● 田東平 王 婕/文

愛(ài)國(guó)主義教育基地是激發(fā)未成年人愛(ài)國(guó)情感、弘揚(yáng)民族精神、培養(yǎng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要陣地，更是“雙減”背景下未成年人開(kāi)拓視野，豐富課余生活，促進(jìn)健康成長(zhǎng)的重要場(chǎng)所?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第44條規(guī)定，愛(ài)國(guó)主義教育基地、圖書(shū)館、青少年宮、兒童活動(dòng)中心、兒童之家應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放。愛(ài)國(guó)主義教育基地面向未成年人收費(fèi)，侵犯了眾多未成年人合法權(quán)益。《未成年人保護(hù)法》第106條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個(gè)人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！?/p>

一、基本案情及辦理過(guò)程

［案例一］B市D區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“D區(qū)院”）在全市“檢愛(ài)同行、共護(hù)未來(lái)”愛(ài)國(guó)主義教育基地違規(guī)收費(fèi)公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)部分愛(ài)國(guó)主義教育基地存在違反《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，向未成年人收費(fèi)問(wèn)題，損害眾多未成年人合法權(quán)益。2021年9月，D區(qū)院從區(qū)內(nèi)愛(ài)國(guó)主義教育基地名錄入手，采取網(wǎng)絡(luò)查詢、電話核實(shí)、實(shí)地走訪方式，對(duì)區(qū)內(nèi)20家愛(ài)國(guó)主義教育基地逐個(gè)排查，發(fā)現(xiàn)某公園等4家愛(ài)國(guó)主義教育基地存在向未成年人收費(fèi)問(wèn)題。

D區(qū)院根據(jù)區(qū)行政機(jī)關(guān)權(quán)力清單、《定價(jià)目錄》，確定價(jià)格主管部門為區(qū)發(fā)改委，價(jià)格違法違規(guī)處罰部門為區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局。2021年9月15日，D區(qū)院決定以行政公益訴訟案件立案調(diào)查，后與區(qū)發(fā)改委、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局等部門召開(kāi)訴前磋商座談會(huì)，向其闡明《未成年人保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定及檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟的依據(jù)，促進(jìn)形成未成年人保護(hù)共識(shí)。各相關(guān)單位明確責(zé)任，由區(qū)發(fā)改委全面排查區(qū)屬定價(jià)權(quán)限的愛(ài)國(guó)主義教育基地面向未成年人收費(fèi)問(wèn)題，下發(fā)通知要求落實(shí)未成年人免費(fèi)參觀規(guī)定，并在基地場(chǎng)所醒目位置及官網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)購(gòu)票平臺(tái)公示；區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局協(xié)同檢查，對(duì)于存在向未成年人收費(fèi)問(wèn)題不改正的，責(zé)令限期改正、給予警告，拒不改正的，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。2021年9月24日，D區(qū)院向區(qū)發(fā)改委制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議書(shū)，提出應(yīng)及時(shí)調(diào)整區(qū)內(nèi)愛(ài)國(guó)主義教育基地門票優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放；圖書(shū)館、青少年宮、兒童活動(dòng)中心、兒童之家應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放；博物館、紀(jì)念館、科技館、展覽館、美術(shù)館、文化館、社區(qū)公益性互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場(chǎng)所及影劇院、體育場(chǎng)館、動(dòng)物園、植物園、公園等場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對(duì)未成年人免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放；規(guī)范價(jià)格管理、監(jiān)測(cè)及指導(dǎo)工作，加大對(duì)區(qū)內(nèi)文化旅游等場(chǎng)所未成年人優(yōu)惠政策的宣傳指導(dǎo)；建立未成年人保護(hù)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2021年10月12日，區(qū)發(fā)改委組織召開(kāi)工作推進(jìn)會(huì)，統(tǒng)籌區(qū)委宣傳部、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局、區(qū)文旅局、區(qū)園林綠化局等部門及區(qū)內(nèi)愛(ài)國(guó)主義教育基地研究落實(shí)向未成年人免費(fèi)開(kāi)放工作，明確相關(guān)行政部門建立長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享與工作聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化檢查監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)未成年人票價(jià)減免政策。

［案例二］2021年9月，B市H區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“H區(qū)院”）按照全市愛(ài)國(guó)主義教育基地違規(guī)收費(fèi)公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的部署，對(duì)H區(qū)愛(ài)國(guó)主義教育基地收費(fèi)情況進(jìn)行排查，發(fā)現(xiàn)在H區(qū)40余家愛(ài)國(guó)主義教育基地中，有包括某遺址公園等在內(nèi)的10家愛(ài)國(guó)主義教育基地未落實(shí)對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放制度，主要表現(xiàn)在：一是以年齡或身高為限縮小免票主體范圍；二是設(shè)置入門收費(fèi)關(guān)卡，使部分“園中園”的“免費(fèi)”愛(ài)國(guó)主義教育基地形同虛設(shè)；三是執(zhí)行以學(xué)段而非年齡段的免票依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，如部分景區(qū)規(guī)定大學(xué)生憑學(xué)生證享受半票，造成一些尚未成年的大學(xué)生無(wú)法享受免票優(yōu)惠。

針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，H區(qū)院根據(jù)區(qū)屬、市屬公園的不同情況，確定不同的監(jiān)督方式：對(duì)于區(qū)級(jí)定價(jià)的景區(qū)，依據(jù)價(jià)格制定權(quán)力歸屬原則，確定由區(qū)發(fā)改委規(guī)范價(jià)格管理、監(jiān)測(cè)及指導(dǎo)工作；對(duì)于市級(jí)定價(jià)及非政府定價(jià)的景區(qū)，依據(jù)價(jià)格違法行為發(fā)生地管轄原則，確定由區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)愛(ài)國(guó)主義教育基地所屬景區(qū)的價(jià)格行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，規(guī)范其價(jià)格行為，落實(shí)對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放制度；同時(shí)將市屬景區(qū)違法線索移交B市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“B市院”），由B市院開(kāi)展監(jiān)督。H區(qū)院于2021年9月28日立案啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序，11月2日向H區(qū)發(fā)改委、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局制發(fā)檢察建議書(shū)，督促依法履行監(jiān)管職責(zé)。11月4日，H區(qū)院組織召開(kāi)由區(qū)宣傳部、市場(chǎng)監(jiān)管局、文化和旅游局以及10家愛(ài)國(guó)主義教育基地參加的磋商座談會(huì)，推動(dòng)愛(ài)國(guó)主義教育基地盡快落實(shí)免票政策。12月7日，某遺址公園等10家愛(ài)國(guó)主義教育基地均已落實(shí)免費(fèi)規(guī)定。

二、實(shí)踐探索中的做法

（一）全面梳理相關(guān)法律及規(guī)范性文件，確定愛(ài)國(guó)主義教育基地向未成年人收費(fèi)違反法律規(guī)定

修訂前《未成年人保護(hù)法》（2006年）雖已對(duì)愛(ài)國(guó)主義教育基地應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放作出了明確規(guī)定，但通過(guò)全面梳理涉愛(ài)國(guó)主義教育基地定價(jià)相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章及B市有關(guān)文件等，發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定與部分規(guī)范性文件所規(guī)定內(nèi)容均有不足。

一是按照《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，愛(ài)國(guó)主義教育基地、圖書(shū)館、青少年宮、兒童活動(dòng)中心、兒童之家應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放；博物館、紀(jì)念館、科技館、展覽館、美術(shù)館、文化館、社區(qū)公益性互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場(chǎng)所以及影劇院、體育場(chǎng)館、動(dòng)物園、植物園、公園等場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對(duì)未成年人免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放。而某地既是全國(guó)愛(ài)國(guó)主義教育基地，同時(shí)也是博物館，是應(yīng)該適用“免費(fèi)開(kāi)放”還是“優(yōu)惠開(kāi)放”，存在不同看法。

二是《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)青少年門票價(jià)格優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定，各地實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)管理的游覽參觀點(diǎn)，對(duì)青少年門票價(jià)格政策標(biāo)準(zhǔn)為，“對(duì)6周歲（含6周歲）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的兒童實(shí)行免票；對(duì)6周歲（不含6周歲）-18周歲（含18周歲）未成年人、全日制大學(xué)本科及以下學(xué)歷學(xué)生實(shí)行半票。列入愛(ài)國(guó)主義教育基地的游覽參觀點(diǎn)，對(duì)大中小學(xué)學(xué)生集體參觀實(shí)行免票。鼓勵(lì)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)參照上述規(guī)定對(duì)青少年等給予票價(jià)優(yōu)惠”?！秶?guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)完善國(guó)有景區(qū)門票價(jià)格形成機(jī)制的通知》規(guī)定，“紅色旅游景點(diǎn)、愛(ài)國(guó)主義教育基地應(yīng)按規(guī)定對(duì)學(xué)生等群體參觀予以優(yōu)惠”。目前，大多數(shù)愛(ài)國(guó)主義教育基地均按上述文件執(zhí)行，雖違反《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，但符合監(jiān)管部門要求。

經(jīng)對(duì)上述問(wèn)題研究，辦案人員認(rèn)為，《未成年人保護(hù)法》關(guān)于愛(ài)國(guó)主義教育基地應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放的規(guī)定是明確的，不附加任何條件，愛(ài)國(guó)主義教育基地設(shè)立在博物館、科技館、景區(qū)內(nèi)的，應(yīng)根據(jù)最有利于未成年人原則，適用愛(ài)國(guó)主義教育基地免費(fèi)開(kāi)放的規(guī)定；且《未成年人保護(hù)法》的效力等級(jí)為法律，法律位階高，其他規(guī)范性文件與其內(nèi)容有沖突的，應(yīng)及時(shí)修改，不能作為收費(fèi)依據(jù)，故案例一和案例二中均認(rèn)定愛(ài)國(guó)主義教育基地對(duì)未成年人收費(fèi)違反法律規(guī)定。

（二）收集固定證據(jù)，確認(rèn)未成年人公共利益受到損害

辦案人員通過(guò)網(wǎng)上查詢、實(shí)地走訪等方式，對(duì)全市愛(ài)國(guó)主義教育基地逐一排查，發(fā)現(xiàn)有面向未成年人收費(fèi)情形的，及時(shí)依法固定證據(jù)。綜合案例一、案例二中情形，經(jīng)初步調(diào)查，部分愛(ài)國(guó)主義教育基地違法收費(fèi)主要表現(xiàn)在：一是縮小免票主體范圍，部分基地以12周歲以下為免票條件，或者以身高不超過(guò)1.2米為免票優(yōu)惠條件；二是設(shè)置入門收費(fèi)關(guān)卡，部分基地以“園中園”形式存在于景區(qū)范圍內(nèi)，未成年人要進(jìn)入基地必須以支付景區(qū)門票價(jià)為前提；三是執(zhí)行免票依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)違法，多以學(xué)段而非年齡段作為免票或者享受優(yōu)惠票價(jià)的劃分依據(jù)，如部分基地規(guī)定大學(xué)生憑學(xué)生證享受半票，造成尚未成年的大學(xué)生無(wú)法享受免票優(yōu)惠；四是增加額外條件，致使未成年人難以享受免票政策，如部分基地要求中小學(xué)生憑“學(xué)生證”才可免票；五是區(qū)分對(duì)待不同地區(qū)參觀者，如部分基地規(guī)定僅B市本地中小學(xué)生可免費(fèi)參觀。

經(jīng)研判認(rèn)為，愛(ài)國(guó)主義教育基地對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放，是國(guó)家法律的明確規(guī)定，是未成年人依法應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第47條明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得違反有關(guān)規(guī)定，限制未成年人應(yīng)當(dāng)享有的照顧或者優(yōu)惠?！辈糠謵?ài)國(guó)主義教育基地設(shè)置免票限制，面向未成年人收費(fèi)，侵犯了眾多不特定未成年人的合法權(quán)益，涉及公共利益，符合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件。

（三）厘清行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)，明確行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象

愛(ài)國(guó)主義教育基地種類眾多，從類別上看，既有博物館、紀(jì)念館，也有公園景區(qū)、宏偉工程，因此主管部門各不相同，如游覽景區(qū)主管部門多為文旅局、園林局等；有的專業(yè)博物館如鐵道、郵政等博物館，上級(jí)主管部門為鐵路總公司、郵政集團(tuán)等；有的主管部門是人民團(tuán)體，如婦女兒童博物館主管部門為全國(guó)婦聯(lián)。從愛(ài)國(guó)主義教育基地級(jí)別上看，位于B市的愛(ài)國(guó)主義教育基地有國(guó)家級(jí)的，也有市級(jí)、區(qū)級(jí)的，因此精準(zhǔn)確定行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象尤為重要。

首先，根據(jù)定價(jià)職能部門確定管轄。依據(jù)《價(jià)格法》《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》《關(guān)于印發(fā)〈B市定價(jià)目錄〉的通知》等規(guī)定，愛(ài)國(guó)主義教育基地定價(jià)區(qū)分市、區(qū)兩級(jí)定價(jià)，主管部門包括市、區(qū)發(fā)改委。市發(fā)改委定價(jià)范圍為8家愛(ài)國(guó)主義教育基地，既有國(guó)家級(jí)也有市級(jí)。市發(fā)改委定價(jià)之外的其他愛(ài)國(guó)主義教育基地為區(qū)級(jí)主管定價(jià)，在此基礎(chǔ)上，按照定價(jià)機(jī)關(guān)級(jí)別，劃分區(qū)院、市院管轄范圍。如在案例一中，D區(qū)院將市級(jí)定價(jià)的線索移交分院辦理。

其次，厘清負(fù)有監(jiān)管職責(zé)行政機(jī)關(guān)及其具體職能劃分。通過(guò)查詢行政機(jī)關(guān)“三定”方案、權(quán)力清單、責(zé)任清單等，查明定價(jià)主管部門與上級(jí)主管部門的職責(zé)劃分，發(fā)改委履行定價(jià)職責(zé)，市場(chǎng)監(jiān)管局履行處罰職責(zé)，愛(ài)國(guó)主義教育基地的上級(jí)主管部門履行管理職責(zé)。愛(ài)國(guó)主義教育基地定價(jià)權(quán)分為政府定價(jià)，政府指導(dǎo)價(jià)及市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。如果整個(gè)景區(qū)或場(chǎng)所均屬于愛(ài)國(guó)主義教育基地，其中屬于政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的，向未成年人收取費(fèi)用屬于定價(jià)問(wèn)題，應(yīng)以履行定價(jià)職責(zé)的行政主管部門即發(fā)改委為監(jiān)督對(duì)象；其中屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的，則應(yīng)將市場(chǎng)監(jiān)管局作為監(jiān)督對(duì)象。如果景區(qū)內(nèi)部分場(chǎng)所屬于愛(ài)國(guó)主義教育基地，景區(qū)要求未成年人先購(gòu)置門票才能進(jìn)入愛(ài)國(guó)主義教育基地免費(fèi)參觀的，則屬于管理問(wèn)題，應(yīng)以該教育基地上級(jí)主管部門為監(jiān)督對(duì)象。

（四）積極開(kāi)展磋商，制發(fā)訴前檢察建議并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)

根據(jù)查明的證據(jù)，辦案人員立案后積極與相關(guān)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展磋商，釋明《未成年人保護(hù)法》關(guān)于愛(ài)國(guó)主義教育基地免費(fèi)的規(guī)定、各行政主管部門應(yīng)履行職責(zé)的法律依據(jù)，就整改方案等事項(xiàng)進(jìn)行溝通，制發(fā)訴前檢察建議，要求：一是愛(ài)國(guó)主義教育基地對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放，并在收費(fèi)場(chǎng)所醒目位置及官網(wǎng)等購(gòu)票平臺(tái)公示；二是以《未成年人保護(hù)法》修訂實(shí)施為契機(jī)，加大文化旅游等場(chǎng)所未成年人優(yōu)惠政策的宣傳指導(dǎo)，切實(shí)貫徹落實(shí)愛(ài)國(guó)主義教育基地、圖書(shū)館、青少年宮、兒童活動(dòng)中心、兒童之家應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)開(kāi)放，博物館、紀(jì)念館、科技館等應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放政策，以實(shí)際行動(dòng)彰顯對(duì)未成年人合法權(quán)益的高度重視及特殊、優(yōu)先保護(hù)；三是建立未成年人保護(hù)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，持續(xù)落實(shí)未成年人票價(jià)減免政策。經(jīng)訴前磋商和制發(fā)檢察建議，部分區(qū)由主管副區(qū)長(zhǎng)牽頭建立了由區(qū)委宣傳部、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局、區(qū)文旅局、區(qū)園林綠化局等部門組成的工作組，形成長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享與工作聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化工作落實(shí)情況的檢查監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)未成年人票價(jià)減免政策，持續(xù)營(yíng)造良好的未成年人社會(huì)環(huán)境，達(dá)到良好的社會(huì)效果。

三、辦案思考

《未成年人保護(hù)法》為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展涉未成年人公益訴訟提供了法律支持。辦理未成年人公益訴訟應(yīng)充分落實(shí)《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定和要求，切實(shí)貫徹最有利于未成年人原則及特殊優(yōu)先保護(hù)等理念。

（一）在未成年人檢察特殊理念和原則指導(dǎo)下開(kāi)展未成年人保護(hù)公益訴訟

未成年檢察工作應(yīng)秉持最有利于未成年人原則，體現(xiàn)未成年人特殊優(yōu)先保護(hù)、全面綜合保護(hù)理念，如在辦理愛(ài)國(guó)主義教育基地系列公益訴訟案中，面對(duì)某些場(chǎng)所既是愛(ài)國(guó)主義教育基地，同時(shí)也是博物館、科技館等情況，在應(yīng)該適用“免費(fèi)開(kāi)放”還是“優(yōu)惠開(kāi)放”的問(wèn)題上，最有利于未成年人原則的適用起了決定性作用，促使各相關(guān)單位達(dá)成了免費(fèi)開(kāi)放的共識(shí)。辦理未成年人保護(hù)公益訴訟案件，不能簡(jiǎn)單按照檢察機(jī)關(guān)一般公益訴訟案件辦理，應(yīng)充分考慮未成年人保護(hù)特殊理念和原則。

（二）對(duì)公共利益的判斷應(yīng)更加靈活

關(guān)于如何判斷屬于公共利益，《未成年人保護(hù)法》第106條表述為：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，……涉及公共利益，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！弊罡呷嗣駲z察院相關(guān)文件則落腳于“兒童群體利益”或“侵害眾多未成年人合法權(quán)益”，如《關(guān)于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護(hù)兒童權(quán)益的通知》中規(guī)定：“對(duì)于因幼兒園食品安全、教育設(shè)施質(zhì)量等問(wèn)題，需維護(hù)兒童群體利益的，要依照法律規(guī)定提起公益訴訟?！薄蛾P(guān)于開(kāi)展未成年人刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理試點(diǎn)工作的通知》提出，“在履行監(jiān)督職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等領(lǐng)域侵害眾多未成年人合法權(quán)益的，可以依法提出檢察建議，探索開(kāi)展支持起訴等工作”。《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代未成年人檢察工作的意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、煙酒銷售、文化宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息傳播以及其他領(lǐng)域侵害眾多未成年人合法權(quán)益的，結(jié)合實(shí)際需要，積極、穩(wěn)妥開(kāi)展公益訴訟工作?！?/p>

可見(jiàn)，具備眾多、不特定、未成年人群體合法利益受到侵害等要素，則可認(rèn)定公共利益受到侵害。實(shí)踐中，不少地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)無(wú)證幼兒園、雇傭童工等受害未成年人較為明確固定的情形開(kāi)展公益訴訟工作，正是靈活判斷未成年人公共利益受到侵害的體現(xiàn)。

（三）對(duì)“受到侵害”的把握應(yīng)更加全面