舒亮亮，何小賽

(1.廣州市花都區(qū)河道管理所(廣州市花都區(qū)水旱災(zāi)害防御中心)，廣東 廣州 510800；2.廣州市水務(wù)局，廣東 廣州 510640)

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展，人類生產(chǎn)生活對(duì)水資源的需求量日益增加，相應(yīng)的生產(chǎn)生活污染物排放也不斷增多。但城市及其周邊區(qū)域河湖的生態(tài)環(huán)境容量和自凈能力有限，導(dǎo)致河湖水環(huán)境日益惡化，河湖生態(tài)功能日漸退化。河湖作為一種典型的公共自然資源，是一個(gè)兼具多樣性和不確定性的復(fù)雜系統(tǒng)[1]。推進(jìn)河湖可持續(xù)管理，避免“公地悲劇”，既是管理學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究重點(diǎn)之一[2- 4]，也具有重要實(shí)踐意義。河湖長(zhǎng)制作為一種創(chuàng)新的河湖管理制度，在解決當(dāng)前我國(guó)河流湖泊水污染問(wèn)題方面發(fā)揮了重要作用，得到社會(huì)各界的一致肯定。當(dāng)前，全國(guó)在省(自治區(qū)、直轄市)、地級(jí)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)行政區(qū)劃均已建立成熟的河湖長(zhǎng)制體系，部分地區(qū)還因地制宜在行政村、社區(qū)居委設(shè)立了村級(jí)河湖長(zhǎng)?；鶎雍雍L(zhǎng)(一般指區(qū)縣級(jí)及以下河湖長(zhǎng))常年工作在水環(huán)境治理與保護(hù)一線，需直接面對(duì)并協(xié)調(diào)解決各類問(wèn)題。扎實(shí)推進(jìn)基層河湖長(zhǎng)制落地落實(shí)，不僅是全面推行河湖長(zhǎng)制的必然要求，也是有效改善河湖水環(huán)境的關(guān)鍵所在。本文全面回顧總結(jié)我國(guó)河湖長(zhǎng)制的發(fā)展歷程后，分析了基層河湖長(zhǎng)制的開(kāi)展情況與現(xiàn)實(shí)困境，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 河湖長(zhǎng)制發(fā)展歷程

我國(guó)河湖長(zhǎng)制的發(fā)展可歸納為3個(gè)階段：早期基層探索階段(2003—2008年)、推廣試點(diǎn)階段(2008—2016年)、全面推行階段(2016年至今)。

1.1 基層探索階段(2003—2008年)

“河長(zhǎng)制”一詞首見(jiàn)于2003年10月浙江省湖州市長(zhǎng)興縣委、縣政府的一份內(nèi)部公文通知[5]。當(dāng)年年中，長(zhǎng)興縣在創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市過(guò)程時(shí)，為確保責(zé)任落實(shí)縱向到底、橫向到邊，對(duì)所有責(zé)任片區(qū)設(shè)置片長(zhǎng)、路長(zhǎng)、里弄長(zhǎng)，取得顯著成效。因此，縣委、縣政府在當(dāng)年10月對(duì)位于城區(qū)的護(hù)城河、壇家橋港2條河流試行“河長(zhǎng)制”，明確縣政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)。河長(zhǎng)主要職責(zé)是開(kāi)展河道清淤、水域保潔和違章建筑拆除等。試點(diǎn)效果明顯后，長(zhǎng)興縣于2005年將河長(zhǎng)制延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社，所涉河流從干流延伸至支流，河長(zhǎng)職責(zé)增加了開(kāi)展農(nóng)業(yè)面源污染治理等工作。

河長(zhǎng)制被廣泛知悉并引起關(guān)注則源自2007年5—6月間爆發(fā)的無(wú)錫太湖藍(lán)藻水污染事件[6]。為有效落實(shí)水污染防治責(zé)任，強(qiáng)化水資源保護(hù)，無(wú)錫市改變傳統(tǒng)的各自為政、分散治理模式，于當(dāng)年8月由市委、市政府制定印發(fā)全市河湖斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法，首次將水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果納入無(wú)錫市下轄所有市、縣、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核，初步建立河湖長(zhǎng)責(zé)任制雛形。2008年8月，無(wú)錫市委、市政府進(jìn)一步印發(fā)河湖長(zhǎng)制與河湖綜合整治有關(guān)文件，在全市范圍內(nèi)全面推行河湖長(zhǎng)制，建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居四級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任體系，并細(xì)化完善了河湖長(zhǎng)制的的組織架構(gòu)、規(guī)章制度與河湖長(zhǎng)的工作職責(zé)、監(jiān)督考核機(jī)制等內(nèi)容。

1.2 推廣試點(diǎn)階段(2008—2016年)

由于無(wú)錫太湖水環(huán)境治理成效顯著，江蘇省于2008年從流域管理的角度出發(fā)，在太湖流域推行河長(zhǎng)制，對(duì)流入太湖的15條干流統(tǒng)一設(shè)置雙河長(zhǎng)，在省級(jí)層面由省政府領(lǐng)導(dǎo)和省水利廳、省發(fā)展改革委等省政府職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，在地方層面則由河流所在地的各地市、區(qū)縣人民政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，系統(tǒng)推動(dòng)水環(huán)境治理工作。2009年，原國(guó)家環(huán)保部對(duì)江蘇省的河長(zhǎng)制予以充分肯定，并建議在全國(guó)江河湖海水環(huán)境治理中推廣應(yīng)用[7]。2012年，江蘇省政府出臺(tái)正式文件，明確在全省13個(gè)地級(jí)市推行河長(zhǎng)制。2013年，浙江省正式在全省范圍內(nèi)推行省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)河長(zhǎng)制。2014年，國(guó)家水利部正式出臺(tái)有關(guān)加強(qiáng)河湖管理的官方文件(水建管〔2014〕76號(hào))，鼓勵(lì)在全國(guó)推行河長(zhǎng)制，并在國(guó)家層面選取46個(gè)試點(diǎn)地區(qū)探索創(chuàng)新創(chuàng)新河湖管理模式。2015年底，江西省率先在全省推行河長(zhǎng)制[8]。

1.3 全面推行階段(2016年至今)

2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)全面推行河長(zhǎng)制的有關(guān)文件；2016年12月、2017年12月，國(guó)家層面先后印發(fā)關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制的官方文件。至此，我國(guó)首次從頂層設(shè)計(jì)層面，明確全面推行河湖長(zhǎng)制的路線圖和時(shí)間表，河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制進(jìn)入全面推行階段。根據(jù)頂層設(shè)計(jì)，2018年底前全國(guó)各地需全面建立河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制。2019年“湖長(zhǎng)制”全面建成并逐步入“河長(zhǎng)制”體系。截至目前，全國(guó)各地均已全面建立河湖長(zhǎng)制，約30萬(wàn)名縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層河湖長(zhǎng)平均每年巡查河湖600余萬(wàn)人次。河湖責(zé)任體系全面建立，河湖亂象較大改觀，水資源管控力度明顯增強(qiáng)，水生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，“十三五”時(shí)期，全國(guó)地表水Ⅰ～Ⅲ類水水質(zhì)斷面比例從67.8%提升15.6個(gè)百分點(diǎn)至83.4%，劣Ⅴ類水水質(zhì)斷面下降幅度超過(guò)50%。

2 基層河湖長(zhǎng)制實(shí)施情況

2.1 基層河湖長(zhǎng)制組織架構(gòu)

當(dāng)前，基層河湖長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制主要參考省級(jí)河湖長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制落實(shí)，具體包括2方面的內(nèi)容：一是建立由縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)組織組成的河湖長(zhǎng)體系，其中，在縣(區(qū)、市)級(jí)行政區(qū)劃，一般由當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總河湖長(zhǎng)，同級(jí)黨政分管領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任相應(yīng)的河湖長(zhǎng)(部分地區(qū)將同級(jí)人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)也列入河湖長(zhǎng)范疇)，河長(zhǎng)是河湖治理和保護(hù)的第一責(zé)任人。二是縣級(jí)及以上行政區(qū)域設(shè)置河湖長(zhǎng)制辦公室。負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本級(jí)河湖長(zhǎng)制工作。需要注意的是，在工作實(shí)踐中，基層一般會(huì)成立河湖長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的河湖長(zhǎng)制工作。從全國(guó)范圍來(lái)看，基層縣(區(qū)、市)級(jí)河湖長(zhǎng)制辦公室(下稱河長(zhǎng)辦)的設(shè)置總體上分為3類：一是以浙江省為代表的基層河長(zhǎng)辦設(shè)在縣(區(qū)、市)政府，辦公室主任由縣(區(qū)、市)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。二是以四川省為代表的縣(區(qū)、市)分別設(shè)置總河長(zhǎng)辦、河湖長(zhǎng)制辦公室，辦公室主任由縣(區(qū)、市)政府分管水利工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。三是以江蘇省為代表的基層河長(zhǎng)辦設(shè)在縣(區(qū)、市)水利或水務(wù)部門，辦公室主任由水利或水務(wù)部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任[9]。

2.2 基層河湖長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制

基層河湖長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制主要包括4個(gè)環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、反饋問(wèn)題、解決問(wèn)題、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題主要有各級(jí)河湖長(zhǎng)巡河、第三方評(píng)估、群眾舉報(bào)等3種方式。其中，縣級(jí)河湖長(zhǎng)不定期巡河(湖)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)河湖長(zhǎng)需定期頻繁巡河(湖)；部分市縣在河湖長(zhǎng)巡河(湖)基礎(chǔ)上引入第三方咨詢單位，開(kāi)展專業(yè)的系統(tǒng)巡查，排查水環(huán)境深層次問(wèn)題；群眾舉報(bào)是全民參與河湖長(zhǎng)制的重要途徑，從中央到基層，都設(shè)有各種投訴熱線、互聯(lián)網(wǎng)曝光平臺(tái)、電子郵箱等，鼓勵(lì)全民發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。反饋問(wèn)題分為對(duì)上和對(duì)下2種形式，河長(zhǎng)辦在反饋機(jī)制中起著承上啟下的關(guān)鍵作用，上級(jí)河湖長(zhǎng)的指令通過(guò)河長(zhǎng)辦傳達(dá)至下級(jí)河湖長(zhǎng)，下級(jí)河湖長(zhǎng)將難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題通過(guò)河長(zhǎng)辦上報(bào)上級(jí)河湖長(zhǎng)。其中，反饋機(jī)制中的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容是督辦，在近年來(lái)開(kāi)展的黑臭水體治理、“清四亂”等重點(diǎn)水污染防治工作中，以河長(zhǎng)令形式的督辦反饋機(jī)制發(fā)揮了重要作用。解決問(wèn)題主要包括河長(zhǎng)專題協(xié)調(diào)會(huì)議、河長(zhǎng)辦聯(lián)席會(huì)議、河長(zhǎng)大會(huì)等形式。激勵(lì)與問(wèn)責(zé)主要包括一票否決、納入地方干部年度考評(píng)體系、保證金制度等方式。

2.3 基層河湖長(zhǎng)制實(shí)施成效

河湖長(zhǎng)制全面推行6年多來(lái)，全國(guó)河湖治理與保護(hù)工作成效顯著，水生態(tài)環(huán)境明顯改善[10- 12]，基層社會(huì)治理也因此向好發(fā)展。如廣州市白云區(qū)充分發(fā)揮河長(zhǎng)的統(tǒng)籌與監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)多部門聯(lián)合開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)白海面涌水環(huán)境治理，成功通過(guò)國(guó)家掛牌督辦驗(yàn)收[13]。上海市楊浦區(qū)新江灣城街道自2017年推行河湖長(zhǎng)制以來(lái)，新增屬于面積約6萬(wàn)m2，2018—2020年新江灣城水質(zhì)提升明顯[14]。西安市鄠邑區(qū)自2017年推行河長(zhǎng)制以來(lái)，僅用2年不到的時(shí)間就使得區(qū)內(nèi)河道水質(zhì)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)[15]。廣西永?？h完成河湖確權(quán)劃界老大難問(wèn)題，有效遏制非法排污、違規(guī)傾倒垃圾等行為，村民自發(fā)制定村規(guī)民約、主動(dòng)對(duì)轄區(qū)河湖監(jiān)督管理[16]。浙江省德清縣飲用水源地水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、全縣水域基本無(wú)黑臭現(xiàn)象，與此同時(shí)，當(dāng)?shù)厮h(huán)境的改善使水生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的生態(tài)資本，促進(jìn)村民收入持續(xù)保持10%左右的年增速[17]。長(zhǎng)江中上游的江西、湖南、湖北等6個(gè)省級(jí)行政區(qū)域?qū)嵤┖娱L(zhǎng)制以來(lái)，9364名縣級(jí)河長(zhǎng)和44517名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)認(rèn)真履職，2016—2018年年均巡河超過(guò)115萬(wàn)人次，使長(zhǎng)江流域中上游地區(qū)河湖面貌初步改善[18]。

3 基層河湖長(zhǎng)制的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 跨界河湖治理聯(lián)防聯(lián)控

跨界河湖水環(huán)境治理與保護(hù)是基層河湖長(zhǎng)的重難點(diǎn)工作之一。山東省莒南縣、陜西省志丹縣、云南省勐?？h、遼寧省建昌縣等多地的河湖長(zhǎng)制工作實(shí)踐表明，在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)域，河湖上下游、左右岸分屬不同行政區(qū)域的情況經(jīng)常出現(xiàn)。因不同行政區(qū)域?qū)λh(huán)境治理目標(biāo)任務(wù)和時(shí)限要求不盡相同、上游對(duì)下游河段水質(zhì)影響程度不易量化、不同區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異、跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度大等因素，基層河湖長(zhǎng)在解決跨界河湖治理與保護(hù)問(wèn)題時(shí)合力不夠、效果不理想[19- 23]。尤其是跨市、跨省的河流，基層河長(zhǎng)協(xié)調(diào)推進(jìn)水污染聯(lián)防聯(lián)控、水行政執(zhí)法監(jiān)督方面工作的難度更大[24]。

3.2 基層河長(zhǎng)履職能力

基層河長(zhǎng)制的履職能力推動(dòng)河湖長(zhǎng)制真正落地的關(guān)鍵所在。但受多種主客觀因素影響，基層河長(zhǎng)履職能力存在現(xiàn)實(shí)困境。一是在河長(zhǎng)層面，縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)河長(zhǎng)大多由當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大、政協(xié)四套班子領(lǐng)導(dǎo)兼任，大部分河長(zhǎng)因本職行政業(yè)務(wù)工作繁忙，只能依靠不定期的巡河發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)問(wèn)題。但村級(jí)河長(zhǎng)則因河湖管理方面的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足、治理經(jīng)驗(yàn)不夠、兼職多條河道的河長(zhǎng)等原因，難以完全履職盡責(zé)。二是在河長(zhǎng)辦層面，基層河長(zhǎng)辦普遍存在專職人員配備不足的問(wèn)題[25- 26]。如蘇州市相城區(qū)河道總長(zhǎng)49.1公里、水域面積288.6萬(wàn)平方米，河長(zhǎng)辦僅4名工作人員[27]。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層河長(zhǎng)辦的人員短缺問(wèn)題更為突出，如福建省安溪縣、陜西省和順縣、四川省井研縣、山西省河曲縣等多為抽調(diào)的或身兼多職、人員流動(dòng)性強(qiáng)、專業(yè)水平相對(duì)較低[28- 31]，

3.3 基層河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估

目前各基層河長(zhǎng)制的實(shí)施效果主要通過(guò)上級(jí)河長(zhǎng)辦對(duì)下級(jí)河長(zhǎng)的考核予以評(píng)估?？己诉^(guò)程難免存在客觀考核標(biāo)準(zhǔn)不一、考核過(guò)程受人為因素影響干擾等問(wèn)題[32]。如部分地方政府通過(guò)行政命令向基層河長(zhǎng)傳遞考核壓力，導(dǎo)致下級(jí)河長(zhǎng)采取“一刀切”的工作方式等問(wèn)題[33]。部分基層河長(zhǎng)考核以水質(zhì)改善為導(dǎo)向，但水質(zhì)指標(biāo)并非短期內(nèi)通過(guò)工程措施即可改善，導(dǎo)致基層河長(zhǎng)的履職積極性受到負(fù)面影響[34- 35]。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層區(qū)、縣河長(zhǎng)的考核中，不及格的“河長(zhǎng)”基本沒(méi)有，故難以從考核結(jié)果中反應(yīng)真實(shí)的實(shí)施效果[36]。

4 對(duì)策建議

4.1 完善河湖長(zhǎng)制工作機(jī)制

河長(zhǎng)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的、系統(tǒng)性的復(fù)雜工作，涉及流域管理、多部門甚至多行政區(qū)的協(xié)同配合。因此，需要打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限，建立完善上下游協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制、向上提檔一級(jí)的一體化河湖長(zhǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制、跨界河湖長(zhǎng)制工作聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)跨界河流的治理與保護(hù)目標(biāo)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施[37]。推動(dòng)基層河長(zhǎng)辦從“有名”向“有實(shí)”的制度性轉(zhuǎn)變，完善河湖長(zhǎng)效管理機(jī)制。因地制宜建立完善基層河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估體系[38]，評(píng)估指標(biāo)要準(zhǔn)確對(duì)接上級(jí)要求也要兼顧基層實(shí)際，要確保落實(shí)短期的年度工作任務(wù)也要銜接長(zhǎng)期治理保護(hù)目標(biāo)[39- 40]。

4.2 創(chuàng)新河湖長(zhǎng)工作思路

一是基層河湖長(zhǎng)制工作面臨人員不足的困境時(shí)，應(yīng)重視應(yīng)用新技術(shù)，不斷提升信息化水平。如利用衛(wèi)星遙感技術(shù)協(xié)助采集信息后，建立基于地理信息系統(tǒng)的涉水違章建筑巡查系統(tǒng)[41]；在河湖水系復(fù)雜的地區(qū)探索無(wú)人機(jī)巡河模式[42- 43]；運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)完善河湖長(zhǎng)制數(shù)字化工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)河湖信息化管理，提高基層河湖長(zhǎng)工作效率[44]。二是基層河湖長(zhǎng)制要善于通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券、定向融資、發(fā)展河道經(jīng)濟(jì)等方式擴(kuò)展河湖水環(huán)境治理與保護(hù)的資金渠道，解決財(cái)政資金投入不足的問(wèn)題[45- 46]。

4.3 提高基層河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職能力

一是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)基層河長(zhǎng)的培訓(xùn)。應(yīng)鼓勵(lì)采取理論專家授課、實(shí)際案例分析、河湖長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)交流等多種方式，對(duì)基層河長(zhǎng)定期開(kāi)展理論與實(shí)踐培訓(xùn)，特別要重視對(duì)考核不合格、新任河湖長(zhǎng)的培訓(xùn)，補(bǔ)齊基層河湖長(zhǎng)履職能力短板。二是建立完善基層河湖長(zhǎng)制工作標(biāo)準(zhǔn)、河湖長(zhǎng)履職的標(biāo)準(zhǔn)化流程等，使河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職有章可循、責(zé)任明晰。三是探索建立民間河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)等的可行性，通過(guò)鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)關(guān)注河湖保護(hù)的社會(huì)專業(yè)人士參與河湖管理與監(jiān)督，在提高河湖治理與保護(hù)的公眾參與程度的同時(shí)，也能有效倒逼基層河湖長(zhǎng)認(rèn)真履職[47- 48]。

5 結(jié)語(yǔ)

河湖長(zhǎng)制作為我國(guó)近年來(lái)河湖水環(huán)境治理與保護(hù)的制度創(chuàng)新，基層河湖長(zhǎng)在加強(qiáng)水資源保護(hù)、落實(shí)水污染綜合防治、改善水環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。文章通過(guò)分析研究我國(guó)基層河湖長(zhǎng)制的實(shí)施情況，初步探討出制約基層河湖長(zhǎng)制“有名有實(shí)”見(jiàn)成效的主要現(xiàn)實(shí)困境，但限于全國(guó)各基層行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人員隊(duì)伍建設(shè)與河湖長(zhǎng)制運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不盡相同，而對(duì)基層河湖長(zhǎng)制理論基礎(chǔ)和實(shí)踐案例的研究深度還有待加強(qiáng)。本文研究成果可為拓展河湖長(zhǎng)制研究視角、完善河湖長(zhǎng)制工作體系、提升河湖管理水平提供一定借鑒。