李青生 ,蔣金龍 ,王翠 ,吳耀建 ,陳慶輝

(1.自然資源部第三海洋研究所 廈門 361005;2.自然資源部海洋生態(tài)保護與修復重點實驗室 廈門 361005;3.福建省海洋生態(tài)保護與修復重點實驗室 廈門 361005)

0 引言

海灣是凹入陸地的明顯水曲,其水曲的面積要等于或大于以灣口寬度為直徑劃的半圓面積[1]。海灣既是各類海洋生物繁衍生息的重要生態(tài)空間,也是各類人為開發(fā)活動的主要承載體,保護與開發(fā)的矛盾最為集中[1-5]。因此,近年來,海灣也逐漸成為生態(tài)環(huán)境保護研究和管理關注的焦點區(qū)域[6-13]。2022年1月,生態(tài)環(huán)境部等6部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》指出:“十四五”期間,推進海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理和美麗海灣建設,展望2035年,80%以上的大中型海灣基本建成“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣[14]。美麗海灣建設逐漸成為海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要內容和目標。近年來,關于美麗海灣的報道,主要集中于海灣生態(tài)環(huán)境存在的問題、美麗海灣建設的必要性、指導思想、評價體系探討、實施機制、保障措施及美麗海灣建設的一些案例[15-18]。但由于美麗海灣是一個較新的概念,究竟什么是美麗海灣、美麗海灣行動框架是怎樣的等問題還在探討中。鑒于此,本研究在分析國內外研究成果的基礎上,梳理了國內外海灣生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)展歷程,提出了美麗海灣的概念,給出了美麗海灣概念的科學理解,提出了美麗海灣的行動框架,并對我國美麗海灣建設提出了建議,以期為我國的海灣生態(tài)環(huán)境治理、美麗海灣建設提供科技支撐。

1 國內外海洋生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)展歷程

1.1 早期萌芽階段

第二次世界大戰(zhàn)之后,歐美、日本等經(jīng)濟快速發(fā)展,沿海地區(qū)逐漸成為人口密集、工業(yè)發(fā)達的區(qū)域,經(jīng)濟發(fā)展的同時,大量污染物排放到海洋中,逐漸造成了海洋生態(tài)環(huán)境問題,主要表現(xiàn)為:海水水質下降、海洋生態(tài)被破壞等,逐漸影響沿海居民的生產(chǎn)、生活等活動。環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也逐漸受到各國政府、人民和一些非政府環(huán)保組織的關注。一些非政府的環(huán)境機構也逐漸建立,并組織了一些環(huán)境監(jiān)測活動,各國政府在公民和非政府環(huán)保組織的推動下逐漸關注生態(tài)環(huán)境問題,但是還沒有真正形成專門環(huán)境管理機構,環(huán)境監(jiān)測逐漸出現(xiàn),但是監(jiān)測活動較少、規(guī)模小而且不系統(tǒng),科研機構對生態(tài)環(huán)境問題的研究也較少[18]。

這個時期,我國的海洋開發(fā)活動主要是漁業(yè)、鹽業(yè)、海水養(yǎng)殖業(yè)、海洋航運業(yè)等海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),海洋生態(tài)環(huán)境質量總體較好。我國政府也開始組織海洋綜合調查,以掌握海洋生態(tài)環(huán)境的基本情況,具有代表性的是1958—1960 年國家科學技術委員會海洋組發(fā)起了全國海洋大普查活動,對我國的海洋進行了第一次全面的、大范圍的調查。

1.2 初步發(fā)展階段

1970年之后,一些經(jīng)濟發(fā)達的海灣區(qū)域,如美國的切薩皮克灣、日本的瀨戶內海、歐洲的波羅的海等區(qū)域,因為污染物排放和人類活動,出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源衰退,影響到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和沿海居民的生產(chǎn)、生活。各國政府開始逐漸重視環(huán)境污染問題,成立了專門的環(huán)境管理機構,并重視跨部門的環(huán)境管理機構的建設,各國也制訂了跨部門環(huán)境管理行動計劃,并確立了行動的目標,建立了標準的監(jiān)測和評估方法。海洋環(huán)境科學基礎研究開始加速,為環(huán)境治理提供支撐。各國非常重視造成海域富營養(yǎng)化的營養(yǎng)鹽的控制,結合科學研究成果,制定了一系列營養(yǎng)鹽控制的目標、方案,并在多部門逐級落實。在政府、非政府環(huán)保組織、公民的共同努力下,水質惡化的趨勢逐漸得到遏制[19-22]。

在此期間,隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和開發(fā)活動的增多,環(huán)境問題也初步顯現(xiàn),我國也逐漸建立和完善了專門化環(huán)境保護機構。1971年,我國成立國家計委環(huán)境保護辦公室,在中國政府機構的名稱中第一次出現(xiàn)了“環(huán)境保護”的字樣;1982年,我國組建城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部,部內設環(huán)境保護局;1984年,城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部環(huán)境保護局改為國家環(huán)境保護局;1988年,我國成立作為國務院直屬機構獨立的國家環(huán)境保護局(副部級);1998年,國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局(正部級),是國務院主管環(huán)境保護工作的直屬機構。環(huán)境保護機構不斷升格完善,說明在我國環(huán)境保護越來越受到重視。在海洋管理方面,1964年,國家海洋局的成立標志著我國建立了海洋管理的專門化機構,1982年,《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》頒布,對海洋環(huán)境保護和管理具有重要的指導和推動作用。在此期間,環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評價等管理手段逐漸被引入海洋環(huán)境管理過程中,促進了海洋環(huán)境管理的規(guī)范化。

1.3 進一步發(fā)展階段

進入21世紀后,在之前研究和實踐的基礎上,各國逐漸認識到,只控制營養(yǎng)鹽是不夠的,需要關注多目標(復雜目標),在水質目標之外,還需管護生態(tài)目標、棲息地目標、資源目標等,建立海洋保護地、海洋空間規(guī)劃等管理手段也逐漸受到重視,一些地區(qū)也對漁業(yè)資源利用制定了限制性措施,以保證資源的可持續(xù)利用。海洋生態(tài)修復活動大量開展,為海洋生物資源恢復發(fā)揮了重要作用,海洋生態(tài)補償?shù)冉?jīng)濟學手段的引入,也豐富了海洋環(huán)境管理的手段[23-26]。

進入21 世紀以來,特別是我國加入WTO 以來,我國經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段,環(huán)境問題逐漸增多,生態(tài)環(huán)境亟須保護。在此期間,我國的環(huán)境保護管理機構不斷完善。2008年,國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部,成為國務院組成部門;2018年,組建生態(tài)環(huán)境部,作為國務院組成部門,統(tǒng)一管理海洋生態(tài)環(huán)境保護工作,也標志著我國海洋生態(tài)環(huán)境保護工作進入了新的階段。在此期間,陸海統(tǒng)籌進行海洋生態(tài)環(huán)境治理、海洋空間規(guī)劃、海洋生態(tài)保護與修復、海洋生態(tài)損害賠償與保護補償?shù)群Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境管理理念與手段也逐漸得到應用。

2 美麗海灣的概念及科學理解

2.1 美麗海灣的概念

關于美麗海灣的概念,已有一些研究人員探討過。李方等[16]認為,美麗海灣特指生態(tài)環(huán)境美麗的海灣,可定義為環(huán)境優(yōu)美、水清灘凈,生態(tài)健康、魚鷗翔集,實現(xiàn)人與海和諧共生,可持續(xù)提供優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品、創(chuàng)造物質和精神財富,滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和美好生活向往的海灣。許妍等[18]認為,美麗海灣是指符合“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的建設目標要求,能夠為公眾提供優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品,帶來感官享受和美好體驗,滿足人民日益增長的美好生活需要的海灣。

美麗海灣不僅僅是一個靜態(tài)的概念,而且是一個動態(tài)的過程,具有豐富的內涵。因此,在綜合國內外相關資料,結合近岸海域的特點和海洋生態(tài)環(huán)境保護的要求,筆者提出了美麗海灣的概念:美麗海灣是指根據(jù)海灣自然環(huán)境和社會經(jīng)濟特征,劃出一定范圍的近岸海域。通過分析海洋生態(tài)環(huán)境壓力,監(jiān)測海洋生態(tài)環(huán)境質量現(xiàn)狀,確定海洋生態(tài)環(huán)境保護目標,在此基礎上提出海洋生態(tài)環(huán)境保護對策措施并付諸實施,最終建成“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”可持續(xù)提供優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品的近岸海域。美麗海灣是美麗中國的重要組成部分,是在美麗中國大背景下提出的、針對近岸海域的生態(tài)環(huán)境保護、治理與修復的新的生態(tài)環(huán)境保護與治理方案,是生態(tài)文明的重要支撐。

2.2 對美麗海灣的科學理解

2.2.1 對概念的理解

就在這危急時刻，一個身材健碩的青年男子跳進海中，迅速將女子從海里救出來，當人們圍攏過來向他們表示慰問時，有個人拿著一架照相機擠進人群，將一些照片拿出來讓人們觀賞，這些照片再現(xiàn)了剛才那驚險的一幕。人們奇怪地問：“剛剛發(fā)生的事情，你怎么會有照片？”攝影者高舉相機，得意地說：“這是普拉公司的新產(chǎn)品——拍立得相機，30秒鐘就可拿到照片?！庇稳藗兞⒓磳Α芭牧⒌谩毕鄼C產(chǎn)生了極大的興趣，紛紛圍了過來觀看。

(1)美麗海灣并不僅僅指海灣,還包括廣義的近岸海域,包括海灣、河口、潟湖、平直海岸的近岸海域等。

(2)不同的海灣功能不同,有的海灣以保護功能為主導,有的以旅游休閑功能為主導,有的以港口航運功能為主導,有的以工業(yè)功能為主導,應根據(jù)不同海灣的自然特征和功能要求,確定不同的生態(tài)環(huán)境標準,以使其達到生態(tài)環(huán)境保護要求,建成與其特征、功能、目標相適應的美麗海灣。

(3)由于各地的自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同,我國的海岸線漫長,美麗海灣并不是一次性選劃建成,而需要根據(jù)各地的條件,分梯次逐步建設。

2.2.2 對美麗海灣建設目標的理解

美麗海灣的目標要建成“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣,其中的含義很豐富,主要包括以下幾點。

(1)海灣區(qū)域海水水質良好。海洋生態(tài)紅線區(qū)、海洋自然保護區(qū)等區(qū)域的水質一般達到《海水水質標準》第一類標準,游憩用海海水水質應能夠保障游憩用途,漁業(yè)用海區(qū)海水水質應能夠保障提供優(yōu)質水產(chǎn)品,交通運輸用海區(qū)、工礦通信用海區(qū)等區(qū)域水質也要符合海洋生態(tài)環(huán)境保護的要求。

(2)海洋生態(tài)良好。海洋生物多樣性水平較高,海洋珍稀、瀕危物種和海洋典型生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護。

(3)公眾親海場所、設施較完善。主要居民點、休閑娛樂區(qū)附近的海灘、岸線處應清潔干凈,海漂垃圾影響得到有效控制,公眾親海場所、設施較完善。

(4)海洋環(huán)境風險得到有效管控。海洋環(huán)境風險主要風險點都有相應的管控措施、設備、應急預案,可以有效防范海洋環(huán)境風險。

3 美麗海灣建設的行動框架

美麗海灣是海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要目標,但是如何實現(xiàn)美麗海灣,如何實施海灣環(huán)境治理與生態(tài)保護,需要制定適宜的行動框架,以對美麗海灣建設提供具體參考。具體行動框架包括如下幾點(圖1)。

圖1 美麗海灣建設行動框架Fig.1 Action framework for the construction of Beautiful Bay

3.1 建立跨部門和跨區(qū)域的協(xié)調機制

生態(tài)環(huán)境治理需要多部門統(tǒng)籌協(xié)調,既涉及生態(tài)環(huán)境管理部門,也涉及自然資源管理部門、農業(yè)管理部門、工業(yè)管理部門、市政園林管理部門、交通運輸管理部門等,因此需要建立跨部門的協(xié)調機制或協(xié)調機構,進行統(tǒng)一協(xié)調和管理。當美麗海灣建設涉及跨區(qū)域的情況時,還應建立跨區(qū)域協(xié)調的機制或機構,以對各地區(qū)的海洋生態(tài)保護行動進行統(tǒng)一部署、指導和協(xié)調。

3.2 選劃合適的區(qū)域

美麗海灣是在一定的空間范圍內建設的,因此,選劃合適的海域范圍十分必要。美麗海灣建設區(qū)域的選劃既要注重自然地理和生態(tài)系統(tǒng)的完整性,也要考慮行政區(qū)劃的完整性:可以選擇經(jīng)濟社會活動較多、污染較嚴重的區(qū)域,也可以選擇具有典型生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動物的需要保護的區(qū)域,或者既有開發(fā)活動,又有需要保護的生態(tài)系統(tǒng)、開發(fā)與保護矛盾突出的區(qū)域等。

3.3 制定適宜的目標

管理是由目標驅動的,制定合適的目標對于管理的順利實施十分重要。在美麗海灣建設過程中,既要制定總體的、長遠的目標,也要根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境狀況,制定分階段的、可實現(xiàn)、可執(zhí)行的目標。另外,目標的制定要跟區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展階段、經(jīng)濟社會發(fā)展特點、生態(tài)環(huán)境的本底水平和治理水平相協(xié)調。

3.4 資金保障與監(jiān)督

資金是美麗海灣能否順利實施的關鍵。在美麗海灣建設的初期,應制定專門的資金籌措與監(jiān)督管理辦法,并向社會公布,同時設立生態(tài)環(huán)境基金會或委托成熟的財務管理部門,負責資金籌措和管理。政府部門應根據(jù)自身的財政能力提供專項資金用于美麗海灣建設,作為美麗海灣建設最基本的資金來源;也可以通過生態(tài)環(huán)境基金會,接納社會捐款;在資金不足的情況下,也可以允許一些企業(yè)出資進行生態(tài)環(huán)境治理,在治理之后,在不損害生態(tài)環(huán)境的情況下允許企業(yè)進行適當?shù)慕?jīng)營性活動,以豐富資金來源。

3.5 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評價

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是建設美麗海灣的基礎性工作。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測可以了解海域生態(tài)環(huán)境的本底狀況,發(fā)現(xiàn)海域的生態(tài)環(huán)境問題,了解海域重要生態(tài)系統(tǒng)的狀況,為海域的生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)系統(tǒng)保護提供基礎資料。在實施生態(tài)環(huán)境治理措施之后,也需要進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測,以便對生態(tài)環(huán)境保護與治理的成效進行評估。當然,在監(jiān)測的基礎上,還需要建立合適的評估方法,以便對海域生態(tài)環(huán)境狀況進行適宜的評估與判斷。

3.6 制定適宜的生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)保護對策

3.6.1 做好權力下放

權力只有下放到一定的層級,才能激發(fā)相應層級建設美麗海灣的積極性。在美麗海灣建設過程中,應將生態(tài)環(huán)境整治與保護的相關權力(如整治方式選擇權、資金使用方式選擇權、保護方式選擇的權力)下放到基層,提高基層建設美麗海灣的積極性。當然在下放權力之后,應做好監(jiān)督和協(xié)調,以防止權力的不適當運用,以及協(xié)調各方工作以形成合力,實現(xiàn)目標。

3.6.2 做好經(jīng)濟激勵

在美麗海灣建設過程中,應注重經(jīng)濟激勵政策的應用,以提高各方建設美麗海灣的積極性。對于海洋生態(tài)環(huán)境造成損害的單位和個人,應要求其進行生態(tài)損害賠償;對于生態(tài)保護有貢獻而減少了發(fā)展機會的單位和個人,應對其進行生態(tài)保護補償。

3.6.3 實施空間規(guī)劃

不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質量不同、生態(tài)系統(tǒng)特征不同,而且造成生態(tài)環(huán)境問題的原因也不盡相同。因此需要編制空間規(guī)劃,對不同的區(qū)域采取不同的生態(tài)環(huán)境控制標準、不同的生態(tài)環(huán)境治理措施等。

3.6.4 注重生態(tài)保護與修復工作

對于海域的重要生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種,要采取措施進行保護工作,減少人為干擾,進行自然恢復。對于確需人類輔助進行修復的生態(tài)系統(tǒng),適當進行人工干預,進行生態(tài)修復。

3.6.5 注重陸海統(tǒng)籌治理生態(tài)環(huán)境

陸源污染是海洋污染物的最重要來源,因此海域生態(tài)環(huán)境治理必須考慮陸源污染。將陸源污染控制納入海域生態(tài)環(huán)境治理目標,將入海河流、入海排污口、面源污染控制作為美麗海灣建設的重要內容。

3.7 海灣治理成效評估與適應性管理

成效評估是對之前工作效果的評估總結,可以總結有益經(jīng)驗,也可以發(fā)現(xiàn)新的問題,提出適應性管理方案。在美麗海灣行動實施的過程中,應適時對海灣生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)測和評估,在此基礎上進行美麗海灣建設成效評估,以總結正反兩方面的經(jīng)驗,并根據(jù)經(jīng)驗教訓、新發(fā)現(xiàn)的問題提出適應性管理方案,提高美麗海灣建設方案的針對性和精準性。

3.8 發(fā)動社會力量參與美麗海灣建設

政府資金和資源的投入是美麗海灣建設的主要力量,但是社會資本和社會力量的投入同樣十分重要。美麗海灣建設成果的最大受益者是公眾,應在建設初期進行廣泛的宣傳,將美麗海灣建設最終目標和正面效應傳遞給公眾,取得他們的支持。在海灣治理的過程中,可以將面臨的困難和取得的成績及時報道,讓公眾第一時間了解相關進展。在資金方面,應積極吸納社會資本進入美麗海灣建設過程,對政府資金進行有益的補充,同時也應注意讓社會資本獲得一些合適的、有益的回報。

4 我國美麗海灣建設的建議

4.1 做好頂層設計,完善法規(guī)制度

縱觀各國的海灣生態(tài)環(huán)境保護、污染治理的歷史,大部分國家都在治理之前或治理過程中進行了頂層設計,制定了相關的法律、規(guī)章或準則,并在實施過程中根據(jù)頂層設計進行部署,如美國的切薩皮克灣、日本的瀨戶內海、歐洲的波羅的海等,都進行了頂層設計。做好頂層設計涉及治理資金來源及管理、治理機構的職責與分工、治理目標的確定與分解等。好的頂層設計可以較好地規(guī)劃美麗海灣實施的全過程,前瞻性地對未來可能出現(xiàn)的問題進行提前預判并做好應對預案,整體性促進美麗海灣行動的順利實施。

4.2 制定清晰的目標,并層層分解落實

清晰的目標是美麗海灣建設的方向,也是美麗海灣建設的重要驅動力。在美麗海灣建設過程中,首先要有總體目標,然后在總體目標之下,如果有需要的話,可以設立階段性目標,對于由幾個區(qū)域或部門共同建設的美麗海灣,可以將總目標分解成幾個區(qū)域性的目標或幾個部門性的目標,如果以下還有更細分的行政機構,可以繼續(xù)細分,確保每一級的任務都具體、明確,所有的分目標都是為實現(xiàn)總目標服務。

4.3 做好陸海統(tǒng)籌,注重以海定陸

陸源污染對我國的海洋生態(tài)環(huán)境有重要的影響,應將陸源污染納入美麗海灣建設進行統(tǒng)一考慮,陸海統(tǒng)籌進行美麗海灣建設。應針對陸海統(tǒng)籌問題,在環(huán)境保護法律法規(guī)中進行相關的梳理、并進行適當?shù)囊?guī)定;對于陸海相關生態(tài)環(huán)境要素檢測方法、評價標準不一致的問題,管理部門應牽頭制定相關標準,理順陸海相關生態(tài)環(huán)境要素的關系。管理部門應按照環(huán)境要素設立管理部門,以便于陸海統(tǒng)籌進行管理。對于陸海保護與發(fā)展矛盾較為突出的區(qū)域,如生態(tài)環(huán)境保護要求較高的海域,注重以海定陸,應對陸源污染物排放和治理提出要求。

4.4 注重科技支撐,科技參與決策

科學技術是美麗海灣建設的重要支撐,在世界各國海灣治理的過程中,都充分依靠科技力量,如美國的切薩皮克灣治理過程中,成立的切薩皮克灣委員會中就包括科學技術分委員會,全程參與切薩皮克灣的治理過程。因此在美麗海灣建設過程中,應集中各單位優(yōu)勢科研力量成立科學技術委員會,或者與相關科研院所建立戰(zhàn)略合作,為美麗海灣建設提供決策支持,從科學技術的角度充分保障美麗海灣建設。

4.5 發(fā)動公眾積極參與美麗海灣建設

應積極發(fā)動公眾參與建設美麗海灣。在資金方面,積極吸納社會資金進行美麗海灣建設,使資金來源更加有保障;在宣傳方面,應利用報紙、雜志、電視節(jié)目等傳統(tǒng)手段以及手機、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代手段,大力宣傳美麗海灣建設,使公眾及時了解美麗海灣的目的、意義及其對公眾的益處,積極爭取公眾的支持;在具體行動方面,可以發(fā)動群眾參與到美麗海灣的建設中來,如不斷完善社區(qū)垃圾分類收集機制、社區(qū)污水收集處理機制,組織社區(qū)衛(wèi)生運動、植樹種草活動、凈灘活動等,使美麗海灣建設目標的達成更有保障,也可以使公眾在參與環(huán)境整治的過程中不斷提高環(huán)保意識。

5 結論

針對目前美麗海灣的相關概念和理論還不甚完善的情況,本研究對國內外海洋生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展歷程進行了梳理,總結了國內外在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面的主要經(jīng)驗,在此基礎上完善了美麗海灣的概念以及對概念的科學理解,提出了美麗海灣的行動框架,并對我國建設美麗海灣提出了建議,研究結果可以為我國美麗海灣建設提供參考和技術支撐。