縣級行政區(qū)劃規(guī)模偏小對京津冀協(xié)同發(fā)展的影響

趙 彪，王 開 泳，匡 貞 勝

(1.中國社會科學院中國邊疆研究所，北京 100101；2.中國科學院地理科學與資源研究所，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室，北京 100101；3.鄭州大學政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001)

0 引言

習近平總書記指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)”[1，2]，“縣一級工作好壞，關(guān)系國家興衰安?！盵3]。縣域治理最大的特點是既“接天線”又“接地氣”，“對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實中央和省市的工作部署，對下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進發(fā)展、服務(wù)民生”[2]，是連接國家發(fā)展與基層社會的重要紐帶，需要同時面對和處理復(fù)雜的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系?？h域是我國行政區(qū)劃體系中最悠久也最穩(wěn)定的一級，這與農(nóng)業(yè)社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)密切相關(guān)，然而，隨著工業(yè)化和城市化水平的不斷提升，以縣域為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制正面臨治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的“千年之變”[4]。在此背景下，優(yōu)化縣級行政區(qū)劃(簡稱“縣級政區(qū)”)設(shè)置，已成為推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

京津冀城市群是中國三大城市群之一，也是緩解南北發(fā)展不平衡問題的關(guān)鍵，存在城市等級比例失衡、經(jīng)濟空間分布極化嚴重等問題[5]，京津冀協(xié)同發(fā)展問題已成為國內(nèi)學界的研究熱點。例如：叢屹等[6]認為京津冀地區(qū)存在頂層設(shè)計缺乏、決策各自為政、項目相互爭奪、結(jié)構(gòu)嚴重失衡、市場化程度低、計劃體制慣性強等問題；魏進平等[7]認為行政、市場、生態(tài)、文化四大困境是京津冀區(qū)域合作長時間徘徊不前的重要因素；孫久文等[8]認為京津冀協(xié)同發(fā)展存在片面基于經(jīng)濟維度和地方利益角度理解協(xié)同發(fā)展內(nèi)涵、片面鎖定“兩市一省”協(xié)同發(fā)展空間視野、片面強調(diào)政府干預(yù)機制推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展、片面采取“零和博弈”觀點認識區(qū)際關(guān)系“四大偏差”。在京津冀協(xié)同發(fā)展問題的根本原因方面，張可云等[9]認為未處理好京津冀各自之間的關(guān)系是導(dǎo)致該地區(qū)無法真正形成一體化發(fā)展格局的關(guān)鍵原因；薄文廣等[10]認為京津冀不平等的經(jīng)濟和政治地位、三地各自為戰(zhàn)的利益出發(fā)點、中央相關(guān)制度設(shè)計以及非政府力量發(fā)展遲緩等共同作用導(dǎo)致京津冀協(xié)同發(fā)展問題；張佰瑞等[11，12]認為行政區(qū)劃是京津冀協(xié)同發(fā)展問題的基本體制根源，主要表現(xiàn)為行政區(qū)劃剛性約束下的跨界公共事務(wù)治理困境以及“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象泛濫，區(qū)域發(fā)展對以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地管理模式提出了新挑戰(zhàn)；朱蘇加等[13]認為河北省縣級政區(qū)制約著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，有必要進行適度調(diào)整。在京津冀協(xié)同發(fā)展的改革方面，楊龍等[14]認為由于京津冀三地互不隸屬的行政體制已存在多年，具有巨大慣性，在不改變行政區(qū)劃的條件下，通過協(xié)調(diào)機制可以弱化行政壁壘，克服行政轄區(qū)思維慣性；安樹偉等[15]認為京津冀協(xié)同發(fā)展的根本難點在河北，寄希望于通過“非首都核心功能”疏解治理北京日益嚴重的“大城市病”仍不可能，要通過提升北京周邊中小城市的功能，逐步縮小河北中小城市與北京之間巨大的收入差距和公共服務(wù)水平差距，進而起到攔蓄進入北京人口和產(chǎn)業(yè)的作用；程恩富等[16]認為行政區(qū)劃級差效應(yīng)對城鎮(zhèn)化進程的遲滯是區(qū)域協(xié)同發(fā)展亟須破解的難題，加快推進區(qū)域一體化進程，必須打破行政區(qū)劃的制約；毛漢英[17]認為有序疏解北京非首都功能，是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重。

由此可見，現(xiàn)有研究已普遍認識到行政區(qū)劃是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的重要因素，并取得高質(zhì)量的研究成果，但仍存在不足：1)研究尺度聚焦中央—地方以及省際等宏觀大尺度的政治、經(jīng)濟分析，缺乏對中微觀尺度的情境剖析；2)研究內(nèi)容多集中于強調(diào)行政區(qū)劃產(chǎn)生的問題，缺乏關(guān)于行政區(qū)劃對協(xié)同發(fā)展的作用機制研究；3)研究區(qū)域多集中于探討河北或北京的行政區(qū)劃設(shè)置問題，缺乏從縣級行政區(qū)劃改革視角剖析京津冀協(xié)同發(fā)展問題的研究。鑒于此，本文通過對京津冀城市群縣級政區(qū)尺度的屬性特征進行分析，探討縣級政區(qū)規(guī)模偏小對京津冀協(xié)同發(fā)展的影響，并提出相應(yīng)的行政區(qū)劃改革思路，以期推動京津冀城市群協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。

1 縣級政區(qū)規(guī)模偏小影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論框架

縣級政區(qū)規(guī)模偏小如何影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展？已有研究尚未提供完整的解釋框架，本研究基于新經(jīng)濟地理學探究縣級政區(qū)設(shè)置影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在機制。新經(jīng)濟地理學的核心是說明報酬遞增與運輸成本之間的互動關(guān)系及其如何影響經(jīng)濟活動的地理分布?？唆敻衤贒ixit-Stiglitz框架下建立的中心—外圍模型是新經(jīng)濟地理學產(chǎn)生的標志[18]。一般而言，出于對貿(mào)易成本、報酬遞增、市場外部性等因素的考慮，廠商更傾向于靠近市場進行生產(chǎn)，但由于該區(qū)域的市場競爭較高，迫使廠商空間分布較分散，存在于廠商之間的吸引力和排斥力最終決定生產(chǎn)活動是集聚還是分散。當?shù)貐^(qū)間的貿(mào)易成本較高時，由于存在本地市場效應(yīng)，市場被分為規(guī)模有限的條塊，廠商之間的排斥力大于吸引力，廠商只能向規(guī)模有限的本地市場提供服務(wù)；當貿(mào)易成本趨近中間段時，廠商之間吸引力逐漸上升，向周邊市場的滲透力逐漸加強，分立的小規(guī)模市場開始逐漸融合；當貿(mào)易成本較低時，吸引力壓倒排斥力，勞動力和廠商在更大的市場集聚，促進專業(yè)化分工和細分產(chǎn)品產(chǎn)生，市場外部性開始顯著提升[19-21]。在此背景下，縣級政區(qū)規(guī)模偏小如何通過規(guī)模報酬遞增與運輸成本的互動關(guān)系影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展？具體而言：1)縣級政區(qū)規(guī)模偏小影響規(guī)模報酬遞增機制的產(chǎn)生，政區(qū)規(guī)模偏小導(dǎo)致土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素相對有限，難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟，不易吸引相關(guān)廠商集聚，限制專業(yè)化分工程度提升，進而影響縣級政區(qū)比較優(yōu)勢的有效發(fā)揮。2)縣級政區(qū)規(guī)模偏小導(dǎo)致縣級行政邊界數(shù)量較多，一定程度上抑制了要素的自由流動，由于行政區(qū)劃和行政體制的差異，行政邊界兩側(cè)在稅收政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平等方面存在明顯的空間差異，對人口流動、企業(yè)選址等均造成不同程度的影響，既增加了交易費用，也不利于基本公共服務(wù)均等化水平的提升。3)縣級政區(qū)規(guī)模偏小增加了運輸成本，在本地市場效應(yīng)的作用下，就地供應(yīng)市場的要求和不完全競爭的性質(zhì)決定了廠商之間的排斥力更大，廠商僅能服務(wù)有限規(guī)模的本地市場，造成多數(shù)廠商呈中小規(guī)模分散分布，增加了運輸距離和運輸網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟整體效率較低。由于縣級政區(qū)自身內(nèi)生發(fā)展動力不足，轉(zhuǎn)移支付資金的使用較分散，招商引資也存在諸多困難，為增強縣級財力，一些高耗能、高污染的企業(yè)成為部分縣(市)的主要經(jīng)濟來源，直接影響生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。4)縣級政區(qū)規(guī)模偏小限制中心城市外部經(jīng)濟的產(chǎn)生。假設(shè)資源無法流動的情況下，為獲取規(guī)模遞增的報酬，生產(chǎn)總是集聚在規(guī)模最大的市場。由于縣級政區(qū)規(guī)模偏小，大量的人口、資本等要素更偏好于向規(guī)模更大的市場集聚，易造成中心城市的規(guī)模不經(jīng)濟問題，影響外部經(jīng)濟效應(yīng)發(fā)揮，進而拉大區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展差距。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展(圖1)包括區(qū)域之間經(jīng)濟差距保持在適度范圍內(nèi)、區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化、各地區(qū)比較優(yōu)勢能得到合理有效發(fā)揮、各地區(qū)人與自然關(guān)系保持和諧狀態(tài)[22]。通過報酬遞增、要素流動、運輸成本和外部經(jīng)濟等效應(yīng)的發(fā)揮，縣級政區(qū)規(guī)模偏小在不同程度上影響區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展?；谝陨险擖c，本研究以京津冀城市群縣級政區(qū)為研究對象，對縣級政區(qū)設(shè)置對京津冀協(xié)同發(fā)展的影響進行實證分析。本研究所指的“縣域”或“縣級政區(qū)”是指縣(含自治縣)、縣級市等縣級行政單位，不包括市轄區(qū)，“縣級政區(qū)規(guī)?！笔强h級政區(qū)的總體規(guī)模，既包括行政區(qū)域規(guī)模、人口規(guī)模，也包括建設(shè)用地規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模等指標。由于北京和天津均已實現(xiàn)“全域設(shè)區(qū)化”，因此，本研究中“河北縣級政區(qū)”與“京津冀城市群縣級政區(qū)”所指范圍相同。

圖1 縣級政區(qū)規(guī)模偏小影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論框架Fig.1 Theoretical framework of influence of small scale county-level administrative districts on regional coordinated development

2 京津冀城市群縣級政區(qū)設(shè)置的突出問題及其主要影響

縣級政區(qū)規(guī)?；位钱斍熬┙蚣匠鞘腥盒姓^(qū)劃設(shè)置存在的突出問題。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2021)》數(shù)據(jù)，截至2018年底，京津冀城市群共有100個縣、21個縣級市，均位于河北省，縣級政區(qū)數(shù)量(121個)明顯多于長三角(103個)和珠三角(57個)地區(qū)。從縣級政區(qū)規(guī)?？矗┙蚣匠鞘腥浩骄總€縣級政區(qū)的面積規(guī)模僅為1 332.5 km2，是全國平均水平的32.2%，是中、東部地區(qū)平均水平的63.4%，縣級政區(qū)面積小于1 000 km2的有69個，總?cè)丝诘陀?0萬人的有28個，縣級政區(qū)面積和人口規(guī)模較小問題十分突出；除市轄區(qū)外，河北省平均每個地級市需要管轄11個縣或縣級市，是全國平均水平的近兩倍，明顯存在地級市轄縣數(shù)量過多問題；此外，2018年京津冀城市群平均每個縣級政區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值僅為全國平均水平的88.4%，人口規(guī)模與全國平均水平大致相當，但僅為中、東部地區(qū)的56.3%。根據(jù)2020年《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國縣城建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《中國縣域統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，京津冀城市群縣級政區(qū)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.2%，面積占比為72.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值占比僅為30.4%，可見人口、面積規(guī)模與地區(qū)生產(chǎn)總值不相符，這與京津冀縣級政區(qū)過多過小的現(xiàn)狀密切相關(guān)。

2.1 縣級政區(qū)過多過小阻礙中小城市的正常發(fā)育

中國城市具有鮮明的行政等級特征，可分為直轄市、副省級市、一般省會城市、一般地級市、縣級市、縣和建制鎮(zhèn)七級[23]。城市規(guī)模大小與行政等級密切相關(guān)，從平均規(guī)模上看，行政等級越高，城市人口和用地規(guī)模就越大。如表1所示，2018年全國1 452個縣的平均人口規(guī)模為9.4萬人，縣級市、一般地級市、一般省會城市、副省級市、直轄市的平均人口規(guī)模分別是縣的2.1倍、7.0倍、24.0倍、54.2倍和180.1倍。建成區(qū)面積、城市建設(shè)用地面積也存在行政等級越高、面積越大的特征。根據(jù)2012年、2018年《中國縣城建設(shè)統(tǒng)計年鑒》和《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，地級以上城市是人口流入的主要地區(qū)，人口流動的規(guī)模與行政級別密切相關(guān)，行政級別越高，人口流入規(guī)模越大，2012-2018年地級以上城市的城區(qū)人口凈增5 300多萬人，而縣級政區(qū)總?cè)丝趨s減少1 300多萬人。一般地級市和一般省會城市出現(xiàn)明顯的區(qū)域分化現(xiàn)象，中、東部與西部的城市人口規(guī)模差距進一步拉大，2012-2018年一般省會城市的區(qū)域間平均人口規(guī)模差距由95.1萬人增至111.2萬人，一般地級市由29.8萬人擴增至35.9萬人，人口向中、東部地級以上城市流動的特征十分明顯。

表1 2018年我國不同等級城市的人口和用地規(guī)模Table 1 Population and land use scale of cities of different levels in China in 2018

由表2可知，京津冀城市群明顯存在縣級政區(qū)城區(qū)平均規(guī)模較小、人口集聚能力不強等問題，這與縣級政區(qū)設(shè)置不合理密切相關(guān)，縣級政區(qū)過多、過小阻礙了中小城市(城區(qū)人口在100萬以下的城市，包括縣、縣級市和地級市)的正常培育和發(fā)展壯大。具體而言：1)縣級政區(qū)規(guī)模較小導(dǎo)致縣域經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展能力弱。由于京津冀城市群縣級政區(qū)規(guī)模有限，人口總量、城區(qū)面積、工業(yè)用地規(guī)模均較小，無法集聚更多的要素資源，從而阻礙工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提升?？h級政區(qū)過小不利于壯大縣域經(jīng)濟實力，影響產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的拓深延伸，使大規(guī)模的專業(yè)化生產(chǎn)難以形成，進而影響招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，造成低層次發(fā)展、低水平重復(fù)的產(chǎn)業(yè)過多，無法滿足多樣化的現(xiàn)實需求。2)縣級政區(qū)數(shù)量過多導(dǎo)致中等城市輻射帶動能力難以有效發(fā)揮。由于京津冀城市群縣級政區(qū)數(shù)量較多，增加了管理幅度和管理成本，導(dǎo)致縣級財力有限且難以集中，政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的調(diào)控能力相對較弱，縣和縣級市的財政收支規(guī)模、公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地規(guī)模等指標均明顯低于全國平均水平?？h級政區(qū)數(shù)量多，使京津冀城市群難以因地制宜地進行開發(fā)建設(shè)，只能依賴和強化中間層級的管理，這也在不同程度上增加了地級市的財政支出。由于縣和縣級市的人口集聚能力有限，在城鎮(zhèn)化進程中，地級市的重要性更突顯，京津冀地級市的城區(qū)人口規(guī)模明顯高于全國和東部平均水平，其他指標也多高于全國平均水平。但就河北省而言，地級市市轄區(qū)的人口規(guī)模僅為全省總?cè)丝诘?1.7%，市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值僅為全省總量的42.2%，比全國平均水平低18.9%，地級市面臨著發(fā)展成本高、經(jīng)濟規(guī)模小、輻射帶動作用不足等問題。地級市的發(fā)展困境直接影響著中等城市的正常培育和發(fā)展壯大，使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展缺少增長極，對上難以承接北京、天津的產(chǎn)業(yè)疏解和職能轉(zhuǎn)移；對下難以帶動縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，缺乏經(jīng)濟增長極是河北省縣域經(jīng)濟滯后的原因之一[24]，也是影響京津冀協(xié)同發(fā)展的重要因素之一。

表2 2018年京津冀城市群與全國縣級以上城市平均規(guī)模比較Table 2 Comparison of average sizes of cities above the county level in Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration and China in 2018

2.2 中小城市發(fā)展遲緩加劇了城鎮(zhèn)體系的不協(xié)調(diào)和區(qū)域發(fā)展不均衡水平

當前我國城市群發(fā)展還未突破傳統(tǒng)的制度性障礙，單體城市行政區(qū)劃設(shè)置管理與城市群整體規(guī)劃管理面臨挑戰(zhàn)，具有中國本土特色的城市群關(guān)系難以形成，行政區(qū)劃制約了城市群結(jié)構(gòu)優(yōu)化[25,26]。在等級化的城市管理體制下，將城市建設(shè)重點放在都市圈核心區(qū)，而忽視了核心區(qū)周邊中小城市的發(fā)展，進一步加劇了北京等特大城市的“城市病”[27]，導(dǎo)致中心城市過度集聚、城鎮(zhèn)體系大小失衡等問題。京津冀城市群縣級政區(qū)數(shù)量過多且空間偏小導(dǎo)致縣級政區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力不足，造成縣城產(chǎn)業(yè)層次低、人口集聚能力弱、區(qū)域發(fā)展不均衡等問題，致使縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨空間不足、財力有限、人口外流等多重困境(圖2)。

圖2 京津冀城市群縣多縣小問題對大中城市發(fā)展的影響Fig.2 Influence of the problems of a large number of small counties on the development of large and medium-sized cities in Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration

縣級政區(qū)規(guī)?；位怪械瘸鞘袛U容提質(zhì)、轉(zhuǎn)型升級的成本明顯增加，以地級市為主的中等城市發(fā)展面臨巨大壓力，既要承擔起區(qū)域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)“主戰(zhàn)場”的責任，又要輻射帶動周邊縣(市)的經(jīng)濟社會發(fā)展。具體體現(xiàn)在：1)縣域經(jīng)濟弱加劇了地級市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭，造成科技含量高的高附加值產(chǎn)品較少，在產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化方面有待進一步提升。本研究以保定市為例，基于《保定經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒(2018)》數(shù)據(jù)，采用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)(數(shù)值通常在0～1之間，相似系數(shù)等于1，表明兩個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完全相同，相似系數(shù)等于0，表明兩個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完全不同)對保定產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題進行測度，2017年保定所轄各縣(市)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)平均值為0.78，其中，淶水縣與順平縣、唐縣與望都縣、定興縣與易縣等30多組縣(市)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)在0.9以上，這表明縣級政區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性較小，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化程度相對較高。2)地級市轄縣數(shù)量過多抬高了行政管理成本，增加了行政經(jīng)費開支和溝通協(xié)調(diào)成本，使有限的財力難以集中，縣級政區(qū)難以獲得及時有效的政策指導(dǎo)和財政支持。縣級政區(qū)偏多規(guī)模偏小使地級市管理幅度過大，增加了管理成本和管理難度，也使行政資源浪費問題突出，《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡冊(2019)》《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(2019)》數(shù)據(jù)顯示，高邑、深澤等34個縣下轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道數(shù)量不足10個，其中高邑縣僅轄4鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，人口20萬人，面積222 km2，縣級政區(qū)管理幅度過小問題十分明顯，行政管理效率低下。3)縣級政區(qū)空間不足限制了集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的產(chǎn)生，由于京津冀城市群地級市城區(qū)人口較多，而城區(qū)面積相對較小(表2)，經(jīng)濟實力相對較弱，造成中等城市輻射帶動作用明顯不足。如保定市在行政區(qū)劃調(diào)整之前(1)2015年5月13日，保定市新市區(qū)更名為競秀區(qū)，原北市區(qū)、南市區(qū)合并為蓮池區(qū)，撤銷滿城縣、清苑縣、徐水縣，設(shè)立滿城區(qū)、清苑區(qū)、徐水區(qū)。，市轄區(qū)面積為287 km2，僅占總面積的1.3%，卻管轄22個縣和縣級市，2013年市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全市的20.6%，“小馬拉大車”問題十分明顯。行政區(qū)劃調(diào)整后，仍管轄5個市轄區(qū)、15個縣，代管4個縣級市，總面積22 135 km2，管轄幅度明顯偏大。

地級市所面臨的發(fā)展困境使北京、天津的輻射帶動作用缺乏中等城市的承接、支撐和轉(zhuǎn)化，冀中南等地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化缺乏核心增長極，進而影響京津冀城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)協(xié)同、體制協(xié)同和職能協(xié)同，不利于北京、天津大城市病問題的緩解。經(jīng)濟落差太大使城市之間缺少相互溝通和聯(lián)系，中心城市的集聚效應(yīng)不能有效擴散[28]。由于縣、縣級市和地級市對人口的吸納能力有限，造成河北省城鎮(zhèn)化率偏低、人口大量外流等狀況，加劇了北京、天津的大城市病問題。2019年河北省常住人口城鎮(zhèn)化率僅為57.62%，比全國平均水平低2.98%，低于周邊相鄰的多數(shù)省份，由此導(dǎo)致河北省所能提供的就業(yè)機會也相對較少，大量的勞動力開始向北京、天津等城市流動[29,30]。

3 縣級政區(qū)設(shè)置對京津冀協(xié)同發(fā)展的作用機理

尺度和邊界理論是解決區(qū)域治理、權(quán)益沖突及協(xié)同機制等問題的重要理論[31]，該理論認為行政區(qū)在等級化尺度序列中處于某特定層級，且一定的行政區(qū)域?qū)?yīng)明確且相對固定的行政邊界[32]。行政區(qū)的尺度僵化和行政邊界的封閉性直接影響生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動和城市功能的空間布局，不同程度上加劇了政府、企業(yè)和社會之間的權(quán)力和利益沖突[33]。通過行政區(qū)劃調(diào)整，以往城市的有形邊界將得到進一步優(yōu)化，行政邊界的剛性約束被弱化，組織機構(gòu)、國土空間規(guī)劃、土地管理和財政金融等體制將進行新一輪的空間重組與高效配置，這也將對京津冀城市群的協(xié)同、聯(lián)動和一體化發(fā)展產(chǎn)生重要影響。基于上述理論，合理的行政區(qū)劃設(shè)置是化解京津冀協(xié)同發(fā)展過程中諸多矛盾的重要抓手，通過行政區(qū)劃調(diào)整可以在生產(chǎn)要素集聚、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)與管理權(quán)限調(diào)整等方面對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，進而影響京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的有效推進(圖3)。

(1)行政邊界較多抬高了生產(chǎn)要素的流通成本，城鎮(zhèn)化水平提升與產(chǎn)業(yè)空間集聚的相互作用成為大城市病產(chǎn)生的重要因素。行政邊界是國家依法實施有效行政管理的空間基礎(chǔ)和重要依據(jù)，受行政建制、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響，行政邊界兩側(cè)縣級政區(qū)的土地開發(fā)政策、國土空間規(guī)劃、城建體制、財政體制、戶籍政策、房地產(chǎn)政策、教育醫(yī)療設(shè)施等存在差異[4]。在現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下，城市群內(nèi)部行政邊界越多越長，對城鄉(xiāng)協(xié)同、規(guī)劃協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、交通協(xié)同、市場協(xié)同等的影響就越大。縣級政區(qū)規(guī)模偏小造成京津冀城市群內(nèi)部行政邊界較多，同時存在縣級邊界、地級邊界和省級邊界等多種類型。據(jù)統(tǒng)計，河北省縣級政區(qū)邊界密度為1 027.7 km/萬km2，是全國平均水平的2.23倍，位于全國縣級政區(qū)前列。行政邊界較多抬高了生產(chǎn)協(xié)作、商品流通和生態(tài)治理等成本，不利于京津大城市病的緩解和北京非首都功能的疏解(圖3)。主要體現(xiàn)在：1)在經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中，中小城市難以有效承接大量新增的城鎮(zhèn)人口，使京津冀三地城鎮(zhèn)化水平出現(xiàn)明顯分化現(xiàn)象。2019年北京市常住人口城鎮(zhèn)化率為86.60%，天津市為83.48%(僅次于上海市)，分別位列全國第二和第三位，比河北省分別高28.98%和25.86%。對河北省而言，是人口大量流失帶來的發(fā)展動力不足問題，而對京津而言，則是日益加劇的大城市病問題。隨著人口大規(guī)模向京津地區(qū)集聚，也拉開了三地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政狀況等方面的差距，在當前等級化管理體制下，河北省更難以實現(xiàn)與北京、天津的協(xié)同發(fā)展。2)由于河北縣級政區(qū)在公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作水平等方面仍存在較多短板，在人口向京津大規(guī)模集聚過程中，高端生產(chǎn)要素向京津集中，一方面加劇了北京和天津的大城市病問題，另一方面也增加了河北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的難度，不利于京津冀產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作水平的進一步提升。

圖3 縣級政區(qū)設(shè)置對京津冀協(xié)同發(fā)展的作用機理Fig.3 Effect mechanism of administrative division setting of county-level administrative districts on coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration

(2)轄區(qū)面積偏小造成縣域資源配置能力較弱，公共服務(wù)需求增加與縣域供給能力相對不足的矛盾推動縣級政區(qū)人口外流。隨著市場經(jīng)濟改革的深入，以縣級政府為代表的基層治理困境逐漸顯現(xiàn)，公共服務(wù)需求增加與縣域供給能力有限的矛盾日益突出，不利于增長極的培育和強化(圖3)。主要體現(xiàn)在：1)財政收入有限影響公共服務(wù)供給能力提升。產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展緩慢，就業(yè)崗位缺乏，勞動報酬偏低是縣域難以集聚人口的重要原因，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢直接影響地方的財政稅收，使縣級財政更依賴土地收益和上級財政轉(zhuǎn)移支付等收入，不利于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平的提升。如表2所示，與全國平均水平相比，京津冀城市群縣和縣級市普遍存在第二產(chǎn)業(yè)比重偏低，第三產(chǎn)業(yè)比重偏高的特征，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、財政收支規(guī)模明顯較小。2018年京津冀城市群平均每個縣級政區(qū)擁有的規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量為84.1個，比全國平均水平少23.1個。在公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置方面，以縣級政區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)為例，京津冀城市群平均每萬人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)比全國平均水平少0.5張。2)機構(gòu)設(shè)置不合理制約公共服務(wù)供給能力提升。縣和縣級市處于城市和鄉(xiāng)村之間，要同時兼顧城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村管理，在不同程度上存在職能交叉、政出多門等問題，縣域城鎮(zhèn)化水平提升使部門之間壓力不均問題較明顯?！耙粋€縣就是一個基本完整的社會，‘麻雀雖小，五臟俱全’”[1]，民政部《行政區(qū)劃問題調(diào)查研究報告匯編》中提及“不論其縣級行政區(qū)劃建制人口規(guī)模大小，其縣級幾大班子必須設(shè)置齊全，各職能機構(gòu)應(yīng)有盡有，因而其行政管理人員編制相差無幾?！庇捎诰┙蚣匠鞘腥嚎h級政區(qū)較多，且每個縣級政區(qū)均設(shè)有黨政、文教、經(jīng)貿(mào)等職能部門，使本就有限的財政稅收面臨更大壓力，難以提升醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共服務(wù)供給水平。3)縣域體制因素限制公共服務(wù)供給能力提升。與市轄區(qū)相比，縣和縣級市在入學、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等方面存在較大差異，如醫(yī)療資源的利用效率不高，難以吸引優(yōu)秀人才，服務(wù)質(zhì)量和水平有待提升，導(dǎo)致復(fù)雜病例多集中在地級市的大醫(yī)院[4]。在就業(yè)機會有限、公共服務(wù)供給不足等多種因素綜合作用下，縣級政區(qū)人口外流問題日益嚴重，進而造成河北省常住人口城鎮(zhèn)化率較低和北京“大城市病”等問題。

(3)管理幅度較大增加了組織管理的復(fù)雜程度，自身發(fā)展內(nèi)生動力不足與協(xié)同發(fā)展難以統(tǒng)籌降低了地級市的行政管理效率。由于縣級國土空間規(guī)劃、土地管理、財稅金融等職能相對獨立，縣級政區(qū)數(shù)量偏多導(dǎo)致地級市管理幅度較大，進而增加了組織管理的復(fù)雜程度，容易造成自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的摩擦，不利于扁平化管理的推進和跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理(圖3)。地級市管轄的縣級政區(qū)較多且規(guī)模偏小，加劇了自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展之間的摩擦，主要體現(xiàn)在地級市與縣級政區(qū)之間、縣級政區(qū)之間、縣級政區(qū)內(nèi)部3個層面。具體而言：1)建設(shè)主體多導(dǎo)致城市開發(fā)形態(tài)碎片化。地級市、縣、鎮(zhèn)各級均設(shè)有規(guī)劃管理部門，容易出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，受局部利益驅(qū)動，各行政主體編制的控制性詳細規(guī)劃在規(guī)劃邊界、基礎(chǔ)設(shè)施配套、道路交通、生態(tài)廊道控制等方面多存在不同程度的矛盾，造成布局分散、項目趨同、土地資源浪費等問題，集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)難以發(fā)揮，進而難以承接北京非首都功能疏解和天津的相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不利于形成科學合理的產(chǎn)業(yè)地域分工。2)中心城區(qū)發(fā)展擠壓周邊縣域的發(fā)展空間。各自為政、分別考核的行政管理體制必然使中心城區(qū)與周邊縣域的關(guān)系復(fù)雜化，隨著中心城區(qū)開發(fā)強度不斷提高，人口和產(chǎn)業(yè)開始向周邊縣域集中，而縣和縣級市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面多是自成體系，城市建設(shè)難以統(tǒng)籌規(guī)劃，增加了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的難度和成本。以保定市為例，在行政區(qū)劃調(diào)整前，保定市區(qū)被滿城、清苑、徐水三縣包圍，中心城區(qū)發(fā)展空間已嚴重飽和，保定高鐵東站、中國電谷三期、大王店產(chǎn)業(yè)園等項目只能在三縣境內(nèi)建設(shè)，縣區(qū)之間的規(guī)劃建設(shè)難以按照城區(qū)標準統(tǒng)一實施，造成水、電、氣、暖、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準較低，部分項目存在相互交叉、重復(fù)建設(shè)等問題。3)縣級政區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力不足增加協(xié)同發(fā)展難度。對于距中心城區(qū)較遠的縣域而言，由于城區(qū)面積普遍較小，發(fā)展空間相對有限，不同程度上壓縮了工業(yè)、居住和商業(yè)服務(wù)業(yè)的用地規(guī)模，加之不同縣域在產(chǎn)業(yè)布局、功能定位等方面的協(xié)作成本較高，使城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模難以做大做強，進而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、低水平競爭等問題。由于地級政區(qū)發(fā)展成本較高，而縣級政區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力不足，造成京津冀城市群“城市等級比例嚴重失衡”，加劇了京津冀協(xié)同發(fā)展的難度。

4 結(jié)論與討論

通過對縣級行政區(qū)劃的屬性進行分析，發(fā)現(xiàn)縣級政區(qū)規(guī)模偏小是制約當前京津冀協(xié)同發(fā)展的突出問題，具體表現(xiàn)在：行政邊界較多抬高了生產(chǎn)要素的流通成本，轄區(qū)面積偏小造成縣(市)資源配置能力較弱，管理幅度較大增加了組織管理的復(fù)雜程度。因此，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進過程中，要高度重視縣級行政區(qū)劃調(diào)整問題，做到因地制宜、分類指導(dǎo)。具體而言：1)合理確定縣級政區(qū)規(guī)模，加快推進小縣合并，緩解縣(市)內(nèi)生發(fā)展動力不足問題。綜合考慮人口、面積、經(jīng)濟規(guī)模等因素，確定適宜的政區(qū)規(guī)模，并依據(jù)自然環(huán)境、區(qū)位條件，穩(wěn)步減少縣級政區(qū)數(shù)量，切實提高行政效率和縣域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。2)適時推進建制轉(zhuǎn)換，積極培育中心城市，緩解中等城市發(fā)展能級不足的問題。重點關(guān)注中等城市發(fā)展過程中面臨的突出問題，如郊縣包圍城區(qū)、地級市管轄縣數(shù)量過多、空間分布不合理等，在關(guān)注現(xiàn)有地級市周邊縣(市)建制轉(zhuǎn)換的同時，也應(yīng)考慮潛在區(qū)域性中心城市升格問題，將部分發(fā)展條件好、潛力大、區(qū)位優(yōu)越的縣或縣級市升格為地級市，培育為具有強大輻射帶動能力的經(jīng)濟增長極。3)有序開展體制改革，理順行政管理體制，緩解公共服務(wù)供給能力不足的問題。合理確定縣、縣級市和市轄區(qū)的職責權(quán)限，理順縣級政區(qū)與地級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的內(nèi)在關(guān)系，推動扁平化管理體制改革，探索包括“縣(市)升格兼并周邊縣”“特大鎮(zhèn)設(shè)市”“小縣降格為大鎮(zhèn)”“市轄區(qū)切塊劃縣”“地級市管轄范圍調(diào)整”等多種改革方式?？傊?，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進過程中，要高度重視縣級政區(qū)改革問題，以小縣合并等方式推動空間重構(gòu)，以中等城市培育等方式推動規(guī)模重構(gòu)，以行政體制改革等方式推動層級重構(gòu)，將縣級政區(qū)調(diào)整改革作為重要突破口，推動京津冀協(xié)同發(fā)展邁向更高水平。

本研究仍存在以下不足：在研究方法方面，缺少基于模型的定量分析；在研究對象方面，對縣和縣級市關(guān)注較多，對市轄區(qū)關(guān)注相對不足；在內(nèi)容表述方面，缺少基于地圖的空間表達。未來將更重視探討京津冀城市群縣級政區(qū)規(guī)模偏小的成因，測度市轄區(qū)規(guī)模對京津冀協(xié)同發(fā)展的影響，并對京津冀城市群地級市設(shè)置、行政體制改革、小縣合并路徑以及合理管理幅度測度等進行研究，以期為推動京津冀協(xié)同發(fā)展提供有力支撐和堅實保障。