清末警政近代化述略

郭 帥，李 楠

（新疆政法學(xué)院，新疆 圖木舒克 843900）

一、研究緣起

歷史是最好的鏡子，可以總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)不足，又可以管窺時下、鏡鑒未來?！爸袊?，亦稱中國早期現(xiàn)代化或現(xiàn)代化，是指近代中國社會資本主義化的歷史進程?！盵1]就英法等西歐國家而言，所謂近代化就是使社會擺脫中世紀(jì)的封建形態(tài)而資本主義化。

中國的近代化起步于清末。警察作為國家機器的重要支柱，在保證國家安全、維護社會秩序等方面發(fā)揮著重要作用。在半殖民地半封建的社會歷史背景下，作為中國早期現(xiàn)代化重要組成部分的警政建設(shè)注定充滿重重阻礙和艱難險阻。筆者以警政近代化為視角，全面總結(jié)回顧清末警政的發(fā)展歷程，對其中的重大事件、重要機構(gòu)、重點人物進行脈絡(luò)梳理和歷史回顧；對警政建設(shè)涉及的機構(gòu)設(shè)置、警察教育、隊伍建設(shè)、建章立制等內(nèi)容進行分類歸納，勾勒出清末警政的全景圖像，以期對深刻理解中國式現(xiàn)代化背景下的警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)有所啟發(fā)。

二、清末警政近代化嬗變的歷史進程述略

學(xué)界對中國近代的警政制度發(fā)端于清末基本上達(dá)成了一致，但是就其最早以哪個機構(gòu)建立為標(biāo)志還存在爭論，主要有“黃遵憲湖南建警說”“李鴻章北京建警說”“袁世凱保定建警說”“張之洞湖北建警說”等觀點。①侯利敏認(rèn)為，1898 年設(shè)立的湖南保衛(wèi)局是中國近代歷史上第一個專門的警察機構(gòu)；趙志飛、鄒俊杰認(rèn)為，中國近代史上呼吁力度最大和最早建立真正意義上的，且正式以“警察”命名的警察機構(gòu)應(yīng)是張之洞于1902 年在武漢建立的“武昌警察總局”，是中國近代史上的“第一警局”，是近代警政的發(fā)端；蘇全有、殷國輝認(rèn)為，1902 年5 月京師工巡局和直隸保定警務(wù)總局的創(chuàng)設(shè)才是清末舉辦警政的正式標(biāo)志。參見侯利敏：《中國近代警察制度的創(chuàng)立與發(fā)展》，載《黑龍江史志》2008 年第16 期，第102 頁；趙志飛：《1902·張之洞建警》，載《武漢公安干部學(xué)院學(xué)報》2007 年第3 期，第4 頁；鄒俊杰：《中國近代建警之辨》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2014 年第12 期，第138 頁；蘇全有、殷國輝：《90 年代以來的近代警政研究綜述》，載《周口師范學(xué)院學(xué)報》2006 年第1期，第64 頁。如果非要在第一上論個究竟，筆者認(rèn)為1905 年設(shè)立的巡警部可謂中國近代歷史上最具標(biāo)志性的正式警察機構(gòu)，因為它是當(dāng)時全國最高警察管理機構(gòu)，并形成了相對完善的警政制度，且此后中華民國時期警政制度均受到其深刻影響。不可否認(rèn)，清末警政發(fā)軔于地方，經(jīng)歷了自下而上轉(zhuǎn)而又自上而下的發(fā)展脈絡(luò)，但應(yīng)以獲得國家最高統(tǒng)治者認(rèn)同并推行自上而下式發(fā)展模式，才能從根本上標(biāo)志著全國性警政制度的建立。

(一）殖民移植：香港警隊和租界巡捕的設(shè)立

1.香港首現(xiàn)殖民地警隊

1841 年1 月26 日，英國正式開始對香港的殖民統(tǒng)治。為了維護其在香港的殖民統(tǒng)治，英國公使查理士·義律上尉(Captain Charles Elliott)于同年2 月2 日任命威廉·堅偉上尉(Captain William Caine)為警隊隊長，接著于4 月30 日又任命其為香港首位首席裁判官，組建了一支由32 人組成的警隊。①《英美警察科學(xué)》中“西方警察史大事記”寫道：“1841 年4 月30 日，義律委任第26 步兵團威廉·堅偉上尉為香港首席裁判官，負(fù)責(zé)治安工作，組建香港警察?！泵绹死又荽髮W(xué)魏斐德教授也認(rèn)為：香港警察組建于1841 年，其中包括從海軍及陸軍征募的11 名歐洲人和21 名當(dāng)?shù)卣髡俚闹袊?。但是，這個沒有任何武裝的保安機構(gòu)并不是真正意義上的警察，實際作用不大。因為，香港開埠之初治安情況很差，當(dāng)時真正擔(dān)任維護殖民統(tǒng)治職能、同時對海盜猖獗活動進行打擊的是駐扎在香港及周邊地區(qū)的英軍正規(guī)部隊。參見現(xiàn)代上海研究中心：《上海研究論叢第8 期》1993 年版，第236、237 頁；王大偉：《英美警察科學(xué)》1995 年版，第51、366 頁；丹尼、三土：《港島風(fēng)云160 載 漫談香港警隊輕武器的演變》，載《現(xiàn)代兵器》2007 年第10 期，第44 頁。另外，威廉·堅偉上尉在擔(dān)任首席裁判官的同時還兼任行政機關(guān)和立法機關(guān)的成員。起初，這支警隊并沒有配備任何武器，在打擊違法犯罪、維護社會秩序等方面發(fā)揮的作用不夠明顯。隨著1844 年5 月1 日《香港法例》的頒布，英國要求正式成立殖民地警隊來維持香港地區(qū)治安，以北愛爾蘭警察制度為模板于1845 年起對香港警察隊伍進行升級改造，設(shè)立香港警務(wù)處，任命查理士·梅理(Charles May）為第一任警務(wù)處處長，至此裁判司及警隊首長的職位亦正式分開。[2]為了適應(yīng)香港經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，香港警務(wù)處將警察隊伍的規(guī)模擴充至171 人，并明確其承擔(dān)維護社會治安、消防防火、出入境管理和交通管理等職能。這雖是中華大地上初次建立近代警察制度，但卻是徹徹底底的殖民地性質(zhì)的警察制度。后來，隨著招錄、訓(xùn)練、執(zhí)法等不斷建立完善，香港警察隊伍的發(fā)展逐漸步入正軌。此后的很長一段時間，香港華人長期處于外籍警察的壓迫統(tǒng)治之下，并造成警察與民眾之間出現(xiàn)矛盾甚至升級為大規(guī)模沖突。為了安撫在港華人的情緒，進而達(dá)到“以華治華”的目的，香港警隊將招錄渠道向華人開放，曾一度形成了英籍警察、印籍警察、華人警察并存的局面。②1919 年印度阿姆利則慘案發(fā)生，英軍在印度的暴行激怒了印度民眾，在香港的印警也人心不穩(wěn)，反英情緒愈益強烈。港英當(dāng)局對印警的忠誠度產(chǎn)生懷疑，此消彼長，華警由此實力大增，人數(shù)急劇膨脹。據(jù)英國學(xué)者邁爾文所撰《香港警隊的本地化演變過程》一文記載：截至1922 年，“陸上華警達(dá)595 人，占警隊總?cè)藬?shù)的48%，其比例達(dá)到歷史最高值?！眳⒁婈懓玻骸锻Ｐl(wèi)：曾經(jīng)的香港警察來源地》，載《檔案春秋》2013 年第9 期，第39 頁。

2.上海租界組建巡捕房

1843 年11 月17 日，根據(jù)《南京條約》和《五口通商章程》的規(guī)定，上海正式開埠。③1843年7月，中英雙方達(dá)成海關(guān)稅則，22日，英方在香港首先公布了《五口通商章程：海關(guān)稅則》；10月8日，清朝欽差大臣耆英、英國駐華全權(quán)公使璞鼎查各自代表兩國政府在廣東虎門簽訂《五口通商附粘善后條款》，又稱《虎門條約》。先前公布的《五口通商章程：海關(guān)稅則》作為《虎門條約》的附件，也正式成立。英國首任駐滬領(lǐng)事巴富爾(George Balfour)于當(dāng)年11 月17 日宣布上海開埠。巴富爾經(jīng)過同上海道臺宮慕久多次談判，大致劃定了英租界的界址?！渡虾Ｍ恋卣鲁獭?Land Regulations)的有關(guān)條款，經(jīng)反復(fù)協(xié)商，直到1845 年才最后議定。此后，美、法、德、日等西方列強相繼在天津、漢口、廈門等10 個城市建立了租界，其中以上海租界為代表的租界巡捕房首次在中國大陸出現(xiàn)。在巡捕房內(nèi)工作的人員被稱為巡捕，既有中國人也有外國人。需要注意的是，1845 年公布的《上海土地章程》雖然規(guī)定了英商在上海居留地的界址和范圍，賦予英國人諸多專管權(quán)力，確定租地方式為“永租制”，但并未提出建立居留地自治機構(gòu)的方案。[3]因此巡捕常被作為“更夫”使用，彼時的巡捕房和巡捕不具備真正意義上的警察機構(gòu)和警察組織的性質(zhì)。但是，1853 至1854 年間太平軍攻滬、小刀會起義等針對西方列強的民間運動，對西方列強在租界內(nèi)的統(tǒng)治造成了阻礙，加之租界內(nèi)的各股西方勢力暗自較勁、互不相讓，社會治安形勢曾一度出現(xiàn)緊張局面。1854 年7 月11 日，英駐滬領(lǐng)事主持召開租地人會議(Land Renters' Meeting)，決議成立管理租界公共事務(wù)的機構(gòu)——行政委員會(Executive Committee)，即工部局，開始形成自己的警察、法庭、監(jiān)獄等一套類似于政府的體系，進行市政建設(shè)、治安管理、征收賦稅等行政管理活動。其后開辟的租界都仿照上海租界的制度。上海工部局設(shè)立警務(wù)處，通過在租界內(nèi)組建巡捕房的方式，徹底篡取了上海租界內(nèi)的司法權(quán)。這時的巡捕房和巡捕則具備了警察機構(gòu)和警務(wù)人員的性質(zhì)。①光緒二年(1876 年)葛元煦寫成并刊行的《滬游雜記》對上海租界內(nèi)巡捕房的活動曾記載，“英工部局分設(shè)巡捕房二：一在美國租界，一在盆湯弄中。法工部局分設(shè)巡捕房二：一在小東門碼頭，一在八仙橋東。遇有要事，電報傳信，迅速無比。”參見葛元煦：《滬游雜記》，上海書店出版社2009 版，第22 頁。

西方列強在上海租界內(nèi)建立的警政制度和警察機構(gòu)完全出于對其殖民統(tǒng)治的主觀考慮，但規(guī)章制度的建立、警務(wù)運行的模式和警察隊伍的管理日漸趨于完善成熟，為當(dāng)時中國其他地方的租界和清政府建立自己的警政制度，提供了可借鑒參考的范本樣式。

(二）地方探索：自治性質(zhì)治安保衛(wèi)機構(gòu)的建立

1.黃遵憲以官紳合辦的形式籌建湖南保衛(wèi)局

光緒二十四年(1898 年），正值百日維新如火如荼。學(xué)習(xí)借鑒并移植建立符合政治統(tǒng)治的警政制度，成為當(dāng)時了解并接受西方思想的地方官員和有志之士的第一選擇。當(dāng)年7 月27 日，時任湖南按察使黃遵憲在巡撫陳寶箴的支持下，率先在長沙成立了第一個地方自治性質(zhì)的治安保衛(wèi)機構(gòu)——湖南保衛(wèi)局，并出臺了機構(gòu)管理制度——《湖南保衛(wèi)局章程》。按照《湖南保衛(wèi)局章程》規(guī)定，保衛(wèi)局下設(shè)會辦大員1 名、委員4 名，由官方派員充任；另設(shè)會辦1 名、議事10 余名，由地方紳商推舉產(chǎn)生，可見“官紳合辦”的鮮明特點。為了維護強化長沙城內(nèi)部的治安穩(wěn)定，保衛(wèi)局在城內(nèi)分設(shè)東、南、西、北、外東、外西6 個區(qū)分局，并在各分局下又設(shè)了6 個小分局，可見其嚴(yán)密周全的組織管理特點?！逗媳Ｐl(wèi)局章程》將“去民害，衛(wèi)民生，檢非違，索罪犯”作為保衛(wèi)局的基本職責(zé)，分別對應(yīng)編查戶口、維護治安、管理衛(wèi)生交通、審判輕微刑事案件等四項內(nèi)容。[4]另外，保衛(wèi)局附設(shè)5 個遷善所，專門收容游蕩滋事以及經(jīng)各分局?jǐn)喽ㄗ镄猩休p需要遷善的人員，這些人員或充當(dāng)勞役，或令其學(xué)藝，對改過自新的予以釋放；經(jīng)教育不改的則送府、縣處理，可見當(dāng)時就已經(jīng)出現(xiàn)了現(xiàn)代警察所具備的幫扶教育職能。據(jù)統(tǒng)計，人員鼎盛時保衛(wèi)局及其分支機構(gòu)達(dá)到286 人。[5]

湖南保衛(wèi)局雖然在組織系統(tǒng)、權(quán)責(zé)體系、章程制度和專職隊伍等方面進行了有益嘗試，但卻具有典型的地方基層治保組織的特色，不能稱之為真正意義上的警察機構(gòu)。隨著百日維新的夭折，湖南保衛(wèi)局于光緒二十四年(1898 年）秋被清廷降旨裁撤，實際只運行了3 個多月后便潦草落幕。其運行時間雖然很短，作用發(fā)揮也沒有達(dá)到預(yù)期效果，但卻開啟了地方官府主動建警的先河，為各地提供了可借鑒學(xué)習(xí)的中國樣板。廣東就曾仿照其模式于1900年成立了西關(guān)巡警總局，后至張之洞在武漢三鎮(zhèn)創(chuàng)建警政也受到了湖南保衛(wèi)局的啟發(fā)。

2.張之洞以官督紳辦的形式組建武漢三鎮(zhèn)警察局

光緒二十七年(1901 年），清廷宣布“裁撤綠營”、興辦警政。時任湖廣總督張之洞依靠在改編湖南保衛(wèi)局過程中積累的大量經(jīng)驗，參照日本警察制度分別于1902 年6 月創(chuàng)辦武昌警察總局，1904 年9 月創(chuàng)辦漢口警察局，1904 年10 月創(chuàng)辦漢陽警察局，但三個警察局在創(chuàng)建的方式上各有不同。例如，武昌警察總局是在保甲總局裁撤后保留了一部分精干力量，后與通過社會招錄的人員共同組建而成；漢口警察局的前身是清道局，清道局則是由1903 年的保甲局裁撤改制而來；漢陽警察局是于1904 年10 月直接將原有的保甲局轉(zhuǎn)制，人員基本上為原來保甲局的官弁。武漢三鎮(zhèn)警察局不僅需要維護社會治安，還需要加強社會服務(wù)，其中武昌警察總局更是承擔(dān)起了城市綜合治理的職能。同時，張之洞主導(dǎo)頒布《鄂垣警察章程》《鄂垣警察局除弊章程》《警局防疫章程》《警勇清道章程》《約束巡勇章程》《偵探弁勇辦事規(guī)則》等一系列警務(wù)化管理的規(guī)章制度，對規(guī)范、約束警務(wù)人員和提高其執(zhí)法水平具有較大的促進作用。

與湖南保衛(wèi)局創(chuàng)建時采用官紳合辦的方式不同，張之洞在湖北創(chuàng)建警政時雖然也注重商紳階層在資金方面的支持，但明確并堅持了官府的主導(dǎo)地位和在警政決策中的決定作用，具有明顯的官督紳辦特點。

3.袁世凱以官府主辦的形式創(chuàng)建直隸警察機構(gòu)

光緒二十八年(1902 年）5 月，清政府成立工巡局，因“既稱得力”而“命外城而兼治之”，其管轄范圍延伸至京城以外。時任直隸總督袁世凱作為新政的力薦者和助推者，自然對清政府下達(dá)的“編練巡警”詔令心領(lǐng)神會、喜出望外，立即發(fā)布了“國家政令所頒，于民志之從違，可以驗治理之得失，而官府可資為耳目，籍以考察輿情，亦惟巡警是賴”的建警指令，以最快的速度在保定創(chuàng)立了警務(wù)總局。為建立規(guī)范化的警政制度，保定警務(wù)總局聘請日本教習(xí)三浦喜傳擔(dān)任總局警務(wù)顧問，并參照西方警政制度、法律法規(guī)擬訂警務(wù)章程，并為后來將要成立的警務(wù)學(xué)堂提前編訂教材。后來，趙秉鈞根據(jù)袁志凱的指示創(chuàng)辦警務(wù)學(xué)堂后，同樣聘請日本人擔(dān)任學(xué)堂教習(xí)，并參照京師警務(wù)學(xué)堂模式教育訓(xùn)練中國巡警官弁。1902 年，袁世凱為了順利收回對天津的管轄權(quán)想要派兵進駐，但是列強提出的“在距天津二十華里，華兵不能駐扎”的無理要求成為阻礙因素。為此，袁世凱另辟蹊徑，將編練的3000余名新軍改編為巡警，經(jīng)過特殊訓(xùn)練后進駐天津，而這些巡警不是真正意義的警察，而是具有“警察部隊”的性質(zhì)。八國聯(lián)軍撤兵之后“土匪游勇以及海洋大盜實繁有徒，商民受害無窮”，社會秩序一度陷入癱瘓，社會治安混亂不堪。為此，袁世凱又下令先后在天津、河北設(shè)立巡警總局，以首尾相顧的方式分設(shè)了南段巡警局和北段巡警局。通過建立點線面相結(jié)合的治安巡查體系，天津、保定一帶出現(xiàn)了警政實施三年后“次第改良，奸宄不行，閭閻安堵，成效昭著”的良好局面。

袁世凱不僅是直隸主政者，還是當(dāng)時清廷的重臣之一，其在直隸興辦警政，某種意義上代表了清朝中央政府的建警意圖，因此更加具有官辦警政的顯著特征。

(三）中央建警：集權(quán)性質(zhì)警察機構(gòu)的設(shè)立

1.過渡時期警察機構(gòu)的變化——安民公所、善后協(xié)巡總局、工巡局

1900 年8 月八國聯(lián)軍入侵北京，清廷上下一陣慌亂、倉皇而逃、無暇自顧，京師社會秩序失控、一片狼藉。各國部署軍事警察，設(shè)立安民公所，從事捕捉匪賊，促使人民歸來，恢復(fù)秩序。安民公所應(yīng)運而生并且淪為列強殖民中國民眾的壓迫工具。清廷返回京城后，為了穩(wěn)定風(fēng)雨飄搖的政權(quán)，并起到維護社會治安的效果，在李鴻章的力薦下，參照安民公所的方式方法于1902 年正式開辦警政并建立了善后協(xié)巡總局，同年5 月在善后協(xié)巡總局基礎(chǔ)上設(shè)立了內(nèi)城工巡局，同年8 月又設(shè)立了外城工巡局。內(nèi)外城工巡局的機構(gòu)設(shè)置和任務(wù)職責(zé)各有不同：內(nèi)城工巡局下設(shè)事務(wù)處、巡查處、守衛(wèi)處、司獄處及消防隊、巡捕隊等機構(gòu)，下轄京師內(nèi)的東、中、西三個分局，主要負(fù)責(zé)京師內(nèi)部特別是核心區(qū)域的治安工作。外城工巡局設(shè)文案處、支應(yīng)處、待質(zhì)所、發(fā)審處，下轄東、西分局和教養(yǎng)局等，主要負(fù)責(zé)京師外圍及周邊的治安巡防。[6]

從安民公所到善后協(xié)巡總局再到工巡局，清末京師警政的范圍不斷擴大，分工逐漸明確，規(guī)范不斷完善，標(biāo)志著中央政權(quán)層面的建警邁出了重要的第一步。但能夠明顯感覺到，此時的清廷建設(shè)警政絕非出于主動，被動的色彩比較濃重。

2.中央警政機構(gòu)的建立——巡警部

1904 年日俄戰(zhàn)爭在中國東北打響，看似強大的沙皇俄國在與東亞小國日本的軍事較量中高開低走、慘敗收場，這樣的結(jié)局讓上至朝廷下至民間原本高呼“立憲”的官員、志士找到了現(xiàn)實依據(jù)，指出“日俄之勝負(fù)分，而立憲專制之勝亦自此定?！蓖瑫r，資產(chǎn)階級革命派頻頻發(fā)動的武裝起義也對清政府統(tǒng)治造成了嚴(yán)重沖擊，但此時的清政府并沒有意識到危機已經(jīng)來臨。清廷為“安撫民心、籠絡(luò)人心”,于1905 年7 月9 日頒布了派載澤等五大臣“分赴東西洋各國考求一切政治，以期擇善而從”的諭旨。怎料，正當(dāng)滿朝文武為五大臣在北京前門車站送行時，革命黨人吳樾引爆了事先藏匿好的炸彈，雖沒有造成大的人員傷亡，但卻讓清廷為之震驚，學(xué)界常稱“吳樾一彈”。

炸彈案發(fā)生后，清廷責(zé)成當(dāng)時的步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、順天府、工巡局、督辦鐵路大臣速查兇手，并重金懸賞，然而數(shù)日后仍毫無頭緒，導(dǎo)致京城、直隸的朝廷大臣整日誠惶誠恐。彼時，朝臣上奏清廷，建議在工巡局內(nèi)添設(shè)偵探及警務(wù)研究二科，協(xié)助開展偵查辦理工作。就在五大臣被炸事件發(fā)生后不久，時任安徽都督恩銘遇刺，又給本就擔(dān)驚受怕的清政府和朝廷大臣們當(dāng)頭一棒，改變了之前一直認(rèn)為革命黨身處南方、對政權(quán)威脅不大的錯誤判斷，繼而認(rèn)識到建立警政的緊迫性和重要性。1905 年10 月8 日，清廷發(fā)布上諭設(shè)立“巡警部”以統(tǒng)轄全國警政事務(wù)，任命兵部侍郎徐世昌任尚書，內(nèi)閣學(xué)士毓朗任右侍郎，直隸候補道趙秉鈞任左侍郎，故而有“吳樾一彈，未殞一人，乃造成新官一大部也”的民間戲言。徐世昌、趙秉鈞均為袁世凱心腹，則不難看出袁氏已將權(quán)力角逐的觸角伸向警界，也足見當(dāng)時的清廷內(nèi)部派系斗爭十分尖銳復(fù)雜。

新成立的巡警部，下設(shè)五司十六科，具體負(fù)責(zé)警衛(wèi)保安、人員考核、稽查戶口、預(yù)防危害、查禁不法、清道檢疫等事項，基本涵蓋了警政事務(wù)的方方面面。另外，巡警部還研究頒布了《巡警部官制》，規(guī)定了巡警的官制設(shè)置、職能范圍、主辦事務(wù)等有關(guān)內(nèi)容，劃定了明確的職責(zé)范圍。作為當(dāng)時中央王朝國家機關(guān)的重要組成部分，巡警部最明顯的特點是具有了近代警察的對內(nèi)執(zhí)法職能，其組織形式、管理體制比工巡局更為規(guī)范和統(tǒng)一。

不難看出，“吳樾一彈”是巡警部產(chǎn)生的直接誘因，維護搖搖欲墜的腐敗統(tǒng)治是巡警部產(chǎn)生的現(xiàn)實需要，統(tǒng)治力集團內(nèi)部權(quán)力角逐和利益制衡則是巡警部存廢的影響因素。但是，無論巡警部的建立是出于被動還是發(fā)自主動，都不能否認(rèn)其在中國近代警政史上的重要歷史作用。

3.中央警政機構(gòu)的完善——民政部

從安民公所、協(xié)巡總局到工巡局，再到巡警部，清末的警政制度逐步朝著規(guī)范化的方向不斷發(fā)展，但立法水平、社會作用、組織規(guī)范距離近代化的要求還有很大差距。除北京、天津等地建立起了相對完整的警察機構(gòu)外，其他地方并未建立起有關(guān)機構(gòu)，且沒有相應(yīng)的組織體系和管理體制，與其用“一枝獨秀”倒不如用“良莠不齊”形容當(dāng)時的警政發(fā)展更為生動貼切。巡警部建立后，近代警政制度在維護當(dāng)朝統(tǒng)治、維持社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了一定作用，也讓搖搖欲墜的清廷仿佛看到了能夠繼續(xù)維持封建統(tǒng)治的“救命稻草”。為進一步推進清末機構(gòu)改革與外國政制的銜接程度，清廷以西方政體為藍(lán)本，于光緒三十二年(1906 年）九月改巡警部為民政部，下設(shè)民治、疆理、營繕、衛(wèi)生、警政五司，并在戶口調(diào)查、京師及各省警政設(shè)置、地方自治、社會風(fēng)氣改良、醫(yī)療救濟建立、專管機構(gòu)設(shè)置、學(xué)堂培養(yǎng)人才等方面進行了多方面的改革，并就落實各項措施研究出臺了對應(yīng)的法規(guī)章程，為開展相關(guān)活動提供了法律依據(jù)，起到了延緩清政府滅亡速度的作用。[7]民政部的設(shè)立順應(yīng)了社會發(fā)展和清末改革的需要，正面促進了清末社會改革的歷史進程，側(cè)面促進了中國近代警政的改革速度，是清末社會制度、管理體制和警政制度進一步向近代化轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)。

三、清末推進警政近代化的主要措施述略

(一）警察法制的建立和發(fā)展

清政府于1901 年起就已下令舉辦警政，但當(dāng)時的朝廷和相關(guān)職能部門并沒有就警政配套專門法令，多以“上諭”的形式管理各地的建警工作。隨著國內(nèi)學(xué)習(xí)西法特別是朝廷內(nèi)部“立憲”呼聲不斷高漲，而朝廷對地方的管理控制不斷松弛，諭令的作用逐漸被削弱。此外，即使清廷下達(dá)了不少關(guān)于興辦警政的諭令，但多以指導(dǎo)性、概括性、原則性為主，缺乏具體的實施方法，缺少系統(tǒng)的法律法規(guī)，更沒有完整的監(jiān)督體系，警政能否有效實施完全要看地方官員的理解程度、執(zhí)行力度和實施環(huán)境。這一現(xiàn)象隨著巡警部的成立有了很大改善，隨之頒布實施了一些全國通行的警政法規(guī)，近代中國的警察法制初現(xiàn)端倪。

民政部設(shè)立后，研究制定了《大清違警律》《大清報律》《調(diào)查戶口章程》等中央層面的警察法律法規(guī)。1907 年各省設(shè)增巡警道之后，清政府研究出臺了《直省巡警道官制并分科職事細(xì)則》，欲從法律層面上明確清廷對地方警政發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，勒令全國各地定期實施，清末警政逐漸步入正軌。同時，地方的警政制度也得到了相應(yīng)發(fā)展。例如，袁世凱主政直隸期間，主導(dǎo)制定《保定警務(wù)局巡邏規(guī)矩》《保定警務(wù)局站崗規(guī)矩》《保定警務(wù)局管理旅店法》《天津四鄉(xiāng)巡警現(xiàn)行章程》等各項規(guī)章制度，僅天津一地就出臺了涉及內(nèi)部管理、外部職能、警察教育的法律法規(guī)32 件，對治安維護、戶籍檢查、交通管理、消防安全等各項警務(wù)活動作出了詳盡規(guī)定。1912 年清朝滅亡前夕，全國各有關(guān)機構(gòu)制定的警察法規(guī)已逾千件，僅中央層面制定發(fā)布的行政法令就不下200 種。

清末警察法律制度的建立和發(fā)展，促進了警察職能的專業(yè)化，初步樹立了“依法治警”的警政觀念。但是，清政府對于警察制度建設(shè)明顯準(zhǔn)備不足，加之地方政權(quán)對建警政策的理解各有不同、地方人力財力條件差異較大，導(dǎo)致政令警令溝通不暢、執(zhí)行不力，最終清末警政未能形成完整的體系和機構(gòu)。

(二）統(tǒng)一警察服裝

警察服裝作為近代警察的重要標(biāo)志之一，是隨著警政制度的建立同步出現(xiàn)的。例如，湖南保衛(wèi)局明確規(guī)定：在局辦事不許穿著袍褂公服，要求巡查執(zhí)勤時必須穿著官方配發(fā)的服裝。①湖南保衛(wèi)局定有《分局員紳職事章程》《巡查長職責(zé)章程》《巡查失職事章程》《總局巡查職事章程》《巡查各項章程》等，對各級員紳乃至巡查職責(zé)均有詳細(xì)規(guī)定。在各項章程中，明確要求：理事委員每日晨9 點到晚10 點，在局督率各役遵照章程經(jīng)理事務(wù)，事必躬親，在局辦事不許穿著袍褂公服，查街不許乘轎。參見《湖南保衛(wèi)局分局員紳職事章程》，載《湘報》第126 號。1902 年警察機構(gòu)在京師和各省相繼建立,但尚未專門制定警察制服，更未明確采用西式警服，警察服飾從形式到章程均無統(tǒng)一規(guī)定。1902 年工巡總局成立時，清廷曾派員專程赴日考察警務(wù)，并在回國后勸說“仿照武衛(wèi)右軍式樣變通擬訂”。后來隨著地方警政逐步建立，各地警服也相繼采用西式，致使警官和警士等級互異、形式參差以及各地警察服裝“五花八門”的現(xiàn)象突出。例如，1902 年8 月保定警務(wù)局成立后規(guī)定使用統(tǒng)一制服，警服參仿北洋陸軍軍服式樣，而后建立的四鄉(xiāng)巡警警服則是仿照北洋陸軍軍服采用德日式樣。直到1905 年初，清廷才決定統(tǒng)一警察服裝，要求參照西式陸軍制服制定。同年8 月，那桐奉命管理京師警政，并從10 月初準(zhǔn)備從京師開始統(tǒng)一全國巡警服制。但是，那桐為平衡東西利益和中外關(guān)系，采取了不得罪任何一方的調(diào)和態(tài)度，在警察服裝上僅對袖章、帽徽等處稍加調(diào)整，并未從整體上進行大的變動。

1905 年10 月設(shè)立巡警部后，要求首先從京津警察開始換裝，規(guī)定“一律換穿號衣褂”，此項工作持續(xù)到1906 年2 月完畢。此后，巡警部以京津警察服裝為樣板，要求“不論警官、巡長、巡捕等，凡在外場執(zhí)事者，均須一律服警察衣服”，著手統(tǒng)一全國巡警制服。1907 年5 月中旬，王金镕奏請“定軍裝以一體制”，但地方仍各行其是，全國的警察服裝仍沒有得到規(guī)范和統(tǒng)一。為改變警服制式不統(tǒng)一的問題，善耆等參照清末陸軍服裝章程和圖案并借鑒了其他各國的警制章程，于光緒三十四年(1908年）六月廿四日聯(lián)合上書朝廷，得到了光緒皇帝的批準(zhǔn)。不久，民政部仿照陸軍軍裝樣式略加變通后統(tǒng)一警服標(biāo)準(zhǔn)，并借夏季巡警換裝之際進行了統(tǒng)一換裝。1908 年7 月，民政部正式確定了巡警的制服標(biāo)準(zhǔn)，包括警官服制和長警服制兩類。同時，又將警官服制分為大禮服(朝覲公謁禮服，戴翎頂貂帽）、禮服、常服三類，而禮服、常服則仿照陸軍軍服的“三等九級”制度進行嚴(yán)格區(qū)分。

如同警政制度一般，清末的警服歷經(jīng)周折最終得以確定，但受到傳統(tǒng)舊制特別是清朝冠服禮制的影響，仍保留了相當(dāng)多的舊制度殘余，與其說是“中西結(jié)合”，倒不如說是不土不洋、不倫不類。

(三）開辦警察教育

清廷開辦警察教育經(jīng)歷了由日本主導(dǎo)轉(zhuǎn)向中國主辦的過程，采取中央與地方相結(jié)合的警察教育方式，促進警察教育與警察實務(wù)密切配合。

1.設(shè)立京師警務(wù)學(xué)堂

警察人才培養(yǎng)作為警政的重要組成部分，在清政府宣布建立警政后就被提上重要日程。鑒于日本在警政建設(shè)方面取得的既有成效，慶親王奕劻代表清政府與日本警務(wù)衙門事務(wù)長官川島浪速取得聯(lián)系，商討中國警察教育相關(guān)事宜，并于1901 年8 月14 日由陶大鈞代表清政府與川島浪速簽訂了《設(shè)立警務(wù)學(xué)堂合同》(以下簡稱《合同》）。《合同》規(guī)定：大清國政府?dāng)M日后辦理警務(wù)事宜，是以在北京設(shè)立警務(wù)學(xué)堂，聘請大日本川島為監(jiān)督辦理學(xué)堂一切事宜，學(xué)成之巡捕，由川島考定等級、申報錄用，派出當(dāng)差后，亦由川島隨時訪查勤怠，以定升降。[8]1902 年，清政府與川島浪速商定《警務(wù)學(xué)堂章程》，詳細(xì)規(guī)定了學(xué)堂的辦學(xué)宗旨、任務(wù)職責(zé)、學(xué)科學(xué)期、授課內(nèi)容、入學(xué)退學(xué)、考試考勤、財務(wù)保障、表彰懲罰等具體細(xì)則。根據(jù)《警務(wù)學(xué)堂章程》制定的《警務(wù)學(xué)堂設(shè)立主旨》則進一步明確表達(dá)了京師警務(wù)學(xué)堂是清政府為創(chuàng)辦警政而設(shè)立，即主要任務(wù)是培訓(xùn)初具資質(zhì)的警務(wù)人員，但為了實行梯次培養(yǎng)目標(biāo)，將學(xué)堂的科目設(shè)置為初等、中等、高等三個教科。初等科入學(xué)者多為清政府推送來的“體格堅壯”“文理粗通”“人品端正”之人，學(xué)習(xí)時間3個月，畢業(yè)后任命為巡捕。中等科入學(xué)者為初等科畢業(yè)生及現(xiàn)任巡捕中“品學(xué)兼優(yōu)”者，學(xué)習(xí)時間2個月，畢業(yè)后任命為巡捕長。高等科入學(xué)者為中等科畢業(yè)生及現(xiàn)任巡捕長中“品學(xué)兼優(yōu)”者，學(xué)習(xí)時間2 個月，畢業(yè)后任命為警巡?！毒瘎?wù)學(xué)堂章程》要求，學(xué)堂有臨時考試(每月一次）與畢業(yè)考試(每學(xué)期一次），考試后發(fā)布公示成績，考核合格者方可發(fā)放畢業(yè)文憑。同時，對學(xué)員的出勤率也做了明確規(guī)定，要求出勤率不得低于三分之一，否則將影響整體成績和學(xué)員畢業(yè)。之所以采用“短、平、快”的教育方式，一是借鑒日本的警察教育體制，二是適應(yīng)中國國內(nèi)維護治安形勢的需要。清廷創(chuàng)辦京師警務(wù)學(xué)堂的最初目的主要有兩個：一是為正在創(chuàng)辦之中的京師警政機構(gòu)培訓(xùn)急需人才；二是為在全國創(chuàng)辦和推行警政做準(zhǔn)備。隨著警察教育的不斷完善，京師警務(wù)學(xué)堂于后期增設(shè)了研究科、消防科、監(jiān)獄科，以1903 年成立的消防隊最具特色。例如，為實現(xiàn)消防教學(xué)目標(biāo)，川島浪速專門從東京警視廳聘請了消防專家染川豐彥負(fù)責(zé)教學(xué)管理。染川豐彥要求學(xué)員在學(xué)習(xí)時就要承擔(dān)火災(zāi)撲救任務(wù)，將京城城外作為實踐基地，每次屯駐時間約20 天。期間，學(xué)員除了擔(dān)負(fù)消防巡邏與火災(zāi)撲救任務(wù)外，還要承擔(dān)一部分治安巡邏職責(zé)，在一定程度上緩解了當(dāng)時京師警察力量嚴(yán)重不足的燃眉之急。

在京師警務(wù)學(xué)堂創(chuàng)辦的5 年時間內(nèi)，畢業(yè)生達(dá)到了1000 余人，為清政府迅速培養(yǎng)了一大批初級、中級警察，奠定了中國近代警察教育的基礎(chǔ)。由于日本教習(xí)缺乏對中國警政的真正關(guān)心和情懷投入，加之清末腐敗之風(fēng)彌漫，導(dǎo)致“巡捕由學(xué)堂派出已略有規(guī)模，無如一交地面官管帶即歸舊習(xí)，難望起色，深為嘆息?！蓖瑫r，在川島浪速主持京師警務(wù)學(xué)堂的5 年里，清政府除了按時撥付日本教習(xí)工資和學(xué)堂日常開銷之外，對教育教學(xué)、學(xué)員管理、考核監(jiān)督等一概不予過問，喪失了對學(xué)堂的實質(zhì)性掌控。例如，當(dāng)時的高等科學(xué)習(xí)的內(nèi)容就包括原原本本的日本法律，這既是當(dāng)時中國法律體系不夠完備所致，也是日本從警政方面插手中國事務(wù)的有力證明。

2.開辦京師高等巡警學(xué)堂

巡警部成立后，就將收回警察教育管理權(quán)提上了議事日程，于1906 年收回了京師警務(wù)學(xué)堂的經(jīng)營權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，但仍聘請川島浪速為學(xué)堂監(jiān)督。考慮到“伏維保安之用，警政為先，造就之方，學(xué)程最要?！鼻逭J(rèn)識到建立有力的警察隊伍是維護社會治安穩(wěn)定的急切需要，后將京師警務(wù)學(xué)堂更名為京師高等巡警學(xué)堂，于1906 年10 月正式開班。隨著《京師高等巡警學(xué)堂暫行簡章》的頒布，警察教育權(quán)以法規(guī)形式正式回歸清政府。學(xué)堂除了需要培養(yǎng)初等、中等警務(wù)人員外，還擔(dān)負(fù)著“內(nèi)供京城選用，外應(yīng)各省取求”的責(zé)任。為了達(dá)到分類施教的目的，學(xué)堂分設(shè)正科、簡易科、?？??？铺貏e班）、預(yù)備科4 套教育類別。正科主要培養(yǎng)正式的長警和巡警，學(xué)員要參加為期3 年、6 個學(xué)期的學(xué)習(xí)，課程包括警察學(xué)、大清律例、違警律、外事警察、戶籍法等課程。簡易科主要為地方培養(yǎng)警察人才，學(xué)員要參加為期1 年、2 個學(xué)期的學(xué)習(xí)，課程包括警察學(xué)、大清律例摘要、體操等。專科主要目的是提高京城警察素養(yǎng)，學(xué)員必須參加為期1 年、2 個學(xué)期的學(xué)習(xí)，教授警察必需課程。1910 年5 月設(shè)立的專科特別班，教育對象為即將升任警官的在職警察，要求學(xué)員參加學(xué)制一年半、3 個學(xué)期的學(xué)習(xí)。預(yù)備科主要是為即將進入正科學(xué)習(xí)的警察準(zhǔn)備，招生對象是警官以下的警察，學(xué)員必須參加為期1年、2 個學(xué)期的學(xué)習(xí)，教授法律和警察知識。

京師高等巡警學(xué)堂作為中國第一所自辦的高等警察教育機構(gòu)，因地制宜、因材施教、方法靈活、形式多樣，并且能夠運用多種形式、多種資源靈活辦學(xué)，其辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)條件、辦學(xué)成果均達(dá)到了頂峰，為當(dāng)時的清政府和地方培養(yǎng)了大批的警察人才，遠(yuǎn)超之前的京師警務(wù)學(xué)堂。

3.設(shè)立地方警務(wù)學(xué)堂

由于袁世凱的直接作用，直隸是最早興辦警察教育的地方。鑒于保定試辦巡警取得的顯著成效，袁世凱下令于1902年5月設(shè)立保定警務(wù)學(xué)堂，并“查照西法，擬定章程”，在保定創(chuàng)設(shè)警務(wù)總局和直隸通省巡警學(xué)堂、直隸司法警察學(xué)堂、保定府全屬警務(wù)學(xué)堂等。[9]八國聯(lián)軍交還天津后，其又在天津設(shè)立巡警學(xué)堂，后于1903 年將兩學(xué)堂合并為北洋巡警學(xué)堂，開創(chuàng)了統(tǒng)籌警察教育資源、集中優(yōu)勢資源辦學(xué)的警察教育的先河。后來，清政府責(zé)令各省仿照直隸辦理警政。其中，四川、廣東、山東積極回應(yīng)，相繼建立警察機構(gòu)和警察教育機構(gòu)，有力推行警察新政；但是其他地方響應(yīng)緩慢，要么以軍營中的兵勇作為補充，要么采取靜觀其變的態(tài)度，警政推行效果不佳。直到民政部制定頒行《籌辦通省巡警學(xué)堂總綱》，要求“以速開學(xué)堂造就官弁長警學(xué)生足敷一百二十州縣之用”，這種情況才有所好轉(zhuǎn)。至1908年10 月，全國已有20 多所巡警學(xué)堂。[10]1909 年，設(shè)立高等巡警學(xué)堂的省份有云南、山東、廣東、直隸、四川、浙江、江蘇、吉林、福建、廣西、山西、甘肅、新疆等地；1910 年，又有安徽、陜西等省奏報開辦高等巡警學(xué)堂。[11]宣統(tǒng)二年(1910 年），福建省延平、廈門兩處巡警教練所內(nèi)都附設(shè)了水警學(xué)堂，培養(yǎng)水上警察。宣統(tǒng)三年(1911 年），民政部在北京成立了偵探學(xué)校，專門培養(yǎng)偵探人才。云南省曾在警士學(xué)堂中特設(shè)鐵道警士一班?？梢?，清末警政后期特種警察教育已經(jīng)出現(xiàn)。此外，為解決規(guī)定不一、學(xué)制短、程度低等現(xiàn)實問題，清政府研究頒布《各省巡警學(xué)堂章程》，對各地警務(wù)學(xué)堂的招錄條件、招生數(shù)量、內(nèi)部構(gòu)成、授課內(nèi)容、考試考核、畢業(yè)分配等均作出統(tǒng)一規(guī)定，對規(guī)范全國警察教育制度起到了一定的促進作用?！痘I辦通省巡警學(xué)堂總綱》則提出：“各屬每州縣，按大治、中治、小治，送高等學(xué)生五六人、三四人不等?！笨梢钥闯?，清朝末年即有“各地按人數(shù)大小進行保送”的趨向和意識。

按照民政部制定的標(biāo)準(zhǔn)，到清王朝覆滅之前全國絕大多數(shù)省份都設(shè)立了高等巡警學(xué)堂，從而擴大了警政的影響力與警察教育的覆蓋面。但是，舊官僚制度積重難返，警察隊伍自身腐敗不堪的問題日益突出，嚴(yán)重影響警察職能的有效發(fā)揮。

四、結(jié)語

清末警政近代化歷程中產(chǎn)生了許多對中國警政有影響力的機構(gòu)和制度，出現(xiàn)了諸多具有代表性的人物、事件，筆者將其劃分為殖民移植、地方探索和中央建設(shè)三個階段。第一階段以香港警隊和租界巡捕的設(shè)立為代表，雖然對后期的警政建設(shè)起到了借鑒作用，但極大損害了中國主權(quán)。第二階段以地方自辦警政為代表，雖然多數(shù)地方警政在實際影響上不盡如人意，但為后期的中央建警起到了試點示范作用。第三階段以全國的警察機構(gòu)的設(shè)立、警察教育的開辦、警察法制的建立、警察服裝的統(tǒng)一為標(biāo)志，逐步轉(zhuǎn)向近代警政制度的基本確立，但始終沒有擺脫半殖民地半封建附庸和爪牙的屬性。

通過對清末警政建設(shè)的歷史脈絡(luò)進行全面梳理，發(fā)現(xiàn)其具有正反兩個方面的特征。一方面，清末警政制度在特殊社會歷史背景下歷經(jīng)跌宕起伏得以初步發(fā)展，開啟了中國警政近代化的先河，對后來的警政發(fā)展奠定了相對堅實的基礎(chǔ)。雖其從政治屬性上與新中國成立后建立的警察制度和警察隊伍迥異，但其采取的符合當(dāng)時歷史需要、社會形態(tài)的警政措施以及取得的成效和積累的建警經(jīng)驗，具有重要的歷史鏡鑒意義。另一方面，西方列強對中國主權(quán)的肆意踐踏、搖搖欲墜的封建統(tǒng)治下的階級矛盾和仁人志士乃至平民階層救亡圖存的強大呼聲,被資產(chǎn)階級改良派稱之為上可以“通政府”、下可以“達(dá)窮鄉(xiāng)”的“新政之基”自然被寄予厚望，成為清政府企圖垂死掙扎維持其腐敗不堪的封建統(tǒng)治的“良方妙藥”。清政府建立近代警察制度，就是要把資本主義鞏固政權(quán)的手段改造成鞏固封建專制的工具。[12]然而對于清末警政建設(shè)而言，從歷史背景看半殖民地半封建色彩濃重，從內(nèi)部環(huán)境看改良資產(chǎn)階級與守舊勢力糾纏不清，從管理方式看中央集權(quán)與地方自治局面混亂，這就必然造成其形成和發(fā)展進程舉步維艱。

歷史是最好的教科書。[13]以清末警政近代化建設(shè)為歷史鏡鑒，面對世界百年未有之大變局，面對各種風(fēng)險隱患和風(fēng)浪挑戰(zhàn)，中國式警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)立足中國、順應(yīng)時代、放眼世界，堅持中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，堅持從嚴(yán)管黨治警與從優(yōu)待警愛警相結(jié)合，堅持思想政治教育與強化履職盡責(zé)相結(jié)合，堅持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方自主創(chuàng)新相結(jié)合，堅持警務(wù)實戰(zhàn)提升與體制機制創(chuàng)新相結(jié)合，走出一條獨立自主的中國特色的警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)之路。