孫聰聰

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院，廣東 廣州 510420）

空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以均衡的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，促進(jìn)以土地為依托的空間資源的公平配置與高效利用。進(jìn)入21世紀(jì)以來，各國(guó)區(qū)域發(fā)展不均衡的矛盾更為凸顯，土地的立體化利用漸成常態(tài)，通過空間規(guī)劃矯正區(qū)域發(fā)展失衡、提高空間資源利用效率，重回立法視野。荷蘭于2008年對(duì)1965年頒布的《空間規(guī)劃法》進(jìn)行了全面修改，重新理清國(guó)家、省、市之間的規(guī)劃?rùn)?quán)力配置[1]，德國(guó)亦于2009年全面替代了1997年版的空間秩序法[2]。英國(guó)《2004年規(guī)劃與強(qiáng)制購(gòu)買法》引入空間規(guī)劃的概念，建立區(qū)域規(guī)劃體系，隨后雖以《2011年地方主義法案》廢除區(qū)域規(guī)劃、引入鄰里規(guī)劃，但大倫敦區(qū)依然保留區(qū)域規(guī)劃意義上的《倫敦規(guī)劃》，有關(guān)區(qū)域平衡與地方合作的空間規(guī)劃理念已然滲透進(jìn)英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法[3]。我國(guó)于2010年發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，較好地體現(xiàn)了區(qū)域空間均衡和可持續(xù)發(fā)展的面向，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出建立空間規(guī)劃體系，隨后我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃政策框架逐步搭建成型，并經(jīng)由2019年8月26日修正的《土地管理法》原則性規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃的編制要求和法律效力，明確“已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”；2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步具化了國(guó)土空間規(guī)劃的強(qiáng)制內(nèi)容和編制依據(jù)等。但現(xiàn)行《土地管理法》及其實(shí)施條例并未對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制主體、審批程序以及監(jiān)督實(shí)施等予以系統(tǒng)規(guī)定，只是體現(xiàn)出從土地利用規(guī)劃向國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變的過渡性特征。目前指導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施的法律法規(guī)與政策性文件，因存在立法空白或者效力層級(jí)過低而難以滿足依法規(guī)劃的實(shí)體與程序要求，如各級(jí)政府或自然資源部門編制國(guó)土空間規(guī)劃沒有明確的法律授權(quán)，國(guó)土空間規(guī)劃制定或修改過程中的民主參與機(jī)制缺失，國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制將對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利行使構(gòu)成限制，屬于法律保留事項(xiàng)卻并未制定法律等，國(guó)土空間規(guī)劃立法迫在眉睫。

1 《國(guó)土空間規(guī)劃法》的立法體例與調(diào)整范圍

目前學(xué)界關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃立法的研究，主要集中在立法進(jìn)路和規(guī)范內(nèi)容等方面。如有學(xué)者建議修訂現(xiàn)行《土地管理法》并將其更名為《國(guó)土空間管理法》，建立以國(guó)土空間用途管制為核心的國(guó)土空間管理制度體系，采用框架法模式對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃與土地管理進(jìn)行整合立法[4]，制定一部在內(nèi)容上涵蓋國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃和土地管理三個(gè)層面的國(guó)土空間規(guī)劃框架法[5],以法典化思維將國(guó)土空間規(guī)劃體系、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、《土地管理法》土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容等直接在“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法”中作整合性規(guī)定，不再另行制定“國(guó)土空間規(guī)劃法”[6]；亦有學(xué)者在對(duì)我國(guó)現(xiàn)行空間性法律法規(guī)總結(jié)梳理基礎(chǔ)上，提出國(guó)土空間規(guī)劃法的制定可以采用以規(guī)劃編制和實(shí)施程序?yàn)橹骶€的立法框架，可考慮先由國(guó)務(wù)院制定《國(guó)土空間規(guī)劃條例》，再將其上升為單獨(dú)立法或被《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》所吸收[7]；另有學(xué)者認(rèn)為“國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)法”涵蓋“空間規(guī)劃法”，但從立法難易程度和可操作性方面考慮，建議單獨(dú)制定“空間規(guī)劃法”作為上位基本法、各空間規(guī)劃法律法規(guī)為下位專項(xiàng)法的體系結(jié)構(gòu)[8]；同時(shí)有學(xué)者指出可從規(guī)劃體系、規(guī)劃編制、規(guī)劃審議、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃監(jiān)管等方面設(shè)計(jì)國(guó)土空間規(guī)劃立法框架，采用由易到難的進(jìn)階立法路徑[9]；新近有學(xué)者提出以適度法典化統(tǒng)合現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃分散立法的路徑選擇[10]。上述研究積極回應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃立法的迫切需求，具有學(xué)術(shù)啟發(fā)意義和立法決策價(jià)值；但從中亦可看出，學(xué)界在《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》和《國(guó)土空間規(guī)劃法》間的邏輯理路及立法時(shí)序上頗為猶疑。

事實(shí)上，從立法規(guī)劃及其實(shí)施進(jìn)程看，《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》和《國(guó)土空間規(guī)劃法》分別立法是立法機(jī)關(guān)與職能部門的頂層設(shè)計(jì)：《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法”和“空間規(guī)劃方面的立法”分列為第二、第三類項(xiàng)目；《自然資源部2020年立法工作計(jì)劃》要求研究起草《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》報(bào)國(guó)務(wù)院審查，同時(shí)為明確國(guó)土空間規(guī)劃編制審批要求，擬研究制定《國(guó)土空間規(guī)劃管理辦法》；《自然資源部2021年立法工作計(jì)劃》將《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》列為出臺(tái)類項(xiàng)目，并提出積極配合立法機(jī)關(guān)推進(jìn)《國(guó)土空間規(guī)劃法》等重點(diǎn)立法。在立法機(jī)關(guān)已然就《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》和《國(guó)土空間規(guī)劃法》的立法時(shí)序與模式做出決斷時(shí)，理順“國(guó)土空間規(guī)劃”與“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)”之間的邏輯關(guān)聯(lián)，廓清各自立法的調(diào)整范圍和規(guī)范對(duì)象，是更為務(wù)實(shí)的路徑。

1.1 “國(guó)土空間規(guī)劃”與“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)”之間的邏輯關(guān)聯(lián)

毋庸諱言，《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》雖在立法規(guī)劃上優(yōu)位于空間規(guī)劃方面的立法，但國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的理論儲(chǔ)備尚不及國(guó)土空間規(guī)劃①截至2021年10月20日，在中國(guó)知網(wǎng)以“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)”為主題詞檢索，于CSSCI上發(fā)表的學(xué)術(shù)論文僅有32篇；以“國(guó)土空間規(guī)劃”為主題詞檢索，則有533篇。；國(guó)土空間規(guī)劃政策形成有其脈絡(luò)可循，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)立法的提出確顯突兀。然而，國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)之間的邏輯關(guān)聯(lián)可從土地利用規(guī)劃、土地用途管制和土地管理間的制度嵌構(gòu)中推衍。從“多規(guī)并立”的類空間規(guī)劃到“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，從土地用途管制到國(guó)土空間用途管制，從土地管理到國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)，國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)立法不應(yīng)成為無源之水、無本之木。

我國(guó)《土地管理法》包括總則、土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等章節(jié)，“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”章節(jié)多是對(duì)憲法、民法和農(nóng)村土地承包法等確認(rèn)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的重復(fù)性規(guī)定，2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》刪除了以往關(guān)于“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”的規(guī)定，是節(jié)約立法資源思想的表達(dá)，值得肯定?！锻恋毓芾矸ā分小巴恋乩每傮w規(guī)劃”編制和實(shí)施是劃定落實(shí)不同地塊用途的依據(jù)，通過各級(jí)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃分解、傳導(dǎo)土地用途管制的量化指標(biāo)。“耕地保護(hù)”章節(jié)進(jìn)一步設(shè)置占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田保護(hù)及轉(zhuǎn)用、土地整理與復(fù)墾等農(nóng)用地保護(hù)規(guī)則體系?！敖ㄔO(shè)用地”章節(jié)則是關(guān)于土地征收、建設(shè)用地劃撥、出讓與收回、集體建設(shè)用地使用等增量或存量建設(shè)用地開發(fā)利用的具體規(guī)定?！案乇Ｗo(hù)”和“建設(shè)用地”章節(jié)既是土地用途管制的核心內(nèi)容，又可視為土地開發(fā)保護(hù)的制度規(guī)范。

推及國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)，可以認(rèn)為國(guó)土空間規(guī)劃是用途管制的法定依據(jù)和適用前提[11]，用途管制是空間規(guī)劃的制度目標(biāo)和規(guī)范意旨，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)則是把全域自然資源納入規(guī)劃對(duì)象后對(duì)包涵土地在內(nèi)承載空間的利用保護(hù)所做的統(tǒng)籌安排[12]，是在空間規(guī)劃劃定落實(shí)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間的基礎(chǔ)上，設(shè)置的各類空間開發(fā)和保護(hù)的具體規(guī)則。言即國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)涵蓋空間規(guī)劃和用途管制，《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》應(yīng)是《土地管理法》的升級(jí)和再造，在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系后，現(xiàn)原則性規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃編制要求和法律效力的《土地管理法》將不敷適用，以單一土地要素為規(guī)劃標(biāo)的的土地利用規(guī)劃和用途管制亦將不合時(shí)宜，應(yīng)以《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》取代《土地管理法》，建立統(tǒng)籌海陸空間、協(xié)調(diào)區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展、創(chuàng)新規(guī)劃管制工具的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)規(guī)則體系。事實(shí)上，不僅《土地管理法》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》亦應(yīng)被國(guó)土空間規(guī)劃立法所廢止。我國(guó)土地利用規(guī)劃僅劃定土地的平面用途，城鄉(xiāng)規(guī)劃不得不在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上設(shè)定立體的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，由此形成了“多規(guī)并立”的規(guī)劃體系，并造成規(guī)劃事權(quán)分割、土地利用的整體性和協(xié)調(diào)性差、規(guī)劃沖突等弊端。國(guó)土空間規(guī)劃欲實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，首先需整合的即是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，《土地管理法》第18條第2款明確規(guī)定“已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”，以國(guó)土空間規(guī)劃取代土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的意圖至為明顯。有學(xué)者認(rèn)為，“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并不是對(duì)我國(guó)土地規(guī)劃?rùn)?quán)的否定”[13]，筆者對(duì)此不甚認(rèn)同。國(guó)土空間規(guī)劃并非主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等的簡(jiǎn)單疊加，而涉及到強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威的政策導(dǎo)向下規(guī)劃基礎(chǔ)理論重塑與制度體系創(chuàng)新，與土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃等單向度規(guī)劃不同，國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)將主體功能區(qū)、土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合成為立體的多維度規(guī)劃，基于生態(tài)保護(hù)和糧食安全的公共利益，既要求全域范圍內(nèi)不同功能空間協(xié)調(diào)開發(fā)利益，又強(qiáng)調(diào)在具體地塊上劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（以下簡(jiǎn)稱“三條控制線”），框定生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)利用和城鎮(zhèn)開發(fā)空間；既包括國(guó)土空間內(nèi)橫向上不同的利用保護(hù)形態(tài)，亦涵蓋縱向上不同開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度。自然資源部整合原國(guó)土資源部的土地利用規(guī)劃職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)①參見《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。，行使“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)。筆者贊同整合國(guó)土空間規(guī)劃和土地管理相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件的立法路徑，但在《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》已被列入立法規(guī)劃的前提下，似無必要另辟蹊徑制定《國(guó)土空間管理法》，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，國(guó)土空間治理應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的管理與服從模式，踐行公私合作理念[14]，更多地引入市場(chǎng)化體制機(jī)制，有效提升我國(guó)國(guó)土空間治理的法治化水平。名正則言順，《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》比《國(guó)土空間管理法》更能體現(xiàn)新時(shí)代國(guó)土空間治理的現(xiàn)代化需求。

1.2 《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》與《國(guó)土空間規(guī)劃法》各自的調(diào)整范圍

依法規(guī)劃是依法治國(guó)、依法行政的題中之義。制定和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的行政權(quán)力運(yùn)行，無論表現(xiàn)為抽象行政行為抑或具體行政行為[15]，均會(huì)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使構(gòu)成限制，國(guó)土空間用途管制更是直接作用于行為人的權(quán)利內(nèi)容與行使邊界。國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制必須遵循并貫徹行政法定、行政均衡、行政正當(dāng)?shù)幕驹瓌t[16]。行政法定包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先和法律保留，即制定和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)力必須有明確的法律授權(quán)，國(guó)土空間規(guī)劃立法出臺(tái)后將優(yōu)位于行政立法，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制乃至剝奪必須制定法律；行政均衡包括平等對(duì)待、行政比例和信賴保護(hù)，全域統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃區(qū)別適用于城鄉(xiāng)二元土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性有待證成，國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)的行使應(yīng)盡可能使相對(duì)人損害保持在最小范圍內(nèi)，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，與其所要實(shí)現(xiàn)的公共利益之間必須是合比例的，國(guó)土空間規(guī)劃一經(jīng)制定并實(shí)施非經(jīng)法定程序不得變更或廢除；行政正當(dāng)，包括行政參與和行政公開，受國(guó)土空間規(guī)劃影響的利害關(guān)系人有權(quán)實(shí)質(zhì)性參與國(guó)土空間規(guī)劃的制定和實(shí)施，國(guó)土空間規(guī)劃的制定過程和成果文件應(yīng)無條件向社會(huì)公眾公開。從國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)之間的邏輯關(guān)聯(lián)出發(fā)，理想的模式是制定一部涵蓋國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間用途管制的《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》。

然而如前所述，目前關(guān)于國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的理論儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均較為貧乏，編纂一部實(shí)體法意義上的《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》時(shí)機(jī)尚未成熟；但在統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，整合山水林田湖草沙等國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)利用規(guī)則又顯得極為迫切，此乃立法規(guī)劃將《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》和《國(guó)土空間規(guī)劃法》先后分立的決策考量。只是在《國(guó)土空間規(guī)劃法》尚未出臺(tái)的情況下，國(guó)土空間用途管制將無所依從，國(guó)土空間規(guī)劃如何編制、實(shí)施，規(guī)劃分區(qū)如何劃定，規(guī)劃許可如何運(yùn)行，在不同的規(guī)劃分區(qū)實(shí)行何種程度的用途管制，是否對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利行使構(gòu)成非正當(dāng)限制以及如何補(bǔ)償?shù)?，均難有定論。如此一來，《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》抽離了國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制的實(shí)體法內(nèi)涵，只能以形式意義上的框架法模式出臺(tái)，對(duì)山水林田湖草沙等國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的規(guī)則進(jìn)行原則性規(guī)定；國(guó)土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施、國(guó)土空間用途管制等實(shí)體內(nèi)容，則留待《國(guó)土空間規(guī)劃法》以實(shí)體法律的形式予以具體明確。

2 《國(guó)土空間規(guī)劃法》中空間規(guī)劃制定的實(shí)體內(nèi)容

目前國(guó)土空間規(guī)劃立法雖未出臺(tái)，但相關(guān)規(guī)范性文件已然構(gòu)建起編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的政策體系，國(guó)土空間規(guī)劃體系先于其法律制度構(gòu)建為既定事實(shí)，立法進(jìn)路在很大程度上是將現(xiàn)有指導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的國(guó)家政策法律化的過程[17]。在研究制定國(guó)土空間規(guī)劃立法時(shí)，可考慮吸收其中成熟的制度規(guī)范，包括國(guó)土空間規(guī)劃的體系構(gòu)成及編制主體、省級(jí)以上（包括特大的市）國(guó)土空間規(guī)劃的編制重點(diǎn)及審批程序、國(guó)土空間規(guī)劃的監(jiān)督和實(shí)施等[18]。同時(shí)也應(yīng)注意到，政策性規(guī)定在內(nèi)容上表現(xiàn)出綱領(lǐng)性、方向性和宣示性特點(diǎn)，因而具有更強(qiáng)的變動(dòng)性、模糊性，不符合法律的明確性、穩(wěn)定性要求[19]，不宜將規(guī)范性文件中的規(guī)定直接納入國(guó)家立法。具體而言，在《國(guó)土空間規(guī)劃法》中構(gòu)建具有實(shí)體意義的國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)則體系，應(yīng)當(dāng)至少包括以下規(guī)范內(nèi)容。

2.1 充實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃制定的強(qiáng)制內(nèi)容，體現(xiàn)其科學(xué)性

首先，將“三條控制線”劃定納入國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制內(nèi)容。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃意見》）要求在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序劃定“三條控制線”，但對(duì)于“三條控制線”的劃定主體和審批程序并無具體規(guī)定。事實(shí)上，從2009年至今，原國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部、現(xiàn)自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部即通過發(fā)布一系列規(guī)范性文件敦促劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田，中共中央、國(guó)務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等亦通過印發(fā)相關(guān)規(guī)范性文件指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定落實(shí)。此外，2019年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《三條控制線意見》），要求將“三條控制線”作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，到2020年年底，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制，完成“三條控制線”劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，做到不交叉不重疊不沖突。對(duì)上述規(guī)范性文件予以梳理發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌劃定落實(shí)“三條控制線”是當(dāng)前編制國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與核心要義。國(guó)土空間規(guī)劃政策體系是在實(shí)踐中摸索建立的，永久基本農(nóng)田劃定在先，甚至早于空間規(guī)劃概念的提出；生態(tài)保護(hù)紅線劃定在后，是為應(yīng)對(duì)我國(guó)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所做的制度安排；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界則是在一定時(shí)期內(nèi)因應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。盡管實(shí)踐中各地永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線已部分劃定，2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》仍要求國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，可謂正確認(rèn)識(shí)到“三條控制線”作為國(guó)土空間規(guī)劃最重要的組成部分，應(yīng)當(dāng)是內(nèi)嵌于國(guó)土空間規(guī)劃編制程序的，一如在土地利用總體規(guī)劃中劃定農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中劃定禁止、限制和適宜建設(shè)區(qū)域。

其次，在“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，增加可持續(xù)性、住房需求評(píng)估等內(nèi)容。《規(guī)劃意見》要求在“雙評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，“雙評(píng)價(jià)”被認(rèn)為是構(gòu)建國(guó)土空間的基本戰(zhàn)略格局、實(shí)施功能分區(qū)的科學(xué)基礎(chǔ)。事實(shí)上，在能夠承載和適宜開發(fā)的前提下，還應(yīng)當(dāng)從可持續(xù)性、住房需求評(píng)估等方面增強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性，確保環(huán)境和自然資源可持續(xù)，滿足城鄉(xiāng)居民居住需求?？沙掷m(xù)性評(píng)估是英國(guó)地方規(guī)劃制定過程中的必經(jīng)程序，其在評(píng)價(jià)規(guī)劃所可能帶來的潛在環(huán)境影響的同時(shí)，綜合考慮其更廣泛意義上的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響[3]；英國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為，其在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面具有重要作用[20]。融入生態(tài)文明理念的我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系，亦應(yīng)把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念滲透進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃，通過規(guī)劃制定過程中的可持續(xù)性評(píng)估綜合評(píng)價(jià)規(guī)劃對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響。同樣的，英格蘭的《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（National Planning Policy Framework）要求采用標(biāo)準(zhǔn)方法，提供地方住房需求評(píng)估以決定所需的最低住房數(shù)量，在涉及住房供應(yīng)的重大開發(fā)項(xiàng)目中，規(guī)劃政策和許可決定應(yīng)當(dāng)要求至少10%的住房屬于保障性住房①M(fèi)inistry of Housing, Communities & Local Government, National Planning Policy Framework. www.gov.uk/government/publications。。住房需求評(píng)估是對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不同群體所需住房的規(guī)模、類型和居住期限等予以評(píng)估，并在規(guī)劃文件中做出相應(yīng)的安排。隨著城鄉(xiāng)融合的不斷推進(jìn)，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃在促進(jìn)職住均衡方面被寄予厚望，使更多城鄉(xiāng)居民可得在工作地安居，離不開充分的政策性住房保障?！蹲匀毁Y源部關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》明確國(guó)務(wù)院審批的市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃審查要點(diǎn)包括城鎮(zhèn)政策性住房等的布局原則和標(biāo)準(zhǔn)，可謂正確認(rèn)識(shí)到政策性住房布局的重要性，但規(guī)劃布局應(yīng)以科學(xué)的需求評(píng)估為前提，且貫穿于規(guī)劃制定和實(shí)施始終，可考慮將住房需求評(píng)估納入國(guó)土空間規(guī)劃制定的強(qiáng)制性內(nèi)容，為政策性住房布局提供科學(xué)依據(jù)。

2.2 理順國(guó)土空間規(guī)劃審批的程序要件，強(qiáng)化其民主性

從土地利用到空間治理，規(guī)劃的目的始終是為公共利益而對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)予以提前設(shè)計(jì)和積極干預(yù)，規(guī)劃的制定和實(shí)施必然影響到土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使與保護(hù)，以及生活在其間的人們營(yíng)造并維護(hù)公共生活空間的自主性。因此，規(guī)劃的民主性是其合法性的重要來源。規(guī)劃的民主性一方面直接地體現(xiàn)為規(guī)劃制定過程中的公眾參與，另一方面間接地表現(xiàn)在經(jīng)由民主選舉而產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)劃的審議程序，后者又反過來賦予規(guī)劃法定地位，強(qiáng)化其法定約束力。我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的制定中并無立法機(jī)關(guān)審議和公眾參與的民主程序；城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)此予以矯正，各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃在報(bào)送審批前，需經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)或者人民代表大會(huì)審議；村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意。與此同時(shí)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條還具體規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃制定過程中的公眾參與程序。國(guó)土空間規(guī)劃制定過程中亦應(yīng)充分保障其民主性。

首先，在國(guó)家立法層面明確市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和審批程序?！兑?guī)劃意見》基本上延續(xù)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于規(guī)劃制定的審批程序，整體上強(qiáng)化了國(guó)土空間規(guī)劃的法定約束力，要求自然資源部會(huì)同相關(guān)部門組織編制全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃，由中共中央、國(guó)務(wù)院審定后印發(fā)；省級(jí)和需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市國(guó)土空間總體規(guī)劃，在報(bào)送國(guó)務(wù)院審批前，需經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議；其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確規(guī)劃審批內(nèi)容和程序要求，且允許各地因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。此與深化“放管服”改革下簡(jiǎn)政放權(quán)的指導(dǎo)思想相吻合，但“三條控制線”和鄉(xiāng)村建設(shè)等空間實(shí)體邊界恰恰是在市、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中劃定落實(shí)的，若將來的國(guó)土空間規(guī)劃立法依循《規(guī)劃意見》，不對(duì)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和審批程序做具體明確的規(guī)定，而是交由省級(jí)政府自治，筆者認(rèn)為將很難保證“三條控制線”的劃定落實(shí)和嚴(yán)格實(shí)施，進(jìn)而不利于國(guó)土空間規(guī)劃核心目標(biāo)與底線約束的實(shí)現(xiàn)。

其次，保留并拓展詳細(xì)規(guī)劃制定中的公眾參與機(jī)制。《規(guī)劃意見》要求國(guó)土空間規(guī)劃體系中詳細(xì)規(guī)劃在市縣及以下編制。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃相當(dāng)于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報(bào)同級(jí)政府審批；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃也即村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，報(bào)上一級(jí)政府審批，并沒有立法機(jī)關(guān)審議和公眾參與的民主程序。前文述及，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意，旨在于尊重并保障村民自治，以及農(nóng)民集體對(duì)其享有所有權(quán)的土地為自主使用和管理的權(quán)利，未來的國(guó)土空間規(guī)劃立法不應(yīng)克減該程序性權(quán)利。幾乎與《規(guī)劃意見》同時(shí)①《規(guī)劃意見》于2019年5月23日發(fā)布，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》于2019年5月29日發(fā)布。，自然資源部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》要求，村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前應(yīng)在村內(nèi)公示30日，報(bào)送審批時(shí)應(yīng)附村民委員會(huì)審議意見和村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過的決議，是對(duì)《規(guī)劃意見》的矯正，值得肯定。另?yè)?jù)《規(guī)劃意見》，可以幾個(gè)行政村為單元編制村莊規(guī)劃，此舉有利于集約節(jié)約利用土地，但仍應(yīng)征得所涉村莊民主程序認(rèn)可。事實(shí)上，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃，作為對(duì)具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度所作的預(yù)先設(shè)定，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生的實(shí)際影響，甚或超越總體規(guī)劃，以廣州市規(guī)劃和自然資源局公布的廣州市2019年國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)為例，在相同區(qū)域，商業(yè)用地地價(jià)是工業(yè)用地的逾24倍②參見《廣州市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于公布廣州市2019年國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)更新成果的通告》。。詳細(xì)規(guī)劃的制定固然要在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，綜合考慮城鄉(xiāng)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民的生產(chǎn)生活需要，體現(xiàn)規(guī)劃基于公共利益目的限制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的必要性與合比例性，但亦應(yīng)關(guān)注規(guī)劃自身的民主性。新的《土地管理法》以公共利益限縮土地征收范圍、允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有條件入市、下放宅基地審批權(quán)限，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施將決定增量建設(shè)用地的具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃則主要影響存量建設(shè)用地的更新改造和功能布局。規(guī)劃制定過程中的公眾參與是其獲得民主性的必要前提，而立法機(jī)關(guān)的審議在間接體現(xiàn)規(guī)劃民主性的同時(shí)，直接賦予其強(qiáng)制約束力，二者均不可或缺。

總之,筆者認(rèn)為，國(guó)土空間規(guī)劃立法在《規(guī)劃意見》確立的審批程序基礎(chǔ)上，應(yīng)增設(shè)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制內(nèi)容和審批程序的強(qiáng)制性規(guī)定；同時(shí)，無論總體規(guī)劃抑或詳細(xì)規(guī)劃，均應(yīng)設(shè)定立法機(jī)關(guān)審議和公共參與的民主程序。就公眾參與而言，除了借鑒《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的體制機(jī)制，尚可探索并細(xì)化實(shí)質(zhì)性的公眾參與程序，包括規(guī)劃制定過程中的征詢和公開程序，規(guī)劃許可審查中的預(yù)申請(qǐng)論證和前置程序、異議提出與受理、協(xié)商確定規(guī)劃條件和義務(wù)等，筆者將對(duì)此另撰文詳述。

3 《國(guó)土空間規(guī)劃法》中空間用途管制的制度要義

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土空間用途管制的實(shí)施依據(jù)[21]，國(guó)土空間用途管制是國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)范目的。相較于以往土地用途管制保護(hù)耕地的單一目標(biāo)[22]，國(guó)土空間用途管制融入生態(tài)文明理念，強(qiáng)化生態(tài)用地保護(hù)，推動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)土空間用途管制的具體內(nèi)容亦可從相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件中予以凝練提升。

3.1 限制生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)

依據(jù)《三條控制線意見》，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)；目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出。另?yè)?jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見〉》，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的形成，是對(duì)現(xiàn)有各類自然保護(hù)地按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理、調(diào)整、優(yōu)化歸并的結(jié)果，若欲禁止人為活動(dòng)，則必然涉及國(guó)有土地上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)或各類準(zhǔn)物權(quán)收回以及集體土地所有權(quán)征收；若欲禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性的建設(shè)活動(dòng)，則可能導(dǎo)致土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人無法按照原用途對(duì)土地使用和收益，在嚴(yán)重性、持續(xù)性等方面造成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)的侵犯，盡管未予征收，但事實(shí)上產(chǎn)生如同征收的法律效果,超出財(cái)產(chǎn)權(quán)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，構(gòu)成應(yīng)予補(bǔ)償?shù)倪^度限制[23]。關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)收回的法律性質(zhì)，目前學(xué)界有征收說、解除合同說、撤回行政許可說、獨(dú)立法律制度說等不同主張，《民法典》 《土地管理法》 《城市房地產(chǎn)管理法》 《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等對(duì)其補(bǔ)償規(guī)則的規(guī)定有所不同，收回的程序規(guī)范亦存在明顯法律漏洞[24]。探礦權(quán)、采礦權(quán)等經(jīng)國(guó)家特許形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)，受到憲法和民法的雙重保護(hù)，無論是“有序退出”抑或被禁止從事生產(chǎn)性、開發(fā)性的建設(shè)活動(dòng)，均嚴(yán)重剝奪了礦業(yè)權(quán)人的核心利益[25]，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。相對(duì)而言，集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范已較為成熟，惟值得警惕的是，地方政府有以生態(tài)移民的名義簡(jiǎn)化、代替集體土地征收程序的傾向。如《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民涉及土地有關(guān)問題的決定》規(guī)定：“生態(tài)移民整建制遷出后，原農(nóng)民集體所有土地（包括農(nóng)村村民宅基地）即為國(guó)家所有，用于恢復(fù)林草植被，改善生態(tài)環(huán)境。”事實(shí)上，生態(tài)移民工程不僅涉及到遷出區(qū)集體土地的征收和安置補(bǔ)償，還可能存在遷入?yún)^(qū)集體土地的先征收后劃撥，或者集體土地相互之間的置換，以及遷出區(qū)建設(shè)用地復(fù)墾置換新增建設(shè)用地指標(biāo)的使用、收益，搬遷后遷出區(qū)集體土地所有權(quán)或使用權(quán)確權(quán)登記等問題。惟有在尊重和保護(hù)既有財(cái)產(chǎn)權(quán)體系前提下，依循法治思維和規(guī)則路徑方為妥適安排和救濟(jì)，否則即可能在保護(hù)生態(tài)安全名義之下過度侵害土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益。

3.2 提升永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用或征收條件

依據(jù)新修正的《土地管理法》，永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，非因國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓且經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)用或征收。《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》將其可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批授權(quán)各省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。此次新冠疫情可能給全球糧食安全帶來更大沖擊[26]，特殊時(shí)期在糧食禁運(yùn)情形下仍應(yīng)堅(jiān)守耕地紅線[27]，永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用或征收審批權(quán)下放反而應(yīng)審慎推進(jìn)。我國(guó)憲法對(duì)一切使用土地的組織和個(gè)人苛以合理利用的社會(huì)義務(wù)[28]，依據(jù)民法典和農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法承包集體所有的耕地從事種植業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)，此為財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的立法形成，言即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本未包涵改變土地用途的權(quán)能，永久基本農(nóng)田劃定并未加重土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的法定負(fù)擔(dān)。然而，集體土地所有權(quán)并無不得從事非農(nóng)建設(shè)的立法限制，2019年《土地管理法》修正后符合特定條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可得與同類用途的國(guó)有建設(shè)用地同等入市，永久基本農(nóng)田劃定提高了集體所有的農(nóng)用地變更為建設(shè)用地的法定條件，加重了集體土地所有權(quán)人的權(quán)利負(fù)擔(dān)。此外，永久基本農(nóng)田劃定的依據(jù)是耕地質(zhì)量等自然稟賦，然而一旦劃定則其轉(zhuǎn)用或征收面臨的條件更為嚴(yán)苛，此種基于公共利益產(chǎn)生的不均衡會(huì)造成特定農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊犧牲，且損害后果是嚴(yán)重的和不可期待的。因此無論集體所有耕地承包經(jīng)營(yíng)抑或統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，被劃入永久基本農(nóng)田均應(yīng)得請(qǐng)求行政補(bǔ)償。農(nóng)民集體獲得相應(yīng)補(bǔ)償后，可將補(bǔ)償款在集體成員間分配，此乃集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的題中之義，無需贅言。

3.3 統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外用途管制

依據(jù)前述《規(guī)劃意見》，國(guó)土空間規(guī)劃體系中詳細(xì)規(guī)劃在市縣及以下編制。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃相當(dāng)于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃，不同的是詳細(xì)規(guī)劃似將城鎮(zhèn)的城中村納入其規(guī)劃區(qū)域，統(tǒng)籌用途管制；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃在當(dāng)下城鄉(xiāng)規(guī)劃和未來國(guó)土空間規(guī)劃體系中的法律地位相同，均是對(duì)用地布局和建設(shè)要求做出的具體安排。據(jù)此，在“三條控制線”的底線約束下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外均以詳細(xì)規(guī)劃確定具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)用途管制全覆蓋，其對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的限制需要具體分析。

對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的國(guó)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，國(guó)家作為所有權(quán)主體和規(guī)劃?rùn)?quán)主體具有的重合性特征，決定了上述限制即便對(duì)國(guó)有土地所有權(quán)構(gòu)成特殊犧牲也毋需予以補(bǔ)償，而國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的規(guī)劃義務(wù)在建設(shè)用地使用權(quán)出讓之時(shí)即以規(guī)劃條件的形式予以明確。

對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，農(nóng)用地受制于永久基本農(nóng)田保護(hù)上已述及，建設(shè)用地主要分為宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性和公益性建設(shè)用地，在規(guī)劃上可看作是對(duì)具體地塊用途所設(shè)定的規(guī)劃條件。宅基地為滿足農(nóng)村居民的居住需求，依據(jù)“一戶一宅”、面積法定的原則無償取得，基于該賦權(quán)目的，各地對(duì)農(nóng)民住宅建設(shè)往往設(shè)定層數(shù)、層高、建設(shè)總面積等限制①如《海南省村莊規(guī)劃管理?xiàng)l例》第32條第2款規(guī)定：“按照本省有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村村民建設(shè)住宅不得超過三層，高度一般不得超過十二米，鼓勵(lì)采用坡屋頂?shù)忍厣L(fēng)貌。”，其本質(zhì)亦是對(duì)宅基地的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度所設(shè)定的規(guī)劃條件。新修正的《土地管理法》第63條允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，要求在出租、出讓合同中載明土地用途和規(guī)劃條件等，在第64條緊接著規(guī)定集體建設(shè)用地使用者按照規(guī)劃用途使用土地的義務(wù)；根據(jù)新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第39條，入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃條件，由市、縣人民政府自然資源主管部門依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃擬定。集體公益性建設(shè)用地的規(guī)劃條件如何確定，目前尚不明確。在國(guó)土空間規(guī)劃以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界統(tǒng)籌用途管制的前提下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)空間的集體建設(shè)用地可得與國(guó)有建設(shè)用地具備同等的開發(fā)強(qiáng)度，如此一來，集體土地在保障農(nóng)村居民生存、居住和發(fā)展權(quán)益之外，產(chǎn)生的增值收益應(yīng)當(dāng)在國(guó)家、集體和成員之間公平分配。此外，同樣是集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外農(nóng)業(yè)空間因主要承載農(nóng)業(yè)產(chǎn)生功能，因而具有與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)空間不同的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，其一方面是由自然稟賦、歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)條件所共同決定的，具有科學(xué)性基礎(chǔ)，另一方面因國(guó)土空間用途管制導(dǎo)致集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)行使受限，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償，而具備了正當(dāng)性依據(jù)。

3.4 建立國(guó)土空間用途管制行政補(bǔ)償制度

我國(guó)《憲法》確立了城鄉(xiāng)二元的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，授權(quán)國(guó)家基于公共利益依法征收或征用并給予補(bǔ)償，禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，允許設(shè)定土地使用權(quán)并可依法轉(zhuǎn)讓，明確合理利用土地的原則。作為社會(huì)主義公有制的組成部分，國(guó)家和集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)載保護(hù)國(guó)家糧食安全、保障城鄉(xiāng)居民生存、居住和發(fā)展權(quán)益、促進(jìn)公有制經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)等公共利益，在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，又增設(shè)了生態(tài)保護(hù)的公共職能。如前所述，國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制若超過其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，違反平等原則，造成個(gè)別人或者群體財(cái)產(chǎn)權(quán)的特別犧牲，且這種損害是嚴(yán)重的和不可期待的，則應(yīng)當(dāng)建立行政補(bǔ)償制度，對(duì)因“三條控制線”劃定限制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)行使逾越必要限度給以充分合理補(bǔ)償，包括耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)萚29]。值得注意的是，2021年《土地管理法實(shí)施條例》修訂要求建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，并授權(quán)自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法和實(shí)施步驟，耕地保護(hù)補(bǔ)償制度正式進(jìn)入立法視野；在相關(guān)辦法制定過程中，需注意耕地保護(hù)補(bǔ)償與永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)莫?dú)立性，前者補(bǔ)償?shù)氖羌w土地發(fā)展權(quán)益損失，后者矯正的是永久基本農(nóng)田和非永久基本農(nóng)田所有權(quán)人之間的利益失衡。

4 結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃并非價(jià)值中立的技術(shù)實(shí)踐，其從根本上關(guān)涉對(duì)空間發(fā)展的倫理和道德判斷，為使生活在其間的人們不僅僅因?yàn)槌錾鼗蛘呔幼〉囟幌拗偏@得良好居住環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、職業(yè)選擇和就業(yè)保障等等更好條件的機(jī)會(huì)，達(dá)到矯正空間失衡、實(shí)現(xiàn)空間正義的目的。從土地利用總體規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃再到國(guó)土空間規(guī)劃，我國(guó)規(guī)劃體制變革對(duì)于矯正城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡、實(shí)現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的邏輯進(jìn)路已然明晰；在新冠疫情常態(tài)化和逆全球化的背景下，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)切正當(dāng)其時(shí)，且猶如“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，不可偏廢。為避免出現(xiàn)規(guī)劃空白，國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建在先，而法律制定在后，當(dāng)務(wù)之急仍是強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃立法研究并加速其立法進(jìn)程，盡快補(bǔ)足其合法性缺失。