袁惠渠灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革實踐

柳彩峰

（江西省袁惠渠工程管理局，江西 新余 338025）

0 引 言

我國農田水利基礎設施建設長期以來都很薄弱，維修養(yǎng)護經費不能按部頒標準執(zhí)行到位，農業(yè)用水粗放，農業(yè)水價形成機制不健全，執(zhí)行水價普遍較低，價格杠桿對促進農業(yè)節(jié)水的作用未發(fā)揮，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，無法保障農田水利工程可持續(xù)良性運行[1]。水利部多次印發(fā)文件，明確要加快推進大中型灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革工作。袁惠渠灌區(qū)作為江西省省管大型灌區(qū)被列為試點先行，既要按照部署按時間節(jié)點完成農業(yè)水價綜合改革任務，又要結合灌區(qū)實際，摸索出一套適合本省灌區(qū)可復制的改革模式[2]。

1 灌區(qū)概況

袁惠渠灌區(qū)引江口水庫發(fā)電尾水灌溉，現有骨干渠道3 條，長137km；主要渠系建筑物69 座，支渠6 條，長49.2km。現有量測水設施76 處，主要分部在取水口、干渠鄉(xiāng)鎮(zhèn)分界處、支渠取水口、部分斗渠上。灌區(qū)管理局具體負責137km 干渠的運行管理、維修養(yǎng)護，負責灌區(qū)建設規(guī)劃，協調解決各受益鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）供用水矛盾，指導受益鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）灌區(qū)工作。支、斗、農、毛渠及田間工程的管理維護由屬地負責?，F執(zhí)行水價為204.75 元/hm2，2012 年水費計收實現了財政轉移支付，灌區(qū)管理局不再向用水戶直接征收水費[3]。

2 改革問題清單

袁惠渠灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革存在的主要問題清單如下：

1）灌區(qū)量測水設施不完善，信息化管理基礎還不扎實。灌區(qū)經過近20a 的續(xù)建配套與節(jié)水改造項目的實施，灌區(qū)工程狀況有了很大改觀，但計量設施建設方面依然落后，按規(guī)定大中型灌區(qū)渠首和干支渠口門要全部實現計量，但由于灌區(qū)斗農渠眾多，據初步統計有368 個斗口分水，目前能夠實現實時計量的比例僅為16.3%，信息化管理水平較低[4]。

2）灌區(qū)農業(yè)用水管理粗放，水資源利用效率不高。灌區(qū)骨干渠系及建筑物基礎設施薄弱，截止2020 年底，137km 骨干渠道襯砌長度78.6km,襯砌率57.4%，其余為土質渠道，輸水損失較大，2020年度灌區(qū)渠系水利用系數為0.49，渠系水利用率不高。灌區(qū)內土地流轉率低，節(jié)水灌溉技術推廣應用不夠，大水漫灌、串灌現象普遍存在，管理較粗放，科學計劃用水管理水平不高。

3）灌區(qū)農業(yè)水價形成機制不健全。袁惠渠灌區(qū)為自流引水灌溉，水利工程維修養(yǎng)護經費主要來源為水費征收和省級大型灌區(qū)維修養(yǎng)護經費補貼。灌區(qū)現執(zhí)行水價仍是1996 年批復標準，并一直執(zhí)行至今，長期低于運行成本，既不利于吸引社會資本參與灌區(qū)建設，又導致人才流失，限制灌區(qū)發(fā)展，更難以保障灌區(qū)工程的正常運行[5]。隨著工程管理標準化、規(guī)范化深入推進，現行執(zhí)行水價與灌區(qū)工程運行管護成本不匹配，無法保障灌區(qū)水利工程長期良性運行[6]。

4）灌區(qū)管養(yǎng)分離還不徹底，管理專業(yè)化、養(yǎng)護物業(yè)化程度不夠。早在2014 年，灌區(qū)管理局就成立了局屬維修養(yǎng)護公司，每年灌區(qū)工程維修養(yǎng)護專項資金項目通過政府采購的形式，委托給維養(yǎng)公司（中標單位）進行實施，實現了管養(yǎng)分離。但在具體實施過程中，維養(yǎng)公司人員和管理局職工存在雙重管理，“管養(yǎng)分離”并不徹底。這種公益性和經營性的矛盾必然導致灌區(qū)工程管養(yǎng)經費不足，專業(yè)化程度不夠[7]。

3 改革目標與任務

為促進袁惠渠灌區(qū)農業(yè)節(jié)水增收，實現水利工程良性運行。通過建立健全合理的農業(yè)水價形成機制、完善供水計量體系、農業(yè)水權制度、創(chuàng)新工程運行維養(yǎng)等四項機制，把袁惠渠建設成“節(jié)水、高效、智慧、幸?！钡摹八男汀爆F代化灌區(qū)，引領全省大中型灌區(qū)水價綜合改革。

4 改革措施

1）抓節(jié)水優(yōu)先，強化農業(yè)供用水管理，建設節(jié)水型灌區(qū)。①總量控制，定額管理。省水利廳核定袁惠渠灌區(qū)取水總量為2.12 億m3/a，結合灌區(qū)實際灌溉情況，參考《江西省農業(yè)用水定額》（DB36/ T619—2017）標準，確定灌區(qū)凈灌溉定額為379m3/畝（50%）。②細化水權，編制《灌區(qū)水量分配方案》。本次灌區(qū)水量分配確權到各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初始水權，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據分配的水量細化到各村組集體、種糧大戶或用水戶。③編制用水管理制度。嚴格落實灌區(qū)取水許可制度，按照水量分配方案調度供水，依靠信息化手段，檢查、監(jiān)督、通報農業(yè)用水計劃執(zhí)行情況。④推廣工程節(jié)水措施。加強與高標準農田建設、高效節(jié)水灌溉等項目的銜接，統籌灌排骨干工程和田間工程建設，優(yōu)先將灌區(qū)有效灌溉面積建成高標準農田，形成完整的灌排工程體系，發(fā)揮協同效應。

2）抓管養(yǎng)分離，推行維養(yǎng)物業(yè)化管理，建設高效型灌區(qū)。大中型灌排骨干工程原則上由政府設立水管單位，實行管養(yǎng)分離。①明確管護主體責任，探索管理專業(yè)化、養(yǎng)護物業(yè)化的管理模式。對灌區(qū)監(jiān)管主體、管理主體、責任主體、運行主體、維養(yǎng)主體進行了公示。②深入推進標準化常態(tài)化管理。制定工程管護標準，通過考核的方式，建立嚴格的獎懲辦法，確保管護主體有落實、安全管理有保障、運行管理有辦法、養(yǎng)護管理有成效、管理保障有能力。③輸出灌區(qū)工程管護模式。目前江西省超過半數以上的中型灌區(qū)無專管機構，根據國家機構改革“精簡機構、提高效率”的要求，各市縣難以再成立灌區(qū)管理機構。袁惠渠灌區(qū)維修養(yǎng)護公司管理技術成熟，管理人員充足，我們積極輸出管理模式，采取“以大代小”、“強強聯合”的方式，承接其他灌區(qū)或縣級農田水利工程養(yǎng)護工作，擴展灌區(qū)的管理職能，充分發(fā)揮了省管大型灌區(qū)的人員優(yōu)勢、技術優(yōu)勢。2021 年12 月，灌區(qū)管理局局屬維養(yǎng)公司成功中標承接了分宜縣農業(yè)水價改革維養(yǎng)項目，合同額約400 萬元，成功將袁惠渠工程管理標準化的管護模式和“袁惠維養(yǎng)”品牌進行輸出。④指導末級渠系維修養(yǎng)護工作。灌區(qū)末級渠系基本形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管單位+農民用水合作組織（或村集體）+農戶”的管理體制，指導灌區(qū)末級渠系維修養(yǎng)護工作，確定維養(yǎng)標準，在支斗農渠維修上，灌區(qū)管委會每年都印發(fā)了《袁惠渠灌區(qū)支斗農渠冬修實施意見》，對灌區(qū)冬修工作進行了部署和安排，灌區(qū)管理局也成立了冬修工作組，積極協助灌區(qū)各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好冬修清淤清障工作，各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)也越來越重視支斗農渠的清淤清障工作，形成了一些好經驗、好做法，涌現出一批先進典型，灌區(qū)管委會每年對冬修受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核前三名予以表彰，確保田間水利工程良性運行。

3）抓可控可量，開展供水計量設施建設，建設智慧型灌區(qū)。按照《國家節(jié)水行動方案》要求，大中型灌區(qū)渠首和干支渠口門全部實現取水計量。①結合灌區(qū)項目建設，完善灌區(qū)供水計量設施。分步實施列入規(guī)劃的量測水設施399 處，其中斗口及以上106 處，斗口293 處，計量設施建設與骨干渠道和渠系建筑物改造同步實施、同步驗收。②結合智慧灌區(qū)建設，打造一個用水管理信息化平臺。結合灌區(qū)已有綜合管理信息平臺，按照“智慧灌區(qū)”建設要求，本著穩(wěn)定、可靠、高效、實用的原則，重點圍繞灌區(qū)流量在線監(jiān)測、用水計劃實時監(jiān)測、用水管理在線調度、土壤墑情等，打造農業(yè)用水信息化管理平臺。

4）抓價格調整，健全農業(yè)水價形成機制，建設幸福型灌區(qū)。①推進灌區(qū)供水成本核算和價格調整。組織開展供水成本核算，合理測算供水價格，積極協調價格主管部門開展灌區(qū)成本監(jiān)審，核定灌區(qū)骨干工程水價，總體上不增加農民負擔，將農業(yè)水價一步或分步調整到運行維護成本水平。②制定分類分檔水價。考慮到不同農作物在保證率、需水量、效益等方面存在差異，探索對于灌區(qū)內用水量大或附加值高的經濟作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價格的計價方式；實行超定額累進加價制度，體現“多用水多交錢”。

5 改革成效

袁惠渠灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革經過3a 來的實踐探索，建立了科學合理的農業(yè)水價形成機制，并推行了管養(yǎng)分離，初步形成了灌區(qū)水利工程良性運行機制，“總量控制和定額管理”理念已有效實施，灌區(qū)供水調度更加科學、高效，末級渠系實現了物業(yè)化管理，農業(yè)節(jié)水、社會及生態(tài)效益初步顯現，農業(yè)水價綜合改革階段性成效顯著。

1）社會效益。據調查，通過灌溉技術的推廣，畝均糧食增產30kg,農戶增產增收，雖然水費調整后有所上漲，但經測算，按照100%達到運行維護成本農業(yè)用水戶實際承擔農業(yè)水價占畝均產值的比例為1.45%,占畝均成本的比例為2.40%，占比較小，總體未增加農戶負擔。

2）節(jié)水效益。隨著工程基礎設施不斷完善，通過節(jié)水獎勵、超額加價等措施，農戶提高了節(jié)水意識，實現灌區(qū)年節(jié)約用水量約1 000 萬m3。

3）生態(tài)效益。農業(yè)水價綜合改革實施后，調動了用水戶投工投勞積極性，大多自愿參與末級渠系的管護，自覺少排氮磷污染物，用水糾紛大大降低，改善了農村水生態(tài)環(huán)境。

6 結 語

袁惠渠灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革涉及面廣、政策性強，是一項復雜的系統工程。灌區(qū)管理單位要主動作為，積極與發(fā)改、財政、農業(yè)農村、水利等職能部門對接，特別是末級渠系水價綜合改革，要以政府為主導，理順政府、水管單位、用水戶等農業(yè)水價改革各方關系，建立改革機制，發(fā)揮政府作用，推進改革取得實效，從而實現糧食安全、農業(yè)節(jié)水和水利工程可持續(xù)運行的改革目標。