王澤林

研究論文

《極地規(guī)則》生效后的“西北航道”航行法律制度:變革與問題

王澤林

(西北政法大學, 陜西 西安 710063)

《極地規(guī)則》于2017年1月1日生效之后, 航行于“西北航道”的船舶需要同時遵守《極地規(guī)則》和加拿大國內法規(guī)。為保障極地水域的船舶航行安全, 防止船舶對極地水域造成的環(huán)境污染, 《極地規(guī)則》規(guī)定了相應的強制措施和建議措施, 加拿大隨之廢除舊法制定新法與《極地規(guī)則》的規(guī)定保持一致, 但是新法中存有高于《極地規(guī)則》標準的問題?！稑O地規(guī)則》要求在“西北航道”航行的船舶符合技術標準, 并不能解決加拿大國內法中要求外國特定船舶的強制報告制度而產生的爭端, 以及外國船舶進入北極群島水域的提前申請許可制度, 后者涉及《聯合國海洋法公約》第234條授權范圍的解釋爭端, 以及國際法上“歷史性水域”理論與實踐中的爭議。

《極地規(guī)則》西北航道 歷史性水域 冰封區(qū)域

0 引言

全球氣候變暖導致北極海冰迅速減退, 據專家預測按照目前的速度, 到2040年大規(guī)模的北極航道航運將具有經濟上的可行性[1]。即使北極航道目前的航行條件相對惡劣, 但是航行于北極航道的船舶數量卻呈不斷上升之勢, 據統(tǒng)計截至2019年航季結束時, “西北航道”共有來自不同國家的船舶完成313航次的記錄[2], 北方海航道(東北航道)因俄羅斯的政策激勵, 商業(yè)航運表現更為突出, 2017年一艘俄羅斯船舶首次在無破冰船協(xié)助的情況下完整穿越北方海航道, 創(chuàng)造了一項新的航行時間記錄(6天12小時15分鐘)[3]。

但是, 除北極航道惡劣的自然環(huán)境和氣候因素影響北極航道的航行之外, 其他影響北極航道航行的重要因素是俄羅斯和加拿大的國內法規(guī), 它們將北極航道途徑其本國沿岸部分的海峽水域視為內水, 拒絕適用《聯合國海洋法公約》的過境通行制度, 并且將這一立場在國內法律化, 制定嚴格的通行條件, 其中涉及到外國船舶的申請、報告和批準制度, 《聯合國海洋法公約》第234條授權沿海國制定國內法規(guī)以用來保護脆弱的北極環(huán)境成為它們做出上述行為的國際法依據。

依據《聯合國海洋法公約》第194條的規(guī)定, 所有國家的船舶在北極航行時都有保護北極海洋環(huán)境以及航行安全的義務, 但是因為缺乏適用于國際社會的統(tǒng)一規(guī)則, 而北冰洋沿岸各國的國內規(guī)定存在差異, 這嚴重影響到其他國家船舶的北極航行活動。早在1991年, 德國提議在極地水域航行的船舶應當遵守國際海事組織框架下制定的特殊技術規(guī)則, 經過多年的努力, 2002年12月國際海事組織的海洋環(huán)境保護委員會批準具有建議性質的《北極冰封水域船舶操作指南》(IMO Guidelines for Ships Operating In Arctic Ice-Covered Waters), 對船舶的建造、裝備和操作程序做出詳細的規(guī)定, 但該指南僅適用于北極水域而且只有建議性質, 2007年“探索”號游輪在南大洋南設得蘭群島附近撞冰沉沒事件促使國際海事組織考慮將指南也適用于南極水域, 經過多年修訂于2009年12月通過《極地水域船舶操作指南》(IMO Guidelines for Ships Operating in Polar Waters), 但這部指南依然沒有強制性。

2009年幾個北極國家提議在海上安全委員會的議程中增加“極地指南的強制適用”問題, 經過多年的努力, 2014年11月21日海上安全委員會制定《國際極地水域操作船舶規(guī)則》(以下簡稱《極地規(guī)則》)及《國際海上人命安全公約》(SOLAS)第14章“極地水域操作船舶安全措施”修正案, 2015年5月15日海洋環(huán)境保護委員會通過《極地規(guī)則》及《防止船舶造成污染公約》(MARPOL)附則Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ和Ⅴ修正案, 《極地規(guī)則》于2017年1月1日生效, 同時《極地規(guī)則》作為SOLAS的一章和MARPOL的四個附件, 其對國際海事組織176個成員國具有普遍適用性, 《極地規(guī)則》因而也對國際社會具有普遍的約束力。

《極地規(guī)則》生效后, 作為國際海事組織成員國的船舶需要遵守《極地規(guī)則》, 加拿大作為成員國為了適用該規(guī)則, 通過廢除舊法制訂新法的方式, 將《極地規(guī)則》納入本國規(guī)范“西北航道”航行的法律體系, 并將之適用于“西北航道”航行的管理。

對于“西北航道”航行的船舶, 既需要遵守《極地規(guī)則》中的強制性規(guī)定, 也需要遵守加拿大有關“西北航道”國內法律體系中的規(guī)定。

1 《極地規(guī)則》規(guī)范船舶北極水域航行的基本內容

首先, 《極地規(guī)則》適用于國際海事組織確定的北極水域(以下簡稱為“極地規(guī)則北極水域”), “西北航道”大部分都位于“極地規(guī)則北極水域”之中, 基本上是60°N以北的北極水域, 但是也有部分偏離, 即格陵蘭以南的海域被涵蓋于其中, 但冰島和挪威的海岸線之外的海域又被排除在其外, 這是國際社會綜合考慮和平衡船舶交通、海上積冰以及安全與生態(tài)環(huán)境保護等因素之后達成的結果。

其次, 適用的船舶分類問題, 《極地規(guī)則》將適用于不同冰情的極地水域航行的船舶分為A類、B類和C類, 在“極地規(guī)則北極水域”航行的船舶必須隨船攜帶有效的“極地船舶證書”, 該證書由主管機關或主管機關認可的任何個人或組織按照《安全公約》簽發(fā)。

第三, 《極地規(guī)則》由兩部分組成, 第一部分是關于船舶安全措施的規(guī)定, 第二部分是關于防止污染措施的規(guī)定, 然后在這兩部分之下再各分為A部分和B部分(以下分別簡稱為1-A、1-B、2-A和2-B), A部分屬于強制性規(guī)定(船舶必須遵守), B部分為建議性規(guī)定(即船舶可以選擇自愿遵守與否)。

1-A安全措施部分適用于按SOLAS 第1章發(fā)證并在“極地規(guī)則北極水域”航行的所有船舶, 2-A防止污染措施部分分別適用MARPOL相關附則關于船舶的規(guī)定, 例如: 附則Ⅰ規(guī)定的所有船舶 (不管是否按附則Ⅰ發(fā)證)、附則Ⅱ規(guī)定的散裝運輸NLS的所有船舶、附則Ⅳ規(guī)定的按該附則發(fā)證的所有船舶、附則Ⅴ規(guī)定的適用的所有船舶等。

《極地規(guī)則》要求船舶必須遵守1-A部分的規(guī)定, 該部分對于船舶結構、船舶穩(wěn)性、船舶的完整性、機械設備、操作安全、消防設施、救生設備和裝置、航行安全、通訊系統(tǒng)和航次計劃等都做了明確規(guī)定; 同時, 船舶必須遵守2-A部分的規(guī)定, 這部分涉及防止油類污染、控制散裝有毒液體物質污染、防止船舶生活污水污染和防止撿拾垃圾排放污染等規(guī)定。

第四, 《極地規(guī)則》1-A還涉及配員和培訓的規(guī)定, 規(guī)定要求必須確保在極地水域航行的船舶上負責航行值班的船長, 大副和負責航行值班的駕駛員已完成基本培訓, 同時還要考慮到《海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》(STCW)以及《海員培訓、發(fā)證和值班規(guī)則》(STCW Code)的規(guī)定。2016年11月, 國際海事組織海上安全委員會通過極地水域作業(yè)的船長和甲板指揮員的培訓和資格的強制性最低要求, 并于2018年7月1日生效。

2 加拿大管制“西北航道”航行的法律體系

加拿大沒有成立一個專門機構管理“西北航道”, 也沒有制定一部法規(guī)統(tǒng)籌規(guī)范“西北航道”的船舶航行, 因此, 外國船舶在加拿大管轄水域中的“西北航道”航行時, 適用加拿大加入的國際公約, 主要是SOLAS、MAPROL和STCW等公約, 其他的還有1990年《國際油污防備、反應與合作公約》, 2001年《國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》和2004年《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》, 此外還需要遵守加拿大國內的一系列法規(guī), 在《極地規(guī)則》生效之前, 加拿大基于對“西北航道”水域法律性質的立場, 以保護北極水域海洋環(huán)境免受污染為理由, 已經在國內通過一系列法律規(guī)章來對“西北航道”的船舶航行進行管理, 具體而言, 加拿大國內法律規(guī)章主要包括以下兩部分。

2.1 程序上的事先許可制度和強制報告制度

“西北航道”經過加拿大管轄的一系列水域, 分別是專屬經濟區(qū)、領海和內水等, 加拿大針對不同的水域在航行程序上有不同的要求。

一是事先許可制度。1985年時任加拿大外長克拉克聲稱北極群島水域是“歷史性內水”[4], 主張完全排他性的主權, 并環(huán)繞北極群島劃定直線基線來確定該“歷史性內水”的外部界限, 這一主張遭到美國以及歐盟的多次抗議, 時任美國國務卿蓬佩奧于2019年5月7日在北極理事會部長級會議上再次申明“美國與加拿大之間就‘西北航道’的主權主張長期存在爭執(zhí)”, 加拿大的主張“非法”[5], 美國的立場是北極群島水域內的航道是“用于國際航行的海峽”, 外國船舶享有《聯合國海洋法公約》規(guī)定的過境通行權[6]。

美加兩國的沖突也體現在實踐中, 美國海岸警衛(wèi)隊的破冰船“極地海”號曾于1985年未經加拿大的事先許可強行穿越北極群島水域內的“西北航道”部分, 這一沖突促使兩國于1988年1月11日簽署《加拿大美國北極合作協(xié)定》, 兩國暫時擱置并臨時解決部分船舶的航行問題, 即該協(xié)定不影響兩國的立場, 美國的政府破冰船通行前需向加拿大申請許可, 而加拿大應當保證美國申請船舶的無害通過。未來解決美加沖突的一個可能方法是, 加拿大可將該協(xié)定適用于美國所有的船舶, 換取美國支持加拿大依據《聯合國海洋法公約》第234條的授權對“西北航道”進行管理以及對第三國的執(zhí)法行動[7]。

盡管存在上述爭端, 即使加拿大的法律規(guī)章中并沒有規(guī)定外國船舶需要向加拿大申請和取得許可后才能進入北極群島水域[8], 但是加拿大仍然要求所有的外國船舶(無論是商船還是軍艦)進入加拿大北極群島水域時都需要獲得加拿大的事先許可, 軍艦和政府船舶需要通過外交途徑向加拿大提前提出申請。

二是強制報告制度。2010年7月加拿大制定《加拿大北方船舶航行服務區(qū)規(guī)章》(NORDREG), 規(guī)定外國特定的船舶在進入該服務區(qū)之前需要向加拿大報告船舶的相關信息, 該交通服務區(qū)延伸至加拿大北方專屬經濟區(qū)的外部界限, 這意味著外國的特定船舶在進入加拿大北極的專屬經濟區(qū)之前, 以及進入后在航行過程中必須向加拿大報告相關信息, 這一規(guī)定改變了過去船舶自愿報告的義務, 引起美國的外交抗議[9]。

綜上所述, 依據加拿大的法律與政策, 就程序方面而言, 外國船舶若計劃通過“西北航道”, 需要在進入“西北航道”所處的加拿大專屬經濟區(qū)之前向加拿大強制報告船舶相關信息, 在進入“西北航道”加拿大主張的“歷史性內水”之前(即進入北極群島直線基線之前), 需提前向加拿大提出申請并取得許可后方可駛入。

2.2 防止污染和保護環(huán)境的強制要求

緣起于維護北極主權, 因為美國“曼哈頓”號油輪于1969年拒絕向加拿大提出申請而強行穿越北極群島水域中的“西北航道”, 同時又借助1970年“箭”號油輪在新斯科舍省附近海域擱淺造成的嚴重污染事件的影響, 加拿大于1970年4月制定《北極水域污染防治法》(AWPPA), 盡管美國抗議加拿大這一立法“將為世界其他地方違反海洋自由原則開創(chuàng)一個先例”[10]632, 但不可否認的是這部立法成為加拿大制定國內法規(guī)范“西北航道”航行之肇始。

起初, 因為對北極水域的主權主張受到美國的強烈反對, 加拿大改變策略, 將關注焦點轉移至北極水域的污染控制和環(huán)境保護上, 已經制定包括AWPPA在內的一系列國內法規(guī), 以保護北極水域環(huán)境為由變相地完成對“西北航道”的實際控制, 加拿大認為這些國內立法均有國際法依據, 這又引起相關國際法問題的爭論, 此處僅討論加拿大國內法中規(guī)定的船舶應當遵守的有關環(huán)境保護的強制標準問題。

依據《北極水域污染防治法》, 加拿大制定法令將北極水域劃分為16個航行安全控制區(qū), 加拿大總督有權規(guī)定何種類型的船舶在哪個航行安全控制區(qū)內航行, 只有符合其要求和標準的船舶才能進入航行安全控制區(qū)航行, 否則船舶會被禁止進入航行安全控制區(qū)航行, 因為每個航行安全控制區(qū)的冰情不同, 加拿大又制定規(guī)章規(guī)定不同冰級的船舶在不同的時間段在不同的航行安全控制區(qū)航行, 這被稱為“區(qū)域/日期系統(tǒng)”(Zone/Date System, Z/DS), 航行的船舶除遵守Z/DS系統(tǒng)外, 還需要參考《冰情航行系統(tǒng)》(AIRSS), AIRSS是加拿大交通部于1996年制定的, 它用來針對Z/DS系統(tǒng)規(guī)定時間之外的航行, 以及針對不同類型的船舶在遇到不同的冰情、面臨實時的風險情況下, 協(xié)助船舶決策決定航行的系統(tǒng), 雖然AIRSS具有參考意義, 但是在某些方面也具有強制性, 例如要求在航行的船舶上必須配備一名冰區(qū)的領航員。

具體而言, 加拿大對船舶在“西北航道”航行的主要強制性要求如下。

一是船舶構造方面的要求。例如船舶的船體和油箱的結構, 推進功率以及操舵和減搖設備和裝置的特性與結構, 以及許可的干舷要求和載重線標志等。另外在原先制定的《北極水域污染防治規(guī)章》(已廢止)規(guī)定了更詳細的船舶構造標準, 但因為《極地規(guī)則》的生效, 加拿大廢除這部規(guī)章并制定新規(guī)章, 轉而適用《極地規(guī)則》的相關船舶構造標準, 此處不再贅述。

二是不得處置任何廢棄物。除經相關規(guī)章授權, 任何人或船舶不得在任何情況下在北極水域處置任何類型的廢棄物, 違反上述規(guī)定的任何人或船舶構成違法, 一經定罪, 可處罰款, 污染防治官員可扣押違反規(guī)定的船舶和貨物, 并交由法院裁判。

綜上所述, 加拿大從1970年代起, 以保護北極水域的海洋環(huán)境、防止船舶造成的污染為理由, 對在“西北航道”航行的船舶從船舶構造和禁止處置廢棄物兩個方面做出嚴格要求, 若船舶不符合上述要求, 或被禁止進入“西北航道”航行, 或被行政處罰或交法院裁判。另外, 加拿大劃定不同的航行安全控制區(qū), 規(guī)定不同冰級的船舶在不同冰情的航行安全控制區(qū)航行, 若船舶不符合上述要求的話, 則不能進入相應的航行安全控制區(qū)航行。

加拿大通過上述方式“合理合法”地對“西北航道”進行實際管理, 所謂“合理”是指國際社會達成的保護北極環(huán)境的共識之理, 所謂“合法”是指除符合加拿大的國內法之外, 加拿大通過在第三次聯合國海洋法會議中的努力, 最終通過的《聯合國海洋法公約》第234條授權“冰封區(qū)域”的沿海國可以“防止、減少和控制船舶在專屬經濟區(qū)的冰封區(qū)域范圍內對海洋的污染的目的”, 有權制定和執(zhí)行本國相關的法律和規(guī)章, 可以講AWPPA 成就了《聯合國海洋法公約》的“冰封區(qū)域”條款[11], 加拿大1970年制定的《北極水域污染防治法》得到《聯合國海洋法公約》的“追認”, 使其具有國際法上的依據, 而目前《極地規(guī)則》的實施更加證實其管理“西北航道”的必要性與國際合法性, 但是國際合法性與國內合法性顯然不同, 除非加拿大制定的國內法與國際法完全一致, 否則兩者之間的差異仍然可能會引起爭議。

3 加拿大適用《極地規(guī)則》后的航行新要求

《維也納條約法公約》第27條規(guī)定“一當事國不得援引其國內法規(guī)定為理由而不履行條約”, 國際常設法院和國際法院的一些裁決中也可以得出這一結論, 因此從條約義務的性質和習慣法中可知, 國內法具有遵循國際法的普遍義務[12]。雖然說國家不負有使其國內法符合國際法所規(guī)定義務的一般性義務[13], 但需要履行國際條約的義務, 對于在國內法院適用國際條約的問題, 各國都有自己的規(guī)定[14], 而對于國際條約在國內的實施方法問題, 一般是采用自動納入和通過國內立法納入兩種方式, 具體取決于各國的國內法律制度。加拿大通常不制定新的國內法即可接受許多國際條約的義務, 但是在特定情況下也需要事先修改其國內法。

《極地規(guī)則》生效后, 加拿大從20世紀70年代早期開始, 基于船舶安全和污染防治進行預防的核心原則, 制定了自己獨特的國內北極航運制度, 但是因為該制度規(guī)定的一些措施已經過時, 因此需要修改以反映船舶設計和技術的進步[15], 以及作為一個成員國履行國際海事組織的公約義務等原因, 加拿大廢除了《北極航運污染防治規(guī)章》,新制定《北極航運安全和污染防治規(guī)章》(ASSPPR, 2017年12月19日生效), ASSPPR將《極地規(guī)則》并入其中適用, 但部分內容超出《極地規(guī)則》的規(guī)定, 具體體現在以下幾個方面。

3.1 適用于《極地規(guī)則》范圍以外的船舶

ASSPPR首先規(guī)定不適用于外國政府船舶和為外國所擁有或經營并在當時只供政府非商業(yè)服務之用的船舶。

就適用《極地規(guī)則》安全措施的船舶而言, ASSPPR規(guī)定在SOLAS第1章的船舶規(guī)定之下, 在極地水域的加拿大船舶和在加拿大航行安全控制區(qū)航行的外國船舶應當符合SOLAS第14章的要求, 上述要求不適用于漁船、游艇和沒有機械推進裝置的船只。

除此之外, 又要求在加拿大航行安全控制區(qū)航行的外國船舶和加拿大船舶必須遵守ASSPPR的第8～10條, 即總噸位為300噸或300噸以上的船舶; 裝載污染物或危險品的船舶, 或者拖帶或頂推裝載污染物或危險品的船舶; 拖帶或頂推其他船舶的船舶, 它們的總噸位之和達到500噸或500噸之上; 符合SOLAS第1章要求的經認證的客船。上述對較小船舶的適用規(guī)定超出了《極地規(guī)則》適用的船舶范圍。

3.2 特定船舶必須配備冰區(qū)領航員

500噸或以上的貨船或經認證符合SOLAS第1章要求的客船不適用本規(guī)定, 但其他在附表1中第2～17列航行安全控制區(qū)內航行的船舶, 即上文提及的遵守ASSPPR第8～10條的較小船舶, 在航行期間(該附表第14項所列期間除外)必須在船上配備一名冰區(qū)領航員, 并且對領航員的要求作詳細規(guī)定。

3.3 更加嚴格的船舶污染防治措施要求

與《極地規(guī)則》的第二部分防治污染措施相比, ASSPPR在污染防治方面的要求比《極地規(guī)則》更加嚴格。

ASSPPR繼續(xù)維持油污的零排放要求?！稑O地規(guī)則》同樣規(guī)定北極水域禁止任何船舶排放油或油性混合物入海, 但這一要求不適用于清潔或專用壓載水的排放, 但ASSPPR要求船舶不得排放清潔壓載水(可能含有高達百萬分之五的油), 以及在北極航行超過30天的A類船舶機艙不得排放含油污水。

另外, ASSPPR將《極地規(guī)則》防止船舶垃圾污染的內容納入其中, 但同樣保持AWPPA關于垃圾處置的規(guī)定, 比《極地規(guī)則》規(guī)定了更加嚴格的排放貨物殘余物的條件。

3.4 同時使用三種航行決策方法

如何評估船舶在北極水域是否具有航行能力及航行區(qū)域, 如上文所述, 目前加拿大國內存在兩種方法, 分別是“區(qū)域/日期系統(tǒng)”(Z/DS)和《冰情航行系統(tǒng)》(AIRSS), 在《極地規(guī)則》生效后, 這兩種方法繼續(xù)使用, 同時國際海事組織通過的《極地操作限制評估風險指標系統(tǒng)》(POLARIS)也將作為官方的第三個選擇方法適用。

依據Z/DS系統(tǒng)的要求, 一艘被確定為某一冰級或類型的船舶只能按ASSPPR規(guī)定的區(qū)域和時間在航行安全控制區(qū)內航行, 如果適用AIRSS或者POLARIS并遵守它們各自的操作標準, 則可以在超出規(guī)定的區(qū)域和時間航行。

盡管AIRSS和POLARIS的范圍和意圖相似, 但它們仍然是評估船舶在不同冰情下航行能力的兩種獨立的方法, 因此, 加拿大交通部認為在相同的冰情下, 相同的船舶使用這兩種系統(tǒng)會產生微小的差異。為了解決這個問題, 防止差異出現, ASSPPR要求所有在2017年1月1日之后建造的船舶不再使用Z/DS系統(tǒng), 而是必須使用POLARIS。而在此前建造的所有船舶如果在Z/DS系統(tǒng)規(guī)定的范圍外航行, 則可以選擇使用AIRSS或者POLARIS。

4 “西北航道”航行的現行規(guī)則與問題

綜上所述, 當船舶計劃在“西北航道”航行時, 必須符合《極地規(guī)則》的強制性要求, 這其中包括符合1-A部分的安全措施標準要求和2-A部分的防治污染措施標準要求, 而1-B和2-B部分屬于指南性標準, 船舶可以選擇自愿遵守與否。另外, 船舶還需要遵守加拿大國內的“西北航道”航行法律制度。

另外, 加拿大關于外國船舶航行的申請許可制度和報告制度沒有變化, 這說明其繼續(xù)主張北極群島水域為其“歷史性內水”的立場沒有變化。

因此, 對于外國船舶而言, “西北航道”航行的基本要求沒有發(fā)生實質性的變化, 只是以前加拿大單方面關于船舶構造標準和防止船舶污染的標準被《極地規(guī)則》取代, 但是加拿大在修改其國內法采納《極地規(guī)則》標準的同時又添加一些額外的要求。

就上述航行規(guī)則的形成、爭論、發(fā)展和接受的過程而言, 規(guī)范“西北航道”航行的現行規(guī)則主要存在以下問題值得分析研究。

4.1 國際法確認極地水域船舶航行的特殊標準

當1970年加拿大制定《北極水域污染防治法》對進入其北極水域的船舶進行管理時, 因為當時該法適用的北極水域是“加拿大的領土外緣向外延伸100海里”, 1985年加拿大修改法律后延伸至200海里, 美國抗議加拿大“單方面將管轄權擴展到公海之上沒有國際法的基礎, 美國不會接受也不會默認?！奔词惯@其中一些原因是合理的, 但依然不符合國際法[10]632。所以美國當時的立場是堅持公海自由, 包括航行自由, 加拿大單方面制定的對船舶在北極水域的航行要求, 盡管主要是船舶的建造標準以及排污要求, 但美國還是堅決反對。

隨后經過加拿大的提議與努力, 《聯合國海洋法公約》第234條授權“冰封區(qū)域”的沿海國為了防止、減少和控制船舶在專屬經濟區(qū)的“冰封區(qū)域”范圍內對海洋的污染, 有權制定和執(zhí)行本國相關的法律和規(guī)章。因此, 加拿大制定的國內相關法規(guī)被《聯合國海洋法公約》明確“合法化”, 這也說明涉及到航行安全的船舶構造標準、保護海洋環(huán)境免受船舶污染的防治措施這兩方面被國際社會接受。

但是,《聯合國海洋法公約》的這一規(guī)定只具有授權的意義, 具體的或特殊的標準仍然是由“冰封區(qū)域”的沿海各國制定, 但各國標準的差異必然會導致其他國家船舶的無所適從, 進而影響到航行的便利性, 國際海事組織經過多年努力最終制定的具有強制性的《極地規(guī)則》解決了這一問題, 因為《極地規(guī)則》的強制性質使得“冰封區(qū)域”沿海國需要接受并協(xié)調本國法規(guī)使本國標準與《極地規(guī)則》保持一致, 另外國際海事組織的成員國必須遵守《極地規(guī)則》制定的標準, 從而避免成員國與“冰封區(qū)域”沿海國因為標準差異而產生的沖突。

盡管如此, 加拿大制定的ASSPPR規(guī)定的某些標準還是高于《極地規(guī)則》的標準, 這也反映出加拿大在制定《極地規(guī)則》協(xié)商過程中曾經表示的立場沒有改變, 當時加拿大提出“各國考慮到當地的條件、基礎設施和程序, 可以保留其管轄范圍內的某些航線和水道的航行規(guī)則和規(guī)章”[16]。國際條約在締約國內適用時經常出現此類現象, 即轉化為國內的立法內容或標準超過國際條約的規(guī)定, 這種情況是否違反國際法需要考慮締約國在履行條約時是否違反條約的義務, 通常在實踐中要結合個案具體分析。

對于加拿大的國內標準高于《極地規(guī)則》的標準是否違反《極地規(guī)則》尚是一個有爭論的法律問題, 加拿大以廢除舊法、制定新法的方式讓國內法規(guī)與《極地規(guī)則》基本保持一致, 將之前存在的部分規(guī)則, 以及《極地規(guī)則》中有關建議自愿遵守的部分內容納入新法。如果說加拿大的目的是提高船舶航行的安全, 保護北極的環(huán)境免受來源于船舶的污染, 站在國際環(huán)境保護的角度, 以人類整體利益為視角似乎很難將這一行為歸納為違反《極地規(guī)則》和國際法, 但是透過歷史的維度來觀察, 得出的結果是加拿大以環(huán)境保護為切入點, 制定國內立法、推動國際立法, 最終達到在目前情形下有利于其本國利益最大化的目標, 排除其他國家在該區(qū)域依據國際法所主張的權利。

4.2 船舶報告制度依然存在第234條的解釋爭議

《加拿大北方船舶航行服務區(qū)規(guī)章》(NORDREG)規(guī)定外國特定的船舶在進入該服務區(qū), 即進入加拿大北部的專屬經濟區(qū)之前要向加拿大報告船舶的相關信息, 加拿大認為這一報告制度也是來自于《聯合國海洋法公約》第234條的授權。

美國認為加拿大的這一要求“侵犯了專屬經濟區(qū)的航行自由和領海的無害通過權”, 《聯合國海洋法公約》第234條規(guī)定沿海國在制定和執(zhí)行法律和規(guī)章時“應當顧及航行”, 并且國內法規(guī)不能適用于享有主權豁免的船舶[9], 總之, 美國認為加拿大的這一要求違反《聯合國海洋法公約》。

《聯合國海洋法公約》第234條的爭議核心是: 該條授權“冰封區(qū)域”沿海國制定國內法律和規(guī)章, 沿海國是否有權規(guī)定外國船舶在進入其專屬經濟區(qū)之前, 以及在專屬經濟區(qū)的航行過程中有向其報告的義務？如果按照美國的解釋, 船舶在專屬經濟區(qū)享有類似公海的航行自由, 而向沿海國行使報告義務顯然違反航行自由原則, 航行自由的基本內容是不需要向沿海國報告或申請批準; 如果按照加拿大的解釋, 只有船舶報告相關信息, 才能讓沿海國掌握該船舶航行的有關情況, 才能向該船舶提供航行信息甚至應急救助, 才能保障北極水域的航行安全和海洋環(huán)境保護。

因此, 這一爭議涉及《聯合國海洋法公約》第234條的解釋問題, 本文在此無意闡述有關條約解釋的原則和規(guī)則問題, 因為各國立場不同、利益不同, 解釋的結果必然不同, 這一爭議的解決尚需國際社會的實踐和發(fā)展, 例如通過達成雙邊協(xié)議, 或者通過國際司法或仲裁, 或者通過修改條約明確其含義等方式逐步解決。

4.3 船舶申請批準制度引發(fā)的爭議依然無解

《極地規(guī)則》不涉及各國的主權問題, 加拿大要求外國船舶進入加拿大北極群島的“歷史性內水”之前需要提前申請并取得許可, 這對于加拿大而言是行使國家主權的體現, 至今加拿大對這一立場未做出讓步。

如上文所述, 美國長期堅持認為加拿大的“歷史性內水”主張不能成立, 而該水域中不同海峽組成“西北航道”, “西北航道”是國際航道, 這些海峽是“用于國際航行的海峽”, 因此應當適用《聯合國海洋法公約》規(guī)定的過境通行制度。雖然雙方于1988年簽署《加拿大美國北極合作協(xié)定》, 規(guī)定雙方保留各自立場暫時擱置爭議, 但是這一問題依然無法解決, 目前仍然無法看到短期內解決的可能性, 本文對此問題也不再贅述。

4.4 享有主權豁免船舶的航行問題

《聯合國海洋法公約》沒有對“船舶”做出定義, 但是在公約序言中規(guī)定“本公約未予規(guī)定的事項, 應繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準據”, 因而可以借鑒其他國際法的規(guī)定對此問題闡述, SOLAS和STCW也沒有對“船舶”做出定義, MARPOL規(guī)定“船舶系指在海洋環(huán)境中運行的任何類型的船舶, 包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動船艇和固定的或浮動的工作平臺?！薄堵摵蠂Ｑ蠓üs》第29條對“軍艦”做出定義, 軍艦是屬于一國武裝部隊、具備辨別軍艦國籍的外部標志、由該國政府正式委任并名列相應的現役名冊或類似名冊的軍官指揮和配備有服從正規(guī)武裝部隊紀律的船員的船舶。

《聯合國海洋法公約》對“政府船舶”也沒有做出定義, 但在公約文本中采用兩種方法表述, 一是直接表述為“政府船舶”, 二是表述為“由國家擁有或經營的船舶”, 并且《聯合國海洋法公約》將“政府船舶”以航行目的為標準分為“用于商業(yè)目的”和“用于非商業(yè)目的”, 《聯合國海洋法公約》從國家行為與責任以及國家主權豁免的角度出發(fā), 規(guī)定軍艦和用于非商業(yè)目的的政府船舶享有豁免權, 例如《聯合國海洋法公約》第二部分規(guī)定軍艦和用于非商業(yè)目的的政府船舶享有豁免權, 在公海上專用于政府非商業(yè)性服務的船舶與軍艦一樣, 有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權, 《聯合國海洋法公約》第236條規(guī)定的關于保護和保全環(huán)境的規(guī)定不適用于軍艦以及非商業(yè)性服務的為國家所擁有或經營的船舶, 這些船舶享有豁免權。

SOLAS修正案新增加的第14章“極地水域操作船舶安全措施”第2條“適用范圍”明確規(guī)定“本章不應適用于締約國政府擁有或經營的目前僅用于政府非商業(yè)性服務的船舶。但是, 仍鼓勵締約國政府擁有或經營的目前僅用于政府非商業(yè)性服務的船舶在合理和可行的范圍內符合本章要求”。 SOLAS的第1章第3條也明確規(guī)定不適用于“軍艦和軍隊運輸船”。

MARPOL 第3條規(guī)定“本公約不適用于任何軍艦、海軍輔助船舶或其他國有或國營并目前只用于政府非商業(yè)性服務的船舶。但每一締約國應采取不損害其所擁有或經營的這種船舶的操作或操作性能的適當措施, 以保證這種船舶在合理和可行的范圍內按本公約的規(guī)定行事?！?/p>

綜上所述, 《極地規(guī)則》不適用于軍艦以及用于非商業(yè)性服務的政府船舶。

加拿大的《北極水域污染防治法》對適用的船舶沒有明確做出排除軍艦和政府船舶的規(guī)定, 已經廢止的《北極水域污染防治規(guī)章》也同樣對此問題沒有做出明確的規(guī)定。新制定的ASSPPR以符合《聯合國海洋法公約》的標準為由[15], 明確規(guī)定其“不適用于外國政府船舶和為外國所擁有或經營并在當時只供政府非商業(yè)服務之用的船舶?！?/p>

因此, 雖然《極地規(guī)則》以及加拿大的ASSPPR并不適用于軍艦以及非商業(yè)性服務的政府船舶, 但是基于航行安全以及保護海洋環(huán)境免受船舶污染的考慮, 在目前的航行條件下, 不具備抗冰破冰能力的船舶很難在“西北航道”航行, 各國適用《極地規(guī)則》相關技術性的標準對本國主權并無損害, 因此各國對于船舶是否適航于極地水域應當會有謹慎的考慮。

至于外國軍艦和政府船舶是否應當遵守加拿大單方面要求的報告制度和申請許可制度, 如上所述, 因為存在對《聯合國海洋法公約》第234條的解釋爭端問題, 存在加拿大主張北極群島水域的“歷史性內水”主權問題, 從國際法的角度而言, 筆者認為, 第一個問題可能隨著實踐的發(fā)展, 承認商船需遵守報告制度是未來發(fā)展的趨勢, 而軍艦和政府船舶的性質決定其航行行為一般是國家行為, 因而可能基于主權的原因而不會承認并遵守加拿大的報告制度, 很有可能在實踐中形成自愿報告這種模式; 第二個問題, 筆者認為加拿大的“歷史性內水”主張無法成立, 不再贅述[17]。

5 結語

《極地規(guī)則》的生效, 意味著在極地水域航行的船舶在船舶構造、防止污染措施方面終于有了國際社會統(tǒng)一的標準, 《極地規(guī)則》確定的標準不涉及主權問題, 而是確保船舶的航行安全, 以及保護極地水域的海洋環(huán)境免受船舶的污染。

加拿大將《極地規(guī)則》通過“轉化”的方式, 制定國內法律ASSPPR, 將其變成國內法實施, 這將對于保護北極水域、減少“西北航道”的航行爭端產生積極的作用。但與此同時, 加拿大的國內立法標準存在高于《極地規(guī)則》標準的情況, 同時繼續(xù)堅持特定船舶報告制度和申請許可制度, 從加拿大的立場而言, 這不僅是為了保護北極水域環(huán)境以及航行安全的需要, 也是加拿大主張北極水域排他性主權、依據《聯合國海洋法公約》第234條的授權行使立法執(zhí)法權, 維護本國權益的體現。

對于加拿大逾越《極地規(guī)則》制定的國內法范圍是否合理和正確, 還需要繼續(xù)觀察其他國家的態(tài)度[18], 對于加拿大要求外國船舶報告和申請許可的制度, 涉及到其他國家的利益、立場以及國際法的解釋問題, 也需要繼續(xù)觀察實踐的發(fā)展。

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Legal changes and issues related to Northwest Passage navigation following the entry into force of the Polar Code

Wang Zelin

(Northwest University of Political Science and Law, Xi’an 710063, China)

Ships navigating in the Northwest Passage should observe Canadian domestic rules and regulations and, since it came force on 1 January 1 2017, the Polar Code. To ensure the safety of ships navigating in Polar waters and prevent environmental pollution caused by ships, the Polar Code stipulates mandatory measures and additional guidance. Canada has subsequently abolished the old regulation and formulated new regulations in line with the provisions of the Polar Code. At the same time, the new Canadian regulations have some specific standards that are more stringent than those in the Polar Code. The Polar Code requires ships navigating the Northwest Passage to meet technical standards and does not resolve problems associated with the mandatory reporting system for certain foreign ships which was stipulated in Canadian domestic law, as well as the application and permission system for foreign vessels entering the Arctic archipelago waters. These problems involve disputes regarding the interpretation of the scope of the authorization of Article 234 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, and “historical waters” in the theory and practice of international law.

Polar Code, Northwest Passage, historical water, ice-covered areas

2021年7月收到來稿, 2021年9月收到修改稿

國家海洋局極地考察辦公室極地戰(zhàn)略研究項目(JDB20210201)資助

王澤林, 男, 1973年生。博士, 教授, 主要從事國際海洋法研究。E-mail: westlaw@126.com

10.13679/j.jdyj.20210054