城鎮(zhèn)化中的農(nóng)村土地管理問(wèn)題及優(yōu)化方法

胡應(yīng)軍

（京山市國(guó)土資源局土地管理分局，湖北 京山 431800）

0 引言

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入的背景下，農(nóng)村土地管理工作中的問(wèn)題逐漸凸顯。城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)村的支撐，要是農(nóng)村土地管理工作存在問(wèn)題，就會(huì)給城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程造成極大的阻礙。城鎮(zhèn)化的發(fā)展與土地資源密切相關(guān)，必須制定科學(xué)的土地經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，推進(jìn)城市化進(jìn)程，減少和防止資源浪費(fèi)問(wèn)題，提高土地利用效率。針對(duì)耕地占用、資源浪費(fèi)、農(nóng)民權(quán)益受損等問(wèn)題，必須強(qiáng)化土地資源監(jiān)管，找出原因，在充分尊重農(nóng)民權(quán)益的前提下，采取行之有效的對(duì)策，從而為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供有力的支撐。

1 農(nóng)村土地資源現(xiàn)狀

在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的背景下，農(nóng)村土地資源的情況并不樂(lè)觀，由于當(dāng)前農(nóng)村土地資源的人均占有量比較少，浪費(fèi)土地資源的問(wèn)題還比較嚴(yán)重，不但損毀了土地，而且也阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的階段，部分地區(qū)一味地追求高速度的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)土地資源造成的破壞越來(lái)越嚴(yán)重。例如，有些地方的建設(shè)速度很快，但還沒(méi)有完成正在建設(shè)的項(xiàng)目，就會(huì)有新的項(xiàng)目被啟動(dòng)，這就造成了大量的土地資源在短時(shí)間內(nèi)枯竭嚴(yán)重。同時(shí)，在高速公路沿線修建了大量的住宅和經(jīng)營(yíng)性建筑，這些都是沿著高速公路的方向分布的，這與城市集中發(fā)展的需要是不一致的。此外，工業(yè)的發(fā)展也耗費(fèi)了較多的土地資源，為了使工業(yè)的發(fā)展持續(xù)下去，提高生產(chǎn)效率，必須要擴(kuò)大工業(yè)的規(guī)模，從而導(dǎo)致了土地使用量的增大。同時(shí)，城市化的發(fā)展也要求解決人口的就業(yè)問(wèn)題，對(duì)此要擴(kuò)大工業(yè)企業(yè)的規(guī)模和創(chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì)，因此，隨著工廠的不斷增加，對(duì)土地的需求也會(huì)越來(lái)越大，如果沒(méi)有合理的規(guī)劃，盲目的建設(shè)將會(huì)造成大量的土地資源浪費(fèi)，從而對(duì)城市化進(jìn)程產(chǎn)生一定的影響。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的主要任務(wù)是：加強(qiáng)農(nóng)村土地管理制度的改革，積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并將其與實(shí)際情況相結(jié)合，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，加強(qiáng)對(duì)土地資源的利用，做好相應(yīng)的規(guī)劃，引導(dǎo)群眾積極主動(dòng)地參與到城市的建設(shè)和土地的開(kāi)發(fā)中來(lái)，只有充分發(fā)揮人民的積極性，才能更好地發(fā)揮土地資源的作用以及更好地管理土地，從而加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程[1]。

2 城鎮(zhèn)化中農(nóng)村土地管理存在的問(wèn)題

2.1 土地利用體系不夠完善合理

首先，沒(méi)有一個(gè)健全的土地利用制度，很難進(jìn)行有效的規(guī)劃，因?yàn)楹芏嗤恋囟紩?huì)被用于工業(yè)和民用建筑，這就造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的用地越來(lái)越少，在土地資源配置上沒(méi)有遵循合理、公正的原則，從而導(dǎo)致了土地資源利用的失衡。其次，缺少長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃。通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分析可以看出，小城鎮(zhèn)已經(jīng)開(kāi)始向城鎮(zhèn)化的方向發(fā)展，但由于沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的遠(yuǎn)見(jiàn)，他們只注重眼前的利益，在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃上，往往會(huì)出現(xiàn)偏頗的問(wèn)題，長(zhǎng)期如此的話，很難達(dá)到預(yù)期的效果。因此，盡管城市的規(guī)模越來(lái)越大，人口也在逐步地向城市遷移，但其內(nèi)部的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足，由于缺乏長(zhǎng)期的規(guī)劃，沒(méi)有充分考慮到小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，特別是工業(yè)建設(shè)的薄弱，使得部分地區(qū)的發(fā)展很難持續(xù)下去。

2.2 土地資源利用效率不高

一些地方政府會(huì)把發(fā)展主題公園、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)作為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷發(fā)展，城市用地的利用和開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題，造成了大量的土地資源被浪費(fèi)，大量的土地仍然是肥沃的農(nóng)田。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些土地被利用，喪失了原有的農(nóng)業(yè)功能，使農(nóng)民遭受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。另外，由于部分施工企業(yè)自身的資金問(wèn)題，致使部分用地長(zhǎng)期閑置或停業(yè)，從而造成了大量的土地資源浪費(fèi)。

2.3 農(nóng)民參與管理程度不足

大量的土地被占用，其中有一部分是耕地，這就造成了糧食產(chǎn)量的下降，農(nóng)民就喪失了他們賴(lài)以生存的土地，使他們的經(jīng)濟(jì)收入不斷下降。農(nóng)村的就業(yè)環(huán)境和工作環(huán)境不佳，土地被征收后，農(nóng)民失去了收入來(lái)源，面臨著重新就業(yè)的問(wèn)題，這些連鎖效應(yīng)將使他們對(duì)城市化建設(shè)的參與程度降低[2]。

3 優(yōu)化城鎮(zhèn)化中農(nóng)村土地管理問(wèn)題的方法

3.1 落實(shí)調(diào)查工作，保障農(nóng)民合法權(quán)益

在城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進(jìn)的過(guò)程中，不僅收獲了良好的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也面臨了一定的挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要大量的土地，不可避免地會(huì)占用一部分肥沃的耕地，從而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)不利的影響，特別是對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一旦土地的損失或喪失，他們的經(jīng)濟(jì)收入必然會(huì)下降，如果沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么整個(gè)家庭的收入就會(huì)受到影響，有的農(nóng)民土地被征用，被迫去其他地方打工，雖然也能賺點(diǎn)錢(qián)，但每件事情都具有雙面性。農(nóng)民耕地被占用進(jìn)城務(wù)工，一方面推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，另一方面也造成了農(nóng)村人口的大量流失，城鎮(zhèn)化建設(shè)的人力資源過(guò)于缺失，必然會(huì)對(duì)其建設(shè)質(zhì)量造成不利影響。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程深入推進(jìn)過(guò)程中，必須重視“留人”問(wèn)題，保證城鎮(zhèn)化建設(shè)有充足的人才支持，開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)和管理農(nóng)村土地的人員需要具備長(zhǎng)遠(yuǎn)的視野，認(rèn)真思考當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題，從而為城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)和建設(shè)提供保障。有關(guān)部門(mén)和人員要搞好調(diào)研工作，深入基層，積極傾聽(tīng)基層群眾的意見(jiàn)和建議，從農(nóng)民的利益出發(fā)，在建設(shè)中如果農(nóng)民和有關(guān)部門(mén)發(fā)生了矛盾，就需要對(duì)存在的爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)查，以維護(hù)農(nóng)民的合法利益。對(duì)于有些農(nóng)民不明白的問(wèn)題，必須要給他們解答，不要發(fā)生強(qiáng)迫拆遷的情形，同時(shí)也可以利用新媒介讓廣大農(nóng)民通過(guò)微信、微博等途徑反映自己的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，并向社會(huì)各界反映自己的利益，通過(guò)這種方式使有關(guān)部門(mén)能夠更好地了解基層農(nóng)民的具體需求，從而維護(hù)他們的合法權(quán)利。

3.2 節(jié)約土地資源，完善土地管理體系

優(yōu)化城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源的管理工作，離不開(kāi)管理體系的構(gòu)建和完善。從總體上講，土地管理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，解決土地管理問(wèn)題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，土地資源利用效率并不高，部分地區(qū)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中占用了大量的耕地，有的甚至存在人為的毀壞，從而嚴(yán)重影響了糧食安全，使人均土地占有不足的問(wèn)題更加嚴(yán)重。土地行政主管部門(mén)要完善土地管理體制，建立科學(xué)、合理的土地管理體制，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要做好用地規(guī)劃和詳細(xì)的用地計(jì)劃，要經(jīng)過(guò)多次論證，確定其可行性，特別要注意，盡量減少土地資源的浪費(fèi)，使土地資源得到最大利用。此外，對(duì)某些不需要征用的土地盡量避免征收，對(duì)被征收的土地要及時(shí)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，防止因土地長(zhǎng)期閑置而造成的資源浪費(fèi)，有關(guān)部門(mén)在管理過(guò)程中，要嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地資源的利用進(jìn)行監(jiān)督，以保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的合法、合規(guī)，在這一過(guò)程中，公眾的合法權(quán)利也必須得到保障[3]。

3.3 合理利用土地資源，調(diào)動(dòng)農(nóng)民管理熱情

目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度越來(lái)越快，社會(huì)飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程越來(lái)越快，土地資源人均占有問(wèn)題日益突出，相關(guān)部門(mén)和人員要引導(dǎo)農(nóng)民積極參與土地經(jīng)營(yíng)，激發(fā)他們的積極性，讓他們認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化的重要性，從而避免誤解。另外，還應(yīng)該加大宣傳力度，通過(guò)各種形式的宣傳，讓農(nóng)民們能夠及時(shí)地了解到小鎮(zhèn)的發(fā)展情況，了解到他們的詳細(xì)情況，通過(guò)微信、抖音等新媒體的傳播，使土地管理過(guò)程科學(xué)、透明以及合理化。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)土地的監(jiān)測(cè)和管理，采取行之有效的措施，防止土地資源的浪費(fèi)，保護(hù)農(nóng)民的合法利益。

3.4 加大資金投入，保障失地農(nóng)民收入

在管理農(nóng)村土地的過(guò)程中，需要對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入問(wèn)題引起高度重視。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程越來(lái)越快，一些農(nóng)民喪失了自己的土地，造成了一定的收入損失，所以要解決農(nóng)民的收入問(wèn)題，補(bǔ)償農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失，第一，要提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)民提供直接的財(cái)政補(bǔ)助；第二，要建立就業(yè)援助機(jī)制，讓失地農(nóng)民有更多的工作崗位，解決他們的就業(yè)問(wèn)題。

3.5 拋棄強(qiáng)制征地，鼓勵(lì)農(nóng)民自主交易

在新的社會(huì)背景下，必須打破土地壟斷的土地征用方式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地的共同使用。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地市場(chǎng)，在符合合理規(guī)劃的前提下，實(shí)行土地入股、轉(zhuǎn)讓?zhuān)S護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，除了學(xué)校等具有公益性的土地征收之外，所有的非農(nóng)用土地均由集體組織自行處理，此外在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的土地管理體制已不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也不能保障農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，所以應(yīng)該積極制定一套科學(xué)的土地制度，以達(dá)到最大限度地優(yōu)化土地資源，從而提高土地的使用效率，讓農(nóng)民通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)來(lái)獲取最大的利益，讓他們能夠更好地融入到城市之中，從而推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.6 加強(qiáng)宣傳教育，加大政府監(jiān)管力度

由于農(nóng)民文化程度低，許多人缺乏法制觀念，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值和意義缺乏認(rèn)識(shí)，然而對(duì)土地流轉(zhuǎn)的抵觸，致使土地流轉(zhuǎn)陷入困境，對(duì)土地規(guī)劃管理、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生了極大的阻礙。新時(shí)期，在開(kāi)展鄉(xiāng)村土地管理工作的過(guò)程中，必須轉(zhuǎn)變?nèi)罕姷耐恋赜^念，激發(fā)人民的積極性，促進(jìn)人民群眾的積極參與，強(qiáng)調(diào)土地規(guī)劃的民主決策，想要達(dá)到預(yù)定的工作目標(biāo)，就必須持續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地管理的宣傳和教育，讓廣大農(nóng)民改變觀念，正確理解土地流轉(zhuǎn)政策，認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義[4]。為了防止農(nóng)民的核心利益受損，在進(jìn)行實(shí)際地宣傳時(shí)，應(yīng)該始終強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民的法制觀念進(jìn)行教育和宣傳，讓農(nóng)民合理使用法律，維護(hù)自身的合法權(quán)益，防止不法分子利用農(nóng)民的法治意識(shí)不足，竊取農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的應(yīng)得利益，破壞農(nóng)民對(duì)政府的信任。在農(nóng)村土地管理工作中，農(nóng)民應(yīng)該從發(fā)展的角度來(lái)認(rèn)識(shí)其市場(chǎng)價(jià)值，并以利益最大化為目標(biāo)，積極配合政府進(jìn)行土地規(guī)劃管理，確保農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作的實(shí)施，從而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)鋪墊基石。在實(shí)際的土地規(guī)劃和管理中，政府要加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督力度，不能縱容開(kāi)發(fā)商的違法行為，損害農(nóng)民的合法利益，從而阻礙新型城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。比如，在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要嚴(yán)格查處違規(guī)占用、亂開(kāi)發(fā)、暗箱操作、踩紅線等問(wèn)題，絕不能縱容違法犯罪，要達(dá)到預(yù)定的工作目標(biāo)，就必須在具體工作中建立起基層的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，充分激發(fā)和增強(qiáng)基層人民的監(jiān)督積極性，通過(guò)建立網(wǎng)上舉報(bào)、問(wèn)題反饋、意見(jiàn)投遞等多種途徑，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地規(guī)劃管理工作實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，使土地規(guī)劃管理工作真正發(fā)揮其實(shí)際作用。

3.7 設(shè)計(jì)頂層框架，精準(zhǔn)管理農(nóng)村土地

在實(shí)施農(nóng)村土地規(guī)劃與管理的實(shí)踐中，為了使農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值得到充分的利用，促進(jìn)新型城市化的發(fā)展，需要在土地管理的頂層設(shè)計(jì)框架下對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行精確的規(guī)劃和管理，以突出生態(tài)和人文的保護(hù)，使土地的規(guī)劃管理具有一定的實(shí)際意義，通過(guò)準(zhǔn)確定位、科學(xué)布局、精準(zhǔn)規(guī)劃、有效落實(shí)，保證了農(nóng)村土地資源的有效利用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，一些地方在實(shí)施鄉(xiāng)村土地規(guī)劃管理的同時(shí)，也要進(jìn)行鄉(xiāng)村景區(qū)的建設(shè)，以具有區(qū)域特點(diǎn)的文化旅游景點(diǎn)，使農(nóng)村土地具有更大的市場(chǎng)和文化價(jià)值，從而為地方人民創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)收益，提升基層民眾的文化素養(yǎng)與綜合素質(zhì)。因此，在實(shí)施土地規(guī)劃的過(guò)程中，不僅要按照上級(jí)的指示來(lái)進(jìn)行，還要結(jié)合實(shí)際工作的特點(diǎn)制定有針對(duì)性、科學(xué)、合理的土地規(guī)劃管理辦法，從而發(fā)掘出農(nóng)村土地的潛在價(jià)值[5]。

4 結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)村土地的支撐，農(nóng)村土地管理的質(zhì)量對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響作用。就目前農(nóng)村土地管理的現(xiàn)狀來(lái)看，還存在土地利用體系不夠完善合理、土地資源利用效率不高以及農(nóng)民在土地管理中的參與不足等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地管理工作質(zhì)量和水平的提升，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。優(yōu)化城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村的土地管理工作，可以采取落實(shí)調(diào)查工作、合理利用土地資源、鼓勵(lì)自主交易等方式，這樣農(nóng)民的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)收入就有了保障，參與土地管理工作的熱情和積極性也就越高，農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題也就迎刃而解。