■林熊蓉

（深圳市寶安區(qū)保健中心）

1 相關(guān)概念

行政事業(yè)單位落實(shí)內(nèi)部控制工作，目的在于全面展現(xiàn)單位職能，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制各項(xiàng)活動(dòng)統(tǒng)稱，通過制定制度、實(shí)施措施、執(zhí)行程序防范可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涉及單位層面以及業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方向，內(nèi)部控制的評價(jià)需要得到外部各部門的支持，由行政事業(yè)單位的內(nèi)部評價(jià)主體實(shí)施，針對本單位內(nèi)部控制效果展開全方位的評價(jià)，并且結(jié)合相關(guān)結(jié)果出具對應(yīng)的報(bào)告。在評價(jià)過程中，如果出現(xiàn)問題，要針對各類問題進(jìn)行解決，這樣才能令行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系越來越完善。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)的現(xiàn)狀

我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價(jià)工作起步較晚，發(fā)展時(shí)間不長。2016年財(cái)政部發(fā)布《單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的實(shí)施狀況進(jìn)行自我評價(jià)，并根據(jù)單位的內(nèi)控實(shí)際情況確定監(jiān)督檢查的頻率和范圍，形成評價(jià)報(bào)告，要求各級財(cái)政部門對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)予以監(jiān)督，并提出整改意見。財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，要求行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息的公開，嚴(yán)格執(zhí)行考評與問責(zé)，要求單位將內(nèi)部控制報(bào)告作為財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告的重要內(nèi)容，并對內(nèi)控的全面性、有效性進(jìn)行評價(jià)，通過適當(dāng)?shù)姆绞綄?nèi)控評價(jià)的結(jié)果予以公開。雖然我國制定了一系列的制度，但是與之配套的保障性措施還沒有完全建立，各級行政事業(yè)單位還沒有主動(dòng)公開內(nèi)部控制自我評價(jià)報(bào)告。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)還存在以下問題：

第一，在行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制工作時(shí)，明顯欠缺積極性，內(nèi)部控制系統(tǒng)中內(nèi)部控制評價(jià)占據(jù)著重要地位，內(nèi)部控制評價(jià)這一環(huán)節(jié)屬于加強(qiáng)行政事業(yè)單位管理水平的重要一步。評價(jià)主體是否積極，以及是否有意愿進(jìn)行評價(jià)，會(huì)影響到評價(jià)的效果。如果評價(jià)主體只是為了應(yīng)付上級部門的要求，不主動(dòng)開展評價(jià)，那么評價(jià)工作也會(huì)遇到各種阻礙?，F(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還不夠健全，各地的內(nèi)控建設(shè)情況參差不齊，單位負(fù)責(zé)人思想覺悟不高，內(nèi)部控制評價(jià)工作開展還不順利，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)層面至上而下缺乏對內(nèi)部控制工作及其評價(jià)工作的重視[1]。另一方面，內(nèi)部審計(jì)部門并未清晰定位自身的職能，在內(nèi)部控制工作落實(shí)時(shí)常常出現(xiàn)問題，無法保障內(nèi)部審計(jì)部門工作效能。

第二，政府審計(jì)部門缺乏。我國缺乏針對行政事業(yè)單位的專門內(nèi)控審計(jì)，也沒有嚴(yán)格意義上對內(nèi)部控制進(jìn)行評價(jià)的規(guī)定。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)建設(shè)不利的情況下，外部監(jiān)督就顯得更為重要，由于目前外部監(jiān)督受各種客觀因素的影響，并未發(fā)揮具體作用。審計(jì)機(jī)關(guān)人員配備數(shù)量不充足，不能對行政事業(yè)單位進(jìn)行全面的內(nèi)部控制審計(jì)。在外部監(jiān)督覆蓋不足的情況下，加強(qiáng)內(nèi)部評價(jià)是有效的選擇，注重推動(dòng)內(nèi)部控制評價(jià)工作，既可以糾正行政事業(yè)單位內(nèi)部控制時(shí)出現(xiàn)的各種問題，又能為審計(jì)部門提供有價(jià)值的信息，節(jié)約審計(jì)成本。

3 行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制評價(jià)的必要性

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)中，內(nèi)部控制評價(jià)屬于極其關(guān)鍵的一部分內(nèi)容，屬于行政事業(yè)單位進(jìn)行自我完善的必要環(huán)節(jié)。通過精準(zhǔn)有效的內(nèi)部控制評價(jià)，可以及時(shí)找到內(nèi)部控制時(shí)存在的問題，并針對相關(guān)問題進(jìn)行整改，進(jìn)而優(yōu)化單位內(nèi)部控制系統(tǒng)。需要注意的是，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)間較短，在整個(gè)系統(tǒng)建設(shè)過程中難以避免地會(huì)出現(xiàn)一些問題。所以，持續(xù)完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制評價(jià)機(jī)制，顯得格外關(guān)鍵。

另一方面，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)社會(huì)公益性工作，如果內(nèi)部控制制度建設(shè)不完善，會(huì)給國家的經(jīng)濟(jì)帶來重大的損失，會(huì)在一定程度上削弱政府公信力。我國行政事業(yè)單位數(shù)量偏多，且不同單位應(yīng)用不同的內(nèi)部控制機(jī)制，行政事業(yè)單位以及社會(huì)公眾針對單位內(nèi)部控制進(jìn)行了解時(shí)，信息方面并不對稱。在這一情形下，單位內(nèi)部控制不完善導(dǎo)致的問題曝光便會(huì)嚴(yán)重影響單位口碑與形象。因此，行政事業(yè)單位全方位了解自身情況，并針對有關(guān)情況對外公開，發(fā)布內(nèi)部控制評價(jià)報(bào)告，可借此改善自我形象。

4 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)的實(shí)施框架

所謂內(nèi)部控制評價(jià)，實(shí)則屬于行政事業(yè)單位針對內(nèi)部控制工作展開有效監(jiān)督及管理的一種形式。從執(zhí)行層面而言，行政事業(yè)單位在工作中不可能面面俱到，因此評價(jià)工作應(yīng)該派出專門的部門或個(gè)人執(zhí)行，這就要求內(nèi)部審計(jì)部門或內(nèi)部控制部門牽頭完成評價(jià)工作，并要求單位內(nèi)部的部門與部門間高效配合，展開評價(jià)工作。若想提高行政事業(yè)單位整體內(nèi)部控制工作效果，僅通過內(nèi)部監(jiān)督，難以實(shí)現(xiàn)理想化監(jiān)控效果。內(nèi)部評價(jià)結(jié)果極易被單位領(lǐng)導(dǎo)人員所控制，所以將外部監(jiān)督機(jī)制引進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部，顯然已刻不容緩，能夠彌補(bǔ)內(nèi)部控制之缺陷。外部監(jiān)督由專業(yè)的監(jiān)督部門及審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，專業(yè)監(jiān)督機(jī)關(guān)注重履行自身職責(zé)與權(quán)利，針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制情況進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督，并進(jìn)行評價(jià)，發(fā)表監(jiān)督意見。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價(jià)程序包括評價(jià)的準(zhǔn)備階段、評價(jià)實(shí)施階段、評價(jià)報(bào)告階段、評價(jià)整改階段。單位應(yīng)定期對內(nèi)控評價(jià)的結(jié)果予以公布，適當(dāng)加大內(nèi)部控制評價(jià)的頻率，彌補(bǔ)外部監(jiān)督的不足，促進(jìn)內(nèi)部控制機(jī)制不斷完善。行政事業(yè)單位中的內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制評價(jià)，二者間極其相似，且程序基本一致。對此，評價(jià)方法可以借鑒審計(jì)工作的方法，還可以采用外部調(diào)查、專項(xiàng)檢查、重新計(jì)算、重新執(zhí)行、詢問等方式。對于內(nèi)部控制評價(jià)工作而言，應(yīng)當(dāng)考慮評價(jià)主體的實(shí)際狀況，綜合應(yīng)用評價(jià)的方法，并通過信息技術(shù)的評價(jià)方式彌補(bǔ)傳統(tǒng)評價(jià)方面的不足。

在發(fā)表評價(jià)結(jié)論這一方面，評價(jià)結(jié)論會(huì)針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制情況展開有效性評價(jià)，發(fā)表相關(guān)建議，可為內(nèi)部控制設(shè)計(jì)工作和執(zhí)行工作帶來指導(dǎo)意見，并且也有效判定設(shè)計(jì)及執(zhí)行工作情況，按照單位內(nèi)部控制缺陷及影響程度進(jìn)行劃分。在完成內(nèi)部控制評價(jià)工作之后，還需要對內(nèi)控制評價(jià)報(bào)告加以應(yīng)用。內(nèi)部控制評價(jià)報(bào)告在形式上可以分為“公開報(bào)告”以及“內(nèi)部報(bào)告”。內(nèi)部報(bào)告要遵循單位具體要求，僅供內(nèi)部人員使用，而公開報(bào)告主要是為社會(huì)公眾以及外部監(jiān)督部門提供工作支持，要與披露規(guī)范要求相契合，包含評價(jià)工作總體狀況、負(fù)責(zé)人申明以及內(nèi)部缺陷整改情況等各項(xiàng)內(nèi)容。針對評價(jià)報(bào)告來講，要高度關(guān)注能否有效應(yīng)用評價(jià)報(bào)告，通過評價(jià)報(bào)告要能促進(jìn)內(nèi)部控制機(jī)制的完善，幫助單位發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作中的缺陷，并提出有針對性的解決措施，從源頭上消滅問題，并結(jié)合獎(jiǎng)懲機(jī)制對不同崗位及部門予以獎(jiǎng)懲[2]。

行政事業(yè)單位以評價(jià)主體為展開內(nèi)部控制工作的起點(diǎn)，評價(jià)主體需要結(jié)合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，針對每一項(xiàng)內(nèi)部控制活動(dòng)展開評價(jià)，并且結(jié)合適當(dāng)?shù)脑u價(jià)方式得出精準(zhǔn)評價(jià)結(jié)果，最終增強(qiáng)評價(jià)報(bào)告規(guī)范性。但需要注意的一點(diǎn)是，評價(jià)工作重點(diǎn)絕非是內(nèi)部控制評價(jià)報(bào)告，而評價(jià)報(bào)告也不是評價(jià)工作的最終目的，而是要通過評價(jià)發(fā)現(xiàn)工作中的各類內(nèi)部控制問題，高效解決內(nèi)部控制問題，并針對內(nèi)容控制工作的落實(shí)情況進(jìn)行追蹤，若發(fā)現(xiàn)問題立即整改。必要之際，可以結(jié)合現(xiàn)狀，針對評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，以便保障評價(jià)工作順利落實(shí)，更好地指導(dǎo)內(nèi)部控制的建設(shè)。對于評價(jià)的問題，要從根本上解決問題，對問題追根溯源，持續(xù)完善內(nèi)部控制制度和工作結(jié)果。

5 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)

就行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指標(biāo)來講，應(yīng)該分為單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面的指標(biāo)。在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該按由點(diǎn)到面的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，確定每一項(xiàng)具體指標(biāo)與關(guān)鍵控制點(diǎn)。一級指標(biāo)按照單位層面與業(yè)務(wù)層面進(jìn)行設(shè)置，二級指標(biāo)應(yīng)結(jié)合一級指標(biāo)。針對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面以及單位層面的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)分處置。單位層面指標(biāo)需要考慮權(quán)力制約狀況、內(nèi)部控制制度完善狀況，而在業(yè)務(wù)層面要包含預(yù)算業(yè)務(wù)控制現(xiàn)狀、資產(chǎn)控制現(xiàn)狀以及政府采購業(yè)務(wù)現(xiàn)狀等各項(xiàng)指標(biāo)，單位根據(jù)自身的實(shí)際情況與工作要求，在二級指標(biāo)下可設(shè)立三級指標(biāo)。

對行政事業(yè)單位來講，內(nèi)部控制工作極其關(guān)鍵，但在工作過程中很容易因主觀因素影響自我評價(jià)，對此應(yīng)該對評價(jià)的方式進(jìn)行量化，可以采用量化的方式將某種評價(jià)表述為“非常任何任何、不認(rèn)可、不一定、認(rèn)可、非常認(rèn)可”五類評價(jià)，五類評價(jià)對應(yīng)不同的分值，從而使內(nèi)部控制指標(biāo)更加能夠貼近單位的實(shí)際狀況。

6 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)改進(jìn)建議

6.1 優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)控評價(jià)指標(biāo)

在行政事業(yè)單位推動(dòng)內(nèi)部控制評價(jià)工作時(shí)，關(guān)鍵之處在于結(jié)合實(shí)際情況，全面考慮各種因素，進(jìn)一步完善內(nèi)部評價(jià)指標(biāo)體系。具體來講，評價(jià)指標(biāo)包含風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、內(nèi)部控制環(huán)境等各項(xiàng)指標(biāo)。內(nèi)部控制環(huán)境指標(biāo)包含行政事業(yè)單位內(nèi)部治理方式、人力資源政策等方面，行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)包含識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)以及評估風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)等。只有事業(yè)單位進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部控制各項(xiàng)指標(biāo)，才可順利執(zhí)行內(nèi)部控制工作，增強(qiáng)內(nèi)部控制效果與水平。所以，行政事業(yè)單位若想保障內(nèi)部控制評價(jià)工作取得預(yù)期效果，就要注重完善內(nèi)控評價(jià)指標(biāo)，按照具體指標(biāo)落實(shí)評價(jià)工作，才能改善單位內(nèi)部控制評價(jià)現(xiàn)狀。

6.2 增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)方法科學(xué)性

在具體落實(shí)內(nèi)部控制評價(jià)工作之際，主要是定量及定性結(jié)合的方式。在現(xiàn)有階段，通過調(diào)查問卷法以及個(gè)別訪談法等定性評價(jià)方法執(zhí)行相關(guān)工作，針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制時(shí)的問題，進(jìn)行系統(tǒng)化收集與處置。而在應(yīng)用定量評價(jià)方法時(shí)，主要采取變異系數(shù)法，結(jié)合既定模型和科學(xué)評價(jià)指標(biāo)，分析指標(biāo)取值和實(shí)際情況之間的差距，進(jìn)而找出差距原因，制定高效解決措施。

6.3 規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)程序

行政事業(yè)單位推動(dòng)內(nèi)部控制評價(jià)工作落實(shí)時(shí)，要考慮定期評價(jià)以及不定期評價(jià)，將二者有機(jī)整合，進(jìn)而確?，F(xiàn)有的評價(jià)工作極具科學(xué)性及合理性。一般來講，推動(dòng)內(nèi)部控水評價(jià)工作落實(shí)過程中，需要合理規(guī)劃內(nèi)部審計(jì)間隔時(shí)間段，并且針對單位的預(yù)算進(jìn)行編制。突出內(nèi)部控制評價(jià)作用，根據(jù)不同發(fā)展階段，制定不同的內(nèi)部控制評價(jià)方案。比如，在準(zhǔn)備階段則不可忽視行政事業(yè)單位的基本發(fā)展情況，優(yōu)化內(nèi)部控制評價(jià)實(shí)際方案，明確評價(jià)主體的相關(guān)任務(wù)，并合理安排相關(guān)人員，組建專業(yè)的內(nèi)部控制評價(jià)小組，而在具體實(shí)施內(nèi)部控制評價(jià)工作時(shí)，則要綜合分析行政事業(yè)單位內(nèi)部各機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，了解人員組成情況，明確單位內(nèi)部權(quán)責(zé)分工情況。結(jié)合具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)，再結(jié)合發(fā)展情況，針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)展開現(xiàn)場檢查。在報(bào)告編制這一階段，要分析內(nèi)部控制存在的缺陷，形成專業(yè)的內(nèi)部控制現(xiàn)場評價(jià)表，分析評價(jià)結(jié)果。最后，在報(bào)告及反饋跟蹤這一階段，要結(jié)合內(nèi)部控制評價(jià)實(shí)際報(bào)告內(nèi)容，提出針對性的整改建議，并且跟蹤后期的落實(shí)情況，以便能不斷完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系，提高整體管理實(shí)效性。

7 結(jié) 語

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了高速發(fā)展，但是行政事業(yè)單位管理體制相對落后?，F(xiàn)存的行政事業(yè)單位體制不完善，直接為單位管理水平帶來沖擊，行政事業(yè)單位作為發(fā)揮國家治理能力的單位，如果不能實(shí)現(xiàn)單位管理水平的提高，就會(huì)帶來一系列社會(huì)問題，進(jìn)而影響社會(huì)的發(fā)展。對于行政事業(yè)單位而言，其權(quán)力過于集中，但是監(jiān)督機(jī)制還較為落后，當(dāng)監(jiān)督體系失控時(shí)各類違法違規(guī)問題也會(huì)隨之而來。各類問題的發(fā)生一方面是單位缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，另一方面是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不完備，如若未在根源處處理內(nèi)部控制時(shí)出現(xiàn)的難題，就可能引發(fā)各類社會(huì)矛盾，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對此有必要健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，從而防范腐敗。