□ 新昌縣自然資源和規(guī)劃局 章林曉

當(dāng)前，按照統(tǒng)一部署，各地正在開展國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定工作，與此同時(shí)，有些地方已開始著手村莊規(guī)劃編制。這些村莊規(guī)劃編制，有些是在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)出臺(tái)的《鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》規(guī)范下進(jìn)行的，有些則是編制單位根據(jù)原城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制相關(guān)要求自行摸索的。筆者建議，不論是以上哪種情況，各地村莊規(guī)劃編制中農(nóng)業(yè)空間的布局都應(yīng)該充分注意農(nóng)村宅基地具有“農(nóng)宅姓農(nóng)”的特點(diǎn)，以確保農(nóng)民利益不受損害、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不受影響。

一、農(nóng)村宅基地具有“農(nóng)宅姓農(nóng)”的特點(diǎn)

在現(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類》中，“城鎮(zhèn)住宅用地”與“農(nóng)村宅基地”是一級(jí)類下的二級(jí)類。國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”中有“城鎮(zhèn)空間”與“農(nóng)業(yè)空間”的劃分。城鎮(zhèn)住宅用地坐落在城鎮(zhèn)空間，主要滿足城鎮(zhèn)居民生活生產(chǎn)居住的需要；農(nóng)村宅基地坐落在農(nóng)業(yè)空間，主要滿足農(nóng)村農(nóng)民生活生產(chǎn)居住的需要。農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)住宅用地存在本質(zhì)區(qū)別，農(nóng)村宅基地具有“農(nóng)宅姓農(nóng)”特點(diǎn)。這在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，有著許多生動(dòng)鮮明的例子。

例如，某市某鎮(zhèn)某村的拆舊建新項(xiàng)目，是一個(gè)地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)安置與農(nóng)村土地綜合整治相結(jié)合的項(xiàng)目。某村共有203 戶人家，宅基地面積34.2 畝，戶均宅基地面積0.168 畝（112 平方米）。該項(xiàng)目拆遷安置地新建農(nóng)民住宅選址在集鎮(zhèn)的黃金地段。純粹從級(jí)差地租的角度看，新村村址比原舊村村址好得多?？砂仓梅拷ê煤?，有相當(dāng)比例的村民無(wú)論如何也不肯拆除舊房，理由是新房離自己的田地太遠(yuǎn)了，農(nóng)民攜帶農(nóng)具往返新房與田地之間不方便。后來(lái)，政府在原村基附近選址建設(shè)生產(chǎn)用房，供農(nóng)民放置農(nóng)具和做午飯。在生產(chǎn)用房建成前，由政府出錢租中巴車接送村民往返新房與田地之間。

“農(nóng)民，播殖耕稼者。” 歷史上宅基地的布局從來(lái)都是以服務(wù)于“播殖耕稼”農(nóng)用地為核心的?，F(xiàn)在農(nóng)村宅基地的布局，也依然需要遵循這樣的原則。

二、“農(nóng)宅姓農(nóng)”有關(guān)法律和政策的規(guī)定

“農(nóng)宅姓農(nóng)”在現(xiàn)行法律法規(guī)和政策中，有著十分嚴(yán)格的規(guī)定和要求。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第九條明確，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

《中華人民共和土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求，改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。此后，相關(guān)部委文件強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館，嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。

《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》更是開宗明義提出了“農(nóng)宅姓農(nóng)興農(nóng)”的宗旨和原則，“宅基地是保障農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)宅基地管理，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。”

三、村莊規(guī)劃應(yīng)充分考量“農(nóng)宅姓農(nóng)”

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，將村莊規(guī)劃定位為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。而在鄉(xiāng)村建設(shè)用地中，占據(jù)大頭的主要是農(nóng)村宅基地以及與之配套的相關(guān)設(shè)施用地。

按照相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，現(xiàn)在的農(nóng)村宅基地，一方面是基于農(nóng)民是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種福利性安排，是名副其實(shí)的農(nóng)村保障性安居工程用地；另一方面，農(nóng)業(yè)空間有著“播殖耕稼”核心特征，農(nóng)民“職住分離”的影響，較市民更為嚴(yán)重。因此，農(nóng)村宅基地布局安排有別于城市建設(shè)用地，需充分考量“農(nóng)宅姓農(nóng)”。當(dāng)前，村莊規(guī)劃編制，需特別注意以下兩方面的問(wèn)題。

（一）避免將城市規(guī)劃的習(xí)慣性做法搬到農(nóng)村

什么是優(yōu)秀的規(guī)劃？著名規(guī)劃專家陳占祥先生說(shuō)過(guò)，“最好的城市規(guī)劃就是和城市實(shí)際結(jié)合得最好的規(guī)劃”。一個(gè)好的村莊規(guī)劃，也應(yīng)該是和鄉(xiāng)村實(shí)際結(jié)合緊密結(jié)合的規(guī)劃。

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，需要融合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。每個(gè)專業(yè)都有每個(gè)專業(yè)的偏好，這同其長(zhǎng)期的專業(yè)訓(xùn)練有關(guān)。本輪機(jī)構(gòu)改革之前，主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的職能分屬發(fā)改、建設(shè)（規(guī)劃）和國(guó)土資源部門。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃隊(duì)伍人數(shù)最多，本輪機(jī)構(gòu)改革之后，現(xiàn)在基層負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃的，大多是原城鄉(xiāng)規(guī)劃人員。原先的城鄉(xiāng)規(guī)劃，在許多地方其實(shí)主要是側(cè)重于城市規(guī)劃的。城市規(guī)劃人員編制村莊規(guī)劃，尤其需要注意避免過(guò)去的思維慣性和習(xí)慣性做法。例如城市園林設(shè)計(jì)慣用的花園草皮，要考慮是否合適搬到村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)中。

各地地形地貌各異，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不同，各地村莊的差異性遠(yuǎn)較城市復(fù)雜，“千村一面”的危害會(huì)更甚于“千城一面”。因此，編制村莊規(guī)劃更應(yīng)充分認(rèn)識(shí)各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，在農(nóng)村宅基地規(guī)劃布局時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)“農(nóng)宅姓農(nóng)”特點(diǎn)，多傾聽農(nóng)民心聲，以避免因規(guī)劃不當(dāng)，給農(nóng)民帶去生產(chǎn)生活的不便和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的上升。

（二）警惕宅基地轉(zhuǎn)為城市用地的政績(jī)沖動(dòng)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，立足于中國(guó)保護(hù)耕地基本國(guó)策，順應(yīng)中國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展需要，在促進(jìn)節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、支持扶貧開發(fā)中發(fā)揮了重要作用。但在具體實(shí)踐中，需要防范為片面追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)農(nóng)村宅基地沒(méi)有足夠的歷史耐心，而一窩蜂地將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的政績(jī)沖動(dòng)。過(guò)去媒體曾經(jīng)屢屢披露，有些地方在“增減掛鉤”中，片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，違背農(nóng)民意愿大拆大建，強(qiáng)迫農(nóng)民拿著鐮刀住高樓，侵害了農(nóng)民利益。

鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的價(jià)格，已經(jīng)從過(guò)去的每畝幾萬(wàn)元上漲到幾十萬(wàn)元，帶建設(shè)用地規(guī)?？臻g的節(jié)余指標(biāo)，有的每畝甚至已經(jīng)超過(guò)百萬(wàn)元。在這樣的背景下，當(dāng)前村莊規(guī)劃編制，尤其在集聚提升類、撤并搬遷類村莊確定時(shí)，需特別警惕那種將農(nóng)村宅基地不合理轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的政績(jī)沖動(dòng)。