遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水資源協(xié)同保護(hù)機(jī)制研究

于 洋

(遼陽(yáng)市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 遼陽(yáng) 111000)

目前，遼河流域面臨著水生態(tài)損害、水質(zhì)污染、水量短缺的三大難題，其中水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用、未充分考慮水資源承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力是造成以上問(wèn)題的主要原因[1]。水資源保護(hù)既要加強(qiáng)對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)等河湖水域岸線的綜合管控和治理，還要強(qiáng)調(diào)對(duì)地下水、地表水等顯性水的保護(hù)，統(tǒng)籌流域內(nèi)各自然生態(tài)要素開(kāi)展綜合治理、協(xié)調(diào)發(fā)展和整體保護(hù)，通過(guò)提高污染治理能力、強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)力度等實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的科學(xué)合理擴(kuò)容[2]。剛性約束水環(huán)境承載力，加強(qiáng)管控水資源的開(kāi)發(fā)利用以維持水生態(tài)良性循環(huán)的態(tài)勢(shì)[3]。

1 遼河流域水環(huán)境現(xiàn)狀

遼河是我國(guó)七大河流之一，主要有大遼河和遼河兩大水系構(gòu)成，屬于典型的樹(shù)枝狀水系，全長(zhǎng)1 345 km，橫跨河北、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古四省，總面積21.9 km2。其中，遼河水系可細(xì)分成東、西遼河和遼河干流，東、西遼河兩源于福德店匯流成干流，主要有秀水河、柳河、饒陽(yáng)河、清河、柴河等20余條支流。大遼河水系包括渾河、太子河以及兩者匯流后的三岔河至營(yíng)口入河段(河長(zhǎng)95 km)，其中渾河干流河長(zhǎng)415.4 km，其面積11 481 km2；太子河有南、北兩支，兩支匯流形成干流，河長(zhǎng)412.9 km，其面積13 883 km2。流域內(nèi)森林覆蓋面積2.56萬(wàn) km2，其中天然林占流域的2/3，耕地1.97萬(wàn) km2，占比為29.31%，地貌類型以沖擊平原為主，山地丘陵分列東、西兩側(cè)，地勢(shì)總體上自北向南傾斜。

1.1 水資源時(shí)空分布不均，人均占有量少

在空間分布上，遼河流域降水量極不均衡，從南向北大致呈遞減趨勢(shì)，沿海和山區(qū)地帶降水量顯著高于內(nèi)陸平原地區(qū)；在年際上，降水量具有較大差異，豐、枯水年的降水量之比最高可達(dá)到10倍；在年際內(nèi)，降水量也存在明顯差異，全年60%以上的降水量發(fā)生于汛期(6-9月)，從而使得地表水也表現(xiàn)出明顯的豐枯差異。年內(nèi)和年際上降水量波動(dòng)較大，使得遼河流域旱澇災(zāi)害頻發(fā)。近年來(lái)，湖泊和水庫(kù)蓄水量隨流域內(nèi)降水量的不穩(wěn)定而出現(xiàn)明顯波動(dòng)，加上各行業(yè)用水量的持續(xù)增大，使得流域內(nèi)人均水資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，難以保障生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活用水需求，并且在很大程度上阻礙了水生態(tài)文明建設(shè)。

1.2 水質(zhì)有所改善，但仍有輕度污染現(xiàn)象

自十八大以來(lái)，水環(huán)境保護(hù)和治理工作越來(lái)越引起國(guó)家的高度重視，有效遏制了遼河流域水污染態(tài)勢(shì)。通過(guò)一系列水資源保護(hù)措施(如有效治理污染源、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))，明顯改善了遼河流域水質(zhì)。

借鑒歷年環(huán)境空氣和地表水質(zhì)量狀況調(diào)查成果，從2000年開(kāi)始遼河流域Ⅰ～Ⅲ類水呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，特別是2012年對(duì)水資源保護(hù)做出具體工作部署和最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)行，Ⅰ～Ⅲ類水所占比例明顯增加，Ⅴ～劣Ⅴ類水在同一時(shí)期內(nèi)也顯著下降，目前遼河流域60%以上的水體達(dá)到Ⅰ～Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，劣Ⅴ類水質(zhì)基本消除。雖然，近幾年取得了積極的水資源保護(hù)成效，河湖水質(zhì)呈良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但遼河流域水質(zhì)在全國(guó)七大重點(diǎn)流域中仍為輕度污染，部分河段及支流依然存在不同程度的水環(huán)境污染、水生態(tài)失衡情況。尤其是在工業(yè)和生活污染綜合作用下污染物種類更加復(fù)雜，水污染逐步向湖泊、河流、地下等區(qū)域蔓延，進(jìn)一步加大了水環(huán)境治理難度[4]。

1.3 水生態(tài)保障能力提升，水環(huán)境有待改善

為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，開(kāi)展引江濟(jì)遼、南水北調(diào)東線等工程建設(shè)以及河湖生態(tài)流量保障、地下水保護(hù)、重要河湖保護(hù)修復(fù)、水土保持綜合治理等工作，對(duì)有效提升水生態(tài)保障能力和遼河流域水資源開(kāi)發(fā)利用能力具有重要意義。

遼河流域?qū)儆谖覈?guó)東北地區(qū)的生態(tài)走廊，流域內(nèi)通江達(dá)海、水系兩桶、湖泊眾多，但存在水生態(tài)系統(tǒng)破壞和工農(nóng)業(yè)污染也比較嚴(yán)重、水生態(tài)失衡和水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)等問(wèn)題。有的區(qū)域河湖生態(tài)用水被工業(yè)生產(chǎn)和居民生活用水?dāng)D占嚴(yán)重，從而使得河湖蓄水量不斷減少，難以有效保障水生態(tài)流量，流域生態(tài)功能不斷下降；部分地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)灌溉過(guò)于依賴地下水，地下水面臨著較為突出的超采問(wèn)題。

2 遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 協(xié)同保護(hù)主體間利益沖突凸顯

遼河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)保護(hù)矛盾突出，水土流失比較嚴(yán)重且經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)整體上相對(duì)薄弱?？紤]到水資源的公共資源特征和非排他、非競(jìng)爭(zhēng)屬性，流域內(nèi)各地區(qū)的保護(hù)成本與收益因水資源的外部性大多不協(xié)調(diào)[5]。多元化的跨界公共物品治理主體必然會(huì)導(dǎo)致各利益主體的利益訴求發(fā)生沖突，所以協(xié)調(diào)多元化主體間的利益分歧是完善和建立協(xié)同機(jī)制的根本。

結(jié)合區(qū)域治理相關(guān)理念和理論成果，水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)應(yīng)由社會(huì)公共、非營(yíng)利組織、企業(yè)與政府之間進(jìn)行共同管理和相互協(xié)作。同時(shí)，遼河流域橫跨河北、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古四省及數(shù)十個(gè)地級(jí)市，由于區(qū)域間橫向水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全以及行政區(qū)化的剛性約束，本位主義行為仍普遍存在于各地區(qū)之間。此外，不可分割的整體性特點(diǎn)也會(huì)在客觀上引起一系列的沖突和矛盾，如上下游取水排水行為、水污染跨界流動(dòng)等產(chǎn)生的區(qū)域利益沖突。從流域水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的視角，各地政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)流域整體公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)協(xié)作。

2.2 水資源保護(hù)體制機(jī)制碎片化

不同地區(qū)、不同部門(mén)間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)體制機(jī)制因主體間利益沖突而更加不完善，無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)同保護(hù)水資源效應(yīng)，如尚未形成整體合力、職責(zé)劃分不夠清晰等體制機(jī)制碎片化表現(xiàn)形式。對(duì)于已上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，還需要進(jìn)一步落實(shí)相應(yīng)的配套支持政策，社會(huì)、企業(yè)和政府參與積極性不高。無(wú)處不在而后隱形的邊界導(dǎo)致利益主體相互競(jìng)爭(zhēng)、彼此分離，總體呈碎片化。由于協(xié)同保護(hù)主體間尚未建立有機(jī)的協(xié)同系統(tǒng)，未從根本上打破固有邊界，致使體制機(jī)制呈現(xiàn)出碎片化。因此，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、體制機(jī)制碎片化、制度不銜接、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一等難以形成整體合力。

以政府為主導(dǎo)的水資源保護(hù)體制機(jī)制限制了社會(huì)公眾、企業(yè)，無(wú)法與政府形成真正有效的協(xié)作，這種模式忽視了社會(huì)公眾的積極參與，未充分認(rèn)識(shí)到利益主體發(fā)揮的重要作用。在政府內(nèi)部也出現(xiàn)了行政管理碎片化的情況，因利益關(guān)系不同行政區(qū)域間無(wú)法有效協(xié)同，統(tǒng)一行政區(qū)域內(nèi)也涉及住建、林草、水利環(huán)境等多個(gè)職能部門(mén)，因部門(mén)智能化、業(yè)務(wù)條塊化無(wú)法有效形成工作合力。

2.3 協(xié)同保護(hù)理念認(rèn)識(shí)不充分

遵循互惠的原則形成的協(xié)同機(jī)制，難以有效解決單一主體引起的跨界公共管理問(wèn)題[5]。在社會(huì)管理研究中主要相對(duì)市場(chǎng)化模式和官僚制而言的協(xié)同機(jī)制，因無(wú)法有效供給私人組織和官僚制公共物品，有必要考慮合理發(fā)揮多元治理主體的作用。從產(chǎn)權(quán)屬性的角度上，水資源擁有一定的公共物品屬性；從公共選擇學(xué)派的視角上，通過(guò)單一的市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)跨界公共物品的均衡供需，必須形成經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)協(xié)調(diào)供給機(jī)制。對(duì)于跨界公共物品的流域水資源，單一主體不能滿足實(shí)際保護(hù)需求，協(xié)調(diào)是水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)鍵，應(yīng)加快構(gòu)建部門(mén)、區(qū)域等多元主體協(xié)同機(jī)制，從而更好地實(shí)現(xiàn)水資源的共享共治。

水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)受限于傳統(tǒng)屬地思想影響易出現(xiàn)“搭便車”的思想，加之缺少區(qū)級(jí)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制使得部分地區(qū)或部門(mén)在價(jià)值和保護(hù)意愿上可能存在偏差，無(wú)法充分認(rèn)識(shí)協(xié)同保護(hù)理念。在水資源相關(guān)保護(hù)政策制定過(guò)程中各部門(mén)和各區(qū)域大多考慮自身利益，缺乏整體和大局意識(shí)，尚未建立真正的協(xié)同保護(hù)理念，對(duì)水資源的流域關(guān)聯(lián)性沒(méi)有做充分的考慮。

3 遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水資源協(xié)同保護(hù)機(jī)制

3.1 綜合各方利益，構(gòu)建水資源協(xié)同保護(hù)機(jī)制

目前，我國(guó)主要是按照行政管理權(quán)限對(duì)水環(huán)境治理實(shí)行分部門(mén)、分層級(jí)、分區(qū)域管理，激勵(lì)相對(duì)不足且治理成本較高，未有效調(diào)動(dòng)相關(guān)各方的主動(dòng)性、積極性。從全面發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的層面上，水資源保護(hù)既要綜合考慮多方利益協(xié)調(diào)區(qū)域民生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，還要強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。水資源保護(hù)和協(xié)同治理理論研究表明，如何在社會(huì)、企業(yè)、政府間最大程度的實(shí)現(xiàn)共享性和普惠性是水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制的核心，從而充分發(fā)揮社會(huì)參與的有益補(bǔ)充、市場(chǎng)的支配地位和政府的主導(dǎo)作用，建立整個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶和整個(gè)流域統(tǒng)一的水生態(tài)治理與水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制。

社會(huì)方面：水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制離不開(kāi)社會(huì)各界的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，從社會(huì)治理理論的角度上，社會(huì)組織存在理性化、專業(yè)性特征，對(duì)重點(diǎn)流域水資源保護(hù)社會(huì)公眾和社會(huì)組織等利益相關(guān)者發(fā)揮著關(guān)鍵作用，為實(shí)現(xiàn)政府?dāng)[脫區(qū)域利益協(xié)調(diào)困境必須發(fā)揮社會(huì)公眾和組織的監(jiān)督作用。通過(guò)積極參與對(duì)水資源保護(hù)相關(guān)的水公益訴訟、環(huán)境糾紛的舉報(bào)與監(jiān)督、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方式，社會(huì)公眾和組織逐漸成為參與水環(huán)境治理的重要主體。社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制和政府保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境等方面的不足，輿論監(jiān)督能夠有效避免或防范市場(chǎng)機(jī)制失靈的情況，同時(shí)有利于增大政府決策公開(kāi)透明度。因此，應(yīng)建立健全激勵(lì)保障機(jī)制充分激發(fā)社會(huì)公眾、組織從參與的積極性。

市場(chǎng)方面：健全市場(chǎng)對(duì)水污染治理和水資源配置的支配作用，進(jìn)一步提升用水效率和開(kāi)發(fā)利用效益，加快建立“第三方治理、排污者付費(fèi)”機(jī)制。在流域?qū)用嫱晟扑廴局卫沓杀九c水資源利用相協(xié)調(diào)的水價(jià)機(jī)制，充分利用市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、企業(yè)參與流域綠色發(fā)展和水環(huán)境治理活動(dòng)，最大程度的降低公共資源的占用，加強(qiáng)水資源保護(hù)實(shí)現(xiàn)流域綠色發(fā)展效率的有效提升。

政府方面：建立跨部門(mén)、跨區(qū)域的水資源保護(hù)協(xié)同機(jī)制和相關(guān)法律保障體系，推進(jìn)信息共享和網(wǎng)絡(luò)共建，進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)處理水污染糾紛機(jī)制，對(duì)政府考核評(píng)價(jià)體系納入流域治理和水資源保護(hù)指標(biāo)，完善河湖長(zhǎng)制考核機(jī)制和工作制度，進(jìn)一步提升政府保護(hù)水資源的積極性和能力。

3.2 統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)保護(hù)，堅(jiān)持協(xié)同保護(hù)理念

經(jīng)濟(jì)帶是支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，以水資源為紐帶，流域性區(qū)域空間形式隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用，兼具流域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，在時(shí)空分布上具有多元復(fù)雜性、層次性以及差異性。從充分發(fā)展的角度上，遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展水平差異明顯，呈現(xiàn)出相對(duì)時(shí)空一致性。北部遼河經(jīng)濟(jì)區(qū)交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、東部海江河湖聯(lián)動(dòng)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、中部?jī)?nèi)陸崛起區(qū)城鎮(zhèn)化水平低且工業(yè)基礎(chǔ)較薄弱，從2012年生態(tài)環(huán)境有所改善以后，依然面臨著較大的水生態(tài)壓力。對(duì)于上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面的遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃，仍然面臨著驅(qū)動(dòng)配套政策缺乏、水生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，難以貫徹落實(shí)水資源協(xié)同保護(hù)。

遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及各職能部門(mén)和各級(jí)地方政府，僅采取單一治理手段或囿于水資源本身難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展及水資源保護(hù)，應(yīng)統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)保護(hù)落實(shí)水資源硬約束，堅(jiān)持多元主體協(xié)同保護(hù)理念和保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先的方針，充分調(diào)動(dòng)各利益方參與積極性實(shí)現(xiàn)流域的高質(zhì)量發(fā)展及水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水環(huán)境污染、水資源粗放利用與過(guò)度開(kāi)發(fā)、供需矛盾等問(wèn)題日益突出，遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶可持續(xù)發(fā)展受水資源問(wèn)題的制約作用日趨突出。對(duì)此，本文結(jié)合遼河流域水生態(tài)環(huán)境、水質(zhì)和水資源總量等實(shí)際情況，利用協(xié)同治理理論構(gòu)建社會(huì)、市場(chǎng)與政府協(xié)同的水資源保護(hù)機(jī)制，以期為遼河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可靠保障。