整體政府理論視閾下優(yōu)化營商環(huán)境路徑研究

■弓順芳 中共鄭州市委黨校

一、引言

城市環(huán)境包括物質(zhì)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境，任何一種環(huán)境都會引發(fā)優(yōu)勢和劣勢，即效益或成本，營商環(huán)境是影響城市軟實力和綜合競爭力等綜合環(huán)境的重要因素，也是我國加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展的有效手段。黨的二十大報告明確提出“完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營商環(huán)境”“合理縮減外資準(zhǔn)入負面清單，依法保護外商投資權(quán)益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。2022 年10 月，國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進“一件事一次辦”打造政務(wù)服務(wù)升級版的指導(dǎo)意見》《關(guān)于擴大政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”范圍進一步提升服務(wù)效能的意見》，將“一件事一次辦”作為當(dāng)前政務(wù)服務(wù)改革的主要方向和工作目標(biāo)，提出以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便利化改造升級政務(wù)服務(wù)，以加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，并明確要求2025 年年底前各地區(qū)要針對系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享和標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，實現(xiàn)更大范圍、更寬領(lǐng)域、更多服務(wù)事項“一件事一次辦”，進一步提升市場主體獲得感和群眾辦事滿意度。

政府是優(yōu)化營商環(huán)境的主體，“放管服”是政府優(yōu)化營商環(huán)境的核心。以政務(wù)服務(wù)升級為核心的“放管服”改革，其目的是降低經(jīng)濟發(fā)展中的制度性交易成本，即因體制機制問題而導(dǎo)致的經(jīng)濟、時間和機會等各種成本。從發(fā)端于2016 年年底浙江省的“最多跑一次”到2019 年湖南省打造的“一件事一次辦”政務(wù)服務(wù)品牌的營造，其本質(zhì)體現(xiàn)的是由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下政府管制模式向市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)變，是以數(shù)字化倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，理順政府和市場關(guān)系、拓寬公共服務(wù)數(shù)字化應(yīng)用場景、重塑工作流程的現(xiàn)代化手段和方式。這種政務(wù)服務(wù)迭代升級是地方優(yōu)化營商環(huán)境的制度性安排，其優(yōu)劣直接關(guān)系到市場主體的盛衰、民生的改善，以及各類資源要素的聚散。因此，研究整體政府視域下優(yōu)化營商環(huán)境，是進一步培育和增強市場主體活力的制度性條件，也是重塑大數(shù)據(jù)背景下服務(wù)型政府治理模式的重要課題。

二、當(dāng)前我國優(yōu)化營商環(huán)境存在的主要問題

根據(jù)世界銀行最新發(fā)布的宜商環(huán)境評價指標(biāo)，我國在數(shù)字化服務(wù)、可持續(xù)發(fā)展等具體維度上依然與前沿指標(biāo)有一定的差距，市場主體獲得感和部分政府工作人員的認識有待進一步提升，持續(xù)優(yōu)化我國營商環(huán)境仍然十分迫切。

1.公共服務(wù)理念仍待進一步加強

政府責(zé)任履行缺位、越位、不到位是影響營商環(huán)境的重要原因。當(dāng)前，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的數(shù)字治理解決“一件事”是當(dāng)前地方政府政務(wù)服務(wù)的重點，但在實踐操作層面存在線上辦理深度不夠、成熟度不高、個性化不足等問題，需要跟蹤研判、不斷提升。同時，營商環(huán)境建設(shè)政府責(zé)任的研究呈現(xiàn)碎片化取向，實踐層面上對政府責(zé)任不夠重視。

2.市場配置資源的決定性作用有待進一步發(fā)揮

近年來，國家通過對國有企業(yè)和行業(yè)內(nèi)部進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，自然壟斷行業(yè)的行政性壟斷色彩明顯下降，但是，受疫情沖擊和中小微企業(yè)面臨較大“融資難、融資貴”問題的影響，不少民營企業(yè)陷入“經(jīng)營困難—盈利減弱—投資減少—更廣泛的倒閉和困難”的不良循環(huán)。我國市場準(zhǔn)入仍然不公平，融資體系、供應(yīng)鏈體系存在變相、隱形的障礙，形成“民企歧視”現(xiàn)象。金融市場問題尤為突出，融資渠道不暢、狹窄導(dǎo)致中小微企業(yè)“短、小、頻、急”的融資需求無法被滿足，削弱了企業(yè)競爭力。

3.政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化程度亟待提升

政府改革存在系統(tǒng)集成度低和邊界不清問題，政府出臺的政策缺乏穩(wěn)定性和配套性，導(dǎo)致政策制定上目標(biāo)靶向不精準(zhǔn)，政策執(zhí)行上條塊分割、出現(xiàn)信息孤島，缺乏政府內(nèi)部協(xié)同創(chuàng)新和聯(lián)動的黏性機制。例如，某些省市在事項認領(lǐng)、辦事指南編制及系統(tǒng)錄入、審批和配置等方面的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，垂直管理部門受限于上級部門規(guī)章制度，在聯(lián)動實施“一件事一次辦”上還存在權(quán)責(zé)界定模糊、邊界不清、規(guī)章打架等現(xiàn)象，特別是交通安全綜合服務(wù)平臺、醫(yī)師護士電子化注冊系統(tǒng)、食品藥品行政許可在線申報系統(tǒng)等并未真正實現(xiàn)信息共享共通。

4.法治體系改革相對滯后

當(dāng)前，我國營商環(huán)境法治化保障存在諸多短板，如法律制度不健全、行政執(zhí)法不公、趨利現(xiàn)象大量存在、知識產(chǎn)權(quán)保護等法規(guī)制度欠缺等問題，導(dǎo)致企業(yè)主體市場待遇不公，無法形成公平競爭。我國中西部地區(qū)與沿海發(fā)達省市相比，在涉及貿(mào)易自由、金融開放、稅收監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)保護等創(chuàng)新制度方面缺乏實踐案例，政策實施落地情況難以量化追溯，加上信用清單與監(jiān)管體制的融合深度不足，法治化整體建設(shè)亟須完善。

5.區(qū)域營商環(huán)境建設(shè)不平衡不充分

自國務(wù)院對北京、上海、重慶等6 個城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點的復(fù)制推廣以來，各地區(qū)積極開啟“營商環(huán)境5.0 改革”，出臺了《河南省優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)新示范實施方案》、湖北省《關(guān)于持續(xù)深化一流營商環(huán)境建設(shè)的若干措施》、《北京市進一步優(yōu)化營商環(huán)境推動和保障管理人在破產(chǎn)程序中依法履職若干措施》等，營商環(huán)境改革效果進一步顯現(xiàn)，但是東中西部地區(qū)差距也更加明顯。以中部地區(qū)為例，普遍存在科技創(chuàng)新投入強度不夠、生態(tài)環(huán)境保護重視不足、民營經(jīng)濟活躍度不高，以及城鄉(xiāng)發(fā)展增速放緩等問題。由于缺乏區(qū)域統(tǒng)一的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，不能從微觀視角細化完善營商環(huán)境評價指標(biāo)，導(dǎo)致部分指標(biāo)合理性、精確性不足，一些先進地區(qū)的制度創(chuàng)新和創(chuàng)新擴散效應(yīng)未能充分顯現(xiàn)。

三、以政務(wù)服務(wù)改革優(yōu)化營商環(huán)境的治理路徑

優(yōu)化營商環(huán)境是一項關(guān)系全局，具有緊迫性、先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的重要工作。為深化以“一件事一次辦”為牽引的政務(wù)服務(wù)改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，要從強化系統(tǒng)觀念，以大數(shù)據(jù)賦能打造透明高效的“數(shù)智”環(huán)境、完善公平正義的法治環(huán)境、競爭有序的市場環(huán)境和互利共贏的國際化營商環(huán)境，形成現(xiàn)代化國際化城市文化等方面入手，釋放行政改革集成效應(yīng)。

1.堅持系統(tǒng)觀念，構(gòu)建服務(wù)型政府

構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，以系統(tǒng)觀念優(yōu)化政府職能配置，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一是做好頂層設(shè)計。注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，從全局著眼、從宏觀思考、從長遠入手，對標(biāo)一流，學(xué)習(xí)借鑒先進地區(qū)的經(jīng)驗做法，探索實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門信息共享的有效方法，初步建立分類清晰、客觀全面的評價考核體系，提升公共服務(wù)有效供給能力。二是建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展考核評價體系?？茖W(xué)設(shè)置考核指標(biāo)是建設(shè)高質(zhì)量考核評價體系的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性工作，具有很強的指向性和針對性。例如，江浙地區(qū)注重以科學(xué)設(shè)計考核評價體系，優(yōu)化城市高質(zhì)量發(fā)展，其設(shè)計指標(biāo)注重反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、人民生活質(zhì)量和重大任務(wù)落實情況，有利于提升考核評價的細化完善與具體實施。三是強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。針對政府重點事項設(shè)立專項臺賬，施行政務(wù)服務(wù)改革周例會、月研判任務(wù)交辦等制度創(chuàng)新，推進部門溝通常態(tài)化、工作清單化、任務(wù)具體化、責(zé)任屬人化，理順政府部門關(guān)系。

2.大數(shù)據(jù)賦能打造透明高效的“數(shù)智”環(huán)境

數(shù)據(jù)是創(chuàng)新動能，是基礎(chǔ)設(shè)施，是交易標(biāo)的，是治理規(guī)則?！皵?shù)智”環(huán)境是以“現(xiàn)狀-研究-決策-執(zhí)行-評估”閉環(huán)方法為指導(dǎo)，針對特定生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)，通過信息化手段調(diào)配整合各類資源，形成政府治理、環(huán)境監(jiān)管與信息化手段有機融合的綜合治理體系。一是以“政務(wù)服務(wù)集成化”改革為核心，促進大數(shù)據(jù)整合共享服務(wù)。依托國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)接口，融合各行業(yè)各領(lǐng)域數(shù)據(jù)集，形成各職能部門共享的公共數(shù)據(jù)交換池，打破條塊分割和“數(shù)據(jù)孤島”。二是探索建立跨境數(shù)據(jù)便利化流動機制，建設(shè)國際數(shù)據(jù)港。各地區(qū)應(yīng)充分利用比較優(yōu)勢，加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的融合，開放公共數(shù)據(jù)，加強同商業(yè)、金融部門和社會組織的合作，彌補數(shù)字技能鴻溝。三是重視提升數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)力，使公共服務(wù)更加開放創(chuàng)新。例如，倫敦市政廳使用住房數(shù)據(jù)為小型開發(fā)商確定場地，使用人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)來預(yù)測不同區(qū)域的人口增長趨勢，通過建模確定新建學(xué)校的位置和規(guī)模，依法利用大數(shù)據(jù)為市場主體“畫像”，拓展信用監(jiān)管在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用。四是深化商事制度集成化改革。深入實施注冊資金認繳制，構(gòu)建以信用監(jiān)督為基礎(chǔ)的跨區(qū)域系統(tǒng)監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型監(jiān)管機制和政策協(xié)同機制，以“全生命周期管理”為目標(biāo)，建立完善“一件事”多元評價機制。

3.建設(shè)公平正義的法治環(huán)境和法治政府

法治是最好的營商環(huán)境，公正透明的法治化營商環(huán)境是企業(yè)開展商業(yè)活動的前提，是合作共贏和現(xiàn)代契約精神的基石。一是以探索建立跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺為突破口，營造誠實守信的信用環(huán)境。建立服務(wù)于科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺，為企業(yè)提供“準(zhǔn)入—運營—破產(chǎn)”關(guān)鍵環(huán)節(jié)的咨詢、評估、交易、信息和代理等全鏈條服務(wù)，開展跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)價值服務(wù)體系建設(shè)。二是不斷推進相關(guān)法律制度的“立改廢修”。推進要素市場化改革、優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范市場運行，是黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，要求嚴格執(zhí)行公平競爭審查制度，全面清理取消限制各類市場主體參與市場競爭的規(guī)定，防止地方保護或行業(yè)壟斷，禁止設(shè)置注冊登記、設(shè)立分支機構(gòu)（辦事處）、資質(zhì)驗證、投標(biāo)（競買）許可、強制擔(dān)保、強制要求在當(dāng)?shù)赝顿Y、人員業(yè)績考核等沒有法律法規(guī)依據(jù)的限制性條件。例如，四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳出臺相關(guān)法規(guī)，全面落實招標(biāo)人主體責(zé)任，明確規(guī)定了28 種行為屬于限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人的典型情形，在規(guī)范市場資格認定上提供了示范作用。三是創(chuàng)新法治和信用體系建設(shè)，實行信用信息分類開放機制。推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信等社會信用綜合體系建設(shè)，建設(shè)國際商事仲裁中心、互聯(lián)網(wǎng)法院、知識產(chǎn)權(quán)和破產(chǎn)法庭，開啟網(wǎng)絡(luò)案件審理全新模式，使信用成為法治化營商環(huán)境的標(biāo)桿。

4.建設(shè)競爭有序的市場環(huán)境

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是規(guī)則經(jīng)濟。政府要尊重市場規(guī)律，做到“有為政府”。一是破除資源要素制約，提升市場化水平?！笆奈濉睍r期地方政府要大幅放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，保證各類市場主體依法平等進入市場開放領(lǐng)域，推動壟斷服務(wù)行業(yè)逐步向民營經(jīng)濟開放，激發(fā)市場活力和內(nèi)在動力，同時壓減政府一般性支出，優(yōu)化稅務(wù)服務(wù)，減輕企業(yè)負擔(dān)。二是對標(biāo)國際一流，探索實施土地、金融、人才、技術(shù)和數(shù)據(jù)等要素配置的突破性政策。推進“標(biāo)準(zhǔn)地”供地方式和工業(yè)用地出讓模式，通過構(gòu)建“讀地云”，實行工業(yè)用地“云上供地”“拿地即開工”，提高土地管理效能。三是搭建要素融合場景。加強頂層設(shè)計，布局全域應(yīng)用場景，加快形成與國際接軌的投資貿(mào)易服務(wù)體系，營造有利于知識流通和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的制度環(huán)境。四是整合信用系統(tǒng)與金融信貸系統(tǒng)，推進多元化投融資體系發(fā)展。探索貫穿企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)企業(yè)全生命周期的“投資基金—質(zhì)押融資—風(fēng)險補償—許可轉(zhuǎn)化—證券化”知識產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)全鏈條，設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)證券化項目專項資金池。創(chuàng)新中小微企業(yè)的金融服務(wù)機制，構(gòu)建綜合融資擔(dān)保服務(wù)平臺，緩解企業(yè)融資難題。

5.建設(shè)互利共贏的國際化營商環(huán)境

對標(biāo)國際宜商環(huán)境評價框架，以構(gòu)建完善現(xiàn)代化國際化營商環(huán)境為抓手，從注重擴容增量轉(zhuǎn)化為筑牢市場主體根基，從注重強化存量轉(zhuǎn)化為激發(fā)內(nèi)生動力與保障，激發(fā)多元主體的共生協(xié)同，深入推進營商環(huán)境國際化。一是建立完善國際營商規(guī)則，以更加開放、積極的態(tài)度融入國家重大戰(zhàn)略。以區(qū)域城市群、經(jīng)濟圈一體化的發(fā)展打破行政區(qū)域?qū)Y源要素配置的限制，建立更大范圍更為統(tǒng)一的市場環(huán)境，降低內(nèi)部資源要素流動的制度性成本。二是增強國際交流合作。對外交流“走出去”，主動與“一帶一路”沿線國家和世界發(fā)達國家交流合作，強化國際交流合作，推動互高商品展覽。三是建立國際化征信系統(tǒng)。對標(biāo)國際，構(gòu)建符合國際化營商規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的征信系統(tǒng)，積極培育建設(shè)現(xiàn)代契約精神和社會誠信體系。綜合運用大數(shù)據(jù)、5G技術(shù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，打通國內(nèi)外經(jīng)濟運行、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、生態(tài)監(jiān)測等跨區(qū)域政府職能，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。四是開展國際化社區(qū)示范創(chuàng)建，細化國際公共服務(wù)質(zhì)量，提高城市國際吸引力。對接國際化市場規(guī)則，國內(nèi)外先進水平，完善推進營商環(huán)境國際化有效機制，健全與國際接軌的“高精尖缺”人才認定標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)保護、貿(mào)易仲裁和金融服務(wù)等公共服務(wù)體系，建立具有國際競爭力的引才用才留才制度。打造一批具備國際化水準(zhǔn)的文化、教育、醫(yī)療、美食等生活服務(wù)設(shè)施，完善涉外教育服務(wù)體系，推進醫(yī)療國際化服務(wù)，拓展入境旅游多元化營銷宣傳渠道。

四、結(jié)語

優(yōu)化營商環(huán)境的過程即公共治理過程，是企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，既包括資本、勞動力、土地、技術(shù)、數(shù)據(jù)等市場資源要素，又包括經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等綜合因素；既包括對要素的吸引力、流動效率和利用力，也包括市場輻射力和創(chuàng)新能力。我們要以系統(tǒng)觀念和“整體政府”理念為引領(lǐng)，以公眾和市場主體訴求為導(dǎo)向，重塑政府流程，明晰職責(zé)邊界，以增強政府效能，提升區(qū)域營商環(huán)境質(zhì)量。