上海新城交通規(guī)劃建設(shè)的思考

顧民，楊一蛟，王士林

[上海市政工程設(shè)計研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海市200092]

0 引言

新城規(guī)劃建設(shè)是上海優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局的重要戰(zhàn)略手段。上海歷版城市總體規(guī)劃結(jié)合當(dāng)時發(fā)展背景與需求，都提出了新城規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。上海作為長三角一體化的龍頭，需要更多對接長三角城市群的節(jié)點(diǎn)門戶，承接上海中心城的城市功能。在“十四五”時期，上海明確把新城高水平規(guī)劃建設(shè)作為一項戰(zhàn)略命題，將嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯5 個新城，培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市[1]。高水平的新城離不開高品質(zhì)的城市交通支撐，本文在回顧上海新城建設(shè)、提煉新一輪新城規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，提出新城交通提升對策，為新城交通規(guī)劃建設(shè)提供建議和技術(shù)支撐。

1 上海新城建設(shè)回顧

1959年，在《關(guān)于上海市總體規(guī)劃的初步意見》中，上海市規(guī)劃了17 個衛(wèi)星城，目的是疏解市中心區(qū)的工業(yè)和人口。

《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020 年）》提出11 個郊區(qū)新城的建設(shè)，要求新城為具有綜合功能的中等規(guī)模城市，并且和地方政府事權(quán)相對應(yīng)，具有更強(qiáng)的自主性。在“十一五”時期，上海市進(jìn)一步穩(wěn)定市域空間布局，提出了“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，將原先惠南、空港新城、海港新城取消，明確建設(shè)9 個新城。在“十二五”時期，上海市進(jìn)一步優(yōu)化新城布局及功能，取消臨港、閔行、寶山新城，新增南匯新城。

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》（以下簡稱2035 版總規(guī)）明確重點(diǎn)建設(shè)嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯新城（以下簡稱5 個新城），并將其培育成為在長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節(jié)點(diǎn)城市[2]。在“十四五”時期，上海市將加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局，把5 個新城建設(shè)成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

回顧上海新城發(fā)展，主要有兩個特征：第一，新城數(shù)量不斷聚焦和優(yōu)化，根據(jù)城市發(fā)展條件，從最初的17 個衛(wèi)星城，最終形成“十四五”時期的5 個新城；第二，新城功能不斷提升，呈現(xiàn)出從單一的工業(yè)衛(wèi)星城到郊區(qū)新城，再到獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市的發(fā)展過程。

2 上海新城交通發(fā)展的要求與思考

2.1 上海新城交通發(fā)展的要求

上海新一輪新城建設(shè)突出規(guī)劃引領(lǐng)，在2035 版總規(guī)的指導(dǎo)下，通過編制5 個新城總體城市設(shè)計，落實對新城建設(shè)的新要求。5 個新城建設(shè)突出“獨(dú)立”“綜合”“節(jié)點(diǎn)”3 個關(guān)鍵詞，按照產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效的要求，將新城打造成為“最現(xiàn)代”“最生態(tài)”“最便利”“最具活力”“最具特色”的未來之城，成為上海未來強(qiáng)勁活躍的增長極。

在交通方面，提出“對外強(qiáng)化、站城融合、內(nèi)部提升、特色差異”的總體原則，到2035 年全面建成“現(xiàn)代集約、功能完備、智慧生態(tài)”的新城綜合交通體系。區(qū)域交通樞紐功能全面增強(qiáng)，對外交通輻射能級大幅提升，內(nèi)部交通服務(wù)能力顯著提高，交通引導(dǎo)發(fā)展模式率先實現(xiàn)。

2.2 上海新城交通發(fā)展的思考

針對新城交通發(fā)展的要求，本文對新城交通發(fā)展需要處理好的5 對關(guān)系（主和輔、快和慢、外和內(nèi)、老和新、客和貨）提出了幾點(diǎn)思考。

2.2.1 主和輔的關(guān)系

主和輔的關(guān)系主要是處理好新城與中心城之間的空間聯(lián)系。從區(qū)位來說，5 個新城有良好的地理位置條件，但發(fā)展增速相較于近滬城市還是有一定的差距。根據(jù)上海大都市圈城市指數(shù)綜合排行榜[3]，上海新城所在區(qū)均落后于昆山市。

新一輪新城的發(fā)展要跳出傳統(tǒng)“郊區(qū)新城”的束縛，重塑新城和中心城之間的關(guān)系，打破“中心城+郊區(qū)”的二元空間模式，突出新城的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)功能，更好地發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，打造上海大都市圈第一圈層，形成與中心城緊密聯(lián)系又互補(bǔ)的城市關(guān)系，如圖1 所示。

圖1 上海大都市圈圈層與廊道示意圖

根據(jù)現(xiàn)狀出行調(diào)查[4]，5 個新城現(xiàn)狀出行量達(dá)到686.1 萬人次/ d（含常住人口和服務(wù)人口出行）。其中，各新城內(nèi)部出行占比為51.2%，各新城之間出行占比為1.3%，至主城區(qū)出行占比為15.1%，至長三角出行占比為2.5%（見圖2）。5 個新城中，南匯新城內(nèi)部出行占比最高（66.2%），奉賢新城內(nèi)部出行占比最低（41.1%）。新城之間出行中，以奉賢新城和南匯新城、青浦新城和松江新城之間聯(lián)系最為緊密（見圖3）。從現(xiàn)狀出行來看，5 個新城已具有良好的獨(dú)立性基礎(chǔ)，主要出行集中在新城范圍及新城所在區(qū)內(nèi)。

圖2 5 個新城內(nèi)部和新城之間全方式出行量圖

圖3 5 個新城對外全方式出行量分布圖

按照新城的新定位、新格局，新城與中心城之間的交通需求組成將有所變化。以獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市來定義新城，新城內(nèi)職住平衡進(jìn)一步完善，未來新城與中心城之間的出行模式更類似于區(qū)域化城際出行。出行特征可參照文獻(xiàn)[5]，其中商務(wù)出行占比第一（26.6%），已超過通勤出行占比（18%）。

5 個新城的發(fā)展目標(biāo)為獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，而不是孤立的城市，新城與中心城仍然保持密切的聯(lián)系。預(yù)計新城通過產(chǎn)城發(fā)展，引導(dǎo)通勤交通出行，未來新城與中心城之間高頻次、規(guī)律性、高時效性要求的商務(wù)出行比例將進(jìn)一步增加，通勤交通總體比例呈現(xiàn)下降的趨勢。新城與中心城之間的交通系統(tǒng)更需要注重出行品質(zhì)的打造，構(gòu)建形成高效率、高保障的出行系統(tǒng)，支撐新城與中心城之間交通聯(lián)系的轉(zhuǎn)變。

2.2.2 快和慢的關(guān)系

快和慢的關(guān)系主要是處理好快速機(jī)動化交通出行與慢行交通出行的關(guān)系。上?！丁笆奈濉毙鲁墙煌òl(fā)展專項方案》明確了新城交通系統(tǒng)出行時間目標(biāo)，到“十四五”末，形成支撐新城“30、45、60”交通出行目標(biāo)的綜合交通體系基本框架：30 min 實現(xiàn)內(nèi)部及聯(lián)系周邊中心鎮(zhèn)出行，45 min 到達(dá)近滬城市、中心城和相鄰新城，60 min 銜接浦東和虹橋兩大門戶樞紐?！渡虾Ｊ行鲁且?guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》[6]明確在新城范圍內(nèi)構(gòu)建安全便捷、舒適宜人、貫穿全域的高品質(zhì)慢行網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化慢行環(huán)境和景觀品質(zhì)。

從新城“30、45、60”的交通出行目標(biāo)來看，現(xiàn)狀新城軌道交通至中心城及樞紐的出行時間無法完全實現(xiàn)該目標(biāo)（見表1）。新城與中心城副中心、兩大樞紐之間的公共交通出行時間仍較長。利用高德地圖API 接口計算5 個新城早高峰機(jī)動車對外出行時間（見圖4）。由于高峰時段入城高、快速路擁堵，各新城出行基本需60 min 才能抵達(dá)中心城。受河道、鐵路、高速公路等阻隔,新城慢行空間不連續(xù)，新城慢行設(shè)施與既有藍(lán)、綠資源結(jié)合不夠，新城現(xiàn)狀慢行設(shè)施整體品質(zhì)較低。

表1 上海各新城至中心城主要地鐵站出行時間 單位：min

圖4 上海5 個新城對外機(jī)動車出行等時線（早高峰）

為了進(jìn)一步實現(xiàn)交通出行目標(biāo)，并構(gòu)建有品質(zhì)的慢行系統(tǒng)，需要對新城的快、慢系統(tǒng)進(jìn)一步完善。

（1）完善“雙快”網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建高時效性、高可靠度、高可達(dá)性的交通系統(tǒng)。

首先，進(jìn)一步加強(qiáng)新城與中心城及近滬城市、鄰近新城間的市域線網(wǎng)規(guī)劃，并增加向心市域快軌，加強(qiáng)新城與中心城的快速聯(lián)系。在新城與新城間構(gòu)建市域鐵路環(huán)線，利用城際鐵路輻射長三角，加強(qiáng)新城與周邊城市聯(lián)系。同時，使向心市域線路能進(jìn)一步接入中心城副中心，提供新城與中心城間主要功能節(jié)點(diǎn)直達(dá)的軌道出行服務(wù)。由于市域軌道客流較城市軌道客流少，在線網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)時，應(yīng)堅持以需求為導(dǎo)向，做好線網(wǎng)間互聯(lián)互通設(shè)計。在線路運(yùn)營時，采用靈活的運(yùn)營組織方案，通過開行快慢列車、跨線運(yùn)營等方式，提供高可靠、高品質(zhì)的公交化服務(wù)，將公共交通出行打造成為未來新城對外出行的主導(dǎo)交通方式。其次，在道路交通方面，新城應(yīng)進(jìn)一步整合國省干線公路和城市道路的快速服務(wù)能力，構(gòu)建多維多樣的新城間交通聯(lián)動通道。可考慮將嘉松公路—辰花公路—滬松公路—葉新公路—大葉公路—東大公路進(jìn)行改建，形成L 形復(fù)合快速客運(yùn)通道，服務(wù)新城間機(jī)動車快速聯(lián)系，并分流G1503 的交通流量（見圖5）。加強(qiáng)新城與中心城聯(lián)系的保障度，并盡量利用現(xiàn)有通道資源，在現(xiàn)有路網(wǎng)的基礎(chǔ)上，打造“高速公路+快速路”的多層次通道、高保障性的道路服務(wù)模式，形成新城與中心城間至少“一高一快”的多通道格局。

圖5 上海市新城L 形通道示意圖

（2）針對慢行交通出行，新城以綠色便捷、生態(tài)宜居、以人為本為目標(biāo)，構(gòu)建高品質(zhì)的慢行系統(tǒng)。

首先，打造新城連續(xù)完整的慢行網(wǎng)絡(luò)，鼓勵“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，增加慢行網(wǎng)絡(luò)密度，優(yōu)化街區(qū)慢行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。結(jié)合非機(jī)動車使用需求，打造非機(jī)動車專用路。其次，注重慢行設(shè)計精細(xì)化提升，從路段節(jié)點(diǎn)、環(huán)境服務(wù)等方面出發(fā)，按照“精細(xì)化、穩(wěn)靜化、人性化、智慧化”要求，實現(xiàn)慢行系統(tǒng)“從有向優(yōu)”的品質(zhì)化提升。最后，塑造品質(zhì)特色的慢行新地標(biāo)，聚焦新城核心區(qū)和慢行活動密集區(qū)，從慢行密度、慢行接駁、慢行品質(zhì)、慢行特色、慢行友好等角度，形成新城慢行一城一示范、一城一品牌[7]。

2.2.3 外和內(nèi)的關(guān)系

外和內(nèi)的關(guān)系主要是處理好新城交通對外樞紐（以下簡稱新城樞紐）和新城內(nèi)部交通系統(tǒng)的關(guān)系。

新城樞紐是新城內(nèi)外交通的轉(zhuǎn)化節(jié)點(diǎn)，是新城打造長三角節(jié)點(diǎn)城市的重要交通設(shè)施依托。目前嘉定、松江樞紐列車?？堪啻屋^少，樞紐能級不足，對新城服務(wù)能力較弱。青浦、奉賢、南匯新城還在進(jìn)行樞紐建設(shè)，未形成效應(yīng)。新城內(nèi)部交通系統(tǒng)的公交線網(wǎng)密度、站點(diǎn)覆蓋率指標(biāo)未達(dá)規(guī)劃要求，公共交通體系整體服務(wù)水平有待提升。新城現(xiàn)狀道路交通運(yùn)行情況總體良好，擁堵情況主要出現(xiàn)在老城片區(qū)、新老城連接片區(qū)的部分道路以及進(jìn)出新城的高、快速路部分路段及匝道。隨著新城人口的不斷導(dǎo)入，道路交通壓力將進(jìn)一步增大，新城骨干路網(wǎng)服務(wù)能力有待提升。為了進(jìn)一步完善內(nèi)外交通，需要提升樞紐和內(nèi)部交通綜合網(wǎng)絡(luò)。

（1）在對外樞紐方面，新城以樞紐為核心，打造高效集約的長三角交通節(jié)點(diǎn)。

推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道在新城樞紐的“四網(wǎng)融合”，形成與長三角城市、相鄰新城及中心城多向高效聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)化格局。進(jìn)一步提升新城樞紐能級，增加新城樞紐?？堪啻?，打造站城融合的“智慧樞紐”，成為未來新城活力核心。在樞紐規(guī)劃設(shè)計中應(yīng)注重樞紐交通與新城交通的高效銜接，樞紐內(nèi)部立體集約布置出租車、公交線路及停車等配套設(shè)施，建立便捷、舒適、全天候的一體化換乘模式。樞紐對外打造高效銜接、互聯(lián)互通的集疏運(yùn)系統(tǒng)，實現(xiàn)對新城30 min 出行全覆蓋。

（2）在內(nèi)部交通方面，新城結(jié)合各自特色，打造獨(dú)立、完善的綜合交通系統(tǒng)。

首先，完善新城內(nèi)部公交系統(tǒng)。根據(jù)新城人口規(guī)模及未來出行需求，建議新城以中運(yùn)量公交為骨干，打造多層次、高品質(zhì)的公共交通系統(tǒng)。在中運(yùn)量公交的規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)客流效益，合理規(guī)劃中運(yùn)量線網(wǎng)，并從全生命周期運(yùn)營成本角度，選擇適宜的中運(yùn)量系統(tǒng)制式，打造新城高品質(zhì)、廣覆蓋、可負(fù)擔(dān)的公共交通系統(tǒng)。其次，做好內(nèi)部公交與對外市域軌道交通、內(nèi)部慢行交通網(wǎng)絡(luò)的高效銜接，打造綠色、低碳、集約出行樣板。最后，在內(nèi)部道路系統(tǒng)方面，建議構(gòu)筑新城內(nèi)部快速路網(wǎng)系統(tǒng)，實現(xiàn)過境交通分離、到發(fā)快速集散的功能，形成新城交通保護(hù)環(huán)。同時，加快優(yōu)化新城內(nèi)部路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高路網(wǎng)密度，提升新城路網(wǎng)通行效率。

2.2.4 老和新的關(guān)系

老和新的關(guān)系主要是處理好新城中的老城區(qū)、老設(shè)施的功能完善和品質(zhì)提升，以及新城中的新片區(qū)的高質(zhì)量交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)。

5 個新城均有較長的發(fā)展歷史，是由郊縣發(fā)展為城市化地區(qū)的，隨著城市范圍的不斷擴(kuò)展，原先在建成區(qū)邊緣的高速公路變成了新城內(nèi)的阻隔（見圖6）。如現(xiàn)狀嘉定新城的S5 滬嘉高速、青浦新城的G50 繞城高速、松江新城的G60 滬昆高速、奉賢新城的S4滬金高速等，均存在類似問題。

圖6 新、老城關(guān)系示意圖

5 個新城中的既有老城區(qū)域受限于周邊建成環(huán)境，交通設(shè)施難以大規(guī)模改造，同時，部分老城（如松江新城）路段呈現(xiàn)早晚高峰常態(tài)性擁堵，交通壓力大（見圖7）。

圖7 松江新城現(xiàn)狀交通運(yùn)行狀況圖

在新城的建設(shè)中，建議結(jié)合“新”要求，改善“老”設(shè)施功能。

（1）縫合城市空間，構(gòu)建復(fù)合型廊道。

對既有阻隔新城的高速公路等設(shè)施，可實施局部段改造，通過采用局部下穿或抬升的方式，縫合城市空間，同時，結(jié)合城市空間和交通發(fā)展要求，設(shè)置復(fù)合廊道，充分利用既有廊道空間設(shè)施。

（2）建議利用“新”技術(shù)，提升“老”設(shè)施品質(zhì)。

對于老城中的設(shè)施，結(jié)合城市更新，構(gòu)建新城智慧交通體系，打造適應(yīng)新城發(fā)展的智慧車行、智慧慢行、智慧公交、智慧停車、智慧物流、智慧網(wǎng)聯(lián)示范系統(tǒng)。

2.2.5 客和貨的關(guān)系

客和貨的關(guān)系主要是處理好新城客運(yùn)交通與貨運(yùn)交通間的關(guān)系。新城公路的貨運(yùn)交通量仍然較大，公路貨運(yùn)運(yùn)輸仍占較高比例，如青浦區(qū)的貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量情況，如圖8 所示。部分重要干線公路與新城內(nèi)部客運(yùn)發(fā)生重疊，如：青浦新城的外青松公路，它是青浦新城未來的產(chǎn)城融合發(fā)展軸；松江新城的嘉定公路，它是松江新城的中央功能軸。隨著未來新城的發(fā)展，城市客運(yùn)與貨運(yùn)的矛盾會進(jìn)一步加劇。

圖8 青浦區(qū)專業(yè)運(yùn)輸部門運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量統(tǒng)計圖

新城客貨關(guān)系處理，建議可考慮以下幾方面：

（1）優(yōu)化新城貨運(yùn)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升鐵路、水運(yùn)系統(tǒng)貨物運(yùn)輸?shù)谋壤坟涍\(yùn)采用清潔能源交通工具，減少運(yùn)輸?shù)奶寂欧拧ｋS著上?！耙画h(huán)十射”內(nèi)河運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的完善，新城貨運(yùn)向水陸轉(zhuǎn)移已經(jīng)有了基礎(chǔ)，可結(jié)合新城產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化新城內(nèi)河港區(qū)規(guī)劃布局，完善港區(qū)功能，大力發(fā)展水水中轉(zhuǎn)，推進(jìn)貨運(yùn)綠色集約化發(fā)展。

（2）完善新城路網(wǎng)功能，構(gòu)建功能清晰的新城客貨運(yùn)通道。新城內(nèi)部的貨運(yùn)通道宜與重要發(fā)展軸線的客運(yùn)通道分離，可通過新城核心區(qū)外圍干線公路網(wǎng)絡(luò)組織貨運(yùn)運(yùn)輸，減少對新城客運(yùn)交通的影響。對于穿越新城的貨運(yùn)通道，可結(jié)合新城快速環(huán)路系統(tǒng)的建設(shè)，做好貨運(yùn)交通的外繞與屏蔽，減少新城過境貨運(yùn)對新城交通的影響。

（3）交通廊道集約規(guī)劃建設(shè)，充分利用通道空間?？山ㄔO(shè)貨運(yùn)和客運(yùn)共用的立體廊道，在同一個通道空間上將客貨功能分離。通過道路設(shè)施立體化改造，主線服務(wù)客運(yùn)交通，輔路服務(wù)貨運(yùn)交通和進(jìn)出主線客運(yùn)交通，最大程度減少客運(yùn)與貨運(yùn)交通沖突，提高客、貨運(yùn)交通各自通行效率。

（4）完善新城交通管理，合理確定貨運(yùn)限行時間和區(qū)域，提高貨運(yùn)運(yùn)輸效率。充分利用路網(wǎng)的時空冗余優(yōu)勢，將客貨運(yùn)交通在時間和空間上進(jìn)行分離，減少客貨混合交通的相互影響。

3 結(jié)語

新城高水平規(guī)劃建設(shè)是上?！笆奈濉逼陂g重要的戰(zhàn)略命題，本文在總結(jié)回顧上海新城發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪新城發(fā)展的最新要求，對新城交通系統(tǒng)中主和輔、快和慢、外和內(nèi)、老和新、客和貨5 對關(guān)鍵關(guān)系的處理提出了思考和建議，對提升新城綜合交通系統(tǒng)，支撐新城打造獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市提供了策略和思路。