對(duì)建設(shè)用地審查報(bào)批地類的探討

□浙江省自然資源調(diào)查登記中心 徐志紅

近日，自然資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），并明確 4 月15 日開始實(shí)施。在建設(shè)用地審查報(bào)批時(shí)，如何確定地類，眾說紛紜。筆者結(jié)合多年從事國(guó)土調(diào)查和農(nóng)轉(zhuǎn)用審批經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定進(jìn)行了探討。

一、建設(shè)用地審查的目的

按照自然資源系統(tǒng)“兩統(tǒng)一”職責(zé)，自然資源部門代表國(guó)家統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。法條明確農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第十四條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和用途管制以及節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地使用效率。建設(shè)項(xiàng)目占用國(guó)土空間規(guī)劃確定的未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。因此，建設(shè)用地審查是國(guó)家對(duì)用途管制制度的具體落實(shí)。

二、地類審查的權(quán)屬、地類面積來源

1997 年，為嚴(yán)格項(xiàng)目用地的依法報(bào)批，原土地管理部門制定了《建設(shè)項(xiàng)目用地勘測(cè)定界技術(shù)規(guī)程（試行）》，規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目用地勘測(cè)定界的概念、適用范圍、工作內(nèi)容、技術(shù)方法、成果資料和法律效力。2007 年，原國(guó)土資源部制定了《土地勘測(cè)定界規(guī)程》，明確土地勘測(cè)定界為根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作，實(shí)地界定土地使用范圍、測(cè)定界址位置，調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計(jì)算用地面積，為國(guó)土資源行政主管部門用地審批和地籍管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)型工作。規(guī)程中規(guī)定，依據(jù)分類體系，利用地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖或地形圖上的有關(guān)土地利用類型界線，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查及實(shí)地判讀，將用地范圍內(nèi)及其附近的各土地利用類型界線測(cè)繪或轉(zhuǎn)繪在工作底圖上，并標(biāo)注土地利用類型編碼，同時(shí)對(duì)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地利用類型進(jìn)行核實(shí)，與實(shí)地不一致的，按變更的有關(guān)規(guī)定處理。2020 年，自然資源部辦公廳《關(guān)于征求<地籍調(diào)查規(guī)程 第1 部分 不動(dòng)產(chǎn)>（征求意見稿）意見的函》提出了建設(shè)項(xiàng)目地籍調(diào)查“多測(cè)合一、多調(diào)合一”的理念，將建設(shè)項(xiàng)目全流程地籍調(diào)查（包括用地預(yù)審與規(guī)劃選址、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)用地規(guī)劃許可與土地供應(yīng)、建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工規(guī)劃監(jiān)督和竣工驗(yàn)收等階段）進(jìn)行了明確和細(xì)化，明確實(shí)地查清項(xiàng)目用地范圍利用狀況的要求。因此，實(shí)地開展土地勘測(cè)定界、地類和權(quán)屬調(diào)查以及地上定著物、附著物的調(diào)查，是建設(shè)用地審查報(bào)批地類的來源。

三、準(zhǔn)確把握《通知》相關(guān)概念

（一）正確理解《通知》中地類認(rèn)定的原則

《通知》明確“在確保地類真實(shí)性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理合法性”，體現(xiàn)了地類認(rèn)定的真實(shí)、準(zhǔn)確、合理、合法原則。此外，《通知》“實(shí)地為耕地的或建設(shè)用地的”，明確了實(shí)地調(diào)查的原則。

（二）正確理解“三調(diào)”的調(diào)查方法和成果

“三調(diào)”是國(guó)務(wù)院布置的一項(xiàng)重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，也是依據(jù)《土地調(diào)查條例》依法開展的調(diào)查。通過“三調(diào)”，掌握了翔實(shí)準(zhǔn)確的全國(guó)國(guó)土地利用現(xiàn)狀和自然資源變化情況。依據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查實(shí)施方案》和《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，“三調(diào)”采用國(guó)家整體控制、統(tǒng)一制作調(diào)查底圖、內(nèi)業(yè)判讀地類、地方實(shí)地調(diào)查、地類在線舉證、各級(jí)核查驗(yàn)收的方式組織開展，采用優(yōu)于1 米的正射影像圖為底圖進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)要求，按照現(xiàn)狀認(rèn)定地類原則，確定了《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類》，分為13 個(gè)一級(jí)類，55 個(gè)二級(jí)類。一級(jí)類分別為濕地、耕地、種植園用地、林地、草地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。為做好數(shù)據(jù)銜接，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查對(duì)商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地各地類和鹽田、城鎮(zhèn)村道路用地、交通服務(wù)場(chǎng)站用地、空閑地進(jìn)行了歸并統(tǒng)計(jì)。此外，水庫(kù)從建設(shè)用地調(diào)整為非建設(shè)用地。耕地按照地上種植確定地類，并標(biāo)注恢復(fù)屬性?！叭{(diào)”還增加了臨時(shí)用地、城鎮(zhèn)村等用地、推土區(qū)、拆除未盡區(qū)、無居民海島、光伏板區(qū)等單獨(dú)圖層。

（三）正確理解“三調(diào)”成果與勘測(cè)定界成果聯(lián)系和區(qū)別

從兩者相同點(diǎn)看，主要有兩點(diǎn)。一是都要實(shí)地查清楚土地利用現(xiàn)狀；二是地類體系相同。

從兩者區(qū)別看，主要有七點(diǎn)。一是服務(wù)對(duì)象不同。國(guó)土調(diào)查為宏觀決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、自然資源管理等提供基礎(chǔ)和依據(jù)，勘測(cè)定界為具體項(xiàng)目服務(wù)。二是比例尺不同。一般情況下國(guó)土調(diào)查采用中小比例尺，即1 ∶1 萬(wàn)比例尺，但是實(shí)地勘測(cè)定界一般采用大比例尺系列，即1∶500、1∶1000到1∶2000比例尺。三是地物精度不同。在國(guó)土調(diào)查中，建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地上圖面積為200 平方米，其他農(nóng)用地為400 平方米，其他地類為600 平方米，而勘測(cè)定界是按照實(shí)地現(xiàn)狀上圖。四是獲取方式不同。國(guó)土調(diào)查利用優(yōu)于1米的DOM 開展調(diào)繪工作，勘測(cè)定界采取實(shí)地測(cè)量方式。五是存在時(shí)間差。目前的國(guó)土調(diào)查一般是12 月31日這個(gè)時(shí)點(diǎn)一年變更一次，成果經(jīng)自然資源部核查確認(rèn)后一般為次年的6 月—7 月，若使用經(jīng)確認(rèn)的成果，則成果使用與勘測(cè)定界實(shí)時(shí)測(cè)量至少有半年的時(shí)間差，實(shí)地可能發(fā)生變化。據(jù)此，單純以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國(guó)土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類目前還不能完全滿足地類認(rèn)定要求。隨著日常變更調(diào)查的普遍開展，可逐步滿足現(xiàn)勢(shì)性要求。六是勘測(cè)定界調(diào)查的內(nèi)容比國(guó)土調(diào)查多。在國(guó)土調(diào)查地類、權(quán)屬的基礎(chǔ)上，還需要調(diào)查農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權(quán)屬、種類、數(shù)量等情況。七是權(quán)屬認(rèn)定不同。國(guó)土調(diào)查主要是將集體土地所有權(quán)成果上圖，無需現(xiàn)場(chǎng)指界，而勘測(cè)定界需要涉及的集體經(jīng)濟(jì)組織指界簽字確認(rèn)。

四、《通知》中具體地類認(rèn)定

（一）現(xiàn)狀為耕地地類的認(rèn)定

根據(jù)《通知》，現(xiàn)狀為耕地的，按照實(shí)地現(xiàn)狀確定地類，最新變更調(diào)查成果與實(shí)地相一致的，按照變更調(diào)查地類認(rèn)定原則通過實(shí)地勘測(cè)進(jìn)行實(shí)地測(cè)量和地類認(rèn)定；若變更調(diào)查成果不能反映調(diào)查現(xiàn)狀地類的，如面積較小、變更調(diào)查成果未上圖或?qū)嵉匾寻l(fā)生合理合法變化，應(yīng)進(jìn)行變更調(diào)查成果的日常更新，并通過勘測(cè)定界實(shí)地細(xì)化地類。

（二）現(xiàn)狀為耕地以外的其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，上一年度調(diào)查成果為耕地的地類認(rèn)定

這點(diǎn)主要考量是否落實(shí)“進(jìn)出平衡”。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定，國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。2021 年11 月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，明確對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行“進(jìn)出平衡”。進(jìn)出平衡首先在縣域范圍內(nèi)落實(shí)，無法落實(shí)的，在市域范圍內(nèi)落實(shí)，仍無法落實(shí)的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。要求縣級(jí)政府組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案并組織實(shí)施?！蛾P(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》規(guī)定，每年末，利用年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果，對(duì)各省耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況進(jìn)行檢查。此文印發(fā) 時(shí) 間 為2021 年11 月27 日，即2021 年11 月27 日后耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的，應(yīng)該按照“進(jìn)出平衡”要求實(shí)施進(jìn)出平衡，考慮到11 月27日無相關(guān)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)支撐，因此宜以2021 年12 月31 日的2021 年度變更調(diào)查時(shí)點(diǎn)為基點(diǎn)，對(duì)其后的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地行為落實(shí)進(jìn)出平衡。綜上，對(duì)此類認(rèn)定有以下兩種可能：一是2022 年國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，落實(shí)了“進(jìn)出平衡”的縣（或者經(jīng)審查落實(shí)了市域“進(jìn)出平衡”或省域“進(jìn)出平衡”，下同），可以按照其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地進(jìn)行地類認(rèn)定；二是2022 年國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，未落實(shí)“進(jìn)出平衡”的縣，根據(jù)未落實(shí)數(shù)量和報(bào)批數(shù)量，按以下方式認(rèn)定：①無論未落實(shí)“進(jìn)出平衡”的數(shù)量多少，一刀切處置，即全部按照耕地進(jìn)行報(bào)批，這種方式操作簡(jiǎn)單，對(duì)未落實(shí)“進(jìn)出平衡”的縣有加倍懲戒的功效，但會(huì)浪費(fèi)一定數(shù)量的耕地指標(biāo)，增加占補(bǔ)平衡難度；② 按照?qǐng)?bào)批數(shù)量與未落實(shí)“進(jìn)出平衡”數(shù)量差，對(duì)未落實(shí)部分按照耕地進(jìn)行報(bào)批，補(bǔ)足未落實(shí)數(shù)量即可，但需要單獨(dú)建立臺(tái)賬，對(duì)未落實(shí)“進(jìn)出平衡”指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

（三）對(duì)現(xiàn)狀為建設(shè)用地的地類認(rèn)定

《通知》明確，有合法來源的，按照建設(shè)用地報(bào)批。無合法來源的，按照建設(shè)占用時(shí)的國(guó)土變更調(diào)查（土地變更調(diào)查）的實(shí)際地類報(bào)批。對(duì)無合法來源的，首先要明確追溯的時(shí)限。1998 年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條明確國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，以法律形式確定了用途管制制度。同時(shí)，明確了用途管制途徑。法條明確國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。因此，對(duì)于1998 年《中華人民共和國(guó)土地管理法》已經(jīng)規(guī)定的用途管制地類，應(yīng)以1998 年變更調(diào)查地類為法定地類，由于1998 年變更調(diào)查是基于1996 年一調(diào)做的數(shù)據(jù)流量變更，未形成土地利用圖件。因此，宜以1996 年“一調(diào)”調(diào)查地類為用途管制的法定地類，但對(duì)于1996 年至1998 年間，按照1986 年的《中華人民共和國(guó)土地管理法》已實(shí)施征用的土地，按照征用的地類進(jìn)行管理。

對(duì)于1998 年《中華人民共和國(guó)土地管理法》用途管制外地類，按不同階段分類型處理。第一種，對(duì)于2019 年《中華人民共和國(guó)土地管理法》之前的農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，按照建設(shè)用地認(rèn)定地類；但對(duì)于農(nóng)用地內(nèi)部變化、農(nóng)用地和未利用地之間的變化、未利用地之間的變化按照實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類。據(jù)此可判斷，無合法來源的建設(shè)用地，可追溯到建設(shè)占用時(shí)的國(guó)土調(diào)查地類。

（四）對(duì)城鎮(zhèn)、村莊等地類的認(rèn)定

“三調(diào)”后的變更調(diào)查增加了臨時(shí)用地、城鎮(zhèn)村等用地、推土區(qū)、拆除未盡區(qū)、光伏板區(qū)等單獨(dú)圖層。如：臨時(shí)用地按照建設(shè)用地調(diào)查，并在相應(yīng)單獨(dú)圖層表示；城鎮(zhèn)村按建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)，并在相應(yīng)單獨(dú)圖層表示；推土區(qū)按照原地類調(diào)查，并在相應(yīng)單獨(dú)圖層表示；拆除未盡區(qū)按照拆除前地類調(diào)查，并在相應(yīng)單獨(dú)圖層表示；光伏板區(qū)按照地表地類調(diào)查，并在相應(yīng)單獨(dú)圖層表示等。在涉及此類地類認(rèn)定時(shí)，需結(jié)合地類認(rèn)定原則，綜合判定報(bào)批地類。如：臨時(shí)用地是未經(jīng)批準(zhǔn)的永久建設(shè)用地，仍須按批準(zhǔn)使用臨時(shí)用地前地類認(rèn)定；城鎮(zhèn)村整體按建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)，實(shí)際報(bào)批地類應(yīng)按照實(shí)際情況結(jié)合合法合理原則進(jìn)行認(rèn)定。拆除未盡區(qū)應(yīng)在核實(shí)是否有合法來源的基礎(chǔ)上認(rèn)定地類；推土區(qū)、光伏板區(qū)等應(yīng)據(jù)實(shí)認(rèn)定地類。

（五）有合法建設(shè)用地來源地類的認(rèn)定

由于“三調(diào)”是按照現(xiàn)狀認(rèn)定地類的原則開展調(diào)查，因此，對(duì)于歷史存量建設(shè)用地和已經(jīng)依法批準(zhǔn)的合法建設(shè)用地，實(shí)地若已經(jīng)為種菜、荒草等狀態(tài)，要據(jù)實(shí)認(rèn)定為耕地、其他草地等地類。這類土地要依據(jù)相關(guān)審批文件和確權(quán)登記等相關(guān)證明進(jìn)行地類認(rèn)定。