趙振霞

（青州市水利局，山東 青州 262550）

1 水價改革的必要性

1.1 青州市水資源特點和開發(fā)利用情況

1.1.1 水資源特點

青州市水資源總量不足，人均和畝均占有量均偏低。青州市多年平均地表水資源量1.57億m3，地下水資源量2.26億m3，全市水資源總量3.15億m3。青州市地表水可利用量1.15億m3，地表水可利用率73%；地下水可開采量1.70億m3，地下水可利用率75%。青州市人均水資源量333 m3，與全省平均基本持平，但僅為全國人均用水量平均水平的1/6；畝均用水量273 m3，僅為全國畝均用水量平均水平的1/7。隨著人口不斷增長和國民經濟持續(xù)發(fā)展，水資源將會變得更加緊張，供需矛盾更加尖銳。由于降水量分布不均及水文等條件的差異，青州市水資源量地區(qū)分布存在著較大差異，總的趨勢是南部比北部豐富、彌河流域較其他流域豐富。青州市水資源年際、年內變化大，開發(fā)利用難度大。青州市水資源量年際變化幅度較大，豐水年、枯水年水資源量相差較懸殊，經常出現連續(xù)的豐水年、連續(xù)的枯水年；水資源年內變化不均勻，年內降水量一般主要集中在汛期6—9月，占年降水量的72%左右，過度集中的水量易造成洪澇災害，非汛期則水量枯竭易造成旱災。各河流多年平均6—9月天然徑流量一般占全年的75%～85%。水資源年際年內變化劇烈的特點，是青州市發(fā)生洪澇災害和干旱災害的原因，同時對水資源開發(fā)利用造成了極大困難[1]。

1.1.2 水資源利用存在的問題

地表水利用率低。全市黑虎山、仁河2座中型水庫完成除險加固和灌區(qū)配套工程建設，22座小型水庫也基本完成了灌區(qū)配套工程建設，這些水庫的總興利庫容6 824萬m3，從供用水情況看，地表水利用率較低。地下水開發(fā)利用不盡合理。全市水資源開發(fā)利用量主要為地下水，而地下水開發(fā)利用的不盡合理導致了部分地區(qū)地下水超采[2]。尤其是北部平原區(qū)，地下水位持續(xù)下降，形成了局部超采區(qū)，造成供水井越打越深，提水設備不斷更新，灌溉成本增加。全市農業(yè)灌溉用水占到用水總量的73%以上，而農灌方式大都沿用傳統的大水漫灌，水的利用率低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)對節(jié)約用水重視程度不夠，致使生產工藝落后，水的浪費較大，導致工業(yè)方面水重復利用率依然很低；居民生活用水跑冒滴漏的現象仍然存在，浪費水的現象嚴重。全市多數河流受工業(yè)污水和生活污水大量排放影響，水質污染嚴重，河道生態(tài)受到嚴重破壞，水環(huán)境不斷惡化。水質污染加劇了水資源的供需矛盾。

1.2 青州市農田灌溉中存在的問題

青州市農業(yè)節(jié)水灌溉雖取得了一定成績，但仍然存在著農業(yè)節(jié)水工程建設速度緩慢、標準不高，管護體制、用水機制不健全，先進節(jié)水技術及管護機制發(fā)展不匹配，不能滿足農村經濟發(fā)展和水資源科學合理高效配置利用要求等問題[3]。

1.2.1 節(jié)水灌溉工程發(fā)展力度不夠，建設標準不高

青州市農業(yè)節(jié)水灌溉與農業(yè)現代化發(fā)展和節(jié)水型社會建設要求相比，還有較大差距。全市農業(yè)節(jié)水灌溉工程依然以防滲渠道及管道灌溉為主，田間農業(yè)節(jié)水水平發(fā)展不高，噴灌、微灌、滴管等高效節(jié)水技術發(fā)展緩慢。在已有節(jié)水灌溉面積中，噴灌、微灌大多局限用于經濟作物，節(jié)水灌溉新技術、新設備的推廣力度小，有待于在更大范圍和更大規(guī)模推廣。

1.2.2 運行管護缺乏長效機制，浪費水現象普遍

部分已建節(jié)水灌溉工程不同程度上存在著產權關系不明、管理職責不清、管理經費缺失、監(jiān)督激勵機制缺乏、管理粗放等一系列問題。重建輕管的現象普遍存在，工程不能長久發(fā)揮效益。農業(yè)節(jié)水工程管理機制不健全、管理體制改革難度很大、部分農民節(jié)水意識不強、浪費水現象比較普遍，灌溉水有效利用系數和水分生產率依然偏低[4]。由于農業(yè)用水灌溉產生效益相對較低，部分地區(qū)采取按畝收費并且收取率較低，農業(yè)灌溉水費標準低并長期得不到調整，農業(yè)水價與成本倒掛的矛盾非常突出，灌溉工程缺少日常維護經費，進一步加劇了農田水利設施老化失修、效益衰減。由于水價機制不健全、水費征收制度不完善、市場機制未建成、公眾參與節(jié)水意識程度不高，部分地區(qū)存在無計量設施、不收費等現象，致使部分取水戶用水無節(jié)制，有限的水資源難以得到有效利用。這些問題都不同程度影響了節(jié)水灌溉的發(fā)展。

2 農業(yè)水價改革的原則及目標

2.1 農業(yè)水價改革基本原則

2.1.1 堅持統籌施策

強化農業(yè)水價改革和其他有關政策的有效銜接，建立體制機制，采用工程設施配套、技術推廣、結構優(yōu)化、價格調整、財政補貼和創(chuàng)新管理等有效舉措，順利推進水價改革進行。

2.1.2 堅持兩手同時發(fā)力

既保證市場在資源優(yōu)化配置中的決定性地位，有效提高農田灌溉節(jié)水，又要充分發(fā)揮當地政府部門作用，保障糧食等農作物的灌溉用水要求。

2.1.3 堅持統籌供水需求

不但提高供水管理保障水平，設立運行管理保障機制，提升供水服務率，而且要更加注重加強用水管理，全面改善農業(yè)灌溉用水的管理水平，有效推動農田灌溉節(jié)水形式的改變。

2.1.4 堅持因地制宜

有效結合本地水資源條件、農田灌溉特點、種植結構形式、經濟發(fā)展方式等差異狀況，根據土地經營方式、流轉情況，激發(fā)農業(yè)水價改革方面存在的巨大發(fā)展?jié)摿?，建成既符合當地實際狀況又具各自特點的改革經驗辦法，從而有效促進水價改革進行[5]。

2.1.5 堅持尊重農民意愿

水價改革必須以尊重農民群眾意愿為前提條件，保護農民的合法權益，提高農民農業(yè)增收，不增加農民群眾生活負擔。水價必須在農民可承受的范圍之內，必須保障最大范圍的農民群眾利益，不僅讓群眾注意節(jié)約用水、用得起水，又能共享改革成果。

2.1.6 堅持科技先行

發(fā)揚區(qū)域農業(yè)產業(yè)化經營的優(yōu)良傳統和技術優(yōu)勢，著力推進規(guī)?；洜I、標準化生產、企業(yè)化運營、社會化服務。通過各級各部門的引導，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新熱情，推進以科技、信息、組織管理為核心的全面創(chuàng)新，大力發(fā)展農業(yè)用水、節(jié)水、管水的新技術、新模式、新業(yè)態(tài)。

2.2 農業(yè)水價改革目標

通過全面推行農業(yè)水價綜合改革，創(chuàng)新農田水利體制機制，優(yōu)化農業(yè)種植結構，使農業(yè)用水方式從粗放式向節(jié)約集約化轉變，實現農業(yè)用水精細化管理，充分發(fā)揮價格杠桿促進節(jié)水的激勵約束作用，建立促進農業(yè)節(jié)水、反映供水成本、確保農田水利工程有效運轉、與投資保障制度適應的水價綜合制度體系，保障農民在有效用水的前提下用得起水，保證農民群眾的種糧積極性，確保國家糧食安全。具體而言，包括以下內容：①農業(yè)灌溉用水成本達到農田水利設施的運行管護成本，經濟作物、特色農業(yè)種植達到完全成本；②基層農業(yè)用水組織規(guī)范且實現長效運轉，農業(yè)灌溉用水水費征收到位；③實行農業(yè)用水控制總量及定額管理，推廣使用先進的農業(yè)灌溉節(jié)水技術；④建立農業(yè)灌溉用水精準補貼和節(jié)水獎勵補貼機制[6]。

3 農業(yè)水價改革的主要內容

3.1 建立科學合理的農業(yè)水價形成機制

根據農民承受能力及水資源稀缺程度，建立體現供水成本、便于節(jié)水和與農田工程管護匹配的水價改革制度。青州市水利局、物價局共同制定青州市農業(yè)用水指導價格和管理辦法。

3.2 完善農田水利工程體系

用水計量是制定水價、水費征收、發(fā)放精準補貼及節(jié)水獎勵的有效依據。區(qū)域內已建農田水利工程設施的，按農業(yè)灌溉取用水計量標準健全完善計量設備；區(qū)域內未建農田水利工程灌溉設施的井灌區(qū)，實施取水井口計量；對于由公共財政進行投資新建、改建及擴建的農田水利工程設施，按要求配套必要的供用水計量設備，納入預算管理范圍之內。

3.3 構建科學合理的農業(yè)取用水初始水權制度體系

農業(yè)的取用水水權，是指在農業(yè)土地上從事農業(yè)生產經營活動形成的取用水資源的農業(yè)用水權。依據最嚴格水資源管理制度，在用水總量控制指標的基礎上，結合農田水利工程灌溉情況，本著“公平、公正、公開、節(jié)約”的原則逐步推進水價改革。

3.4 制訂用水補貼及節(jié)水補貼獎勵制度

建立農業(yè)用水精準補貼和用水節(jié)水獎勵，總體上應按既不增加農民負擔又能保護農民合法用水權利，同時和農業(yè)用水節(jié)水效果、經濟狀況及水價調整等相匹配的原則進行。在資金總量有限的情況下，優(yōu)先滿足精準補貼需求。農業(yè)用水補貼獎勵機制，由市水利局組織，市財政局負責監(jiān)督，工程管理運行單位、維修管護單位、供水管理經營者相互配合共同完成。

3.5 健全農業(yè)取用水管理制度

建立農業(yè)取用水管理制度是實行水價改革的保障，也是水價改革的抓手。在改革實施區(qū)鼓勵引導社會組織、企業(yè)及個人參與農田水利工程的建設維護，建立日常水價監(jiān)督管理制度，加強水價審查，保證公平、公正及公開[6]。

3.6 開發(fā)信息運行管護系統

緊緊圍繞農業(yè)水價改革和信息化發(fā)展要求，既要立足當前發(fā)展又要面向未來需要，由青州市水利局負責組織開發(fā)農業(yè)取用水管理系統，系統包含基礎信息、取水計量、水費征繳、水量統計、水權交易、運行維護、綜合報表和地圖展示八大功能及八大模塊，如圖1所示。

圖1 農業(yè)取用水管理系統

4 保障措施

4.1 加強組織領導

成立青州市農業(yè)水價綜合改革領導小組，由行政一把手擔任組長，由市財政局、發(fā)改局、水利局、物價局、農業(yè)局、民政局、工商局、各鎮(zhèn)（街）等為成員單位，負責農業(yè)水價綜合改革的日常管理和推進任務[7]。

4.2 明確責任分工

各相關職能部門在職責范圍內做好農業(yè)水價綜合改革相關工作。市發(fā)改局負責落實農業(yè)水價改革預算內項目建設計劃；市物價局負責用水灌溉價格的核定、農業(yè)灌溉成本的核算、分類水價及超定額累進加價的制定，負責有效執(zhí)行水價監(jiān)督管理責任；市財政局負責獎勵補貼資金的落實，績效評價、資金監(jiān)管；市水利局負責農田水利工程建設管理、灌溉用水總量及定額管理、初始水權分配、工程產權確權、水價改革的日常管理工作；市農業(yè)局負責調整農田種植結構、推廣農田節(jié)水措施、農業(yè)精準補貼；市工商局和民政局負責基層農業(yè)用水組織的登記管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責本轄區(qū)內農業(yè)水價綜合改革的具體實施，包括本轄區(qū)內小農水設施日常管護檢查考核、管護資金的籌集管理使用、監(jiān)督管理各行政村工程臺賬等工作。

4.3 加大資金投入

青州市利用財政資金對水價改革的帶動作用，實行農田水利工程資金向農業(yè)水價改革傾斜。設立市級財政資金投入獎勵制度，農田水利工程資金向有農業(yè)水價改革項目的地方進行傾斜，同時對積極實行農業(yè)水價改革、工作成績突出的給予獎勵。以有償交易水權為紐帶、農田水利工程產權為基礎、投資回報為吸引，通過采取政府購買服務、水利工程抵押貸款、與社會資本合作等方式，支持社會資本積極參與農業(yè)水價改革工作。

4.4 加強檢查督導

青州市農業(yè)水價改革領導小組對實施區(qū)農業(yè)水價改革執(zhí)行情況，定期組織檢查及相關技術指導，按照上級要求接受考核，對進度滯后的負責人進行約談，對工作不力的單位責令整改。市水利局定期向市農業(yè)水價綜合工作領導小組、上級水行政主管部門匯報全市農業(yè)水價綜合改革工作。

4.5 強化宣傳培訓

緊緊圍繞加快農業(yè)水價改革的相關要求，定期舉辦業(yè)務培訓和現場會，提升相關人員的業(yè)務能力；各有關單位同時做好自身相關工作，加強各方面交流，保證各項政策落到實處。解釋好農業(yè)水價改革的有關政策，讓農民群眾知道改革出發(fā)點、落腳點及改革具體措施辦法；及時公布改革進展，積極宣傳改革典型事例，讓農民群眾充分享受到改革成果；有效發(fā)揮有關媒體的宣傳帶動作用，加強廣大農民群眾節(jié)約用水、有償用水意識，形成農業(yè)水價綜合改革的良好氛圍。

5 結語

青州市通過農業(yè)水價綜合改革，建成了農業(yè)水價形成機制、節(jié)水補貼與獎勵機制、取用水管理制度，建立了農業(yè)取用水管理系統和信息運行管護平臺，為青州市進行水價改革奠定了基礎，確保了水價改革的順利推進。