⊙劉長松

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，要“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”，“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022 年10 月26 日，第001 版。自2020 年9 月中國在聯(lián)合國大會上提出2030 年前實現(xiàn)碳達峰、2060 年前實現(xiàn)碳中和目標以來，各地區(qū)、各部門圍繞落實碳達峰碳中和目標，加快構(gòu)建“1+N”政策體系，有序推進重點領(lǐng)域工作，相關(guān)工作取得良好開局。與此同時，中國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發(fā)生，碳達峰碳中和工作在政策落實過程中面臨一定挑戰(zhàn)。因此，迫切需要針對碳達峰碳中和政策的實施進展進行深入系統(tǒng)的評估，不斷完善政策體系與保障措施，從而確保綠色低碳的公正轉(zhuǎn)型，發(fā)揮碳達峰碳中和戰(zhàn)略對高質(zhì)量發(fā)展的促進作用。

一、碳達峰碳中和“1+N”政策體系進展

自2021 年10 月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》發(fā)布以來，碳達峰碳中和相關(guān)政策密集出臺，目前已基本構(gòu)建了上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、齊抓共管的工作格局，碳達峰碳中和“1+N”政策體系初步建立。

（一）“1+N”政策體系不斷完善

實現(xiàn)碳達峰碳中和是黨中央統(tǒng)籌兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策，是推動我國高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。2021 年5 月，中央層面成立了碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組，提出加快建立“1+N”政策體系。2021年10 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱“意見”）、《2030 年前碳達峰行動方案》（以下簡稱“方案”）相繼發(fā)布，這兩個重要文件共同構(gòu)成碳達峰碳中和“1+N”政策體系的頂層設(shè)計，明確了碳達峰碳中和工作的時間表、路線圖、施工圖?！耙庖姟眻猿窒到y(tǒng)觀念，提出了10 個方面31 項重點任務(wù)?！胺桨浮睂ν七M碳達峰工作作出總體部署，提出了碳達峰十大行動。此后，各相關(guān)部門相繼發(fā)布了能源、工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政支持政策、標準計量體系、統(tǒng)計核算、人才培養(yǎng)等保障方案，這一系列文件共同構(gòu)成碳達峰碳中和“1+N”政策體系，如表1 所示。

表1 碳達峰碳中和“1+N”政策體系（已發(fā)布的文件）

（二）地方加快制定碳達峰碳中和實施意見

針對中央提出的碳達峰碳中和“1+N”政策體系，各地加快制定實施方案，對推動落實碳達峰碳中和工作發(fā)揮了重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2021年7 月至2022 年10 月底，全國已有26 個省市自治區(qū)制定了落實碳達峰碳中和的實施意見，提出了到2025 年、2030 年、2060 年的主要目標與任務(wù)：確保到2030 年經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展取得顯著成效，二氧化碳排放量達到峰值并實現(xiàn)穩(wěn)中有降；確保到2060 年綠色低碳循環(huán)的經(jīng)濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建成，實現(xiàn)非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現(xiàn)。

從各地已發(fā)布的碳達峰碳中和實施意見來看，其共同點在于確保2030 年碳達峰、2060 年碳中和目標如期完成，區(qū)別在于實現(xiàn)碳達峰碳中和的路徑不同。由于能源資源稟賦、碳匯資源等差異較大，各地結(jié)合自身實際制定了差異化的非化石能源消費比重、森林覆蓋率、森林蓄積量等階段性目標?？傮w上看，實現(xiàn)碳達峰碳中和的關(guān)鍵是能源系統(tǒng)要進行顛覆性變革，非化石能源消費占比和化石能源消費占比要對調(diào)。

（三）“1+N”政策體系的主要特點

中央層面碳達峰碳中和“1+N”政策體系具有較強的宏觀性、戰(zhàn)略性和指導性。在“1+N”政策體系中，“1”是頂層設(shè)計指導意見，在政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，與《2030 年前碳達峰行動方案》共同構(gòu)成碳達峰碳中和的頂層設(shè)計；“N”是各行業(yè)、各領(lǐng)域制定的政策措施，包括能源、工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、統(tǒng)計核算等保障方案?！?+N”系列文件的相繼出臺，有助于構(gòu)建目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系，推動更好地落實碳達峰碳中和政策。

目前各地公布的碳達峰碳中和實施方案，普遍存在可實施性不強的特點，亟待解決兩大問題：一是如何兼顧一般性與特殊性，制定符合地方實際的碳達峰碳中和實施方案，更好地統(tǒng)籌各地的政策行動以形成合力，確保如期完成國家碳達峰碳中和目標；二是如何既防消極觀望，又防盲目冒進，克服各地區(qū)在推動落實碳達峰碳中和工作中存在的“齊步走”“一刀切”等現(xiàn)象，堅持全國一盤棋，扎扎實實推進碳達峰碳中和工作?？傮w上看，需要正確認識和把握碳達峰碳中和問題，加快提升政策實施的科學化、精準化與系統(tǒng)化水平。針對2021 年下半年部分地區(qū)出現(xiàn)的“一刀切”“運動式減碳”等問題，中央層面強調(diào)先立后破，統(tǒng)籌兼顧碳達峰碳中和工作與能源安全和經(jīng)濟增長，確保安全降碳。2021 年12 月8—10 日召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，實現(xiàn)碳達峰碳中和是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，要堅定不移推進，但不可能畢其功于一役。①《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話 栗戰(zhàn)書汪洋王滬寧趙樂際韓正出席會議》，2021 年12 月10 日，http://www.news.cn/politics/leaders/2021-12/10/c_1128152219.htm，2022 年11 月15 日。2022 年1 月24日中共中央政治局舉行第三十六次集體學習，深入分析推進碳達峰碳中和工作面臨的形勢任務(wù)，強調(diào)要把系統(tǒng)觀念貫穿于碳達峰碳中和工作全過程，注重處理好四對關(guān)系：一是發(fā)展和減排的關(guān)系，二是整體和局部的關(guān)系，三是長遠目標和短期目標的關(guān)系，四是政府和市場的關(guān)系。②《深入分析推進碳達峰碳中和工作面臨的形勢任務(wù) 扎扎實實把黨中央決策部署落到實處》，2022 年1 月25 日，https://www.cntheory.com/zyzzjjtxx/dsjjzgzyzzjjtxx/202201/t20220125_48859.html，2022 年11 月15 日。2022 年3 月，韓正在碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組全體會議上強調(diào)，實現(xiàn)碳達峰碳中和，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持穩(wěn)中求進，先立后破、通盤謀劃，科學把握工作節(jié)奏，在降碳的同時確保能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全，確保群眾正常生活。③《韓正在碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組全體會議上強調(diào) 科學把握節(jié)奏 聚焦重點關(guān)鍵 扎扎實實推進碳達峰碳中和工作》，2022 年3 月2 日，https://www.chinanews.com.cn/gn/2022/03-02/9690118.shtml，2022 年11 月15 日。

二、碳達峰碳中和政策實施取得積極成效

實現(xiàn)碳達峰碳中和目標將帶來經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，有利于催生綠色低碳新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展塑造新動能。目前，中國碳達峰十大行動順利推進，能源轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快推動碳排放強度持續(xù)下降，新能源汽車、光伏、風電等產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，綠色金融與碳市場深入推進，碳達峰碳中和政策實施取得積極成效。

（一）碳達峰十大行動順利推進

在能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動方面，加快推動煤炭消費替代和轉(zhuǎn)型升級，加快構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)?！?030 年前碳達峰行動方案》提出，到2030 年風電、太陽能發(fā)電總裝機容量達到12 億千瓦以上。①《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達峰行動方案的通知》，2021 年10 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm，2022 年11 月15 日。國家能源局數(shù)據(jù)顯示：過去10 年，中國風電、光伏發(fā)電裝機規(guī)模增長約12 倍；截至2022年11 月，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量達到7.07 億千瓦，占全球風電、光伏裝機總規(guī)模的三分之一以上，連續(xù)多年穩(wěn)居世界第一。②《魯俊嶺：過去10 年中國風電、光伏發(fā)電裝機規(guī)模增長了12 倍左右》，2022 年11 月3 日，https://finance.ifeng.com/c/8KdpK1yH7F7，2022 年11 月15 日。

在節(jié)能降碳增效行動方面，全面提升節(jié)能管理能力，實施節(jié)能降碳重點工程，推進重點用能設(shè)備節(jié)能增效，加強新型基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能降碳。2022 年6月，生態(tài)環(huán)境部等部門印發(fā)了《減污降碳協(xié)同增效實施方案》，強調(diào)環(huán)境污染物和碳排放高度同根同源，提出到2030 年減污降碳協(xié)同能力顯著提升，助力實現(xiàn)碳達峰目標。③《關(guān)于印發(fā)〈減污降碳協(xié)同增效實施方案〉的通知》，2022 年6 月13 日，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202206/t20220617_985879.html，2022 年11 月15 日。

在工業(yè)領(lǐng)域碳達峰行動方面，加快制造業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，加快構(gòu)建綠色制造體系，提高資源能源利用效率，推動數(shù)字化智能化綠色化融合，擴大綠色低碳產(chǎn)品供給。2022 年7 月，工信部等部門印發(fā)《工業(yè)領(lǐng)域碳達峰實施方案》，提出到2025 年，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗較2020 年下降13.5%，確保工業(yè)領(lǐng)域二氧化碳排放在2030 年前達峰；開展鋼鐵、建材、石化化工、有色金屬等重點行業(yè)達峰行動和綠色低碳產(chǎn)品供給提升行動。④《工業(yè)和信息化部 國家發(fā)展改革委 生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)工業(yè)領(lǐng)域碳達峰實施方案的通知》，2022 年7 月7 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-08/01/content_5703910.htm，2022 年11 月15 日。

在城鄉(xiāng)建設(shè)碳達峰行動方面，推進城鄉(xiāng)建設(shè)方式實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步提升建筑能效水平，積極推廣綠色建筑，結(jié)合城市更新推進既有建筑綠色低碳升級。截至2020 年底，全國城鎮(zhèn)完成既有居住建筑節(jié)能改造面積超過15 億平方米，2021 年城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積占比達到84%。⑤《“雙碳”工作取得良好開局》，《人民日報》 2022 年9 月23 日，第002 版。2022 年6 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施方案》，提出實施稻田甲烷減排、化肥減量增效、畜禽低碳減排、漁業(yè)減排增匯、農(nóng)機綠色節(jié)能、農(nóng)田碳匯提升、秸稈綜合利用、可再生能源替代、科技創(chuàng)新支撐、監(jiān)測體系建設(shè)等十大行動；⑥《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)〈農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施方案〉》，2022 年7 月1 日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/01/content_5698717.htm，2022 年11 月15 日。住建部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域碳達峰實施方案》，從建設(shè)綠色低碳城市與打造綠色低碳縣城和鄉(xiāng)村方面明確了實現(xiàn)碳達峰的路徑。⑦《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域碳達峰實施方案的通知》，2022 年6 月30 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-07/13/content_5700752.htm，2022 年11 月15 日。

在交通運輸綠色低碳行動方面，構(gòu)建綠色高效交通運輸體系。持續(xù)加大新能源汽車推廣應(yīng)用力度，截至2021 年底全國新能源城市公交車比例突破66%。推動運輸結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，如深入實施鐵路運能提升、水運系統(tǒng)升級等“六大行動”，組織開展多式聯(lián)運示范工程，持續(xù)推進城市綠色貨運配送工作，以及開展國家公交都市建設(shè)示范工程等。⑧方海：《加快建設(shè)新時代綠色低碳交通運輸體系》，《中國交通報》2022 年6 月14 日。2022 年4 月，交通運輸部等部門制定貫徹落實中央關(guān)于碳達峰碳中和重大戰(zhàn)略布置的實施意見，從優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)、推廣節(jié)能低碳型交通工具、積極引導低碳出行、增強交通運輸綠色轉(zhuǎn)型新動能等方面落實。①《交通運輸部 國家鐵路局 中國民用航空局 國家郵政局貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見〉的實施意見》，2022 年7 月14 日，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/hjyzy/tdftzh/202207/t20220714_1330511.html？state=123& code=& state=123，2022 年11 月15 日。

在循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動方面，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化發(fā)展，加強大宗固廢綜合利用，健全資源循環(huán)利用體系，大力推進生活垃圾減量化資源化。2021 年7 月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》。②《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的通知》，2021 年7 月1 日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202107/t20210707_1285527.html？code=& state=123，2022 年11 月15 日。同年12 月，國家發(fā)展改革委、工信部發(fā)布做好“十四五”園區(qū)循環(huán)化改造工作有關(guān)事項的通知，要求到2025 年底具備條件的省級以上園區(qū)（包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)）全部實施循環(huán)化改造。③《國家發(fā)展改革委辦公廳 工業(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于做好“十四五”園區(qū)循環(huán)化改造工作有關(guān)事項的通知》，2021 年12月15 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/21/content_5663313.htm，2022 年11 月15 日。

在綠色低碳科技創(chuàng)新行動方面，完善創(chuàng)新體制機制，加強創(chuàng)新能力建設(shè)和人才培養(yǎng)，強化應(yīng)用基礎(chǔ)研究，加快先進適用技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用。2022年6 月，科技部等九部門印發(fā)《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030 年）》，提出科技支撐碳達峰碳中和的創(chuàng)新方向，統(tǒng)籌低碳科技示范和基地建設(shè)、人才培養(yǎng)、低碳科技企業(yè)培育及國際合作等措施，推動科技成果產(chǎn)出及其示范應(yīng)用，為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供科技支撐。④《科技部等九部門關(guān)于印發(fā)〈科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030 年）〉的通知》，2022 年6 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-08/18/content_5705865.htm，2022 年11 月15 日。

在碳匯能力鞏固提升行動方面，強化國土空間規(guī)劃和用途管控，嚴守生態(tài)保護紅線，穩(wěn)定現(xiàn)有森林等的固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。截至2021 年，全國森林覆蓋率已增長到24.02%，森林蓄積量達到194.93 億立方米，森林面積和森林蓄積量連續(xù)保持“雙增長”；林草總碳儲量達到114.43 億噸，居世界前列。⑤常欽：《黨的十八大以來，我國自然資源事業(yè)發(fā)展取得歷史性成就——繪就人與自然和諧共生的中國畫卷》，《人民日報》2022 年9 月20 日，第004 版?！?030 年前碳達峰行動方案》提出，到2030 年全國森林覆蓋率達到25%左右，森林蓄積量達到190 億立方米。⑥《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達峰行動方案的通知》，2021 年10 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm，2022 年11 月15 日。

在綠色低碳全民行動方面，各地大力加強生態(tài)文明宣傳教育，強化領(lǐng)導干部培訓，引導企業(yè)履行社會責任，推廣綠色低碳生活方式和消費方式。借助全國節(jié)能宣傳周、低碳日活動、世界環(huán)境日、地球日等契機，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳教育活動，普及科學知識，強化全民行動，推動全社會廣泛參與。

在各地區(qū)梯次有序碳達峰行動方面，各地結(jié)合自身資源環(huán)境稟賦、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展階段等，科學制定本地區(qū)碳達峰行動方案。結(jié)合低碳試點的基礎(chǔ)與取得的經(jīng)驗，各地積極組織開展城市、園區(qū)、企業(yè)碳達峰試點建設(shè)，以及碳中和試點示范市（區(qū)）建設(shè)，多地正在編制試點實施方案，積極探索實現(xiàn)碳達峰碳中和的路徑與舉措。

（二）能源轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快

圍繞落實碳達峰碳中和目標，中國采取一系列強有力的政策措施，加快構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，風能、太陽能、儲能、氫能等新能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，能源低碳轉(zhuǎn)型步伐加速。2021年，中國非化石能源發(fā)電裝機容量首次超過煤電。截至2021 年底，中國可再生能源發(fā)電裝機達到10.63 億千瓦，占總發(fā)電裝機容量的44.8%，其中水電、風電、太陽能發(fā)電裝機均超過3 億千瓦，生物質(zhì)發(fā)電裝機3798 萬千瓦，①生態(tài)環(huán)境部：《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2022 年度報告》，2022 年10 月27 日，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf，2022 年11 月15 日。水電、風電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電裝機規(guī)模穩(wěn)居世界第一?？稍偕茉闯蔀橹袊l(fā)電新增裝機的主體。2022 年上半年，中國可再生能源發(fā)電新增裝機5475 萬千瓦，占全國新增發(fā)電裝機的80%。②《國家能源局2022 年三季度網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄》，2022 年8 月2 日，http://www.nea.gov.cn/2022-08/02/c_1310648934.htm，2022 年11 月15 日。近10 年來，中國能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了“雙優(yōu)化”，推動碳排放強度持續(xù)下降。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“退二進三”效果顯著，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重由2012 年的45.5%上升到2021 年的53.3%，受疫情影響服務(wù)業(yè)占比略有回落，與2018 年持平。能源結(jié)構(gòu)加快向清潔低碳轉(zhuǎn)變。煤炭消費占比從2012 年的68.5%下降至2021 年的56.0%，仍處于主體地位。2021 年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2020 年降低3.8%，與2005 年相比累計下降50.8%。③生態(tài)環(huán)境部：《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2022 年度報告》，2022 年10 月27 日，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf，2022 年11 月15 日。

（三）綠色低碳新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

推動落實碳達峰碳中和目標，綠色低碳產(chǎn)業(yè)迎來了巨大的發(fā)展機遇。通過行業(yè)整合、并購重組、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加快布局多晶硅、光伏組件、風能、儲能、鋰電池等新能源關(guān)鍵原材料、關(guān)鍵技術(shù)及關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈，中國已形成了比較完備的新能源技術(shù)研發(fā)和裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈，7 家風電整機制造企業(yè)位列全球前十，光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量占全球總量的70%以上。新能源汽車行業(yè)飛速發(fā)展，從上游的電池原材料，到中游的電池企業(yè)，再到下游的新能源汽車制造，都產(chǎn)生了全球領(lǐng)先的企業(yè)。2021 年新能源汽車銷量超過350 萬輛，市場占有率由2020 年的5.4%上升至13.4%，同比增長1.6 倍，連續(xù)7 年位居全球第一。④《2021 年我國新能源汽車銷售超過350 萬輛 連續(xù)7 年位居全球第一》，《中國電子報》2022 年1 月12 日，第1 版。2020 年10 月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035 年）》，各地也制定出臺新能源汽車消費的支持政策，預計未來新能源汽車行業(yè)仍將高速發(fā)展。“十四五”期間，數(shù)字經(jīng)濟將成為主要的經(jīng)濟形態(tài)和發(fā)展方向，5G、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)及物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施將成為各地規(guī)劃投資建設(shè)的熱點，但新型基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展導致的高耗能問題日益凸顯。2021 年國內(nèi)數(shù)據(jù)中心機架規(guī)模達到543.6 萬架，同比增長27%。據(jù)測算，到2030 年數(shù)據(jù)中心用電量將達到4000 億千瓦時，約占全社會用電量的3.7%。⑤《中國移動代表建議：數(shù)字新基建的能耗問題不容忽視》，2022 年3 月7 日，https://www.guancha.cn/ChanJing/2022_03_07_629166.shtml，2022 年11 月15 日。

（四）綠色金融與碳交易深入推進

隨著碳達峰碳中和戰(zhàn)略的深入實施，綠色金融與碳市場迎來了巨大的發(fā)展機遇。2016 年，中國人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導意見》。2017 年，國務(wù)院決定在浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省區(qū)建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)。2020 年，生態(tài)環(huán)境部等部委印發(fā)《關(guān)于促進應(yīng)對氣候變化投融資的指導意見》。2021 年，中國人民銀行推出碳減排支持工具，生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展氣候投融資試點工作的通知》。2022年，銀保監(jiān)會制定發(fā)布《銀行業(yè)保險業(yè)綠色金融指引》，綠色金融政策體系逐步完善。

目前，中國已基本形成了多層次的綠色金融產(chǎn)品和市場體系，其中綠色信貸是最主要的融資渠道。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示：截至2022 年6 月，中國本外幣綠色貸款余額達19.55 萬億元，同比增長40.4%，綠色信貸存量規(guī)模位居世界第一，綠色信貸資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施升級、清潔能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。①《6 月末我國本外幣綠色貸款余額達19.55 萬億元》，2022 年10 月6 日http://www.news.cn/fortune/2022-10/06/c_1129052588.htm，2022 年11 月15 日。中國綠色債券發(fā)行時間較晚，近年來發(fā)行規(guī)模保持穩(wěn)定增長。中國銀行間交易商協(xié)會數(shù)據(jù)顯示：截至2021 年6 月，中國境內(nèi)外綠色債券累計發(fā)行規(guī)模突破1.73 萬億元，位居世界第二位。②匯豐銀行、21 世紀資本研究院：《中國綠色金融發(fā)展報告——中國金融業(yè)推動碳達峰碳中和目標路線研究（2021）》，2021 年，https://www.business.hsbc.com.cn/-/media/media/china/pdf/campaigns/hsbc-21cbh-green-finance-report.pdf？download=1，2022 年11 月15 日。綠色保險迅速增長。中國保險業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示：2020 年我國綠色保險保額達到18.33 萬億元，同比增長24.9%；綠色保險賠付金額213.57 億元，同比增長11.6%。保險資金也在加大綠色投資力度。③匯豐銀行、21 世紀資本研究院：《中國綠色金融發(fā)展報告——中國金融業(yè)推動碳達峰碳中和目標路線研究（2021）》，2021 年，https://www.business.hsbc.com.cn/-/media/media/china/pdf/campaigns/hsbc-21cbh-green-finance-report.pdf？download=1，2022 年11 月15 日。

碳金融成為綠色金融體系的重要組成部分。自2011 年起，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳七省市先后啟動碳排放權(quán)交易試點工作。截至2021年9 月30 日，7 個試點碳市場累計配額成交量4.95億噸二氧化碳當量，成交額約119.78 億元。④《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》，2021 年10 月27 日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm，2022 年11 月15 日。2021年7 月16 日，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動，納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位2162 家，覆蓋約45 億噸二氧化碳排放量，是全球規(guī)模最大的碳市場。⑤《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》，2021 年10 月27 日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm，2022 年11 月15 日。截至2022 年10 月21 日，全國碳市場配額累計成交量約1.96 億噸，累計成交額85.8 億元。⑥《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2022 年度報告》，2022 年10 月28 日，http://finance.people.com.cn/n1/2022/1028/c1004-32553424.html，2022 年11 月15 日。“十四五”期間，預計將有更多重能耗行業(yè)納入，交易主體和需求更趨多元化，碳市場規(guī)模和流動性將大幅提高，碳金融具有廣闊的發(fā)展前景。

ESG（環(huán)境、社會與治理）投資與綠色基金蓬勃發(fā)展。在監(jiān)管部門的政策推動下，銀行保險機構(gòu)更加關(guān)注ESG 風險，機構(gòu)投資者開展ESG 投資，綠色基金產(chǎn)品迅速發(fā)展。企業(yè)加快綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，通過加強負責任投資、ESG 風險管理與信息披露，實現(xiàn)ESG 績效與長期收益共贏。2020 年7 月，財政部、生態(tài)環(huán)境部和上海市政府共同發(fā)起設(shè)立國家綠色發(fā)展基金，首期資金規(guī)模885 億元，通過加大綠色產(chǎn)業(yè)投資，發(fā)揮國家對綠色投資的引導作用。⑦《國家綠色發(fā)展基金首期規(guī)模885 億元 重點聚焦長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展》，2020 年7 月28 日，http://env.people.com.cn/n1/2020/0728/c1010-31801097.html，2022 年11 月15 日。在實現(xiàn)碳達峰碳中和目標以及經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的投資需求方面，綠色金融與碳交易具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

三、碳達峰碳中和政策實施過程中面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

碳達峰碳中和政策的順利實施離不開良好的國際環(huán)境與國內(nèi)形勢。當前，全球氣候治理體系持續(xù)變革，彌補排放差距已成為各國面臨的迫切問題，中國面臨的國際減排與發(fā)展轉(zhuǎn)型的壓力日益增大。國際能源形勢惡化及綠色貿(mào)易保護主義抬頭，給碳達峰碳中和政策實施造成了新的不確定性。受經(jīng)濟、能源形勢與極端氣候事件等因素的影響，部分地區(qū)短期內(nèi)面臨能源保供方面的問題，出現(xiàn)了限產(chǎn)限電現(xiàn)象，給政策實施帶來了挑戰(zhàn)。碳達峰碳中和政策的“碎片化”特征明顯，實現(xiàn)路徑不明晰，政策執(zhí)行與評估機制不完善，缺乏完善的低碳產(chǎn)業(yè)體系，綠色低碳轉(zhuǎn)型融資缺口較大，也增加了碳達峰碳中和政策實施的難度。

（一）全球氣候治理體系持續(xù)變革，中國面臨的減排與轉(zhuǎn)型壓力增大

全球氣候治理由《京都議定書》“自上而下”的減排模式轉(zhuǎn)向《巴黎協(xié)定》“自下而上”的國家自主貢獻模式，這種減排方式的靈活性較高，優(yōu)勢是可以提高參與率，劣勢是缺乏國際法律約束力，導致整體減排力度不足。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《2022 年排放差距報告》指出，各國的最新承諾使2030 年的溫室氣體排放量減少不到1%，到21 世紀末全球氣溫可能升高2.8℃。而實現(xiàn)2℃目標需減排30%，實現(xiàn)1.5℃目標需減排45%。①United Nations Environment Programme，“ Emissions Gap Report 2022: The Closing Window—Climate Crisis Calls for Rapid Transformation of Societies，” October 27，2022，https://www.unep.org/emissions -gap -report -2022，November 15，2022.為提升全球減排力度，主要國家積極推動全球氣候治理體系持續(xù)變革。2021年，英國格拉斯哥COP26 通過《格拉斯哥氣候公約》，完成《巴黎協(xié)定》實施細則談判，通過了全球碳市場框架細則，作出逐步減少煤炭使用的全球承諾。2022 年6 月，七國集團峰會通過《七國集團氣候俱樂部聲明》，主要針對排放大國施加壓力，中國將面臨更大的減排壓力。歐盟為推動全球提高減排力度、避免“碳泄漏”制定了碳關(guān)稅方案。2022 年6 月，歐洲議會通過了最新的碳關(guān)稅草案，碳關(guān)稅將從2027 年起征，征稅產(chǎn)品范圍包括鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥、有機化學品、塑料、氫和氨等。排放核算范圍不僅包括直接排放，還包括電力間接排放。

與此同時，國際行業(yè)性減排行動加快，對中國相關(guān)行業(yè)發(fā)展構(gòu)成硬約束。盡管受全球新冠疫情影響，國際民航組織仍按時啟動了國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）試點階段（2021—2023 年），第一階段（2024—2026 年）仍然是自愿參與，第二階段（2027—2035 年）CORSIA 對所有占全球航空活動0.5%以上的國際民航組織締約國具有約束力。截至2022 年10 月，已有118 個國家承諾參與CORSIA試點。②參見ICAO 網(wǎng)站：https://www.icao.int/environmental-protection/CORSIA/Pages/default.aspx.中國是民航大國，民航業(yè)處于快速發(fā)展階段，面臨的減排壓力很大，未來有可能為完成減排目標付出較高代價。2018 年，國際海事組織（IMO）發(fā)布了航運溫室氣體減排初步戰(zhàn)略，2023 將修訂減排戰(zhàn)略，很可能提出2050 年航運凈零排放的減排目標。中國是航運大國，2020 年海運進出口量占全球國際海運量的32.5%，③彭傳圣：《我國航運綠色發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢》，《中國海事》2022 年第6 期。航運業(yè)實現(xiàn)零排放目標要付出更大的代價。2022 年10 月，歐盟就“2035 年起歐盟市場所有在售乘用車和輕型商用車二氧化碳排放量為零”的計劃達成一致，相當于從2035 年起禁售燃油車，很可能對中國汽車出口相關(guān)行業(yè)發(fā)展構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，抵消中國在新能源汽車領(lǐng)域的成本優(yōu)勢。

在“自下而上”的全球氣候治理體系中，企業(yè)等非國家行為體的作用日益上升，跨國公司巨頭、各國企業(yè)積極開展碳中和行動。截至2022 年10 月，全球已有11309 家跨國公司、商業(yè)機構(gòu)、投資銀行加入氣候雄心聯(lián)盟和零排放競賽（Race To Zero），提出在2030—2050 年實現(xiàn)凈零排放。④參見unfccc 網(wǎng)站：https://unfccc.int/climate-action/race-to-zero-campaign#Race-to-Zero-Partners.企業(yè)間的零排放競賽，為國內(nèi)企業(yè)帶來了很大的減排壓力。中國面臨來自國家層面、行業(yè)層面、企業(yè)層面的多重減排壓力，需要更好發(fā)揮“以外促內(nèi)”的作用，將國際氣候談判中的減排壓力切實轉(zhuǎn)化為國內(nèi)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的動力。

（二）受國際能源形勢惡化與地緣政治因素等影響，碳達峰碳中和政策實施面臨的不確定性增加

從全球?qū)用婵矗頌鯖_突極大地改變了全球能源格局與能源版圖，促使歐盟等國更加關(guān)注能源安全問題，能源轉(zhuǎn)型步伐放緩。在全球高通脹和俄烏沖突的影響下，為應(yīng)對能源危機，德國、意大利、荷蘭等曾大力倡導環(huán)保的歐洲國家相繼宣布將重啟煤電項目，或?qū)е禄茉聪M反彈。歐盟能源供應(yīng)嚴重依賴俄羅斯進口，2021 年歐盟約48.4%的天然氣、24.7%的石油、48.1%的煤炭進口來源于俄羅斯。①參見歐洲統(tǒng)計局官網(wǎng)：https://ec.europa.eu/eurostat/web/energy/data/database.目前，歐盟正在努力擺脫對俄羅斯油氣的依賴。歐盟委員會計劃到2027 年全面擺脫對俄羅斯油氣進口的依賴。歐盟在碳中和相關(guān)問題展現(xiàn)出一定的“靈活性”，把一度受爭議的天然氣和核能調(diào)整為綠色能源。歐盟國家短期的政策調(diào)整被國內(nèi)少數(shù)觀察人士夸大其辭，錯誤認為歐盟要放棄2050 年碳中和目標，從而給國內(nèi)碳達峰碳中和政策的實施造成了不利的輿論影響。國際政治經(jīng)濟格局與能源安全形勢的風云變幻，給國內(nèi)碳達峰碳中和政策的深入實施造成了不小的干擾。

（三）綠色貿(mào)易保護主義抬頭，中國出口貿(mào)易的外部環(huán)境惡化

全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈受地緣沖突、疫情影響、大國博弈與逆全球化等不利因素的疊加影響，引發(fā)全球經(jīng)濟通脹高企、增長疲軟、復蘇乏力，導致綠色貿(mào)易保護主義抬頭，國際綠色貿(mào)易壁壘增多，中國外向型經(jīng)濟的發(fā)展不可避免會因此受到?jīng)_擊。美國在最近通過的《通脹削減法案》中對享受稅收抵免的電動車電池的關(guān)鍵原材料來源地和國產(chǎn)化率作出明確要求，如不能滿足相關(guān)要求，將不能享受財政部的稅收優(yōu)惠措施。歐盟碳關(guān)稅以及國際行業(yè)性減排要求，將導致中國出口行業(yè)企業(yè)面臨的減排壓力日益加大，使傳統(tǒng)出口貿(mào)易受到較大沖擊，可能導致鋼鐵、水泥、化肥、鋁等相關(guān)科技含量低、成本敏感性高、可替代性強的出口行業(yè)發(fā)展空間受到擠壓。如果應(yīng)對不及時、不充分，就會造成風險外溢，惡化就業(yè)形勢，影響社會穩(wěn)定，危及部分地區(qū)、行業(yè)的發(fā)展。歐盟、美國等主要國家采取的綠色貿(mào)易政策、市場準入限制、行業(yè)減排要求、科技領(lǐng)域的脫鉤性措施等，也對中國綠色低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與綠色技術(shù)國際合作造成不利影響，導致國家整體發(fā)展面臨的外部環(huán)境惡化，甚至可能會阻礙中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)進程。

（四）受國內(nèi)經(jīng)濟能源形勢的影響，部分行業(yè)、地方落實碳達峰碳中和政策存在“搖擺”

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國碳達峰行動將完成碳排放強度全球最大降幅，從碳達峰到碳中和僅有30 年時間，遠遠低于發(fā)達國家平均50—60 年的時間跨度。用全球歷史上最短的時間實現(xiàn)從碳達峰到碳中和，難度相當大，需要付出艱苦卓絕的努力。碳排放受經(jīng)濟形勢、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與節(jié)能減碳政策等因素的影響較大。近年來國內(nèi)大部分地區(qū)受疫情反復、經(jīng)濟下滑、財政收入銳減的影響，為保增長、保就業(yè)，政府在財政支出方面提倡過“緊日子”，客觀上也限制了在碳達峰碳中和領(lǐng)域的資源投入。當前，全球能源危機導致化石能源價格高位運行，抑制了國內(nèi)經(jīng)濟復蘇，某些突發(fā)性事件給落實碳達峰碳中和工作帶來了不小的困難。2021 年下半年以來，廣東、安徽、浙江、江蘇、陜西、山東、云南等18 個省遭遇大規(guī)模的限電限產(chǎn)。2022 年8 月，四川、重慶等地出現(xiàn)了連續(xù)性極端高溫干旱天氣，降水大幅減少，導致水電出力減少。四川是電力輸出大省，卻出現(xiàn)電力短缺以及限制工業(yè)生產(chǎn)、生活用電等情況。重慶也遭受了大規(guī)模的限電，多地發(fā)生森林火災。這些突發(fā)事件引發(fā)的負面輿論，對碳達峰碳中和政策實施產(chǎn)生了不利影響。隨著保障能源安全與經(jīng)濟穩(wěn)增長的優(yōu)先性提升，部分高耗能與煤電項目出現(xiàn)放松的苗頭，政策的“左右搖擺”會造成推遲減排的難度更大、成本更高。

（五）碳達峰碳中和政策的碎片化特征明顯，尚未形成合力

碳達峰碳中和政策體系雖已初步建立，但總體上碎片化特征明顯，政策之間的協(xié)調(diào)性與銜接度有待提高。政策措施的宏觀性較強、可操作性較差，會在很大程度上導致政策執(zhí)行者難以采取有效的行動，從而削弱政策實施的有效性。從政策工具來看，主要是通過意見、方案、規(guī)劃等行政工具推動，市場機制、法律工具、社會治理等政策工具尚未得到充分合理的運用，制約了政策合力的形成。從政策的落實主體來看，政策執(zhí)行機制尚不完善，各地制定的碳達峰碳中和方案千篇一律，缺乏有針對性的解決方案，企業(yè)缺乏有效的碳中和路徑和政策技術(shù)支撐體系，面臨經(jīng)濟下滑、成本上漲以及碳關(guān)稅對產(chǎn)品出口的不利影響等，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，抗風險能力較差，綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新能力不足，導致推行碳達峰碳中和政策的阻力較大。

（六）理解認識不到位，碳達峰碳中和實現(xiàn)路徑不明晰

從各地推動碳達峰碳中和的工作實踐來看，普遍存在一些認識誤區(qū)。

一是曲解、誤解碳達峰碳中和目標。有些地方盲目割裂碳達峰與碳中和的內(nèi)在聯(lián)系，存在將碳達峰變成“碳沖峰”的政策沖動，錯誤認為“十四五”是上馬“兩高”項目的最后時機，造成部分地區(qū)“兩高”項目投資反彈，不僅造成高位達峰，而且加大了后期實現(xiàn)碳中和的難度。還有一些地方在推進落實碳達峰碳中和目標的過程中，容易將其與經(jīng)濟發(fā)展對立起來，為完成能源“雙控”目標采取拉閘限電等極端措施，嚴重干擾了正常的生產(chǎn)生活，付出了較高的社會經(jīng)濟代價，不利于碳達峰碳中和工作的持續(xù)推進。

二是存在簡單化、片面化的認識。簡單認為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標就是要求煤炭完全退出，快速淘汰煤電，跨越油氣時代，短期內(nèi)實現(xiàn)高比例可再生能源，忽略了新型能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、能源安全的保障需要一定的轉(zhuǎn)型時間。片面夸大碳匯等碳吸收、負碳排放技術(shù)的作用，認為只要通過大力發(fā)展基于自然系統(tǒng)的碳匯和碳移除工程技術(shù)就能實現(xiàn)碳中和，現(xiàn)有的電力、鋼鐵、水泥、石化、化工等行業(yè)無須進行深度減排，忽視了中國土地資源有限、負碳技術(shù)成本高、工業(yè)碳排放體量大等現(xiàn)實國情。

三是避重就輕，缺乏核心減排行動。有些地方或企業(yè)在推動落實碳達峰碳中和目標方面力度不夠，多側(cè)重于某些容易實現(xiàn)的方面，缺乏核心減排行動。例如化石能源富集區(qū)域堅持強調(diào)化石能源的主體地位，發(fā)展可再生能源的積極性不高；可再生能源豐富的地區(qū)將實現(xiàn)碳達峰碳中和目標簡單理解為完全退出煤炭；碳匯資源豐富的地區(qū)片面地認為發(fā)展自然系統(tǒng)碳匯和碳移除工程技術(shù)就能實現(xiàn)碳中和。不少企業(yè)受到上下游產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的壓力，或出于投資炒作“碳中和”概念的考慮，作出的碳中和承諾避重就輕，缺乏核心減排行動。

針對中國的碳達峰碳中和目標，國際可再生能源署（IRENA）在報告中給予高度肯定。①IRENA,“China’s Route to Carbon Neutrality：Perspectives and the Role of Renewables，”International Renewable Energy Agency，Abu Dhabi，2022.煤炭仍是中國主要的一次能源，2021 年消費占比為56%。如何平衡經(jīng)濟發(fā)展與減排的關(guān)系，推進鋼鐵、水泥和石化等高耗能行業(yè)減排，在不到40 年的時間里實現(xiàn)碳中和目標，極具挑戰(zhàn)性。盡管中國已制定了“1+N”政策體系，但實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的政策細節(jié)仍不清晰。未來要進一步加強系統(tǒng)分析、整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)努力，從根本上重新思考能源供應(yīng)和能源安全概念，加快推動能源轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性創(chuàng)新；要加快構(gòu)建高比例的可再生能源電力系統(tǒng)，提升電氣化水平以及工業(yè)、建筑、交通等終端部門的脫碳化進程。國際社會針對中國的碳達峰碳中和目標也提出了質(zhì)疑，認為中國沒有給出碳中和的明確定義，也沒有提供明確的實現(xiàn)路線圖。歐盟商會在報告中指出，中國的碳達峰碳中和行動計劃缺乏緊迫性和透明度，盡管制定了碳達峰碳中和目標，但作為全球第二大LNG 進口國，LNG 進口并未受到影響。

（七）碳達峰碳中和政策的執(zhí)行機制不完善

當前，中國碳達峰碳中和政策落實中存在的問題是由多方面因素造成的，既有政策本身存在的不足，也有政策執(zhí)行中普遍存在的“上有政策，下有對策”的博弈問題，而缺乏完善的政策監(jiān)督評價考核體系也會助長此現(xiàn)象，因此未來政策設(shè)計仍需持續(xù)完善。

一是“上有政策，下有對策”的政策博弈問題。政策執(zhí)行主體的自身利益需求與行為傾向會影響到公共政策的有效執(zhí)行?！吧嫌姓?、下有對策”本質(zhì)上是一種消極的政策變通，是對原有政策的曲解與背離。盡管所有地方都有推動創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展的主觀愿望，但并不都具備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要素條件，不能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟增長向綠色低碳經(jīng)濟發(fā)展新動能轉(zhuǎn)換。因此，一些在落實碳達峰碳中和目標方面存在實際困難的地方政府，就會千方百計尋求破解碳達峰碳中和約束的招數(shù)，通過政策博弈或消極落實等不同方式來維護自身利益，從而加大了實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的難度。

二是對政策執(zhí)行中遇到的問題預判與應(yīng)對不足。碳達峰碳中和工作作為一項新生事物，其實現(xiàn)路徑、政策措施、支撐體系還不完善，需要在實踐中不斷探索。前期政策設(shè)計可能對各地的差異性、復雜性與現(xiàn)實性問題考慮不足，碳達峰碳中和政策體系與其他政策之間可能存在相互脫節(jié)、相互沖突的問題，加上政策配套體系不完善，以及相關(guān)政策主體的權(quán)利與義務(wù)界定不明確，這些均給政策實施增添了困難。

（八）缺乏完善的碳達峰碳中和政策評估機制

目前，針對碳達峰碳中和目標落實尚未建立完善的監(jiān)督評價考核體系。為了不影響政績評價考核，地方官員會不惜一切代價完成能源“雙控”“雙碳”等一票否決性指標。當前的政策監(jiān)督評價考核體系只關(guān)注目標完成情況，對如何完成以及政策完成效果關(guān)注不夠，落實碳達峰碳中和目標的各相關(guān)部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，尚未形成嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體，客觀上不利于碳達峰碳中和政策的落實。

（九）清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全保障能力不足

加快構(gòu)建自主可控、安全可靠的清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，對于落實碳達峰碳中和目標、保障能源安全和國家安全非常重要。當前，新能源發(fā)展所需要的稀土、鈷、硅等關(guān)鍵稀缺材料日益成為地緣政治博弈的焦點。國際可持續(xù)發(fā)展研究所（IISD）對太陽能、風能、電動車及儲能使用的14 種關(guān)鍵稀缺原材料的全球分布進行評估，發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)的地理集中度明顯高于石油，且供應(yīng)能力非常有限，導致全球能源低碳轉(zhuǎn)型面臨嚴峻挑戰(zhàn)。①楊宇、夏四友、錢肖穎：《能源轉(zhuǎn)型的地緣政治研究》，《地理學報》2022 年第8 期。2022 年10月，國際能源署（IEA）在《保障清潔能源技術(shù)供應(yīng)鏈》報告中進一步強調(diào)，實現(xiàn)碳中和將重新定義全球能源安全，清潔能源供應(yīng)鏈很大程度上依賴于銅、鋰、鎳、鈷和稀土元素等關(guān)鍵礦物的供應(yīng)，電動車電池和太陽能組件面臨的供應(yīng)中斷風險較高。當前，全球清潔能源供應(yīng)鏈高度集中，中國在電動汽車電池的下游供應(yīng)鏈中占據(jù)主導地位，占全球約75%的電芯產(chǎn)能、70%的正極產(chǎn)能和85%的負極產(chǎn)能，以及全球50%以上的鋰、鈷和石墨原材料加工。②IEA，“Security of Clean Energy Transitions，”September，2022,https://www.iea.org/reports/security-of-clean-energy-transitions-2022，November 15，2022.主要國家圍繞新能源技術(shù)、新能源基礎(chǔ)設(shè)施和新能源關(guān)鍵稀缺原材料的博弈日益激烈，在構(gòu)建綠色低碳產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略競爭已拉開序幕。鑒于當前緊張的地緣政治形勢、大宗商品價格上漲和供應(yīng)瓶頸，需要擴大清潔能源領(lǐng)域的投資，加快技術(shù)創(chuàng)新，加強在清潔能源供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的合作，提高供應(yīng)鏈的多樣化，降低清潔能源供應(yīng)鏈的中斷風險和脆弱性。

（十）綠色低碳轉(zhuǎn)型融資缺口較大

2022 年10 月，世界銀行發(fā)布《中國國別氣候與發(fā)展報告》，強調(diào)氣候變化的不利影響導致海岸洪水、風暴潮、海岸侵蝕和海水倒灌等災害頻發(fā)，嚴重威脅著中國人口稠密、海拔較低、經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市，需要加快推動低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型與氣候韌性發(fā)展。落實碳達峰碳中和目標，需加快電力、工業(yè)、交通、建筑等重點排放部門的脫碳化進程。電力部門需要擴大太陽能、風能和儲能投資，促進可再生能源消納。工業(yè)部門通過退出過剩產(chǎn)能、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、提高能源效率和電氣化水平，可在短期內(nèi)降低排放，長期需要通過綠氫與碳捕集、使用和儲存（CCUS）等技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)深度脫碳。交通部門需要針對大容量公共交通、電氣化以及低碳燃料等加大投資，持續(xù)提高燃料和能源效率，促進交通運輸結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。建筑部門需要通過電氣化、清潔的區(qū)城供熱和提高能源效率以減少碳排放。同時，需要加大針對基于自然的解決方案（NbS）等碳吸收、碳封存、負排放技術(shù)的投資，抵消其他部門難以削減的排放實現(xiàn)碳中和，以利于抵御洪水、干旱和海平面上升的不利影響。實現(xiàn)經(jīng)濟體系的脫碳化進程與碳中和目標，需要針對綠色基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)擴散進行大規(guī)模投資。世界銀行的模型預測結(jié)果表明：中國為實現(xiàn)2060 年碳中和目標，僅電力和交通領(lǐng)域就需要14萬億—17 萬億美元的額外投資，主要用于綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技研發(fā)投資。①World Bank Group，“China Country Climate and Development Report，”2022，https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/38136，November 15，2022.目前，中國的綠色金融體系難以滿足綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的資金需求，需加快金融創(chuàng)新，吸引社會資本充分參與，加大對重點行業(yè)減排和氣候韌性投資，進一步拓展全國碳市場，從電力行業(yè)逐步擴展到鋼鐵、水泥等其他高碳行業(yè)，發(fā)展碳抵消市場，建立完善的企業(yè)碳排放核算體系等，積極運用碳金融等市場機制來彌補綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的融資缺口。

四、積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和政策實施的對策建議

黨的二十大報告指出，要“立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動”，②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022 年10 月26 日，第001 版。對未來進一步推進碳達峰碳中和工作提出了明確要求。我們要深入學習領(lǐng)會黨的二十大報告精神，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，從政策制定、政策實施、政策評估和政策優(yōu)化等全過程建立系統(tǒng)有效的“1+N”政策體系，加快提升政策實施的科學化、精準化與系統(tǒng)化水平。一方面，要堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。另一方面，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，持續(xù)完善碳達峰碳中和政策體系，加快建立完善的碳達峰碳中和監(jiān)督評價考核體系，強化支撐碳達峰碳中和目標的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)體系，積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理，加強國際合作以有效應(yīng)對綠色低碳貿(mào)易壁壘，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供氣候安全保障。

（一）在政策制定方面，兼顧高質(zhì)量發(fā)展與能源安全，持續(xù)完善碳達峰碳中和政策體系

要統(tǒng)籌兼顧碳達峰碳中和目標、能源安全和高質(zhì)量發(fā)展，提高政策措施的針對性、有效性與可實施性，加強相關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)的政策銜接與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動形成政策合力。要最大限度發(fā)揮碳達峰碳中和政策與氣候適應(yīng)、公正轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域政策的協(xié)同作用，通過更廣泛的結(jié)構(gòu)性和市場化改革為氣候政策行動提供助力。要撬動社會各界加大綠色低碳投資，加快推動低碳技術(shù)創(chuàng)新和示范應(yīng)用，促進氣候適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會安全網(wǎng)建設(shè)，增強城鄉(xiāng)地區(qū)的氣候韌性發(fā)展能力，有效應(yīng)對實現(xiàn)碳達峰碳中和目標可能遇到的風險挑戰(zhàn)。

實現(xiàn)碳達峰碳中和目標與保障能源安全并行不悖，不同時期能源安全的內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑不同。近中期需要加快節(jié)能與化石能源替代，減少油氣對外依存度是保障能源安全的關(guān)鍵。長期隨著以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的逐步建立，風電、光伏在能源系統(tǒng)中所占的比例大幅提高，電動汽車保有量規(guī)模龐大，維護能源安全的關(guān)鍵在于確保能源系統(tǒng)的穩(wěn)定供應(yīng)，需要保留適當比例、清潔高效的煤電、氣電，為能源系統(tǒng)提供靈活的調(diào)峰服務(wù)，有效應(yīng)對極端氣候事件等“黑天鵝”事件對能源系統(tǒng)造成的不利沖擊，為維護能源安全保駕護航，同時結(jié)合碳捕集、利用和封存（CCUS）、碳移除技術(shù)的發(fā)展實現(xiàn)能源部門的碳中和。

（二）在政策實施方面，因地制宜制定碳達峰碳中和實施方案

一是要提高認識，積極穩(wěn)妥推進落實碳達峰碳中和目標。實現(xiàn)碳達峰碳中和目標急不得也慢不得，需要久久為功、持續(xù)發(fā)力，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，保持戰(zhàn)略定力；要立足中國能源資源稟賦，從富煤貧油少氣的能源現(xiàn)狀出發(fā)，有計劃分步驟實施碳達峰行動。

二是要兼顧地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實。根據(jù)區(qū)域發(fā)展階段、能源資源稟賦、科技創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異，因地制宜制定碳達峰碳中和實施方案，不搞“一刀切”“齊步走”。要推動地方層面更加精準施策，提高管理的科學化和精細化水平，完善能源消耗總量和強度調(diào)控，重點控制化石能源消費，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度“雙控”制度，推進對煤炭的減量替代。

三是要堅持先立后破，統(tǒng)籌發(fā)展與安全。要合理設(shè)置目標，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、長遠目標和短期目標、政府和市場的關(guān)系，確保糧食、能源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。推動碳達峰碳中和不是簡單退出化石能源，而是要構(gòu)建多能互補的現(xiàn)代化新型能源體系。要持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴格控制“兩高”項目，提高綠色低碳產(chǎn)業(yè)比重，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，合理管控5G、數(shù)據(jù)中心等數(shù)字經(jīng)濟新興產(chǎn)業(yè)的高耗能。

（三）在政策評估方面，加快建立完善的碳達峰碳中和監(jiān)督評價考核體系

實現(xiàn)碳達峰碳中和目標需要建立完善的監(jiān)督評價考核體系，加強針對目標完成進展、能源安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢的分析評估，加強針對低碳轉(zhuǎn)型的風險監(jiān)測預警，建立綜合應(yīng)對機制，有效應(yīng)對綠色低碳轉(zhuǎn)型中的各種風險挑戰(zhàn)。針對碳達峰碳中和政策的評估，不僅要關(guān)注目標完成進展，更要對政策效果、減排效果以及社會經(jīng)濟成本進行跟蹤評估，同時總結(jié)政策實踐中好的做法以及政策實施過程中遇到的問題挑戰(zhàn)，針對形勢變化及意外情況及時進行政策調(diào)整，確保政策實施的有效性和社會可接受度。要針對各地區(qū)、各行業(yè)受到的不利影響與風險挑戰(zhàn)進行深入研判，做好應(yīng)對預案和保障措施，最大限度降低政策執(zhí)行的社會經(jīng)濟代價。加快建立完善的碳達峰碳中和政策評估機制，需要明確評估主體、評估對象、評估內(nèi)容、評估方法、評估程序等相關(guān)內(nèi)容，并加強對評估結(jié)果的運用。

（四）在政策優(yōu)化方面，強化支撐碳達峰碳中和目標的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)體系

實現(xiàn)碳達峰碳中和目標是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，需要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，將經(jīng)濟增長從投資主導轉(zhuǎn)向消費驅(qū)動，更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)內(nèi)涵型增長，減少短期經(jīng)濟增長與長期氣候目標之間的沖突。

一是要強化創(chuàng)新驅(qū)動。當前，全球能源體系正在發(fā)生深刻變革，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾。要抓住當前的戰(zhàn)略機遇期，圍繞落實碳達峰碳中和目標，加快實施科技創(chuàng)新，針對風電、光伏等產(chǎn)業(yè)“大而不強”的發(fā)展現(xiàn)狀，加快推進關(guān)鍵技術(shù)和裝備攻關(guān)，統(tǒng)籌推進“補短板”和“鍛長板”，為建設(shè)新型電力系統(tǒng)和能源轉(zhuǎn)型提供有力支撐。要通過綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新，延長清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈條，推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，打造一批具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，深度融入國際產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，推動中國制造業(yè)邁向全球價值鏈中高端。

二是完善低碳產(chǎn)業(yè)體系。堅持先立后破，大力推動發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，加快培育綠色低碳新增長點，推動實現(xiàn)后疫情時代經(jīng)濟的綠色復蘇。加快打造自主可控、安全可靠的清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈，把發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)與推進高質(zhì)量發(fā)展有機結(jié)合起來，加快綠氫、儲能、智能電網(wǎng)、碳捕集、利用與封存（CCUS）等新技術(shù)的科技創(chuàng)新及商業(yè)化應(yīng)用，解決新能源規(guī)?；l(fā)展面臨的瓶頸問題。大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟與綠色低碳發(fā)展的深度融合，推動工業(yè)、交通、建筑等部門的數(shù)字化、智能化和低碳化發(fā)展。加快構(gòu)建綠色低碳交通體系，加大公共充電設(shè)施、加氫站等低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。推動構(gòu)建低碳智慧農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的固碳效益，加快構(gòu)建支撐實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的產(chǎn)業(yè)體系。

（五）加強國際合作，積極應(yīng)對綠色低碳貿(mào)易壁壘

一是要加強氣候外交與國際合作，彰顯大國引領(lǐng)作用。堅持《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及公平、“共同但有區(qū)別的責任”和各自能力原則，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。積極參與引領(lǐng)聯(lián)合國氣候變化多邊進程，以及國際航空、航海等行業(yè)性減排行動計劃的制定，并發(fā)揮積極建設(shè)性作用。加強國際合作交流，一方面加強與歐美等發(fā)達國家在市場準入、排放標準、政策制定等方面的合作交流，為碳達峰碳中和目標實施塑造良好的外部環(huán)境；另一方面加強同發(fā)展中國家的合作交流，以鞏固中國在國際氣候談判中的戰(zhàn)略依托。充分發(fā)揮龐大的國內(nèi)市場、工業(yè)實力以及不斷增長的國際貿(mào)易，加快推進綠色“一帶一路”建設(shè)。積極開展應(yīng)對氣候變化南南合作，幫助發(fā)展中國家提高氣候適應(yīng)能力。

二是要不斷提升國內(nèi)綠色低碳認證標準，積極推動與國際標準接軌。加快推進綠色低碳認證領(lǐng)域的國際合作，建立互認機制，引導國內(nèi)相關(guān)行業(yè)企業(yè)開展碳中和國際權(quán)威認證，獲取進入世界市場的綠色通行證。積極推進國內(nèi)碳市場與國際碳市場的鏈接，在制度體系、市場管理、配套設(shè)施等方面加強與國際碳市場接軌，不斷提升中國的國際碳定價能力。

三是要加強風險監(jiān)測與預警，系統(tǒng)應(yīng)對綠色低碳政策壁壘。加快建立綠色低碳貿(mào)易壁壘的風險監(jiān)測與預警機制，跟蹤評估、及時應(yīng)對歐盟碳關(guān)稅等對關(guān)鍵出口行業(yè)造成的風險與影響，推動國內(nèi)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)創(chuàng)新升級，加快構(gòu)建碳中和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈，最大限度降低對中國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的不利影響。推動制定更嚴格的對外投融資綠色標準，提升中國綠色低碳產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，破解中國出口面臨的“碳壁壘”。