部法律的價(jià)值宗旨與總體機(jī)能，是立法的核心和靈魂?！?1徐運(yùn)凱：《論新時(shí)代行政復(fù)議的功能定位及其評(píng)價(jià)體系》，《行政法學(xué)研究》，2019年第6期。我們可以從行政復(fù)議的相關(guān)立法中，看出行政復(fù)議制度的功能隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷拓展變化。

1990年通過的《行政復(fù)議條例》第一條規(guī)定：“為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定本條例。”從上述規(guī)定可以直觀看出，行政復(fù)議的功能包括三個(gè)方面：一是監(jiān)督功能，即“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”；二是糾錯(cuò)功能，即“防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”；12“防止”體現(xiàn)了法律制度的教育價(jià)值，預(yù)防反面行為的出現(xiàn)，這是各項(xiàng)制度所共有的，這里暫不研究。三是救濟(jì)功能，即“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。

1999年出臺(tái)的《行政復(fù)議法》對(duì)該條款進(jìn)行了兩處修改。第一，在順序上作了調(diào)整，將“防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”和“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”放到了前面，監(jiān)督條款的位置后移。第二，監(jiān)督條款表述不同，將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”修改為“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。上述修改雖未改變《行政復(fù)議條例》規(guī)定的三個(gè)方面功能，但仍然可以看出，立法者對(duì)復(fù)議制度功能定位在認(rèn)識(shí)上有所變化。13立法是一項(xiàng)高度復(fù)雜化的社會(huì)集體活動(dòng)，在此過程中個(gè)別法律條文的最終定型可能歷經(jīng)數(shù)百次修改。在《行政復(fù)議法》修訂過程中，關(guān)于立法目的條款的表述也備受關(guān)注，主要爭議點(diǎn)就在于救濟(jì)條款在先，還是監(jiān)督條款在先。1998年9月25日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《行政復(fù)議法》草案將監(jiān)督條款列在前面，到了全國人大常委會(huì)審議時(shí)調(diào)整了順序，將“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”放到了前面。首先強(qiáng)調(diào)糾錯(cuò)功能，其次是救濟(jì)功能，最后是監(jiān)督功能。也可以理解為，行政復(fù)議通過審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)挠枰约m錯(cuò)，以此實(shí)現(xiàn)救濟(jì)權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的制度功能。14從這個(gè)角度上理解，糾錯(cuò)功能實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化或者分化為救濟(jì)功能和監(jiān)督功能。因此，學(xué)界在研究行政復(fù)議制度時(shí)，似乎已習(xí)慣于不再提及糾錯(cuò)功能。

2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的出臺(tái)，將“解決行政爭議”首次寫入其中，進(jìn)一步拓展了行政復(fù)議的功能定位。這一變化的直接動(dòng)因是2006年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》，明確要求將行政爭議“化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部”，而制定《行政復(fù)議法實(shí)施條例》正是落實(shí)這一文件的重要舉措，“化解矛盾的功能和作用，從民主政治的角度來看，這是新形勢(shì)下行政復(fù)議的首要功能”“充分體現(xiàn)了黨和政府更加重視通過行政復(fù)議這一法定渠道解決社會(huì)突出矛盾的決策和部署”。15曹康泰：《〈中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例〉釋義》，中國法制出版社2007年版，第6～7頁。

在這之后，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門普遍認(rèn)為，行政復(fù)議制度具有三項(xiàng)基本功能：解紛功能，即化解行政爭議；救濟(jì)功能，即維護(hù)行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人的合法權(quán)益；監(jiān)督功能，即督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。16“經(jīng)過10余年的理論研究和實(shí)踐探索，應(yīng)該說，現(xiàn)在的認(rèn)識(shí)已經(jīng)逐漸趨于一致。行政復(fù)議的功能應(yīng)該是多元的，它既是一種監(jiān)督制度，又是一種救濟(jì)制度，還是一種解決行政爭議的制度?！眳⒁姂?yīng)松年：《把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道》，《法學(xué)論壇》，2011年第5期。但是，對(duì)于這三項(xiàng)基本功能存在什么關(guān)系、有無主次之分，仍有不少爭議。主要有“階梯論”“并重論”和“主導(dǎo)論”三種觀點(diǎn)?！半A梯論”認(rèn)為，解決行政爭議為初級(jí)目的，監(jiān)督行政為次級(jí)目的，救濟(jì)權(quán)利為終極目的。“并重論”主張，這三種功能有著相通的內(nèi)涵，因此行政復(fù)議制度是監(jiān)督和救濟(jì)的集合，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注重不同功能的并重?！爸鲗?dǎo)論”則認(rèn)為，一個(gè)制度的多種功能之間的地位關(guān)系就如同制度追求的多種價(jià)值之間的關(guān)系一樣，是存在先后順序的。對(duì)于行政復(fù)議制度來說，權(quán)利救濟(jì)、內(nèi)部監(jiān)督、解決行政糾紛這三種功能在地位上是存在著主次之分的，三者之中有一種功能應(yīng)當(dāng)作為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能。17參見徐運(yùn)凱：《論新時(shí)代行政復(fù)議的功能定位及其評(píng)價(jià)體系》，《行政法學(xué)研究》，2019年第6期。

現(xiàn)階段，認(rèn)為存在主次之分的“主導(dǎo)論”已成為主流，但對(duì)于哪種功能應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能，也存在三種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從行政復(fù)議的價(jià)值目標(biāo)、權(quán)力屬性以及國外做法來看，權(quán)利救濟(jì)功能應(yīng)當(dāng)作為行政復(fù)議制度的主導(dǎo)功能，在此基礎(chǔ)上兼顧強(qiáng)化內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督功能和解決行政糾紛功能，因此行政復(fù)議在具體制度設(shè)計(jì)上的完善應(yīng)當(dāng)以權(quán)利救濟(jì)作為首要的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。第二種觀點(diǎn)主張，應(yīng)當(dāng)以內(nèi)部監(jiān)督為主導(dǎo)功能，無論是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)還是行政爭議的解決，行政復(fù)議整個(gè)過程都是在上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督形式下展開并實(shí)現(xiàn)的，因此內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該被定位為行政復(fù)議制度的核心。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政復(fù)議的主導(dǎo)功能是解決行政糾紛，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)是行政復(fù)議解決行政糾紛的最終價(jià)值目標(biāo)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督則是在行政糾紛解決的過程中實(shí)現(xiàn)。18參見甘藏春、柳澤華：《行政復(fù)議主導(dǎo)功能辨析》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。

上述論爭反映了我國行政復(fù)議基礎(chǔ)理論研究的進(jìn)一步深化。理順行政復(fù)議制度多元功能之間的關(guān)系，在當(dāng)下法律修改關(guān)鍵階段顯得尤為重要。相比較而言，筆者更傾向于按以下思路來理解：現(xiàn)階段行政復(fù)議的直接目標(biāo)就是化解行政爭議，19有學(xué)者認(rèn)為，也可以將化解行政爭議視為行政復(fù)議的基礎(chǔ)性功能。參見徐運(yùn)凱：《論新時(shí)代行政復(fù)議的功能定位及其評(píng)價(jià)體系》，《行政法學(xué)研究》，2019年第6期；曹鎏：《化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學(xué)》，2020年第2期。在此過程中實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)基本功能：一是對(duì)內(nèi)監(jiān)督權(quán)力，促進(jìn)和保障依法行政；二是對(duì)外救濟(jì)權(quán)利，維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。主要考慮是：第一，行政復(fù)議的功能定位是與社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的，當(dāng)前我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的具體國情，決定了現(xiàn)階段行政復(fù)議的最大使命就是在法治框架內(nèi)化解“官民”矛盾，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。因此，這次《行政復(fù)議法》的修訂，在立法目的條款中增加規(guī)定“化解行政爭議”已是必然。第二，行政復(fù)議的多元功能充分體現(xiàn)了該制度的價(jià)值所在，實(shí)際上這些功能并不存在必然的對(duì)立，在實(shí)踐中反映出來的恰恰是共生共長、相輔相成。20行政復(fù)議的多元功能之間存在著關(guān)系，筆者不否認(rèn)不同功能間也有一定的“緊張”關(guān)系，但這種“緊張”關(guān)系在價(jià)值間整體關(guān)系中處于從屬地位。以筆者從事多年行政復(fù)議工作的經(jīng)驗(yàn)觀之，多元功能基本上呈共進(jìn)退的態(tài)勢(shì)，而學(xué)界在論證時(shí)往往會(huì)忽略了這一點(diǎn)，從而過度渲染了它們之間的“緊張”關(guān)系。辦案時(shí)糾錯(cuò)力度越大，監(jiān)督效果越明顯，維護(hù)群眾的權(quán)益越有力，行政糾紛徹底化解的概率就越大；反之，過分強(qiáng)調(diào)某一項(xiàng)功能的結(jié)果往往是“一損俱損”，各項(xiàng)功能均受到不同程度的削弱。第三，所謂多元功能實(shí)際上講的就是實(shí)踐中行政復(fù)議的多重效果，對(duì)其從不同的視角或者出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行考察得出的結(jié)論。第四，有不少學(xué)者曾努力從功能定位上去論證行政復(fù)議和行政訴訟的差異，并得出行政復(fù)議應(yīng)側(cè)重監(jiān)督、行政訴訟則應(yīng)側(cè)重救濟(jì)的結(jié)論。但實(shí)踐證明，在功能定位上二者并無實(shí)質(zhì)差別，而是不斷走向趨同，《行政訴訟法》的修改便是最好的證明。212014年修訂的《行政訴訟法》吸納了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的經(jīng)驗(yàn)，將“解決行政爭議”明確為行政訴訟的立法目的。因此，當(dāng)前《行政復(fù)議法》的修改并沒有必要刻意在功能定位上與行政訴訟進(jìn)行區(qū)分，而應(yīng)當(dāng)將更多的精力放在如何從具體制度上體現(xiàn)出行政復(fù)議的比較優(yōu)勢(shì)。第五，將化解行政爭議作為直接目標(biāo)，為未來行政復(fù)議的創(chuàng)新發(fā)展留足了空間。學(xué)界的共識(shí)是行政復(fù)議范圍應(yīng)當(dāng)比行政訴訟大。但這只是理論上的“應(yīng)然”，并未轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的“實(shí)然”。在這次《行政復(fù)議法》修改過程中，有學(xué)者建議打破以行政行為為核心的行政復(fù)議制度建構(gòu)，而直接代之以行政爭議。這一觀點(diǎn)雖然短時(shí)間內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)，但可謂敢于突破傳統(tǒng)思維定式的大膽設(shè)想。

三、角色定位：從重要渠道到主渠道的轉(zhuǎn)變

角色定位涉及行政復(fù)議制度在社會(huì)矛盾糾紛多元化解決機(jī)制特別是行政爭議解決體系中的地位與分工。在現(xiàn)階段，為公眾所熟知的行政爭議解決的渠道包括行政調(diào)解、行政仲裁、信訪、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償，其中行政復(fù)議和行政訴訟被學(xué)界公認(rèn)為世界通行的也是最重要的兩大法定救濟(jì)途徑。有學(xué)者指出，行政復(fù)議制度在行政爭議解決體系中的地位是社會(huì)自然演化的結(jié)果。22參見章志遠(yuǎn)：《從“主渠道”到“實(shí)質(zhì)性”：行政復(fù)議解決爭議功能之審視》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021年第4期。

首次以權(quán)威政策文件的形式確認(rèn)“行政復(fù)議是解決行政爭議的重要渠道”的是上述2006年兩辦印發(fā)的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》。2007年出臺(tái)的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》從立法層面明確了行政復(fù)議解決行政爭議的功能定位，其第一條開宗明義規(guī)定“進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用”，并圍繞這一定位建立了調(diào)查取證、聽證審理、調(diào)解和解等具體制度。2010年，應(yīng)松年教授率先提出“行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭議的主渠道”，在學(xué)界和實(shí)務(wù)界引起了較大反響。2011年3月，中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出：“要完善行政復(fù)議制度，加大復(fù)議糾錯(cuò)力度，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的作用”。23參見方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復(fù)議立法宗旨的變動(dòng)》，《河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第6期。2020年2月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭議的主渠道作用。24參見新華網(wǎng)：《習(xí)近平：全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/05/c_1125535239.htm，最后訪問時(shí)間為2021年12月3日。2020年11月，司法部公布的《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》第一條明確將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款。25參見中國政府法制信息網(wǎng)：《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》，http：//www.moj.gov.cn/news/content/2020-11/24/zlk_3260479.html，最后訪問時(shí)間為2021年12月3日。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，其中專門就“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用”作出具體部署。26參見中國政府網(wǎng)：《中共中央 國務(wù)院印發(fā)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）〉》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm，最后訪問時(shí)間為2021年12月3日。

何謂化解行政爭議主渠道呢？法律法規(guī)或者相關(guān)官方文件中并無明確定義。有學(xué)者認(rèn)為，從其字義理解，就是原則上只要是行政復(fù)議渠道能夠解決的行政爭議問題，都應(yīng)盡量通過這個(gè)渠道予以解決。27參見周佑勇：《行政復(fù)議的主渠道作用及其制度選擇》，《法學(xué)》，2021年第6期。還有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用是指行政相對(duì)人愿意首選行政復(fù)議來解決其與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭議，通過行政復(fù)議解決行政爭議的案件數(shù)量也最多。28參見章志遠(yuǎn)：《從“主渠道”到“實(shí)質(zhì)性”：行政復(fù)議解決爭議功能之審視》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）， 2021年第4期。對(duì)此，原國務(wù)院法制辦公室在2011年12月召開行政復(fù)議年度工作會(huì)議時(shí)，曾提出行政復(fù)議成為主渠道需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)基本目標(biāo)：首先，已經(jīng)發(fā)生的行政爭議絕大部分都能迅速暢通地進(jìn)入法律救濟(jì)渠道，并且進(jìn)入法律救濟(jì)渠道的行政爭議絕大部分尋求在行政復(fù)議的環(huán)節(jié)得到處理；其次，行政復(fù)議能夠具備必要的超脫性、專業(yè)性和透明度，具有依法、公正、快捷化解行政爭議的能力和較高的社會(huì)公信力。29參見方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復(fù)議立法宗旨的變動(dòng)》，《河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第6期。從實(shí)務(wù)權(quán)威部門的表述來看，第一個(gè)基本目標(biāo)就是主渠道的簡單標(biāo)準(zhǔn)，即絕大多數(shù)行政爭議通過行政復(fù)議得以解決，只有少量爭議通過行政訴訟等其他渠道進(jìn)行處理。而第二個(gè)目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是行政復(fù)議成為主渠道的先決條件。

行政復(fù)議為何能成為主渠道？對(duì)此，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門都作了大量論證，概括起來無非三個(gè)主要因素：一是國情使然。改革攻堅(jiān)期和社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府的積極行政勢(shì)必產(chǎn)生大量行政爭議，而有限的司法資源顯然無法有效應(yīng)對(duì)，“民不與官斗”的傳統(tǒng)文化也讓老百姓從內(nèi)心上不愿與政府對(duì)簿公堂。30習(xí)近平總書記指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！”參見習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。二是制度優(yōu)勢(shì)。公正高效、便民為民、專業(yè)性強(qiáng)、不收費(fèi)用、程序簡單，這些都是行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)所在，也經(jīng)過廣大學(xué)者的反復(fù)論證。在筆者看來，這些優(yōu)勢(shì)最終都可以歸結(jié)為一點(diǎn)，就是能夠有效解決問題，這也是決定行政復(fù)議最終能否成為主渠道的關(guān)鍵性因素。對(duì)于身處糾紛一端的老百姓來說，他們并不關(guān)心救濟(jì)渠道名稱叫什么，屬于行政還是司法系統(tǒng)，而是“誰管用，我就找誰”。三是域外經(jīng)驗(yàn)。不管是以建立專門行政法院而著稱的法國、德國，還是施行民事和行政一體化的普通法國家（如美國、英國），包括東亞地區(qū)的日本、韓國及我國臺(tái)灣地區(qū)，行政復(fù)議在受理行政爭議數(shù)量、定分止?fàn)幝实确矫鎯?yōu)勢(shì)明顯。31參見曹鎏：《化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學(xué)》，2020年第2期。

行政復(fù)議如何成為主渠道？就現(xiàn)階段而言，行政復(fù)議離主渠道目標(biāo)顯然還有差距。32就行政調(diào)解、行政仲裁、信訪、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償六種常見渠道而言，行政調(diào)解、行政仲裁、行政賠償?shù)陌讣?shù)量比較有限，信訪案件中究竟有多少屬于行政爭議并沒有確切的數(shù)據(jù)，且在學(xué)界視野里信訪并不是解決行政爭議的法定渠道。被公認(rèn)比較成熟的是行政復(fù)議和行政訴訟，因此學(xué)界和實(shí)務(wù)部門都習(xí)慣于將兩者進(jìn)行比較。從近年來的情況來看，行政復(fù)議與行政訴訟一審案件數(shù)量大致持平，因此行政復(fù)議發(fā)揮主渠道作用目前只能說是目標(biāo)。將理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，需要規(guī)劃一個(gè)清晰的路徑。行政法學(xué)界積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，提出了許多建設(shè)性的意見和建議。從2021年出臺(tái)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》來看，實(shí)務(wù)部門的工作思路也已然清晰。在筆者看來，當(dāng)前重中之重是做好以下幾項(xiàng)工作：第一，著力推動(dòng)行政復(fù)議體制改革，整合地方行政復(fù)議職責(zé)，合理調(diào)配編制資源，全力解決好人員配備問題。這是行政復(fù)議發(fā)揮主渠道作用的基礎(chǔ)。第二，精準(zhǔn)完善好《行政復(fù)議法》，最大化彰顯行政復(fù)議化解行政爭議的制度優(yōu)勢(shì)。擴(kuò)大受案范圍、原則上聽取意見、優(yōu)化審理機(jī)制、完善辦案程序、公開決定文書、理順相關(guān)制度銜接，這些都已形成高度共識(shí)，無須多言。除此之外，需要從有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的角度出發(fā)，在處理手段和結(jié)案方式上賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)更大、更靈活的空間，以充分發(fā)揮出行政復(fù)議的行政性優(yōu)勢(shì)。33有學(xué)者很好地概括了行政復(fù)議化解行政爭議的優(yōu)勢(shì)：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)是上級(jí)機(jī)關(guān)，權(quán)限比較寬、審查比較全、裁量空間大、資源非常多、手段特別足，完全可以做全面的審查、及時(shí)的協(xié)調(diào)、給力的解決?！眳⒁娔诖ǎ骸缎姓?fù)議機(jī)制和方法創(chuàng)新路徑分析》，《行政法學(xué)研究》，2019年第6期。第三，全面推進(jìn)行政復(fù)議“三化”建設(shè)?！耙?guī)范化”明確辦案流程、文書格式、硬件配備等基本工作標(biāo)準(zhǔn)，“信息化”借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)提升復(fù)議整體效能，“職業(yè)化”則以打造高素質(zhì)復(fù)議隊(duì)伍為目標(biāo)。“三化”建設(shè)的推進(jìn)步伐直接影響著行政復(fù)議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。第四，大力加強(qiáng)宣傳，切實(shí)解決群眾對(duì)行政復(fù)議認(rèn)知度低的問題。許多學(xué)者將行政復(fù)議案件數(shù)量少于行政訴訟的原因歸結(jié)于行政復(fù)議公正性不足，近些年官方公布的數(shù)據(jù)已經(jīng)證明這種觀點(diǎn)有失偏頗，老百姓不知道、不了解行政復(fù)議才是最大的問題所在，這也是目前最迫切需要花大氣力解決的。

綜合以上論述，筆者認(rèn)為，在新的歷史方位中，我國行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面作出新的定位：一是性質(zhì)定位，涉及行政復(fù)議這一法律制度的本質(zhì)屬性，應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議屬于行政司法行為，兼具行政性和司法性二元屬性；二是功能定位，涉及行政復(fù)議制度的價(jià)值和作用認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)明確以化解行政爭議為直接目標(biāo)，發(fā)揮“監(jiān)督權(quán)力”和“救濟(jì)權(quán)利”的內(nèi)外雙重功能；三是角色定位，涉及行政復(fù)議制度在行政爭議解決體系中的地位與分工，要順應(yīng)從重要渠道轉(zhuǎn)變到主渠道的要求，從立法上體現(xiàn)和保障行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)。