安德魯·羅瑟 凱特·麥克唐納 肯·M.P. 塞蒂亞萬 胡曉凡 譯

一、引言

商業(yè)活動(dòng)作為全球經(jīng)濟(jì)重要驅(qū)動(dòng)力的同時(shí)，往往與重大的人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)，例如商業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致土著人被迫離開其傳統(tǒng)土地、侵犯國(guó)際公認(rèn)的勞工權(quán)利以及造成危害當(dāng)?shù)鼐用窠】岛蜕?jì)的環(huán)境影響。1John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.作為回應(yīng)，一個(gè)精心設(shè)計(jì)的、旨在規(guī)范商業(yè)活動(dòng)對(duì)人權(quán)影響的全球治理體系應(yīng)運(yùn)而生。這一回應(yīng)的核心要素是《工商企業(yè)與人權(quán)：實(shí)施聯(lián)合國(guó)“保護(hù)、尊重和補(bǔ)救”框架指導(dǎo)原則》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)原則》）。這些全球性的指導(dǎo)規(guī)范被描述為“過去25 年中人權(quán)和商業(yè)領(lǐng)域最重要的一項(xiàng)創(chuàng)新”1Margaret Jungk, Q&A: The Future of Business and Human Rights, Business for Social Responsibility, BSR (25 September 2017), https://www.bsr.org/en/our-insights/blog-view/q-a-the-future-of-business-and-human-rights.。

自2011 年聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)一致通過該原則以來，《指導(dǎo)原則》建立了一套關(guān)于企業(yè)活動(dòng)和人權(quán)的新的全球監(jiān)管規(guī)范，由此在全球治理的多層次體系中占據(jù)了核心地位，通過該體系規(guī)范企業(yè)對(duì)人權(quán)的影響?！吨笇?dǎo)原則》宣布各國(guó)有責(zé)任保護(hù)人民免于遭受包括由企業(yè)造成的對(duì)人權(quán)的侵犯；企業(yè)有責(zé)任尊重他人的人權(quán)；并且國(guó)家和企業(yè)都有義務(wù)確保侵犯人權(quán)行為的受害者能夠獲得有效救濟(jì)。2United Nations Human Rights Commission, Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect, and Remedy” Framework, A/HRC/17/31 (2011).這種“保護(hù)、尊重和補(bǔ)救”的框架不同于以前占主導(dǎo)地位的企業(yè)社會(huì)責(zé)任概念和相關(guān)的聯(lián)合國(guó)倡議，如全球契約（Global Compact），這些倡議讓企業(yè)自愿決定如何以對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的方式行事。3Ibid.特別是，正如法律學(xué)者阿妮塔·拉馬斯特里（Anita Ramasastry）指出的那樣，該框架與企業(yè)社會(huì)責(zé)任的不同之處在于前者的目標(biāo)是“（1）確立一個(gè)衡量所有工商業(yè)問題的普遍人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，（2）重新強(qiáng)調(diào)國(guó)家積極行為的作用，以及（3）增加與企業(yè)行為相關(guān)的侵犯人權(quán)行為的受害者獲得救濟(jì)的途徑”4Anita Ramasastry, Corporate Social Responsibility Versus Business and Human Rights: Bridging the Gap between Responsibility and Accountability, 14 Journal of Human Rights 237, 247 (2015).。

自正式通過《指導(dǎo)原則》以來，聯(lián)合國(guó)已著手推動(dòng)其在全球范圍內(nèi)的實(shí)施——由一個(gè)區(qū)域間專家工作組牽頭，負(fù)責(zé)推廣、傳播和實(shí)施，特別是在跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)有侵犯人權(quán)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的司法管轄區(qū)和行業(yè)。5César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.《指導(dǎo)原則》的實(shí)施形式多種多樣，包括納入國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)宣傳的規(guī)范和指南；頒布和工商業(yè)與人權(quán)相關(guān)的國(guó)家層面新的法律、法規(guī)、政策、指南和計(jì)劃；引入旨在詳盡闡述特定行業(yè)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和承諾的倡議；將《指導(dǎo)原則》納入公司政策和實(shí)踐；以及民間社會(huì)和工人組織將其用作倡議和問責(zé)工具。6John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.然而，研究表明《指導(dǎo)原則》的實(shí)施總體上是受限的。例如，歐洲議會(huì)對(duì)外政策總局2016 年的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，在歐盟以外的世界大部分地區(qū)接受《指導(dǎo)原則》的程度有限，主要以政府發(fā)布工商業(yè)與人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的形式來實(shí)施《指導(dǎo)原則》。7European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.在那之后，一些歐盟以外的國(guó)家發(fā)布了國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，但發(fā)布該行動(dòng)計(jì)劃的國(guó)家總數(shù)仍然不多。8Danish Institute for Human Rights, National Action Plans on Business and Human Rights (nd.), https://globalnaps.org/country/ [https://perma.cc/J6VZ-J9FB].與此同時(shí)，工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的學(xué)者表達(dá)了對(duì)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃內(nèi)容膚淺、條款落實(shí)較差的擔(dān)憂，這些情況甚至也出現(xiàn)在歐盟國(guó)家。1Humberto Cantu Rivera, National Action Plans on Business and Human Rights: Progress or Mirage?, 4 Business and Human Rights Journal 213 (2018); Marta Bordignon, National Action Plans and Their Legal Value, in Martina Buscemi, Nicole Lazzerini, Laura Magi & Deborah Russo eds., Legal Sources in Business and Human Rights:Evolving Dynamics in International and European Law, Brill Nijhoあ , 2020, p. 199.此外，企業(yè)人權(quán)基準(zhǔn)（2020 年）得出結(jié)論，在230家全球企業(yè)中，只有少數(shù)企業(yè)進(jìn)行了人權(quán)披露，表明了“認(rèn)真對(duì)待人權(quán)的意愿和承諾”，2Measuring 2030 Global Companies on Their Human Rights Performance, World Benchmark Alliance (11 February 2021), https://www.worldbenchmarkingalliance.org/publication/chrb/ [https://perma.cc/A2C9-9F3M].這使得到2030 年實(shí)現(xiàn)以權(quán)利為中心的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)展岌岌可危。

為何《指導(dǎo)原則》的實(shí)施如此受限？如何解釋其已經(jīng)實(shí)施的情況以及所采取的形式？可以采取哪些措施來增強(qiáng)《指導(dǎo)原則》落實(shí)的程度？本文試圖根據(jù)印度尼西亞的案例，通過探究其實(shí)施《指導(dǎo)原則》的途徑和障礙來闡明這些問題。印度尼西亞長(zhǎng)期存在企業(yè)侵犯人權(quán)的狀況，它在實(shí)施《指導(dǎo)原則》方面已取得一些有限的進(jìn)展。支撐《指導(dǎo)原則》的變革理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)化的作用，即通過基于精英的協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)《指導(dǎo)原則》的實(shí)施。因此，這意味著實(shí)施《指導(dǎo)原則》的主要障礙是缺乏此類學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)或者是該網(wǎng)絡(luò)較為薄弱，后續(xù)需要通過提高認(rèn)識(shí)、培訓(xùn)和能力建設(shè)活動(dòng)來建立此類網(wǎng)絡(luò)。

相比之下，《指導(dǎo)原則》框架可能強(qiáng)調(diào)權(quán)力關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)在塑造《指導(dǎo)原則》實(shí)施方面的作用。鑒于對(duì)此的批評(píng)，我們認(rèn)為在印度尼西亞實(shí)施《指導(dǎo)原則》的主要障礙是政商和技術(shù)官僚精英，以及政商與權(quán)利聯(lián)盟之間的權(quán)力不對(duì)稱。與此同時(shí)，我們的研究表明，權(quán)利聯(lián)盟若能將市場(chǎng)力量為己所用，在促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實(shí)施方面可取得一定的進(jìn)展。這有助于縮小上述的權(quán)力不對(duì)稱，盡管根據(jù)相關(guān)領(lǐng)域工商業(yè)與人權(quán)斗爭(zhēng)的歷史以及高層政治支持的程度，縮小權(quán)力不對(duì)稱對(duì)于《指導(dǎo)原則》的實(shí)施形式可能產(chǎn)生不同影響。因此，在促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實(shí)施的戰(zhàn)略方面，我們認(rèn)為印度尼西亞的經(jīng)驗(yàn)表明，促進(jìn)實(shí)施的行為需要超越社會(huì)化措施和學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，側(cè)重于使權(quán)利聯(lián)盟能夠?qū)蛊髽I(yè)權(quán)力。這包括長(zhǎng)期支持這些聯(lián)盟的監(jiān)督和動(dòng)員能力，并在認(rèn)定國(guó)家需要制定“硬法”予以應(yīng)對(duì)的情況下，促進(jìn)這些聯(lián)盟與國(guó)家機(jī)構(gòu)中的支持要素結(jié)成聯(lián)盟的能力。

在提出這一論點(diǎn)時(shí)，本文首先概述了理解《指導(dǎo)原則》實(shí)施的驅(qū)動(dòng)因素和制約因素的方法。隨后，本文運(yùn)用這種方法來研究印度尼西亞的案例。最后，本文考量了印度尼西亞實(shí)施《指導(dǎo)原則》的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這既是為了在實(shí)踐中促進(jìn)《指導(dǎo)原則》的實(shí)施，也是為了回應(yīng)關(guān)于運(yùn)用“軟法”來保護(hù)人權(quán)的局限性的更廣闊的理論爭(zhēng)論，例如將《指導(dǎo)原則》作為保護(hù)人權(quán)的法律文件。

二、《指導(dǎo)原則》實(shí)施的理論化

《指導(dǎo)原則》框架的核心構(gòu)建者約翰·魯格（John Ruggie），在塑造框架的思想基礎(chǔ)包括其變革理論的過程中起到了決定性的作用。魯格是一位著名的建構(gòu)主義國(guó)際關(guān)系學(xué)者，曾在2005 年至2011 年的6 年間擔(dān)任聯(lián)合國(guó)人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)問題秘書長(zhǎng)特別代表，在此期間《指導(dǎo)原則》應(yīng)運(yùn)而生?！吨笇?dǎo)原則》框架的核心出發(fā)點(diǎn)是對(duì)魯格所描述的實(shí)施該原則的“司法范式”的批判。1John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company,2013, p. 68.這一范式主要側(cè)重于國(guó)際人權(quán)條約的談判，以及在國(guó)內(nèi)實(shí)施或遵守這些國(guó)際法律承諾的司法途徑。魯格尤其對(duì)這種范式中關(guān)于“基于權(quán)利的等級(jí)制度”的假設(shè)持批判的態(tài)度，2John Gerard Ruggie, Global Governance and “New Governance Theory”: Lessons from Business and Human Rights, 20 Global Governance 5, 8 (2014).即當(dāng)發(fā)生法律和道德沖突時(shí)，人權(quán)法被視為優(yōu)于公司法、投資法或貿(mào)易法等其他領(lǐng)域的法律。相反，他強(qiáng)調(diào)了近幾十年來國(guó)際法律認(rèn)可的趨勢(shì)，即“國(guó)際法被分割為更加具體的和自主的領(lǐng)域”。3Ibid., p. 12.他還對(duì)這種范式中的假定——國(guó)際人權(quán)承諾導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)對(duì)相應(yīng)原則的實(shí)施這一因果關(guān)系——提出了質(zhì)疑。他指出，關(guān)于國(guó)家實(shí)施人權(quán)法的大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，通過以國(guó)家為中心和分等級(jí)的國(guó)際人權(quán)條約來改變商業(yè)慣例的全方位嘗試，“在最需要轉(zhuǎn)變商業(yè)慣例的國(guó)家中”可能并不起作用。4John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company,2013, p. 61.與具備司法性、以國(guó)家為中心的方法相反，魯格主張“一種廣泛的嘗試和累積變化的模式”（a model of widely distributed eあ orts and cumulative change）5Ibid., p. xliii.，其中對(duì)人權(quán)規(guī)范的認(rèn)可和行為上的回應(yīng)不僅由法律或原始法律需求驅(qū)動(dòng)，還受到“法律以外的社會(huì)邏輯和過程”驅(qū)動(dòng)。6Ibid., p. xxxv.

魯格對(duì)通過《指導(dǎo)原則》傳播和實(shí)施國(guó)際人權(quán)準(zhǔn)則的這種實(shí)用主義和累積性方法的描述是多方面的，而且部分是隱含的——對(duì)關(guān)鍵假設(shè)和主張的闡述分散在魯格及其合作者在近十年間制定的大量文本中。魯格在關(guān)于《指導(dǎo)原則》和跨國(guó)企業(yè)監(jiān)管相關(guān)過程的著作中強(qiáng)調(diào)了實(shí)施此原則的核心因果路徑，該因果路徑聚焦于通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化和學(xué)習(xí)的過程，在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，“國(guó)家和企業(yè)等有權(quán)力的行為體重新適應(yīng)了對(duì)于符合社會(huì)習(xí)慣的行為進(jìn)行新的解讀”7Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.。正如塔拉·梅莉什（Tara Melish）和埃羅爾·邁丁格爾（Errol Meidinger）所強(qiáng)調(diào)的那樣，這一聚焦的內(nèi)容與魯格作為國(guó)際關(guān)系學(xué)者提出的廣義社會(huì)建構(gòu)理論取向相一致，8Ibid.此種方法關(guān)注“全球規(guī)范或共同的文化詮釋的激增”，這些規(guī)范或詮釋最終深深印刻于人類的意識(shí)之中，使得人們通過設(shè)定期望和構(gòu)建對(duì)相關(guān)問題及恰當(dāng)回應(yīng)的理解，來建構(gòu)關(guān)鍵公司、國(guó)家和民間社會(huì)主體的利益及身份。1Ibid.

這種方法的建構(gòu)主義基礎(chǔ)，與更廣泛的有關(guān)規(guī)范傳播和跨國(guó)法律變革的學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生了強(qiáng)烈的共鳴。它們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)復(fù)雜的社會(huì)化過程，包括戰(zhàn)略談判、道德意識(shí)提升和勸服、復(fù)雜的學(xué)習(xí)過程以及關(guān)于習(xí)慣化和制度變革的相關(guān)過程。2Martha Finnemore & Kathryn Sikkink, International Norm Dynamics and Political Change, 52 International Organization 887 (1998); Thomas Risse, Stephen C. Ropp & Kathryn Sikkink eds., The Power of Human Rights:International Norms and Domestic Change, Cambridge University Press, 1999.這種因果機(jī)制隨后被概念化為通過協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行集中運(yùn)作，魯格認(rèn)為這些網(wǎng)絡(luò)提供了一種社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，通過該設(shè)施產(chǎn)生和鞏固了一致性的實(shí)踐，且可以集聚群體智慧，形成對(duì)工商業(yè)與人權(quán)問題的共識(shí)，并增強(qiáng)對(duì)潛在應(yīng)對(duì)措施的熟悉程度。這種對(duì)協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的聚焦借鑒了更廣泛的網(wǎng)絡(luò)化或多中心的全球治理理論，并與之產(chǎn)生共鳴；上述理論通常將全球監(jiān)管系統(tǒng)作為更廣闊的網(wǎng)絡(luò)化學(xué)習(xí)系統(tǒng)的催化劑和助推劑。3John Gerard Ruggie, The Theory and Practice of Learning Networks, 5 Journal of Corporate Citizenship 27 (2002);Diane Bulan Hampton, Modern Slavery in Global Supply Chains: Can National Action Plans on Business and Human Rights Close the Governance Gap?, 4 Business and Human Rights Journal 239 (2019).雖然魯格的核心理論聚焦基于協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)化和學(xué)習(xí)的實(shí)施路徑，但他的著作中也有許多地方明確承認(rèn)社會(huì)動(dòng)員、宣傳和問責(zé)過程作為《指導(dǎo)原則》實(shí)施驅(qū)動(dòng)因素的重要性。4John Gerard Ruggie, Reconstituting the Global Public Domain: Issues, Actors and Practices, 10 European Journal of International Relations 499 (2004); John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.這種對(duì)實(shí)施路徑的描述更加強(qiáng)調(diào)實(shí)施行為的因果關(guān)系驅(qū)動(dòng)要素，該要素基于相互競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)行為體和社會(huì)利益之間的權(quán)力斗爭(zhēng)而產(chǎn)生，且相應(yīng)地，也強(qiáng)調(diào)民間社會(huì)行為體為支持《指導(dǎo)原則》實(shí)施而在促進(jìn)社會(huì)問責(zé)過程中所發(fā)揮的核心作用。但是，隨著《指導(dǎo)原則》框架的發(fā)展以及對(duì)企業(yè)和政府的角色及責(zé)任的更深入闡釋，相對(duì)來講，魯格針對(duì)《指導(dǎo)原則》實(shí)施過程中民間社會(huì)的動(dòng)員和宣傳之作用的描述仍然不完善。

上述欠完善之處招致了批判治理理論家諸如采薩爾·羅德里格斯-加拉維托（Cé sar Rodrí guez-Garavito）5César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.、梅莉什和邁丁格爾6Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.的批評(píng)。他們認(rèn)為，《指導(dǎo)原則》框架傾向于將《指導(dǎo)原則》的實(shí)施描繪為一個(gè)包含一般“利益相關(guān)者”的非政治化的過程，這些利益相關(guān)者尋求文化上的相互學(xué)習(xí)或調(diào)整。7César Rodriguez-Garavito, Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, in César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017,p. 11, 24.此外，該框架間接表明，《指導(dǎo)原則》實(shí)施的主要障礙是學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的缺失或薄弱，而非其他政治現(xiàn)象，例如權(quán)力關(guān)系等。由此障礙造成的概念性問題可能在《指導(dǎo)原則》框架所描述的關(guān)于其實(shí)施情況的官方報(bào)告（如歐洲議會(huì)對(duì)外政策總局關(guān)于《指導(dǎo)原則》全球?qū)嵤┣闆r的報(bào)告）中最為明顯。1European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), p. 58, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.雖然歐洲議會(huì)的報(bào)告指出了實(shí)施《指導(dǎo)原則》的一系列障礙，包括腐敗和國(guó)家對(duì)可能妨礙外國(guó)投資的擔(dān)憂，但它主要強(qiáng)調(diào)諸如對(duì)《指導(dǎo)原則》缺乏認(rèn)識(shí)和專家能力薄弱等因素的因果影響。2Ibid.此外，在提出促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實(shí)施的措施時(shí)，該報(bào)告?zhèn)戎赜谏鐣?huì)化和與學(xué)習(xí)相關(guān)的措施，其中包括提高認(rèn)識(shí)、能力建設(shè)活動(dòng)、工商業(yè)與人權(quán)活動(dòng)、技術(shù)援助和培訓(xùn)等，這些措施凸顯了更強(qiáng)的因果重要性。正如梅莉什和邁丁格爾所指出的，這種對(duì)社會(huì)化和學(xué)習(xí)的關(guān)注掩蓋了權(quán)力關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)在構(gòu)建《指導(dǎo)原則》實(shí)施過程中的作用。3Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 330.他們主張，我們需要從理論上理解社會(huì)變革是如何實(shí)現(xiàn)的，認(rèn)識(shí)到“體現(xiàn)人權(quán)斗爭(zhēng)的、切實(shí)存在的權(quán)力不對(duì)稱”，認(rèn)識(shí)到人權(quán)斗爭(zhēng)“在實(shí)踐中實(shí)質(zhì)性地抑制、限制甚至阻止以社區(qū)為基礎(chǔ)的民間社會(huì)參與監(jiān)督和問責(zé)過程”的方式，以及實(shí)力較弱的行為體“縮小權(quán)力不對(duì)稱”以促進(jìn)變革的情形。4Ibid., p. 314.

上述關(guān)于相互競(jìng)爭(zhēng)的利益聯(lián)盟之間的權(quán)力斗爭(zhēng)對(duì)于塑造《指導(dǎo)原則》實(shí)施路徑方面重要性的核心主張，與分析權(quán)利聯(lián)盟在促進(jìn)法律和政策變革方面的重要性這一更廣泛的政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的共鳴。5Emilie M. Hafner-Burton & Kiyoteru Tsutsui, Human Rights in a Globalizing World: The Paradox of Empty Promises, 110 American Journal of Sociology 1373 (2005); Thomas Risse, Stephen C. Ropp & Kathryn Sikkink eds.,The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge University Press, 1999.這些方法突出表明，社會(huì)運(yùn)動(dòng)有時(shí)可以“通過批準(zhǔn)國(guó)際人權(quán)條約來引發(fā)對(duì)侵犯權(quán)利的關(guān)注，并對(duì)政府施加政策改革的影響”，通過支持權(quán)利要求的方式來增加提出倡議的組織或權(quán)利活動(dòng)家的期望，6Jean Grugel & Enrique Peruzzotti, The Domestic Politics of International Human Rights Law: Implementing the Convention of the Rights of the Child in Ecuador, Chile, and Argentina, 34 Human Rights Quarterly 178, 182 (2012).并加速社會(huì)運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)和動(dòng)員參與，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)改革。7Ryan Goodman & Derek Jinks, Incomplete Internalization and Compliance with Human Rights Law, 19 European Journal of International Law 725, 734 (2008).同樣地，對(duì)人權(quán)的批判性政治經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)也突出了人權(quán)規(guī)范作為支持特定利益聯(lián)盟的政治工具的適用方式，這表明了分析關(guān)鍵行為體之“重大利益”的重要性，“這些利益的性質(zhì)，這些利益塑造……行為體政策立場(chǎng)的方式，以及不同行為體憑借各自結(jié)構(gòu)或工具性杠桿作用影響決策過程的能力”8Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacif ic Review 1, 6 (2010); Andrew Rosser, Law and the Realization of Human Rights: Insights from Indonesia’s Education Sector, 39 Asian Studies Review 194 (2015).。這種觀點(diǎn)也與商業(yè)監(jiān)管和企業(yè)責(zé)任相關(guān)的學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生了共鳴；企業(yè)責(zé)任強(qiáng)調(diào)自下而上的監(jiān)管過程，且擁有明確的目標(biāo)，即“將權(quán)力、控制權(quán)和資源重新分配給邊緣化行為體”1Graeme Auld, Stefan Renckens & Benjamin Cashore, Transnational Private Governance between the Logics of Empowerment and Control, 9 Regulation and Governance 108, 111 (2015); Fiona Haines & Kate Macdonald, Nonjudicial Business Regulation and Community Access to Remedy, 14 Regulation and Governance 840 (2020); Peter Newell, Citizenship, Accountability and Community: The Limits of the CSR Agenda, 81 International Aあ airs 541(2005).，該重新分配通過制度和政策變革、市場(chǎng)關(guān)系內(nèi)部的變革，以及社會(huì)和政治相互聯(lián)系的體系的變化來實(shí)現(xiàn)，通過這些互聯(lián)的體系，民間社會(huì)組織可以“在全球舞臺(tái)上倡導(dǎo)自己的利益”。2Graeme Auld, Stefan Renckens & Benjamin Cashore, Transnational Private Governance between the Logics of Empowerment and Control, 9 Regulation and Governance 108, 109 (2015).基于這種觀點(diǎn)，監(jiān)管變革需要有廣泛的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)力斗爭(zhēng)過程，通過這一過程，基層動(dòng)員和對(duì)精英的社會(huì)壓力可以重塑有爭(zhēng)議的監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力關(guān)系。3Boaventura de Sousa Santas & Cesar Rodriguez-Garavita, Law, Politics and the Subaltern in Counter-Hegemonic Globalization, in Boaventura de Sousa Santos & Cé sar Rodrí guez-Garavito eds., Law and Globalization from Below: Towards a Cosmopolitan Legacy, Cambridge University Press, 2005; Peter Newell & Jedrzej George Frynas,Beyond CSR? Business, Poverty and Social Justice: An Introduction, 28 Third World Quarterly 669 (2007); Rajiv Maher, David Monciardini & Steあ en B? hm, Torn between Legal Claiming and Privatized Remedy: Rights Mobilization against Gold Mining in Chile, 31 Business Ethics Quarterly 37 (2021).

在本文中，我們采用了上述關(guān)鍵方法，并以兩種方式對(duì)其進(jìn)行了擴(kuò)展，這兩種方式都表達(dá)了我們對(duì)《指導(dǎo)原則》實(shí)施時(shí)所采取形式的擔(dān)憂。首先，我們考慮政治領(lǐng)導(dǎo)層的作用。在比較政治領(lǐng)域，一個(gè)悠久的傳統(tǒng)是探索政治領(lǐng)導(dǎo)人是如何在特定的國(guó)情下影響政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)果的。4R. William Liddle, The Relative Autonomy of the Third World Politician: Soeharto and Indonesian Economic Development in Comparative Perspective, 35 International Studies Quarterly 403 (1991); Marcus Andre Melo, Njuguna Ng’ethe & James Manor, Against the Odds: Politicians, Institutions and the Struggle against Poverty, Oxford University Press, 2012.在工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域，魯格強(qiáng)調(diào)了針對(duì)跨多個(gè)行為體和互聯(lián)系統(tǒng)進(jìn)行指導(dǎo)或協(xié)調(diào)的作用，并表明這是“《指導(dǎo)原則》實(shí)施戰(zhàn)略的核心”。5John Gerard Ruggie, Global Governance and “New Governance Theory”: Lessons from Business and Human Rights, 20 Global Governance 5, 11 (2014).在筆者看來，與政治領(lǐng)導(dǎo)力相關(guān)的重要事項(xiàng)是，當(dāng)權(quán)力不對(duì)稱已經(jīng)縮小到足以實(shí)現(xiàn)變革時(shí)，如何界定政治領(lǐng)導(dǎo)力在《指導(dǎo)原則》實(shí)施過程中的涵義。簡(jiǎn)單地說，當(dāng)政治領(lǐng)導(dǎo)人出于任何原因支持人權(quán)事業(yè)時(shí)，權(quán)利聯(lián)盟就具有了通過國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)變革的可能性——換言之，國(guó)家機(jī)構(gòu)促進(jìn)監(jiān)管反饋，以給政府和企業(yè)施加具有約束力的保護(hù)或尊重人權(quán)的承諾。而在政治領(lǐng)導(dǎo)人不支持人權(quán)事業(yè)時(shí)，就切斷了這種可能性。政治領(lǐng)導(dǎo)人可以通過創(chuàng)造新的空間，使邊緣化的主體能夠參與決策，改變這些主體參與決策的條件，并將人權(quán)問題與其他更有力的政府議程聯(lián)系起來，以促進(jìn)監(jiān)管反饋。另一方面，他們也可以拒絕采納這些包容的形式。在這方面，政治領(lǐng)導(dǎo)人既可以充當(dāng)變革推動(dòng)者，也可以充當(dāng)維持現(xiàn)狀的代表者。1Ludger Helms ed., Comparative Political Leadership, Palgrave Macmillan London, 2012.

其次，我們考慮變革的時(shí)間或歷史維度。這里的重點(diǎn)是，《指導(dǎo)原則》的實(shí)施已經(jīng)進(jìn)入到了一些情境中，這些情境由涉及工商業(yè)與人權(quán)問題的不同的斗爭(zhēng)歷史以及解決這些問題的不同的體制結(jié)構(gòu)所定義。由此產(chǎn)生的和工商業(yè)與人權(quán)相關(guān)的斗爭(zhēng)階段和體制結(jié)構(gòu)的差異，不僅存在于各個(gè)國(guó)家，也存在于各個(gè)行業(yè)。這反映了一個(gè)事實(shí)，即出于多種特定的歷史原因，在某些行業(yè)發(fā)起的與人權(quán)問題相關(guān)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)以及由此產(chǎn)生的制度創(chuàng)新，比在其他行業(yè)發(fā)起得更早。因此，《指導(dǎo)原則》的實(shí)施在形式方面可能產(chǎn)生明顯不同的結(jié)果，例如是否通過自愿認(rèn)證的倡議、自愿的公司倡議、國(guó)家指導(dǎo)或是其他機(jī)制，結(jié)果的異同取決于其如何與這些斗爭(zhēng)階段和斗爭(zhēng)產(chǎn)物相關(guān)聯(lián)。早期關(guān)于全球規(guī)范傳播的大量著作構(gòu)想了漸進(jìn)和累積變化的相對(duì)線性過程，盡管現(xiàn)在許多人認(rèn)識(shí)到，這種過程往往是混亂而有爭(zhēng)議的，對(duì)“規(guī)范的選擇、偏離、積累和逆轉(zhuǎn)，以及對(duì)它是否是一種規(guī)范的爭(zhēng)議是恒定的”2Alexander Betts & Phil Orchard eds., Implementation and World Politics: How International Norms Change Practice, Oxford University Press, 2014, p. 272; Mona Lena Krook & Jacqui True, Rethinking the Life Cycles of International Norms: The United Nations and the Global Promotion of Gender Equality, 18 European Journal of International Relations 103, 104 (2012).。這種混亂和缺乏確定結(jié)果的其中一個(gè)要素就是相關(guān)斗爭(zhēng)起點(diǎn)的差異。

下文采用上述方法來分析印度尼西亞的案例。筆者首先將對(duì)印度尼西亞通過政府和非政府途徑實(shí)施《指導(dǎo)原則》的情況進(jìn)行概述。

三、《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞的實(shí)施情況

印度尼西亞與《指導(dǎo)原則》的淵源可以追溯到聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)成立之初。自2006年聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)成立以來，該國(guó)在大部分時(shí)間里都是人權(quán)理事會(huì)成員國(guó)。3Moch Faisal Karim, The Limits of Global Human Rights Promotion: Indonesia’s Ambivalent Roles in the UN Human Rights Council, 26 Contemporary Politics 351 (2020).盡管當(dāng)人權(quán)理事會(huì)于2011 年通過《指導(dǎo)原則》時(shí)，印度尼西亞不是人權(quán)理事會(huì)成員國(guó)，但它以成員國(guó)的身份在監(jiān)督《指導(dǎo)原則》的制定方面發(fā)揮了作用?；蛟S正是出于這個(gè)原因，印度尼西亞政府最初對(duì)《指導(dǎo)原則》表示了強(qiáng)烈的支持。例如，聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)工作組“極其鼓勵(lì)所有國(guó)家制定、頒布和更新工商業(yè)與人權(quán)的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，作為國(guó)家傳播和實(shí)施（《指導(dǎo)原則》）責(zé)任的一部分”。4National Action Plans on Business and Human Rights, UN Oき ce of the High Commissioner for Human Rights,https://www.ohchr.org/en/issues/business/pages/nationalactionplans.aspx [https://perma.cc/698J-A662].印度尼西亞政府在2011 年聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的一次會(huì)議上對(duì)這一呼吁作出了初步回應(yīng)，指出國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃是“有效和全面實(shí)施《指導(dǎo)原則》的根本基礎(chǔ)”之一，并表示致力于制定這一計(jì)劃。5Komnas HAM & ELSAM, Urgensitas Penyusunan dan Pengembangan Rencana Aksi Nasional Bisnis dan HAM di Indonesia (2015), p. 11.然而，印度尼西亞政府在這一計(jì)劃制定方面進(jìn)展緩慢。

2018 年，印度尼西亞外交部依據(jù)政府指示，制定并發(fā)布工商業(yè)與人權(quán)“指南”，第33/2018 號(hào)總統(tǒng)條例也作出了這方面的指示，其中一項(xiàng)關(guān)于第75/2015 號(hào)總統(tǒng)條例的修正案便是制定2015—2019 年國(guó)家人權(quán)計(jì)劃。2018 年12 月，經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)部助理副部長(zhǎng)普拉比安托·穆克蒂·維博沃（Prabianto Mukti Wibowo）宣布，作為政府在工商業(yè)與人權(quán)方面的協(xié)調(diào)中心，經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)部已向政府發(fā)布了十項(xiàng)建議，作為其在與多方利益相關(guān)者討論后制定工商業(yè)與人權(quán)“路線圖”工作的一部分。這些名為《茂物成果宣言》（Bogor Outcome Declaration）的建議包括，政府應(yīng)指導(dǎo)所有利益相關(guān)者提高對(duì)工商業(yè)與人權(quán)的認(rèn)識(shí)，并作出政策承諾，制定國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃或在國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中納入關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)的專門章節(jié)。1Sekar Banjaran Aji, The 7th Session of UN BHR Forum: Mengabarkan Kepada Dunia Perkembangan Isu Bisnis dan HAM di Indonesia, ELSAM (4 December 2018), https://elsam.or.id/the-7th-session-of-un-bhr-forum-mengabarkan-kepada-dunia-perkembangan-isu-bisnis-dan-ham-di-indonesia/ [https://perma.cc/A4P2-ADHM].然而，到2020 年底，無論是外交部制定指導(dǎo)方針的工作，還是經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)部制定“路線圖”的工作，都沒有形成國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃或在國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中形成專門章節(jié)。據(jù)報(bào)道，政府于2020 年11 月推出了一項(xiàng)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃草案，但最終版本尚未出臺(tái)。2Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Nafisah, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia: Pembelajaran Praktik Terbaik Negara-Negara Dalam Melindungi Warga Negara Dari Dampak Bisnis (2020), p. 208; Dialog Nasional Rancangan Strategi Nasional, Bisnis dan HAM, Strategi News (25 November 2020), https://strateginews.co/2020/11/25/dialog-nasional-rancangan-strategi-nasional-bisnis-dan-ham/ [https://perma.cc/U79F-D7UU].與此同時(shí)，在負(fù)責(zé)監(jiān)督制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的部門——法律和人權(quán)部的指導(dǎo)下，將《指導(dǎo)原則》納入國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的工作進(jìn)展緩慢且有限。工商業(yè)與人權(quán)似乎有可能作為非優(yōu)先領(lǐng)域出現(xiàn)在2020—2024 年的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃專章中。3Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 102.人權(quán)活動(dòng)人士對(duì)這一結(jié)果表示歡迎，但認(rèn)為與國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃（尤其是在受到高級(jí)別法規(guī)支持并賦予其約束地位的情況下）的發(fā)布相比，這是次好的結(jié)果。4Ibid.

與此同時(shí)，到2020 年底，政府幾乎沒有采取任何行動(dòng)將《指導(dǎo)原則》納入行業(yè)層面的監(jiān)管框架，特別是針對(duì)容易發(fā)生侵犯人權(quán)行為的行業(yè)。例如，在棕櫚油行業(yè)，政府?dāng)嗳痪芙^了權(quán)利聯(lián)盟將基于《指導(dǎo)原則》的更強(qiáng)有力的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)納入印度尼西亞可持續(xù)棕櫚油計(jì)劃的呼吁——該計(jì)劃確立了印度尼西亞的官方棕櫚油可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)。受到《指導(dǎo)原則》的部分啟發(fā)，權(quán)利聯(lián)盟要求政府在2016 年啟動(dòng)審查和修訂程序時(shí)將人權(quán)保護(hù)納入可持續(xù)棕櫚油計(jì)劃。然而，最初承諾的關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)修訂的廣泛的多方利益相關(guān)者協(xié)商并沒有實(shí)現(xiàn)，并且后來發(fā)現(xiàn)計(jì)劃中的人權(quán)原則已從草案中刪除。關(guān)于可持續(xù)棕櫚油計(jì)劃原則的修訂于2020 年完成，但未納入擬議的人權(quán)保護(hù)內(nèi)容。

同樣，在漁業(yè)部門，政府對(duì)于采取措施解決漁業(yè)中出現(xiàn)的奴役和其他勞工虐待問題逡巡不前。在2015 年至 2018 年期間，時(shí)任海洋事務(wù)和漁業(yè)部部長(zhǎng)蘇西·普吉亞斯圖蒂（Susi Pudjiastuti）簽署了4 項(xiàng)和工商業(yè)與人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的法規(guī)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行人權(quán)認(rèn)證程序提出了強(qiáng)制性要求。作為在印度尼西亞打擊非法捕魚的有爭(zhēng)議的活動(dòng)的一部分，這些法規(guī)是在國(guó)際人權(quán)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的協(xié)助下起草的，該協(xié)會(huì)是一個(gè)活躍于工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的當(dāng)?shù)胤钦M織。根據(jù)國(guó)際人權(quán)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人巴赫蒂亞爾·馬努倫（Bachtiar Manurung）的說法，《指導(dǎo)原則》在其與海洋事務(wù)和漁業(yè)部的合作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。1Bachtiar Manurung, email (7 May 2020). See also Wahyu Sudoyo, Permen HAM Peri-Kanan Diterbitkan, Beritasatu (10 December 2015), https://www.beritasatu.com/megapoli-tan/329803/permen-ham-perikanan-diterbitkan[https://perma.cc/435T-R5BP].然而，在2019 年任命了新部長(zhǎng)后，這一計(jì)劃的實(shí)施似乎停滯不前。新任部長(zhǎng)埃德希·普拉博沃（Edhy Prabowo）是普拉博沃·蘇比安托（Prabowo Subianto）的盟友，蘇比安托曾是一位有著嚴(yán)重侵犯人權(quán)記錄的前陸軍將軍，也是總統(tǒng)佐科·維多多（Joko Widodo）的主要政治對(duì)手。普拉博沃表示他將停止實(shí)施普吉亞斯圖蒂的許多改革措施，轉(zhuǎn)而采用更溫和的方式遏制非法捕魚。2Natalie Sambhi, Legacies, Lessons and Lobsters: Indonesia’s Maritime Policy in a Post-Susi World, Amti (15 January 2020), https://amti.csis.org/legacies-lessons-and-lobsters-indonesias-maritime-policy-in-a-post-susi-world/[https://perma.cc/CM8X-6J9E].為此，他根據(jù)佐科維（Jokowi）政府對(duì)放松管制的重視和行業(yè)利益相關(guān)者的反饋，起草了一份供審查的法規(guī)清單。3Instruction of the Minister of Maritime Aあ airs and Fisheries, No. B. 717/Men-KP/XI/2019 (2019).在這些可能被修訂或取消的法規(guī)中，有兩項(xiàng)支持普吉亞斯圖蒂的人權(quán)認(rèn)證計(jì)劃。

最后，印度尼西亞在自愿或企業(yè)層面對(duì)《指導(dǎo)原則》的反應(yīng)參差不齊。東盟內(nèi)部一項(xiàng)關(guān)于披露工商業(yè)與人權(quán)事務(wù)的研究4Matthew Mullen, Daniel Polomski, Teresa Soares, Emily Klukas & Thomas Thomas, Human Rights Disclosure in ASEAN, ASEAN CSR Network (2019), https://www.a30humanrights.com/knowledge-hub/human-rights-disclosure-in-asean [https://perma.cc/K6FN-QXPY].發(fā)現(xiàn)，印度尼西亞只有少數(shù)“頂級(jí)”上市公司將《指導(dǎo)原則》納入其公司政策或以其他方式進(jìn)行了符合《指導(dǎo)原則》基準(zhǔn)的人權(quán)披露。同樣地，阿赫辛（Ahsinin）等人5Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 84-86.發(fā)現(xiàn)，自愿將《指導(dǎo)原則》納入公司政策和實(shí)踐的企業(yè)主要限于因向美國(guó)和歐洲出口而面臨人權(quán)相關(guān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的公司。在對(duì)印度尼西亞100 強(qiáng)上市公司尊重人權(quán)的研究中，國(guó)際人權(quán)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)得出結(jié)論，“絕大多數(shù)被評(píng)估公司缺乏符合《指導(dǎo)原則》要求的合格的人權(quán)管理體系，而且在解決一些重大人權(quán)問題方面存在差距”6FIHRRST, Growing Respect for Human Rights: A Study and Ranking of 100 Indonesian Public Companies (2019), p. 7.。2011 年，國(guó)際人權(quán)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)基于《指導(dǎo)原則》為公司制定了可審核的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證流程。但到目前為止，似乎很少有公司申請(qǐng)這一認(rèn)證。1Robi Fitrianto, AJA Sertif ikasi Serahkan Sertif ikat Standar Hak Asasi Kepada Sawit Sumbermas, Sawitindonesia (22 October 2018), https://sawitindonesia.com/aja-sertif ikasi-serahkan-sertif ikat-standar-hak-asasi-kepada-sawit-sumbermas/ [https://perma.cc/4LBD-TMQ6].也許這一模式的唯一重要例外是棕櫚油行業(yè)，在該行業(yè)中，《指導(dǎo)原則》的要素已被納入可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議所確立的要求中。該會(huì)議是一項(xiàng)自愿的多方利益相關(guān)者治理計(jì)劃，為棕櫚油行業(yè)的商業(yè)活動(dòng)制定了社會(huì)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公司進(jìn)行認(rèn)證。盡管可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議是國(guó)際性的，但鑒于印度尼西亞和鄰國(guó)馬來西亞的棕櫚油行業(yè)規(guī)模，該會(huì)議與這兩個(gè)國(guó)家有著特殊的聯(lián)系。

將《指導(dǎo)原則》納入可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議的一個(gè)重要途徑是將人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)納入圓桌會(huì)議的原則和標(biāo)準(zhǔn)——這些原則和標(biāo)準(zhǔn)是一套適用于認(rèn)證生產(chǎn)設(shè)施的可持續(xù)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。2012 年，在《指導(dǎo)原則》獲得國(guó)際認(rèn)可后不久，可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議成立了一個(gè)工作組來審查其原則和標(biāo)準(zhǔn)。這項(xiàng)工作的成果是于2013 年4 月引入了一項(xiàng)新的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（標(biāo)準(zhǔn)6.13）。隨后，一個(gè)新的可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議人權(quán)工作組成立，負(fù)責(zé)監(jiān)督人權(quán)原則和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，并制定相關(guān)指南，將可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議的人權(quán)政策知會(huì)各方。實(shí)施《指導(dǎo)原則》的重要成果還體現(xiàn)在可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議的申訴系統(tǒng)中，該系統(tǒng)納入了使其符合《指導(dǎo)原則》的規(guī)定，特別是關(guān)于非司法申訴機(jī)制有效性的第31 號(hào)原則。2Kate MacDonald & Samantha Balaton-Chrimes, The Complaints System of the Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO), Corporate Accountability Research (2016), https://corporateaccount-abilityresearch.net/njm-report-xvrspo [https://perma.cc/T68V-BBDT]; United Nations Human Rights Commission, Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect, and Remedy” Framework, A/HRC/17/31(2011).

為什么《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞的實(shí)施如此受限？什么原因可以解釋少數(shù)幾個(gè)似乎已經(jīng)發(fā)生的例子——例如印度尼西亞海洋事務(wù)和漁業(yè)部引入了基于《指導(dǎo)原則》的強(qiáng)制性人權(quán)認(rèn)證計(jì)劃，以及將《指導(dǎo)原則》納入可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議？這兩個(gè)例證中的實(shí)施形式又應(yīng)當(dāng)如何解釋？本文將在下一部分中闡釋這些問題。

（一）《指導(dǎo)原則》的實(shí)施受限

僅從社會(huì)化和協(xié)作學(xué)習(xí)的角度來解釋《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞的有限實(shí)施是很難做到的。自2011 年聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)通過《指導(dǎo)原則》以來，印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)（Komnas HAM）及其非政府組織盟友開展了一場(chǎng)持續(xù)的運(yùn)動(dòng)，以提高人們對(duì)《指導(dǎo)原則》的認(rèn)識(shí)并呼吁其實(shí)施。早在2006 年，印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)就組織了關(guān)于企業(yè)實(shí)踐與人權(quán)之間關(guān)系的研討會(huì)。這些研討會(huì)強(qiáng)調(diào)了企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)踐：作為過去十年中在印度尼西亞大型企業(yè)集團(tuán)中日益流行的概念3Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacific Review 1, 6 (2010).，企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)踐強(qiáng)調(diào)企業(yè)的慈善行為，而不是企業(yè)活動(dòng)的人權(quán)影響。2011 年后，印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)明確將重點(diǎn)放在《指導(dǎo)原則》上，并于2013 年任命了一名工商業(yè)與人權(quán)特別報(bào)告員。大約在同一時(shí)間，一些非政府組織，特別是政策研究和宣傳研究所（ELSAM）、印度尼西亞發(fā)展國(guó)際論壇（INFID）和國(guó)際人權(quán)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)，將工商業(yè)與人權(quán)作為其各自項(xiàng)目的一部分。在接下來的幾年里，印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)與政策研究和宣傳研究所合作舉辦了一系列關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)的研討會(huì)，來自種植業(yè)和采礦業(yè)的跨國(guó)公司和國(guó)有企業(yè)（BUMN）參加了這些研討會(huì)。1Komnas HAM & ELSAM, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia (2017), p. 22.它們還與其他利益相關(guān)者和/或相關(guān)組織，包括聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和各政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了磋商和焦點(diǎn)小組討論。2Ibid., p. 22-23.與印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)、政策研究和宣傳研究所、印度尼西亞發(fā)展國(guó)際論壇、國(guó)際人權(quán)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)和其他非政府組織相關(guān)的人士也發(fā)表了一系列關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)和《指導(dǎo)原則》的報(bào)告和專欄文章，3Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Nafisah, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia: Pembelajaran Praktik Terbaik Negara-Negara Dalam Melindungi Warga Negara Dari Dampak Bisnis (2020), p. 208; Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019,p. 102; Marzuki Darusman & Makarim Wibisono, Rising to the Challenge on Human Rights, The Jakarta Post (4 March 2017), https://www.f ihrrst.org/rising-to-the-challenge-on-human-rights [https://perma.cc/4JJV-6VMS]; INFID, Kertas Kebijakan: Menuju Implementasi Prinsip-Prinsip Panduan PBB Tentang Bisnis dan HAM di Indonesia (2018).就相關(guān)事宜向媒體發(fā)表評(píng)論，4Kewajiban Korporasi: Masyarakat Harus Rewel Soal HAM, KOMPAS (13 June 2013); Multi-Party Partnership Promotes Business & Human Rights Concept, TEMPO.CO (8 October 2016), https://en.tempo.co/read/810721/multi-party-partnership-promotes-business-human-rights-concept [https://perma.cc/P4B5-TXCB].并參加了關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)和《指導(dǎo)原則》的全球論壇，例如在日內(nèi)瓦舉行的聯(lián)合國(guó)工商業(yè)與人權(quán)年度論壇。這些人士還努力推動(dòng)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的出臺(tái)。在2015 年年中，印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)與政策研究和宣傳研究所發(fā)布了一份題為《制定印度尼西亞工商業(yè)與人權(quán)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的緊迫性》的聯(lián)合報(bào)告。5Komnas HAM & ELSAM, Urgensitas Penyusunan dan Pengembangan Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Ham Di Indonesia (2015), p. 11.該報(bào)告指出，需要制定國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，以“防止和盡可能減少企業(yè)運(yùn)營(yíng)對(duì)人權(quán)和環(huán)境的負(fù)面影響”，“使企業(yè)成為對(duì)印度尼西亞發(fā)展進(jìn)程負(fù)責(zé)任的參與者之一”，并提供指南，明確哪些法規(guī)的制定和修改需要“通過企業(yè)承擔(dān)尊重、保護(hù)人權(quán)以及提供人權(quán)救濟(jì)的責(zé)任達(dá)成”。6Komnas HAM, Press Release: The Urgency of Developing the National Action Plan on Business and Human Rights in Indonesia (2015), https://media.business-humanrights.org/media/documents/f iles/documents/Press_Release.pdf.隨后，在2017 年年中，印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)與政策研究和宣傳研究所又發(fā)布了一份關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)的“政策文件”，其中包括一份擬議的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的完整草案。7Komnas HAM & ELSAM, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia (2017), p. 22.此后，印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)試圖說服中央政府發(fā)布一項(xiàng)諸如政府條例或總統(tǒng)條例之類的高層級(jí)法規(guī)，使得國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃具有更堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，并使其條款對(duì)企業(yè)和政府具有約束力。

在開展這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，印度尼西亞可持續(xù)發(fā)展商業(yè)委員會(huì)（IBCSD）、印度尼西亞雇主協(xié)會(huì)（APINDO）、印度尼西亞商會(huì)（KADIN）等商業(yè)代表組織以及印度尼西亞全球契約組織（IGCN，一個(gè)由致力于促進(jìn)聯(lián)合國(guó)全球契約實(shí)施的企業(yè)、大學(xué)和非政府組織組成的多方利益相關(guān)者團(tuán)體）積極參與并在一定程度上引領(lǐng)關(guān)于在印度尼西亞實(shí)施《指導(dǎo)原則》的討論。在很多情況下，它們與印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)和非政府人權(quán)組織聯(lián)合開展活動(dòng)。例如，印度尼西亞全球契約組織與政策研究和宣傳研究所在2014年出版了一份由全球契約網(wǎng)絡(luò)（Global Compact Network）的荷蘭分支機(jī)構(gòu)1ELSAM & IGCN, Bagaimana Menjalankan Bisnis Dengan Menghormati Hak Asasi Manusia: Sebuah Alat Panduan Bagi Perusahaan, Advokasi Masyarakat (ELSAM), 2014.編寫的關(guān)于工商業(yè)與人權(quán)的報(bào)告的譯本，題為《如何在尊重人權(quán)的情況下開展業(yè)務(wù)》；而印度尼西亞可持續(xù)發(fā)展商業(yè)委員會(huì)和跨教派發(fā)展援助協(xié)調(diào)委員會(huì)（ICCO Cooperation，一個(gè)活躍于工商業(yè)與人權(quán)領(lǐng)域的國(guó)際非政府組織）在印度尼西亞主辦了一場(chǎng)有關(guān)工商業(yè)與人權(quán)的會(huì)議，會(huì)議的目的是討論《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞和東南亞地區(qū)的實(shí)施情況。2IBCSD dan ICCO Cooperation Perkuat Komitmen Bisnis Indonesia Terhadap Hak Asasi Manusia, Warta Ekonomi(12 December 2014), https://wartaekonomi.co.id/read39679/news_post.php.同樣，2016 年，印度尼西亞全球契約組織與政策研究和宣傳研究所成立了工商業(yè)與人權(quán)工作組，成員包括來自企業(yè)界的人士、非政府組織代表和學(xué)者，為企業(yè)與民間社會(huì)之間的對(duì)話提供了平臺(tái)。政策研究和宣傳研究所與印度尼西亞商會(huì)曾合作舉辦了關(guān)于《指導(dǎo)原則》的多方利益相關(guān)者的專題討論會(huì)。3Putri Nidyaningsih, ELSAM dan KADIN Kerja Sama Tingkatkan Kesadaran HAM di Dunia Usaha, ELSAM (15 July 2019), https://elsam.or.id/elsam-dan-kadin-kerja-sama-tingkatkan-kesadaran-ham-di-dunia-usaha/ [https://perma.cc/2JXU-NW59].

這些舉措的成效是在印度尼西亞國(guó)家層面圍繞工商業(yè)與人權(quán)和《指導(dǎo)原則》建立了一個(gè)積極且廣泛的協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，涵蓋了政府、企業(yè)和非政府組織。目前尚不清楚這一網(wǎng)絡(luò)是否擴(kuò)展到印度尼西亞的地方一級(jí)。由于政府權(quán)力分散，許多印度尼西亞企業(yè)的活動(dòng)都在地方開展，政府對(duì)企業(yè)活動(dòng)的審批和監(jiān)督也在地方進(jìn)行。但由于地方一級(jí)的人權(quán)組織和民間社會(huì)力量相對(duì)薄弱，將協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到地方一級(jí)似乎不太可能。4Ken Marijtje Prahari Setiawan, Promoting Human Rights: National Human Rights Commissions in Indonesia and Malaysia, Doctoral Thesis of Leiden University, 2013.因此，國(guó)家層面的工商業(yè)與人權(quán)和《指導(dǎo)原則》協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的缺失或薄弱，不能作為印度尼西亞政府和企業(yè)未能在《指導(dǎo)原則》實(shí)施方面取得很大進(jìn)展的理由。

筆者認(rèn)為，關(guān)于《指導(dǎo)原則》實(shí)施受限的更有說服力的原因在于權(quán)力關(guān)系以及沖突和爭(zhēng)論過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。這里的觀點(diǎn)包含三個(gè)方面。第一，掠奪性的政治、官僚和企業(yè)精英統(tǒng)治著國(guó)家的政治體系，控制著主要的國(guó)內(nèi)企業(yè)集團(tuán)和國(guó)有企業(yè)1Edward Aspinall & Ward Berenschot, Democracy for Sale: Elections, Clientelism and the State in Indonesia, Cornell University Press, 2019; Richard Robison & Vedi R. Hadiz, Reorganizing Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in an Age of Markets, Routledge, 2004.，他們對(duì)改善人權(quán)保護(hù)幾乎沒有興趣，或者更傾向于通過自愿的企業(yè)社會(huì)責(zé)任措施來解決人權(quán)問題。這些精英對(duì)政府的所有分支，包括立法機(jī)構(gòu)、官僚機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，以及上述商業(yè)代表組織施加了巨大的影響力，其政治影響力阻撓了可能產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的變革。2Ibid.精英們?cè)谌菀装l(fā)生侵犯人權(quán)行為的行業(yè)，特別是采礦、棕櫚油和林業(yè)中，有著重大的商業(yè)利益。3100 Top Groups, Globe Asia (2018).與此同時(shí)，一些由精英控制的企業(yè)已經(jīng)將其產(chǎn)品銷往所在國(guó)國(guó)家法規(guī)或消費(fèi)者偏好要求企業(yè)應(yīng)遵守國(guó)際人權(quán)規(guī)范的市場(chǎng)。但由于上述許多企業(yè)沒有將產(chǎn)品主要銷售到這些市場(chǎng)，因此這些由精英控制的企業(yè)可能遭受的與人權(quán)相關(guān)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到了緩解。4Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan Ham di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 85.鑒于這些參與者面臨與人權(quán)相關(guān)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的程度，他們不愿支持涉及新的政府法規(guī)或提升執(zhí)行能力的《指導(dǎo)原則》實(shí)施方案，而是更愿意專注于履行現(xiàn)有法律義務(wù)和企業(yè)可以根據(jù)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的自愿主義模式采取的自愿行動(dòng)。例如，相比于通過監(jiān)管實(shí)施《指導(dǎo)原則》的方法，商業(yè)代表協(xié)會(huì)的觀點(diǎn)傾向于優(yōu)先采用基于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的《指導(dǎo)原則》實(shí)施方法。5APINDO, Responsible Business Conduct in Indonesia (nd.); Ady Thea DA, Pemerintah Bakal Terbitkan Peraturan Mengenai Strategi Nasional Bisnis dan HAM, Hukumonline (24 July 2020), https://www.hukumonline.com/berita/baca/lt5f1b0e4d5cba6/pemerintah-bakal-terbitkan-peraturan-mengenai-strategi-nasional-bisnis-dan-ham/.

第二，中央政府中的技術(shù)官僚以及世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織等相關(guān)組織中的官員幾乎沒有為《指導(dǎo)原則》的實(shí)施提供支持。迄今為止，上述人員尚未對(duì)《指導(dǎo)原則》發(fā)表公開評(píng)論。但他們對(duì)簡(jiǎn)化監(jiān)管的偏好使其傾向于支持基于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的方法，而不是采取更多的監(jiān)管，這一點(diǎn)在早期圍繞企業(yè)社會(huì)責(zé)任進(jìn)行的政策討論中十分明顯。6Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacif ic Review 1, 6 (2010).與此同時(shí)，像掠奪性精英一樣，由于這些人員占據(jù)了國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵部分，而且他們所擁護(hù)的自由經(jīng)濟(jì)政策在歷史上與流動(dòng)資金控制者的利益保持一致，并產(chǎn)生了實(shí)際的資金流入，因此他們能夠?qū)?guó)家針對(duì)《指導(dǎo)原則》的表態(tài)施加重大影響。7Jeあ rey A. Winters, Power in Motion: Capital Mobility and the Indonesian State, Cornell University Press, 1996.在這一群體中，總統(tǒng)佐科·維多多可以說是關(guān)鍵人物。他被稱為“技術(shù)官僚民粹主義者”，8Marcus Mietzner, Reinventing Asian Populism: Jokowi’s Rise, Democracy and Political Contestation in Indonesia,East-West Center, 2015.將簡(jiǎn)化投資程序作為其執(zhí)政的重要優(yōu)先事項(xiàng)，并推出了一系列改革。這些改革盡管伴隨著經(jīng)濟(jì)民族主義的增長(zhǎng)和許多行業(yè)向重監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，但使得印度尼西亞在世界銀行“營(yíng)商便利度”指數(shù)的排名從2014 年的第120 位提高到2020 年的第73 位。1Arianto A. Patunru, Rising Economic Nationalism in Indonesia, 35 Journal of Southeast Asian Economies 335(2018).阿赫辛等人2Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan Ham di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 102.認(rèn)為，維多多總統(tǒng)和其他高級(jí)官員反對(duì)制定國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，理由是該計(jì)劃可能對(duì)商業(yè)投資構(gòu)成限制。相反，總統(tǒng)和官員們堅(jiān)持認(rèn)為與人權(quán)相關(guān)的政策應(yīng)納入國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，以避免在不同問題上存在多個(gè)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃。3Ibid.

第三，印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)及其非政府組織盟友對(duì)印度尼西亞政府和商界缺乏顯著的影響力。近年來，該聯(lián)盟的成員通過影響媒體對(duì)關(guān)鍵問題的報(bào)道、利用新的和改革后的司法機(jī)構(gòu)并在一定程度上對(duì)政黨和國(guó)民議會(huì)進(jìn)行滲透，對(duì)公共事務(wù)施加了一定的影響。4Marcus Mietzner, Reinventing Asian Populism: Jokowi’s Rise, Democracy and Political Contestation in Indonesia,East-West Center, 2015; Andrew Rosser, Law and the Realisation of Human Rights: Insights from Indonesia’s Education Sector, 39 Asian Studies Review 194 (2015).在某些場(chǎng)合中，該聯(lián)盟成員能夠通過有影響力的外國(guó)捐助者和國(guó)際組織的支持，來促進(jìn)印度尼西亞人權(quán)狀況的改善；這些捐助者和國(guó)際組織由于控制著援助資金而具有一定程度的結(jié)構(gòu)性影響力。具體到《指導(dǎo)原則》的實(shí)施，他們還能夠利用印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)的立法權(quán)就人權(quán)問題向政府提出建議，并且正如我們將在下文中看到的，政府人士曾在極少數(shù)情況下邀請(qǐng)他們參與政府特定部門中和工商業(yè)與人權(quán)相關(guān)的決策過程。最后，他們?cè)谧栽刚J(rèn)證計(jì)劃（如可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議）的管理中已有制度化的形式存在。但總的來說，由于以下幾項(xiàng)原因，這些聯(lián)盟成員對(duì)政府和企業(yè)作出的與《指導(dǎo)原則》相關(guān)的決策幾乎沒有影響力：他們?cè)谟《饶嵛鱽喺h和議會(huì)中處于從屬地位；非政府組織人士在內(nèi)閣和官僚機(jī)構(gòu)中的存在有限；聯(lián)盟成員被排除在印度尼西亞商會(huì)和印度尼西亞雇主協(xié)會(huì)等商業(yè)代表組織之外；缺乏對(duì)國(guó)家的結(jié)構(gòu)性影響力；以及他們無法動(dòng)員大量人員支持他們的事業(yè)。5Hans Antl? v, Rustam Ibrahim & Peter van Tuijl, NGO Governance and Accountability in Indonesia: Challenges in a Newly Democratizing Country, in Lisa Jordan & Peter van Tuijl eds., NGO Accountability: Politics, Principles and Innovations, Earthscan, 2006, p. 147; Marcus Mietzner, Fighting the Hellhounds: Pro-Democracy Activists and Party Politics in Post-Suharto Indonesia, 43 Journal of Contemporary Asia 28 (2013); Andrew Rosser, The Politics of Economic Liberalization in Indonesia: State, Market and Power, Routledge, 2002.因此，除了極少數(shù)情況外，他們僅限于從外部和弱勢(shì)地位中尋求推動(dòng)變革。

（二）《指導(dǎo)原則》實(shí)施的例外情況和具體形式

印度尼西亞在實(shí)施《指導(dǎo)原則》方面所采取的少數(shù)重要行動(dòng)——具體而言，包括印度尼西亞海洋事務(wù)和漁業(yè)部發(fā)布的一套引入強(qiáng)制性人權(quán)認(rèn)證計(jì)劃的法規(guī)，和對(duì)可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議框架進(jìn)行的修訂——以及這些行動(dòng)中所采用的實(shí)施形式，可以用權(quán)力關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)過程而不是與社會(huì)化和協(xié)作學(xué)習(xí)相關(guān)的因素來解釋。就棕櫚油行業(yè)而言，可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議自2003年成立以來，其框架內(nèi)部已發(fā)展出了多方利益相關(guān)者的互聯(lián)體系，為積極接受《指導(dǎo)原則》作為權(quán)威參照標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了有利條件。可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議的企業(yè)和民間社會(huì)成員對(duì)這些全球標(biāo)準(zhǔn)的合法性的廣泛接受，使《指導(dǎo)原則》成為一個(gè)幾乎不受抵制就可以被納入可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議內(nèi)部政策和程序的模板。盡管如此，魯格對(duì)學(xué)習(xí)的建構(gòu)主義解釋中的一個(gè)論點(diǎn)（即這種社會(huì)化和學(xué)習(xí)的過程往往會(huì)隨著時(shí)間的推移而逐漸累積）并不能充分解釋對(duì)這些學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的范圍及其影響的持續(xù)性限制。

上述《指導(dǎo)原則》實(shí)施的有效過程很大程度上是由大型棕櫚油公司推動(dòng)的，這些公司具有強(qiáng)大的市場(chǎng)動(dòng)力來參與國(guó)際監(jiān)管議程。那些在西方市場(chǎng)（尤其是歐盟市場(chǎng)）承擔(dān)較高風(fēng)險(xiǎn)的棕櫚油公司，如金光集團(tuán)（Sinar Mas）、金光農(nóng)業(yè)資源集團(tuán)（GAR）或豐益國(guó)際有限公司（Wilmar），受到了棕櫚油供應(yīng)鏈中有實(shí)力的投資者和買家施加的巨大的市場(chǎng)壓力。在這些歐洲市場(chǎng)中，民間社會(huì)長(zhǎng)期以來就棕櫚油行業(yè)產(chǎn)生的森林保護(hù)和人權(quán)問題發(fā)起運(yùn)動(dòng)，并與在印度尼西亞開展業(yè)務(wù)的民間社會(huì)組織聯(lián)盟有著密切的聯(lián)系。1Samantha Balaton-Chrimes & Kate MacDonald, Wilmar and Palm Oil Grievances: The Promise and Pitfalls of Problem Solving, Corporate Accountability Research (2016), http://corporateac-countabilityresearch.net/njm-report-viii-wilmar [https://perma.cc/W54Q-X54B]; Oliver Pye, The Biofuel Connection-Transnational Activism and the Palm Oil Boom, 37 The Journal of Peasant Studies 851 (2010).非政府組織對(duì)西方銀行和金融機(jī)構(gòu)、食品零售商以及大型加工和貿(mào)易公司施加的壓力，反過來使這些行為體能夠行使結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)權(quán)力，以大型買家的身份向棕櫚油種植者和貿(mào)易商施加壓力，使其承諾保護(hù)人權(quán)以保證其產(chǎn)品可以持續(xù)地進(jìn)入歐洲市場(chǎng)。2Ibid. 例如，馬來西亞公司 IOI 在 2016 年 3 月因違反可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議政策砍伐森林而被暫停加入該會(huì)議后，其市場(chǎng)成本就說明了這種結(jié)構(gòu)性力量。截止到 2016 年 5 月，IOI 的 26 個(gè)主要客戶流失，股價(jià)下跌 18%，進(jìn)而導(dǎo)致穆迪評(píng)級(jí)下調(diào)了IOI 的債務(wù)評(píng)級(jí)。See IOI Corporation: Customers and Investors Want Sustainability, Chain Reaction Research (18 July 2016), https://chainreactionresearch.com/report/ioi-corporation-customers-and-investors-want-sustainability/ [https://perma.cc/PSP2-YZMM].

與此同時(shí)，此類支持《指導(dǎo)原則》實(shí)施的議程仍然僵化地局限在這些與行業(yè)參與者相關(guān)聯(lián)的狹窄的界限范圍內(nèi)。雖然歐洲市場(chǎng)是一個(gè)重要的出口目的地，且根據(jù)2010 年的報(bào)道，聯(lián)合利華（Unilever）是世界上最大的單一買家，3Cheng Hai Teoh, Key Sustainability Issues in the Palm Oil Sector: A Discussion Paper for Multi-Stakeholder Consultations, The World Bank, 2010, p. 21.但目前印度是印度尼西亞棕櫚油最大的出口市場(chǎng)。4Amzul Rif in, Herawati Feryanto & Harianto, Assessing the Impact of Limiting Indonesian Palm Oil Exports to the European Union, 9 Journal of Economic Structures 1 (2020).印度尼西亞也是本國(guó)棕櫚油產(chǎn)品的重要消費(fèi)國(guó)。5Marcus Colchestesr et. al., Oil Palm Expansion in South East Asia: Trends and Implications for Local Communities and Indigenous Peoples, RECOFTC, Forest Peoples Programme, Perkumpulan Sawit Watch & Samdhana Institute,2011, p. 4; Cheng Hai Teoh, Key Sustainability Issues in the Palm Oil Sector: A Discussion Paper for Multi-Stakeholder Consultations, The World Bank, 2010, p. 21.此外，雖然歐洲銀行歷來支持棕櫚油行業(yè)，但最近中東的伊斯蘭銀行以及來自印度和中國(guó)的金融家在該行業(yè)也具備了影響力。1Marcus Colchestesr et. al., Oil Palm Expansion in South East Asia: Trends and Implications for Local Communities and Indigenous Peoples, RECOFTC, Forest Peoples Programme, Perkumpulan Sawit Watch & Samdhana Institute,2011, p. 2.《指導(dǎo)原則》在國(guó)際化企業(yè)中的實(shí)施與在那些主要同國(guó)內(nèi)和區(qū)域市場(chǎng)相關(guān)的企業(yè)中的實(shí)施之間的持續(xù)脫節(jié)，削弱了關(guān)于《指導(dǎo)原則》的實(shí)施主要基于社會(huì)化的認(rèn)知。與建構(gòu)主義的觀點(diǎn)相矛盾的是，已經(jīng)發(fā)生的部分實(shí)施《指導(dǎo)原則》的案例似乎主要是由棕櫚油供應(yīng)鏈的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)中的權(quán)力和利益配置所驅(qū)動(dòng)的，而非協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)中對(duì)話和學(xué)習(xí)的結(jié)果。

就漁業(yè)部門而言，根本不存在類似可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議框架內(nèi)發(fā)展出的、可以作為社會(huì)化和學(xué)習(xí)機(jī)制的長(zhǎng)期多方利益相關(guān)者的互聯(lián)體系。一方面，這反映了一個(gè)事實(shí)，即與棕櫚油行業(yè)相比，印度尼西亞漁業(yè)中打擊侵犯人權(quán)的行為出現(xiàn)得相對(duì)較晚。當(dāng)《衛(wèi)報(bào)》（The Guardian）記者在2014 年6 月披露泰國(guó)漁業(yè)公司在其近海捕撈活動(dòng)中使用了奴隸式移民勞工，并將這些做法與歐洲市場(chǎng)聯(lián)系起來時(shí)，東南亞漁業(yè)才成為人權(quán)活動(dòng)人士關(guān)注的焦點(diǎn)。2Melissa Marschke & Peter Vandergeest, Slavery Scandals: Unpacking Labour Challenges and Policy Responses within the Oあ -Shore Fisheries Sector, 68 Marine Policy 39 (2016).隨后，美聯(lián)社（Associated Press）記者在2015 年3 月發(fā)表了一篇報(bào)道，稱在印度尼西亞馬魯古省的小島本吉納（Benjina），有“數(shù)百名”男子被漁業(yè)公司監(jiān)禁。3Robin McDowell, Margie Mason & Martha Mendoza, AP Investigation: Are Slaves Catching the Fish You Buy?,AP News (25 March 2015), https://apnews.com/cc08a86b-92694f74a12b639326d93de2 [https://perma.cc/JX27-MH5U].這一調(diào)查引起了印度尼西亞執(zhí)法機(jī)構(gòu)的注意，他們發(fā)現(xiàn)實(shí)際上有1,300 多名來自緬甸、柬埔寨、泰國(guó)和老撾的漁民受到了當(dāng)?shù)貪O業(yè)公司的奴役。這些漁民從所在國(guó)被販賣到印度尼西亞，每天被迫在惡劣的工作條件下工作20 多個(gè)小時(shí)。4Jewel Topsf ield, Modern-Day Slavery: Indonesia Cracks Down on Brutal Conditions on Foreign Fishing Boats,The Sydney Morning Herald (24 January 2017), https://www.smh.com.au/world/modernday-slavery-indonesiacracks-down-on-brutal-conditions-on-foreign-f ishing-boats-20170124-gtxseo.html [https://perma.cc/UNL6-VQJC].之后，一系列譴責(zé)印度尼西亞的國(guó)際媒體報(bào)道接踵而至，國(guó)內(nèi)對(duì)此問題的報(bào)道也隨之而來。另一方面，類似的多方利益相關(guān)者互聯(lián)體系的缺失也反映了以下事實(shí)，即諸如海事管理委員會(huì)等基于行業(yè)的自愿認(rèn)證計(jì)劃在印度尼西亞并未有效地構(gòu)建。事實(shí)上，直到本吉納危機(jī)發(fā)生后，第一批印度尼西亞漁業(yè)公司才開始尋求海事管理委員會(huì)的認(rèn)證。5Press Release: First Indonesian Tuna Fishery Achieves MSC Certification, Marine Stewardship Council (22 November 2018), https://msc20-live-cd2.msc.org/media-centre/press-releases/first-indonesian-tuna-fisheryachieves-msc-certif ication [https://perma.cc/2TNF-PPJG].

政府引入強(qiáng)制性人權(quán)認(rèn)證計(jì)劃并非通過多方利益相關(guān)者互聯(lián)體系的社會(huì)化和學(xué)習(xí)過程進(jìn)行的，而是主要由以下兩個(gè)因素驅(qū)動(dòng)。第一個(gè)因素是媒體對(duì)本吉納案的報(bào)道向印度尼西亞政府施加了市場(chǎng)壓力，迫使其解決該行業(yè)中出現(xiàn)的人權(quán)問題。此案引發(fā)的國(guó)際關(guān)注可能導(dǎo)致印度尼西亞漁業(yè)出口率下降甚至被一些國(guó)家拒絕進(jìn)口其漁業(yè)產(chǎn)品。1Benjina Aあ air Poses Threat to Export, TEMPO.CO (1 April 2015), https://en.tempo.co/read/654510/benjina-affair-poses-threat-to-export [https://perma.cc/EH7J-4YWG].海洋事務(wù)和漁業(yè)部的官員尤其擔(dān)憂，如果印度尼西亞公司沒有適當(dāng)?shù)娜藱?quán)認(rèn)證，對(duì)歐美市場(chǎng)的出口將面臨風(fēng)險(xiǎn)。2Interview by M. Busyrol Fuad & Vita Yudhani (ELSAM) with representatives of the Directorate General for Capture Fisheries, Jakarta (6 May 2020).2015 年4 月，普吉亞斯圖蒂公開回應(yīng)了這些擔(dān)憂：“本吉納案涉及非同尋常的與外國(guó)相關(guān)的利益。因此，有關(guān)各方必須認(rèn)真解決這一問題，以免在國(guó)際上玷污印度尼西亞的聲譽(yù)。”3Menteri Susi: Dunia Internasional Soroti Kasus Benjina, Metro Bali (14 April 2015), http://metrobali.com/menteri-susi-dunia-internasional-soroti-kasus-benjina/ [https://perma.cc/AV55-7K7K].

第二個(gè)因素涉及行業(yè)內(nèi)政治領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)，特別是政治領(lǐng)導(dǎo)人充當(dāng)變革推動(dòng)者的潛力。2017 年，面對(duì)歐盟禁止印度尼西亞棕櫚油進(jìn)口的威脅，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)阿姆蘭·蘇萊曼（Amran Sulaiman）以民族主義的言辭作出了回應(yīng)4Agriculture Minister to Evaluate Palm Oil Exports to Europe, Antara (13 April 2017), https://en.antaranews.com/news/110430/agriculture-minister-to-evaluate-palm-oil-exports-to-europe.，而普吉亞斯圖蒂則支持積極解決漁業(yè)領(lǐng)域侵犯人權(quán)的問題，要求印度尼西亞國(guó)家人權(quán)委員會(huì)調(diào)查本吉納案——這對(duì)一位政府部長(zhǎng)來說是罕見的舉動(dòng)。5Sriyana, Personal Communication, on f ile with author (27 February 2020).此外，普吉亞斯圖蒂還任命了印度尼西亞人權(quán)和環(huán)境運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)軍人物馬斯·艾哈邁德·桑托薩（Mas Achmad Santosa）領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)新的打擊非法捕撈工作組，并邀請(qǐng)了國(guó)際人權(quán)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的成員——尤其是該組織的兩位創(chuàng)始人馬祖基·達(dá)魯斯曼（Marzuki Darusman）和馬卡里姆·維比索諾（Makarim Wibisono）就人權(quán)問題向海洋事務(wù)和漁業(yè)部提供咨詢，維比索諾曾于2004 年至2007 年間擔(dān)任印度尼西亞駐聯(lián)合國(guó)大使，并在此期間擔(dān)任聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)主席（2005 年）。普吉亞斯圖蒂作出這種不同回應(yīng)的原因尚不清楚，但很可能與她大膽、民粹主義的風(fēng)格有關(guān)，特別是她具有明顯的決心與漁業(yè)中威脅到該行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的既得利益集團(tuán)進(jìn)行對(duì)抗。

總而言之，權(quán)利聯(lián)盟之所以能夠在促進(jìn)《指導(dǎo)原則》的實(shí)施方面取得進(jìn)展，是因?yàn)樗鼈兂晒Φ乩昧藢?duì)其有利的市場(chǎng)力量，縮小了與掠奪性和技術(shù)官僚精英之間的權(quán)力不對(duì)稱。同時(shí)，棕櫚油行業(yè)的案例和漁業(yè)的案例在實(shí)施《指導(dǎo)原則》時(shí)所采用的形式明顯不同，前者側(cè)重于修訂自愿認(rèn)證計(jì)劃，后者側(cè)重于頒布國(guó)家法規(guī)。一方面，這反映了兩個(gè)行業(yè)在工商業(yè)與人權(quán)問題上的不同斗爭(zhēng)歷史，以及與海事管理委員會(huì)相比，可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議的地位相對(duì)穩(wěn)固。另一方面，這也反映了高層對(duì)兩個(gè)行業(yè)變革的政治支持程度：普吉亞斯圖蒂支持人權(quán)問題，而蘇萊曼則不然。這為漁業(yè)行業(yè)創(chuàng)造了比棕櫚油行業(yè)更廣闊的監(jiān)管回應(yīng)空間。

四、結(jié)論

本文研究了印度尼西亞實(shí)施《指導(dǎo)原則》的性質(zhì)和決定因素。本文認(rèn)為，《指導(dǎo)原則》在印度尼西亞的實(shí)施是受到限制的，這反映了政治商業(yè)和技術(shù)官僚精英對(duì)權(quán)利聯(lián)盟的政治主導(dǎo)，而非社會(huì)化和協(xié)作學(xué)習(xí)過程，盡管后者是《指導(dǎo)原則》實(shí)施過程的一個(gè)特征。同時(shí)，它也表明，權(quán)利聯(lián)盟在利用市場(chǎng)力量推動(dòng)《指導(dǎo)原則》實(shí)施方面取得了一定的成功，基于相關(guān)領(lǐng)域工商業(yè)與人權(quán)斗爭(zhēng)歷史的不同以及高層政治支持程度的不同，這些成功案例實(shí)施《指導(dǎo)原則》的具體形式也有所不同。當(dāng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了完善的自愿認(rèn)證流程時(shí)，可以通過修訂其規(guī)則和治理政策來產(chǎn)生變革。在獲得高層政治支持的情況下，頒布法規(guī)是可行的方式。

就印度尼西亞實(shí)施《指導(dǎo)原則》的經(jīng)驗(yàn)可以為其他國(guó)家提供的借鑒而言，本文為促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實(shí)施的戰(zhàn)略發(fā)展提出了何種建議？如前所述，歐洲議會(huì)對(duì)外政策總局1European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.（2016 年）等借鑒了《指導(dǎo)原則》變革理論，建議戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)放在通過提高認(rèn)識(shí)的活動(dòng)、能力建設(shè)活動(dòng)、工商業(yè)與人權(quán)活動(dòng)以及技術(shù)援助和培訓(xùn)等方式構(gòu)建并擴(kuò)展同工商業(yè)與人權(quán)相關(guān)的協(xié)作學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)。而梅莉什和邁丁格爾2Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.等學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力不對(duì)稱問題而非社會(huì)化和協(xié)作學(xué)習(xí)問題是《指導(dǎo)原則》實(shí)施的主要障礙，并建議推廣使用“有組織的社會(huì)杠桿機(jī)制”，如公民報(bào)告卡、社會(huì)審計(jì)和認(rèn)證計(jì)劃。這是因?yàn)樯鲜龃胧┛梢酝ㄟ^創(chuàng)建更多參與性的決策過程來縮小權(quán)力不對(duì)稱，使權(quán)利聯(lián)盟能夠從更有權(quán)力的行為體處獲得支持和影響力，例如將人權(quán)關(guān)切與受影響企業(yè)的關(guān)切聯(lián)系起來，以管理前者帶來的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。更廣泛地說，為了體現(xiàn)這一邏輯，這些學(xué)者呼吁在《指導(dǎo)原則》確立的“保護(hù)”“尊重”“補(bǔ)救”三大支柱以外再加入“參與”支柱。3César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.

從廣義上講，在強(qiáng)調(diào)縮小權(quán)力不對(duì)稱的必要性時(shí)，我們的研究分析幾乎不支持歐洲議會(huì)對(duì)外政策總局所提出的方法4European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.，因?yàn)樯胁磺宄@些活動(dòng)將如何有助于縮小權(quán)力不對(duì)稱。研究更傾向于支持梅莉什和邁丁格爾等學(xué)者提出的參與式方法5Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.，因?yàn)樗麄兊姆椒ň劢褂谶@一目標(biāo)的達(dá)成。

然而，研究也指出，僅僅嘗試去設(shè)計(jì)和運(yùn)用參與的技術(shù)是不夠的，還需要超越這些嘗試，以作為減少權(quán)力不對(duì)稱的戰(zhàn)略。印度尼西亞的經(jīng)驗(yàn)表明，在權(quán)力關(guān)系不利的情況下實(shí)施《指導(dǎo)原則》，體現(xiàn)了社會(huì)運(yùn)動(dòng)以各種方式對(duì)抗企業(yè)權(quán)力的功能，這些方式包括監(jiān)測(cè)企業(yè)活動(dòng)、揭露企業(yè)侵犯人權(quán)的行為、通過政治機(jī)制倡導(dǎo)增強(qiáng)對(duì)人權(quán)的保護(hù)和尊重、建立聯(lián)盟以及直接參與政策制定過程。因此，需要注意上述方面的能力建設(shè)。只要發(fā)展和運(yùn)用參與的技術(shù)，以及以社會(huì)化和協(xié)作學(xué)習(xí)為框架的活動(dòng)所提供的體制機(jī)制使權(quán)利聯(lián)盟能夠?qū)蛊髽I(yè)權(quán)力，就有助于實(shí)施《指導(dǎo)原則》。但是，這些方法沒有考慮到許多其他方面的活動(dòng)，例如增加對(duì)人權(quán)組織的資助，在國(guó)內(nèi)權(quán)利活動(dòng)人士與國(guó)際非政府組織、媒體和國(guó)家支持者之間建立聯(lián)盟，以及加強(qiáng)權(quán)利聯(lián)盟監(jiān)督企業(yè)活動(dòng)和開展政治動(dòng)員的能力。本研究表明，需要更加重視這些類別的活動(dòng)。

我們的研究還表明，實(shí)施《指導(dǎo)原則》的多種形式可以通過不同的途徑實(shí)現(xiàn)，這包括將《指導(dǎo)原則》納入法律和法規(guī)，以及納入自愿認(rèn)證倡議的規(guī)則。這一點(diǎn)至關(guān)重要，因?yàn)檎缰Z蘭（Nolan）所言，《指導(dǎo)原則》等“軟法”舉措在得到“具有一定普遍性和持續(xù)性”的遵守時(shí)，即具有一定程度的約束性，往往能夠最有效地促進(jìn)變革。1Justine Nolan, The Corporate Responsibility to Respect Human Rights: Soft Law or Not Law?, in Surya Deva &David Bilchitz eds., Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?,Cambridge University Press, 2013, p. 138, 145.這種情況通常發(fā)生在當(dāng)“軟法”被納入法律法規(guī)等“硬法”文書時(shí)，或者作為“硬法的前身”或成為“硬法文書的補(bǔ)充”之時(shí)。2Ibid., p. 157.印度尼西亞漁業(yè)的案例表明，將《指導(dǎo)原則》納入法規(guī)不僅需要權(quán)利聯(lián)盟有效對(duì)抗企業(yè)權(quán)力，還需要國(guó)家關(guān)鍵部門的支持。在這方面，該案例暗示任何促進(jìn)監(jiān)管改革的戰(zhàn)略都需要采取行動(dòng)與國(guó)家官員建立聯(lián)盟，同時(shí)抓住改革派領(lǐng)導(dǎo)人作為變革推動(dòng)者的契機(jī)，并考慮到該“機(jī)會(huì)之窗”會(huì)迅速關(guān)閉的可能性。

最后，我們的研究表明，無論采用何種戰(zhàn)略，《指導(dǎo)原則》的支持者都需要對(duì)通過該原則能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)保持謹(jǐn)慎。一些評(píng)論者將《指導(dǎo)原則》吹捧為“游戲規(guī)則改變者”，認(rèn)為這些原則對(duì)公司行為和政策討論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。3Damiano de Felice & Linda Kromjong, The Guiding Principles Have Been a Game Changer, UN Forum Series LSE Blog (23 October 2015), https://blogs.lse.ac.uk/businesshu-manrights/2015/10/23/un-forum-series-guiding-principles-game-changer/ [https://perma.cc/UK5W-F4DD].本文對(duì)這種樂觀的結(jié)論表示懷疑。本文的研究表明，在面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的抵制時(shí)，“軟法”監(jiān)管方法是十分脆弱的；該結(jié)論與《指導(dǎo)原則》的批評(píng)者產(chǎn)生了強(qiáng)烈的共鳴，他們認(rèn)為協(xié)商一致的“軟法”舉措不足以撼動(dòng)企業(yè)權(quán)力。1Surya Deva, Treating Human Rights Lightly: A Critique of the Consensus Rhetoric and the Language Employed by the Guiding Principles, in Surya Deva & David Bilchitz eds., Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?, Cambridge University Press, 2013, p. 78; Christine Parker & John Howe,Ruggie’s Diplomatic Project and Its Missing Regulatory Infrastructure, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 273.然而，我們的研究也表明，當(dāng)本地重要的權(quán)力持有者的利益未能與全球監(jiān)管議程保持一致時(shí)，通過國(guó)家主導(dǎo)的“硬法”監(jiān)管途徑實(shí)施《指導(dǎo)原則》的做法同樣會(huì)出現(xiàn)問題。由此可知，實(shí)施《指導(dǎo)原則》的挑戰(zhàn)不僅在于如何重新安排“硬法”與“軟法”方法，還在于如何應(yīng)對(duì)政治商業(yè)和技術(shù)官僚精英與支持監(jiān)管的權(quán)利聯(lián)盟之間根深蒂固的權(quán)力失衡，這些失衡是《指導(dǎo)原則》實(shí)施失敗更為深層的原因。從該意義上來講，我們的研究結(jié)果告誡人們不要對(duì)“硬法”和“軟法”的監(jiān)管方法抱有不加節(jié)制的樂觀態(tài)度：正如我們所看到的，和世界上許多地方發(fā)生的情形一樣，任何促進(jìn)《指導(dǎo)原則》實(shí)施的戰(zhàn)略都可能遇到由掠奪性的政治、官僚和企業(yè)精英主導(dǎo)而產(chǎn)生的嚴(yán)峻阻力。