李華胤

增強基層政府的服務能力和回應能力是加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要內容。為了提高農村公共服務的現(xiàn)代化水平,地方政府積極運用互聯(lián)網信息技術,開展了諸如互聯(lián)網+政務服務、App服務平臺等數(shù)字化服務改革項目。這些改革項目在一定程度上提高了政府為農民提供公共服務的效率,但農民的參與性和使用率卻存在較大的差異。旨在提高服務效力的改革項目只有在較高的治理績效中才能實質性提升農村服務質量。與其他改革項目相比,農村信息化服務改革項目在進村實施中會自然產生一種針對改革項目本身的文本性訴求(1)文本性訴求是指與改革項目、政策文本的理解、功能和應用等高度關聯(lián)的群眾訴求,是一種自源性訴求。農村改革項目、三農政策進村入戶的過程中會產生這一類訴求。它的主要特點是非物質利益性、理解性、技術操作性、隱藏性、非正式表達性和客觀存在性。。這一類訴求具有隱藏性,極易被推進改革的主體(基層政府和干部)所輕視或忽視,使農民“知道改革但不理解、不會應用改革成果”,導致改革績效較低。本文以H村在執(zhí)行服務平臺數(shù)字化改革項目(“一家親”App)中的“文本性訴求-干部回應”為研究對象,探究二者與改革績效之間的邏輯關系。

一 文獻回顧與問題提出

基層政府和干部是推進改革項目的主體,負有提高改革項目績效的責任,而提升改革項目績效直接關系到基層政府的公信力。在農村改革項目落地實施的任何一個環(huán)節(jié),通過調節(jié)或優(yōu)化相關要素都會帶來績效的改進。對此,學術界形成了以下四類主要觀點。

一是過程主義的績效提升路徑。政府績效主要受到“價值取向、政府管理目標、行政管理體制、政府組織結構、政府人員素質、政府管理技術手段和財政體制”等要素的影響(2)徐雙敏《政府績效的影響因素研究》,《行政論壇》2007年第6期,第10頁。。增強政府治理過程中的農民參與、資源投入、多元協(xié)作效應等可以促使政府更關注項目實效。在農村改革項目執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊要給予農民參與的機會,賦予農民公共責任感,以高質量的農民參與提升改革項目績效。有研究發(fā)現(xiàn),公眾參與可以正向影響企業(yè)環(huán)境績效,且這一關系在考慮政策沖擊和進行工具變量等檢驗后仍穩(wěn)健存在(3)龍文濱、聶柔、高翔《公眾參與、政府回應與企業(yè)環(huán)境績效——基于污染監(jiān)督與資源支持的中介效應研究》,《財務研究》2022年第3期,第89頁。。此外,政府積極回應農民的訴求,可以形成“回應性參與”效應(4)李華胤《回應性參與:農村改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民的行為互動機制——基于三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試驗的調查與比較》,《中國行政管理》2020年第9期,第128頁。,從而在農民的參與和支持中提升改革效能。農村改革單元的選擇也會影響改革績效,“村民小組作為成員民主參與的實現(xiàn)單元,在改革中發(fā)揮著基礎性的作用”(5)楊明《繞不開的“組”:中國農村集體產權改革的單元選擇——基于農村集體產權制度改革試點的調查》,《四川師范大學學報(社會科學版)》2020年第3期,第56頁。。另外,從改革項目本身來看,改革項目在下鄉(xiāng)中要破除條塊分割體制導致的資源割裂、資源依賴、精英俘獲以及形式主義等問題,發(fā)揮村級組織和農民的協(xié)同作用,強化利益動員和社會動員(6)紀芳《項目落地的差異化實踐:運作機制及其治理績效——基于蘇中X村和鄂東B村的項目實踐考察》,《農林經濟管理學報》2021年第3期,第388頁。,進而才能增進治理績效。

二是結果主義的績效改進路徑。通過對政府治理績效開展縱向考評的問責和橫向比較的激勵,可以成為驅動政府改進績效的內在動力。自上而下的問責制能夠通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織領導行為影響政府組織績效(7)吳建南、岳妮《問責制度、領導行為與組織績效:面向我國西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的探索性研究》,《中國行政管理》2009年第2期,第123頁。?；诳冃ЫY果的問責考評,通過績效反饋使政府關注歷史績效和社會績效,并在績效差距中形成自我激勵。直接來自上級政府的問責壓力會促使街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關注自身績效并著力改善績效(8)王程偉、馬亮《績效反饋如何影響政府績效?——問責壓力的調解作用》,《公共行政評論》2021年第4期,第100頁。。當然,上級政府通過政府橫向之間的治理評比、排名和拉練,也會不同程度地刺激基層政府著力于改善績效。

三是主觀主義的績效實現(xiàn)路徑?；鶎庸賳T作為改革項目的執(zhí)行者,改革項目的績效直接與其政治晉升掛鉤。在錦標賽體制下,晉升錦標賽是中國政府官員的激勵模式(9)周黎安《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經濟研究》2007年第7期,第36頁。,是提高績效的主要誘因。在脫貧錦標賽下,地方政府圍繞脫貧指標開展橫向競爭,在“強激勵-強監(jiān)控”治理情境下提升治理質量(10)王剛、白浩然《脫貧錦標賽:地方貧困治理的一個分析框架》,《公共管理學報》2018年第1期,第108頁。。地方官員的領導氣質、責任認知以及自我期望等主觀因素都會影響績效。積極的官員往往會有較高程度的發(fā)展性責任認知,會自我激勵選擇高績效的行動策略。領導高度重視不僅能夠產生當期績效,而且還能引起績效疊加和轉移,產生可持續(xù)績效(11)龐明禮、王曉曼《“領導高度重視”式治理的績效可持續(xù)性研究——基于對中部某縣H村的觀察》,《地方治理研究》2019年第2期,第2頁。?？傊?地方領導人的政績觀是改革項目績效的重要影響要素之一。

四是管理主義的績效控制路徑。影響政府績效的多種因素在作用過程上是一個“黑箱”,各種因素的關系錯綜復雜(12)吳建南、張翔《政府績效的決定因素:觀點述評、邏輯關系及研究方法》,《西安交通大學學報(社會科學版)》2006年第1期,第12頁。。對政府績效實施全面科學管理可以有效把控政府治理中的不確定性和風險因素,進而提高績效水平?？冃Ч芾硗七M機制有助于提高政府執(zhí)行力(13)周志忍、徐艷晴《政府績效管理的推進機制:中美比較的啟示》,《中國行政管理》2016年第4期,第139頁。。對目標管理類、效能監(jiān)察類、外部評價類等績效管理工具的采用,有助于改善和提升政府績效的不同方面(14)孟慶國、劉翔宇《地方政府績效管理工具運用機制對政府績效的影響——基于我國地級市層面的實證研究》,《中國行政管理》2017年第5期,第74頁。。換言之,加強農村改革項目執(zhí)行中的預算管理、風險管理、分權或授權、目標設定、過程監(jiān)測以及資源調配等,均可以提高績效。

綜上所述,四類主要觀點對于我們理解和研究農村改革項目績效的影響因素和提升路徑有極大的理論價值。與常規(guī)性政府治理事務不同,農村改革項目是國家建設基層社會的國家工程,帶有很明確的國家治理目標性。提升農村改革項目績效既依賴于農民的廣泛參與,也依賴于基層干部和農民的深度協(xié)作。從現(xiàn)實來看,農民群眾既非常關心、也非常愿意參與改革項目。只是一些改革項目(尤其是以現(xiàn)代信息技術為載體的服務改革)在進村入戶實施的過程中,農民群眾必然會產生一種針對改革項目本身的訴求,如“改革項目是做什么的、對我有什么用、我怎么使用、干部能不能教會我”等。這一類訴求具有非物質利益性、理解性、技術操作性、隱藏性、非正式表達性、客觀存在性等特征,它源自農村改革項目本身,而非改革項目執(zhí)行所牽動或觸發(fā)的利益訴求,可以定義為“文本性訴求”。文本性訴求是指與政策文本的理解、應用等高度相關聯(lián)的訴求,是一種自源性訴求,與改革項目在實施過程中的誘致性訴求相對應。從訴求的產生方向看,文本性訴求與改革項目相隨,是自上而下產生的,是農村改革項目的源頭性訴求。應該說,這類訴求在大多數(shù)農村改革項目中普遍存在,只是在不同的改革項目中,其表現(xiàn)程度或規(guī)模存在差異性。文本性訴求能否得到基層政府和干部的有效回應直接影響著農民對改革項目的實質性參與程度,進而影響改革項目績效。既有理論研究較少涉及文本性訴求及其回應。

因此,基層政府和干部如何有效回應文本性訴求,提高改革項目績效,既是現(xiàn)實問題,也是理論命題。筆者于2020年4月在Y市H村調查中發(fā)現(xiàn),村“兩委”干部在推行服務平臺數(shù)字化改革項目時,及時捕捉并解決了農民群眾的文本性訴求,農民高度參與改革項目,高效實現(xiàn)了預期目標。本文以改革項目執(zhí)行中的文本性訴求為切入點,深入剖析文本性訴求的有效回應機制,并嘗試構建預見性回應模式。

二 改革項目中的文本性訴求與干部回應:H村的案例

2020年初,Y市“自治、德治、法治”三治融合領導小組辦公室(以下簡稱“三治辦”)在全市范圍內試點推行服務平臺數(shù)字化改革項目,旨在利用現(xiàn)代信息技術提高農村服務水平和治理能力。下轄12個村民小組、1000多戶農戶的H村是改革項目試點村之一(15)本文調查材料及數(shù)據(jù)來自課題組2020年5月在H村的實地調查。。

(一)改革項目進村與文本性訴求的預估

改革項目的重點在于向農民推廣使用手機軟件“一家親”App。農民用手機下載安裝App以后,實名注冊登錄,可以查詢各類政務服務信息,表達訴求,參與村務決策和監(jiān)督等。在改革項目啟動初期,Y市三治辦召集試點村“兩委”干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開座談會,下發(fā)并講解了改革項目的實施方案。據(jù)H村黨支書說:“縣里開會的時候,我們只知道這個項目跟別的項目不一樣,也沒現(xiàn)場教我們干部怎么用,咋跟老百姓宣傳呢?”為了真正地執(zhí)行好改革項目,H村“兩委”干部和12個村民小組長專門召開了項目推進會。在會議上,村支書和參會的村“兩委”干部、村民小組長都提出了這樣的疑問:“我們自己都不會用,老百姓肯定也不會使用App。”所有村“兩委”干部一致認為,只有解決好農民使用性訴求,才能真正使改革項目落地。根據(jù)實地調查,在改革項目實施前,存有這類訴求的比例達到了89%,期望得到村“兩委”干部技術操作方面幫助的比例達到了91%;在改革項目實施進程中,有這類訴求的比例達到了42%。

(二)村“兩委”干部的回應策略及持續(xù)性

在項目推進會上,村“兩委”干部就“如何解決農民可能存在的訴求”進行了討論,形成了“干部教農民、每組一名技術員”的解決方案。第一步是每一個村民小組抽選一位技術員,可以是懂技術的青壯年村民,也可以是村民小組組長,每位小組技術員專門負責教會所在村民小組的農戶使用App,村委會給每位小組技術員發(fā)放1000元的酬勞。第二步是由村委會出面,把負責服務平臺數(shù)字化改革項目的三名專業(yè)技術員請到村里,對村“兩委”干部、12名小組技術員進行技術培訓。對此,村支書認為:“我們得先把干部教會,再由干部、每個組的技術員去教老百姓,這樣才能真正從根子上解決老百姓不會用的問題?！苯涍^培訓,村“兩委”干部以及12名小組技術員已經完全知曉App的基本功能,學會了App操作技術。

(三)回應力度與農民反應

技術培訓會結束后,12名小組技術員以戶為單位上門解決農民的使用性訴求。村委會對小組技術員的基本要求是:幫助農民下載App并在線注冊和登錄,每一戶必須保證教會任意一位家庭成員使用App。他學會后,再教其他家庭成員使用。小組技術員入戶必須做好登記,給農戶留下手機號。農戶在使用中有任何困惑都可以給小組技術員打電話,小組技術員上門解決。同時,小組技術員在入戶時還要向農戶宣講服務平臺數(shù)字化改革項目的基本內容與改革目的,并就農民的疑問進行解釋。在整個項目推進中,農戶也可以就近向任何村“兩委”干部表達訴求,村“兩委”干部要積極地解決村民的技術性訴求。農戶對村“兩委”干部著力解決技術性問題的行動非常認可,“村里派技術員一家一家跑,到家里手把手教,當場給我們講解它(App)的好處。”

(四)回應效力與改革成效

H村“兩委”干部采取的積極行動極大地推進了服務平臺數(shù)字化改革項目落地。一方面,12名小組技術員在入戶中清晰地向村民宣講了App改革項目的主要功能及其便利性,提高了農民群眾的政策知曉度及認同度,并積極支持和參與到改革項目之中。根據(jù)實地調查,項目推進一個月后,H村的App知曉率達到了91%,意愿使用率達到了82.4%,認同率為98.2%。另一方面,大量農民開始使用App獲取相關服務,提升了改革項目績效。據(jù)實地調查,H村的App下載率達到了90.2%,使用率達到了70.8%。根據(jù)試點村的橫向對比,無論是下載率還是使用率,H村均排名第一。對此,Y市三治辦工作人員認為:“在改革項目試點中,H村的普及率、激活率和使用量都是最高的。老百姓用得多,實現(xiàn)了預期目標?！?/p>

三 預判訴求與預見性回應:從源頭提高改革項目績效的行動機制分析

通過跟蹤觀察和分析發(fā)現(xiàn),H村“兩委”干部在執(zhí)行上級數(shù)字化服務改革項目時之所以能夠提高績效,關鍵在于預判訴求并采取有效的回應行動。

(一)村“兩委”干部的回應式政策執(zhí)行行為是提高績效的基礎

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部、村“兩委”干部是農村改革項目的執(zhí)行主體,更是責任主體。他們既承擔著提高改革項目績效、實現(xiàn)預期改革效果的行政責任,也承擔著讓改革項目普惠于民、服務于民的治理責任。從政策執(zhí)行者的角度來看,基層政府和干部在執(zhí)行改革項目的過程中的行動策略決定著改革績效達成的狀態(tài)和程度。任何改革項目都是國家自上而下對鄉(xiāng)村社會的整合和建設,最直接的作用對象是農民。將農民的意愿、訴求和建議等納入改革項目的執(zhí)行過程,是提高改革項目績效的基本條件。當然,這也要求基層政府和干部對改革項目有著較高的責任認知(16)李華胤《責任認知與基層干部有效回應的關系機制——兩個案例的比較分析》,《廣西大學學報(哲學社會科學版)》2021年第1期,第63頁。。即基層政府和干部對改革項目的認知路徑越傾向于服務,其執(zhí)行改革項目的行政責任和治理責任的內化程度越高,越有可能采取有效的治理行動去提升改革實效。H村“兩委”干部在執(zhí)行服務平臺數(shù)字化改革項目時,不僅將自己視為政策執(zhí)行者,更將自己視為政策受益者,及時感知和捕捉到會影響改革項目績效的潛在性訴求。對于數(shù)字化服務改革項目,受制于農民群眾的技術素養(yǎng)偏低這一普遍性的問題,“農民不會理解服務平臺數(shù)字化改革項目”或者“農民不會使用App”等隱性存在的可能性訴求,也必然會隨著改革項目的推進成為一個肯定性的顯性訴求,并且會一直持續(xù)存在。數(shù)字化服務改革項目的直接績效就是農民的廣泛使用。由此可見,農民的互聯(lián)網技術素養(yǎng)是影響數(shù)字化改革項目績效的核心要素。有效回應潛在性訴求則成為基層政府和干部執(zhí)行改革項目的一項重要工作,也是提高改革項目績效的前提。圍繞文本性訴求,H村采取了“先培訓干部再教會百姓”、“每組一名技術員”的行動策略,在回應農民訴求中去執(zhí)行改革項目。從行動策略上看,H村“兩委”干部的行為是一種回應式政策執(zhí)行行為。在改革項目執(zhí)行之初,行政主體將潛在的農民訴求納入改革項目進程,以回應訴求找到改革項目落地的切入口,并將回應訴求嵌入改革項目執(zhí)行的全過程之中,增強了改革項目的農民支持和農民參與。理論上,這是一種回應式政策執(zhí)行行為。回應式政策執(zhí)行是將改革項目中的群眾訴求有機地嵌入改革項目執(zhí)行過程中,將回應訴求與政策執(zhí)行雙向一體化的過程。回應性越強,群眾越是支持和參與改革項目,改革項目的績效自然也就越高。

(二)對源頭訴求的敏銳性預判是提高績效的關鍵

訴求是回應的基點。訴求的內容、性質和表達形式決定著政府回應的形式。農村改革項目在執(zhí)行中存在三類基本訴求:一是目標性訴求,改革項目要解決農民的既有訴求,創(chuàng)造更好的發(fā)展條件;二是誘致性訴求,改革項目在實施中誘發(fā)的農民利益訴求;三是文本性訴求,針對改革項目本身的理解性或操作性訴求。從訴求的生成之源看,前兩類訴求是自下而上的,生成于鄉(xiāng)村社會內部,是一種顯性的訴求;第三類訴求是自上而下的,與農村改革項目的政策文本相伴相生,是一種隱性的訴求。在時間序列上,文本性訴求是農村改革項目進入鄉(xiāng)村社會時就會產生的一種源頭訴求,體現(xiàn)為政策文件的正式話語表達與農民理解之間的錯位與沖突,是一種理解性和使用性的訴求。這種訴求在數(shù)字化、信息化改革中表現(xiàn)得最為明顯和突出。源頭性訴求往往比較隱蔽,需要基層政府和干部進行敏銳的預判和捕捉;它的有效解決不依賴于行政資源、經濟資源等的調配與再配置,而是依賴于改革執(zhí)行者無限接近農民進行有效的話語解釋、宣傳和傳授使用方法等行動。源頭訴求的有效回應會反過來促進改革績效的有效實現(xiàn)。因為改革執(zhí)行者在有效回應源頭訴求的行動過程中會與農民進行群體的或個體的非正式協(xié)商、日常溝通等深層次的互動,這在無形之中增強了農民對改革項目的支持和參與,進而推進改革項目并提升改革項目實效。因此,對源頭訴求的敏銳性感知和預判既反映著基層政府和干部的治理能力,也是改革項目績效的首要決定要素。有預見力的政府要求治理行為的重點是預防措施,這樣公共組織在將來會更有效率和效能(17)珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特《新公共服務:服務,而不是掌舵》,丁煌譯,中國人民大學出版社2016年版,第12頁。。H村“兩委”干部在推行服務平臺數(shù)字化改革項目時,在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提示的情況下,敏銳地意識到“農民不會用App”可能是影響改革項目進度的首要因素,并通過會議研討的方式,就源頭訴求達成共識,正式將以技術使用為核心的文本性訴求納入改革項目議程,從而為改革項目績效實現(xiàn)奠定了基礎。正如H村村民所說:“我們確實不會用App,需要干部教我們,他們挨家挨戶地教,我們也更曉得它有什么用,也會好好學。要是干部不教,我們也懶得提,不用就是了?！笨梢?文本性訴求的非物質利益性決定了農民不會明確地正式表達,但會在日常生活中進行非正式的表達,這就需要基層干部的敏銳感知和預判,消除隱形訴求對改革項目績效的負向影響。而對民眾潛在訴求的敏銳感知和捕捉以及回應,本身就是政府或官員的內在責任?；貞秦撠熑蔚闹匾w現(xiàn),而責任與績效直接關聯(lián)。

(三)以治理性回應行動解決文本性訴求是提升績效的核心

服務平臺數(shù)字化改革項目的本質是以信息化、數(shù)字化提升農村公共服務質量,但數(shù)字化服務改革項目提升農村公共服務質量的關鍵在于農民群眾的數(shù)字素養(yǎng)。農村居民受教育程度普遍偏低所引發(fā)的數(shù)字素養(yǎng)較低是影響數(shù)字服務改革績效的重要因素(18)謝秋山、陳世香《中西部農村公共服務數(shù)字化轉型面臨的挑戰(zhàn)及其應對》,《電子政務》2021年第8期,第87頁。,也構成數(shù)字化服務改革項目中的一個普遍性農民訴求。消除鄉(xiāng)村社會數(shù)字鴻溝與數(shù)字賦能之間的張力以及由此而衍生的內生困境是檢驗數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略政策效能的重要指標(19)楊嶸均、操遠芃《論鄉(xiāng)村數(shù)字賦能與數(shù)字鴻溝間的張力及其消解》,《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2021年第5期,第36頁。。因此,基層政府和干部必須通過公共決策議程,把文本性訴求的解決納入到改革項目的推進之中,以有效的訴求回應來吸引農民的使用,從而提高績效。數(shù)字化服務改革中的文本性訴求需要基層政府和干部采取有效行動向農民傳授使用方法和操作流程。H村“兩委”干部為了解決普遍存在的文本性訴求,制定了有效的行動方案。一是“先培訓干部再教會村民”,通過集中參訓的方式,提高村“兩委”干部對改革項目的認同度,并掌握使用技巧。二是每個村民小組配備一名技術員,以組為單位入戶,現(xiàn)場傳授軟件的下載、注冊、登錄、瀏覽等操作方法?？梢钥闯?村“兩委”干部的行動策略是在突出和重視文本性訴求的基礎上,以實質性的治理行動有效回應訴求。回應行動體現(xiàn)為村組聯(lián)動,注重技術服務,以入戶服務的方式解決村民在技術使用方面的問題,這符合村民對改革項目的期盼。而村級組織以及時、積極的方式進行“點對點”式回應,將村民對改革項目的期盼程度最大化,進而有助于提高使用率。文本性訴求與App使用率高度關聯(lián),有效回應普遍存在的文本性訴求可以成倍數(shù)地提高農民的使用率,進而提高服務平臺數(shù)字化改革項目的實際效能。農民的使用率是反映數(shù)字化服務改革項目的重要顯性指標。政府治理的內在邏輯是以有效的行動策略和行動機制最大程度地解決社會公共問題。在這個意義上,村“兩委”干部的行為本質是一種治理性回應行動。治理性回應反映了治理主體具有較高的自主性,能夠在治理取向下作出符合民眾期盼和意愿的善治性回應行動(20)李華胤《治理性回應:從自設性工作組看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯——以A鎮(zhèn)“老股金工作組”為分析對象》,《探索》2020年第6期,第169頁。。在實踐中,治理性回應的直接效果是可以最大程度地贏得民眾的信任、支持和參與,形成良性的互動,進而提升改革項目績效。

(四)回應前置與連續(xù)回應:在“賦能”與“用能”的對接中增進績效

鄉(xiāng)村技術治理對創(chuàng)新傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式,構建鄉(xiāng)村有效治理體系具有重要的治理價值(21)沈費偉、陳曉玲《技術如何重構鄉(xiāng)村——鄉(xiāng)村技術治理的實現(xiàn)路徑考察》,《學術界》2021年第2期,第97頁。服務平臺數(shù)字化改革項目的實質是通過信息技術手段對村“兩委”干部提供公共服務、村民獲取公共服務進行雙重賦能。賦能是基礎,也是手段;農民的“接能”與“用能”才是數(shù)字治理的目標。如前所述,農民由于較低的數(shù)字素養(yǎng)而生的文本性訴求是影響服務平臺數(shù)字化改革項目績效的重要因素。從時間序列看,文本性訴求具有先存性和持續(xù)性,存在于改革項目的全過程,這就要求基層政府和干部將回應貫穿于改革全流程,進行持續(xù)性回應。從案例看,H村“兩委”干部基于改革項目的特殊性預判到了普遍存在的文本性訴求,并采取了有效的回應行動。在第一輪入戶回應結束時,大多數(shù)農戶已經掌握了App的操作方法,也教會了家庭成員?！盎貞爸谩?22)張航《回應前置:農村基層協(xié)商走向治理有效的路徑探析——以天長市“農村社區(qū)治理實驗區(qū)”為例》,《農村經濟》2021年第5期,第91頁。的行動以主動回應、事前回應的機制有效解決了改革項目推進之初的規(guī)?；V求,但只能降低訴求的數(shù)量,并不能徹底消除訴求。因為持續(xù)而穩(wěn)定的數(shù)字素養(yǎng)不是僅靠幾分鐘的現(xiàn)場傳授就能建立起來的,隨著時間推移,仍會有一部分農戶不會使用App。文本性訴求是指與改革項目、政策文本的理解、功能和應用等高度關聯(lián)的群眾訴求,是一種自源性訴求。農村改革項目、三農政策進村入戶的過程中,隨即就會產生這一類訴求。它的主要特點是非物質利益性、理解性、技術操作性、隱藏性、非正式表達性和客觀存在性。同時也會因為設備操作不當而引起新的技術訴求。這些訴求得到基層政府和干部回應的程度與App的使用數(shù)量直接相關,進而影響改革項目績效。針對這一問題,H村村委會以小組技術員為依托,一方面要求技術員及時上門解決農戶的技術訴求,另一方面以地緣距離為行動原則,要求距離較近的村“兩委”干部及時關注農戶使用中的訴求并及時解決。通過非正式的制度化渠道,將基于訴求預判建立起來的回應前置機制轉換為持續(xù)回應機制,使文本性訴求的回應行動貫穿于改革項目推進的全過程,逐漸降低文本性訴求的數(shù)量和內容,保證在回應互動的過程中建立起穩(wěn)健性的App使用量和偏好度。服務平臺數(shù)字化改革項目的治理價值是賦能,村“兩委”干部的回應前置行動以及持續(xù)回應行動則在于塑造村民的數(shù)字素養(yǎng),增強其使用信息技術獲取公共服務的能力,實現(xiàn)技術“賦能”到農戶“用能”的有效銜接?；貞爸脵C制下回應行動的持續(xù)性越強,用戶的訴求越少,用戶的使用能力隨之增強,技術“賦能”轉化為農民“用能”的可能性越大,改革項目績效也就越高。

四 預見性回應與政府改革項目績效的關系及模式

H村“兩委”干部在執(zhí)行服務平臺數(shù)字化改革項目中的行動策略是通過有效回應農民的文本性訴求實現(xiàn)最大化的使用率。預見性回應是理解基層政府和干部提升改革項目績效的邏輯與路徑。

(一)文本性訴求的回應性是改革項目績效的重要影響因素

涉農改革項目均以自上而下的方式進入農村,是國家對鄉(xiāng)村的整合與治理。因此,所有的改革項目在進村入戶時,農民隨之產生潛藏在改革政策文件背后的文本性訴求。它們代表著農民對改革政策文件本身的理解性、使用性、功用性的訴求,也反映著農民對改革項目的關注和參與意愿。政府回應性影響著改革項目執(zhí)行中的農民參與性,參與對農村改革項目有著實質性的影響(23)楊明《控制型參與:農村集體產權改革中的行政與民主——基于湖北省宜城市改革試點單位的研究》,《廣西大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期,第71頁。,進而影響改革項目績效。改革項目的績效可以分為內部優(yōu)化績效和社會適應績效(24)陳亦寶《“最多跑一次”改革績效實際測評、影響因素及優(yōu)化路徑研究——基于杭州市的實證調查》,浙江大學2019年碩士學位論文,第71頁。。一方面,基層政府和干部對隱性的文本性訴求進行回應,意味著基層組織能夠適應治理事務的需要進行內部調整、協(xié)調與重構流程,能夠優(yōu)化基層組織內部運行機制,凝聚治理能力;另一方面,基層政府和干部對隱性文本性訴求的回應性說明其執(zhí)行改革項目的邏輯是服務和治理?；鶎诱透刹磕軌蛲ㄟ^協(xié)商、合作的方式激發(fā)基層民眾的參與,進而在一種良性的互動中推進改革項目落地運轉,增強改革項目的社會適應績效。反之,基層政府和干部不能及時覺察到農民的文本性訴求,甚至是回避或逃避,只會讓農民漠視改革項目?？梢?隱性的文本性訴求是農村改革項目績效的重要影響要素。H村“兩委”干部將文本性訴求的有效回應行動嵌入到改革項目執(zhí)行的整個過程中,使得改革項目的政策宣傳、動員與訴求回應同步進行,最大程度地激發(fā)農民參與積極性,提高了改革項目效能。這說明,在特定條件下,普遍存在的文本性訴求與改革項目績效緊密相關。文本性訴求的回應性越高,農民參與改革項目的可能性也就越高,越能提高改革項目績效。

(二)預見性回應:基于訴求“預見—回應”能力的行為模式

從H村的案例看,服務平臺數(shù)字化改革項目績效實現(xiàn)的關鍵在于村“兩委”干部在執(zhí)行改革項目中采取了預見性回應策略。預見性回應是基層政府和干部對治理過程中隱性的民眾訴求進行精準把握并采取有效的回應行動。預見性回應既是一種有效的回應行為模式,也是一種政府治理的行動策略。從政府回應性的發(fā)展趨勢看,應該積極“探尋從‘民呼政應’到‘未呼先應’的超越之道,構建‘未訴先辦’的新型實踐樣態(tài),實現(xiàn)‘接訴即辦’的優(yōu)化轉型”(25)劉巧蘭、王叢虎《從“民呼政應”走向“未呼先應”——基于“接訴即辦”實踐樣態(tài)及其優(yōu)化轉型的探討》,《上海行政學院學報》2022年第3期,第73頁。。從理論和實踐上看,預見性回應體現(xiàn)為一種源頭治理。預見性回應策略可以提升改革項目績效,但需要滿足兩個條件,或者說受到兩個要素的影響。

一是文本性訴求的預見能力。它指的是基層政府和干部在政策執(zhí)行中對政策受眾隱形訴求的洞察力與預判力。這種能力既取決于基層政府和干部自身對政策性質的認知,也取決于把政策受眾納入到政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中的能力。改革項目的性質不同,影響改革項目績效的因素也不同,因而民眾在改革項目執(zhí)行中的角色、功能以及作用限度等都不同?；鶎诱透刹繉Ω母镯椖空咝再|的精準認知程度越高,越能精準地找到影響此類政策績效的隱性的文本性訴求,并采取與之相適應的行動策略?；鶎诱透刹繌拿癖姷慕嵌瘸霭l(fā)去考量政策執(zhí)行的程度越大,越能精準預判農民的文本性訴求,越能洞察這種訴求對政策執(zhí)行的影響力,越能提前采取行動解決訴求。H村“兩委”干部準確地認識到服務平臺數(shù)字化改革項目是信息技術操作、普及和推廣性質的政策項目,改革項目執(zhí)行的關鍵因素是掌握技術操作技能,并從執(zhí)行主體自身的技術技能程度聯(lián)想到作為政策受眾的農民群眾可能會存在技能訴求,從而在改革項目推行之前就提前采取有效行動回應農民普遍存在的且會影響改革項目績效的文本性訴求。

二是文本性訴求的回應能力。它包含基層政府和干部回應文本性訴求的治理能力以及改革項目政策執(zhí)行的創(chuàng)新能力?；鶎诱透刹繉ξ谋拘栽V求的回應是一種服務性的責任認知路徑,將回應責任與執(zhí)行改革的行政責任高度融合,使文本性訴求的回應行動與改革項目的創(chuàng)新執(zhí)行相結合,以有效的治理行動提升訴求回應的有效性。H村“兩委”干部將文本性訴求與改革項目績效直接關聯(lián),正視訴求,通過外聘技術員進行技術培訓,在村里打造一批有能力回應文本性訴求的小組技術員,小組技術員在入戶解決訴求中同步進行政策宣傳、動員與解釋,在一種面對面的溝通中向農民群眾傳遞政策信息、展示回應過程,在回應現(xiàn)場凝聚回應能力并提升改革項目的執(zhí)行能力,增進了改革項目績效。有效回應農民群眾普遍存在的App使用的技術性訴求的本質,是以一種高效的方式解決農民訴求的同時提高農民的數(shù)字素養(yǎng),提升農民數(shù)字素養(yǎng)可有效增加其對鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施的使用廣度和使用深度(26)蘇嵐嵐、張航宇、彭艷玲《農民數(shù)字素養(yǎng)驅動數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的機理研究》,《電子政務》2021年第10期,第48頁。,進而提升改革項目績效。

訴求表達與政府回應是回應理論的基本分析路徑。這一理論范式的基點是基于訴求的表達性而產生的政府回應性,強調訴求表達行為與政府回應行為的關聯(lián)性與邏輯性。無論是從理論還是從現(xiàn)實來看,民眾訴求既具有顯性的表達性,也具有隱性的潛存性。與顯性表達的訴求對應的是政府對訴求的感知力和行動力,與隱性的訴求對應的是政府對訴求的預見力和行動力。預見性回應機制對既有回應理論所偏重的基于顯性訴求的政府回應進行了拓展和延伸,強調回應性政府不僅應該對顯性訴求進行回應,也要對隱性訴求進行回應。在預見性回應機制下,政府回應更偏向于一種主動的、積極的回應。本文所提出的預見性回應正是一種更加積極、主動的政府回應模式。預見性回應基于基層政府和干部對文本性訴求的預見能力和回應能力。對民眾隱性的文本性訴求的預見能力越強,回應能力越強,越能作出高質量的預見性回應行為。也就是說,基層政府和干部對民眾訴求呈現(xiàn)出一種“既預又治”的模式,反之則是“預而不治”或“不預不治”。

(三)預見性回應是提高治理績效的有效路徑

無論是責任政府理論還是服務型政府理論,都強調理想的政府治理應該是基于強回應力的治理?；貞Σ粌H包括政府和干部對民眾訴求的感知能力和作出有效溝通、反饋的能力,還包括有效預測、預見民眾訴求的能力。預見力是政府治理能力的重要內容,也是治理能力的重要體現(xiàn),更是善治政府的構成要素。一個善治的服務體系必然可以高質量地回應民眾訴求(27)李華胤《建構專一性的“回應官員”可以提高回應性嗎?——以橫村“回應員”為分析對象》,《四川師范大學學報(社會科學版)》2021年第3期,第95頁。。農村改革項目的一個重要功能是解決農民訴求,創(chuàng)造發(fā)展條件。但是農村改革的過程,也是農民訴求的集聚爆發(fā)過程。作為改革項目政策的執(zhí)行者,既要結合實際創(chuàng)新政策執(zhí)行方式,更要回應紛繁復雜的農民訴求。通常來說,有兩種基本路徑:第一種是預見性回應策略?；鶎诱透刹拷Y合政策特性,對改革項目在執(zhí)行中可能會產生的各類農民訴求進行科學研判,提前采取有效的治理行動進行回應。在這種回應模式下,農民訴求經由基層政府和干部進入政策執(zhí)行議程,政府主動預判、發(fā)現(xiàn)和吸納訴求,訴求的回應與改革項目政策的宣講動員同步進行,是一種主動意義上的行動,容易增進溝通和信任,推進改革項目績效的達成。第二種是常規(guī)性回應策略。基層政府和干部在改革項目政策推行前不能洞察潛在的農民訴求,農民個體訴求在改革項目推進過程中因需表達,干部進行針對性的回應,訴求回應環(huán)節(jié)滯后于改革項目政策的宣講動員,是一種被動意義上的治理行動,體現(xiàn)為“應訴而治”,治理績效與訴求回應質量高度相關。從回應模式來看,預見性回應強調政府在訴求回應中的主動性與積極性,回應行動基于政府預判訴求之后的一種有計劃、系統(tǒng)化的治理安排,是一種更加積極的治理模式,可以成倍數(shù)地增進改革項目績效。

五 結論與討論

公共政策的價值取向會對政策的制定與執(zhí)行產生重要影響(28)燕繼榮、朱春昊《中國公共政策的調適——兼論“以人民為中心”的價值取向及其實踐》,《治理研究》2021年第5期,第39頁。,同樣,政策的執(zhí)行取向也會對政策績效產生重要影響。改革是新時代農業(yè)農村發(fā)展的主旋律。創(chuàng)新農村改革政策執(zhí)行方式并切實提高改革績效是基層政府和干部的重要責任。這也相應地要求基層政府和干部必須對農村改革項目中可能會出現(xiàn)的各類農民訴求進行精準把握和研判,在有效回應農民訴求中增進溝通和參與,提高改革項目績效。從H村“兩委”干部執(zhí)行服務平臺數(shù)字化改革項目的案例來看,任何改革項目在進村入戶之時,農民都會隨之產生諸如“改革什么、有什么用、我怎么用”等文本性訴求。文本性訴求的表達方式更傾向于隱性表達,但卻與改革項目進程中的農民參與性、合作性等緊密相關,進而直接影響改革項目績效。基于村“兩委”干部預見性回應行動的內在機制分析可以得出以下基本結論。

其一,文本性訴求是所有公共政策進入鄉(xiāng)村社會時都會存在的一種隱形訴求,它反映著農民對改革項目的關注、期待以及某種意愿。

其二,文本性訴求與改革項目績效緊密相關。文本性訴求得到基層政府和干部精準預判的可能性越大,有效回應的程度越高,越能獲得農民對改革項目的信任、支持和積極參與,越能形成政社協(xié)同的改革績效。

其三,文本性訴求是一種隱性存在,需要基層政府和干部進行精準的研判和把握,并進行創(chuàng)造性的回應。這是提高改革項目績效的基本前提。

其四,預見性回應模式是對預判到的普遍性存在的農民訴求進行有效回應的行動策略。而這以基層政府和干部具有較高的預見能力、回應能力為基礎。

其五,預見性回應行為是一種基于現(xiàn)實治理情境考量的前瞻性回應模式,是現(xiàn)代化服務型政府的重要體現(xiàn)。無論是從政府治理現(xiàn)代化的角度還是回應有效性的角度,預見性回應是有效路徑,也是理想路徑。

在鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設行動的時代大背景下,高質量實現(xiàn)農村改革項目績效是提升農業(yè)農村現(xiàn)代化水平的必然要求。改革項目的制定基于人民需求,在執(zhí)行中也必然要注意人民訴求,這要求作為政策執(zhí)行者的基層政府和干部必須精準把握和有效回應人民訴求。預見性回應模式為從農村改革項目的執(zhí)行中提升績效提供了一個可行的路徑借鑒。首先,基層政府和干部要“以人民為中心”去執(zhí)行好改革政策,轉變行政任務式思維,以人民需求、人民滿意為落腳點去執(zhí)行改革政策。其次,提高農村改革項目施行過程中隱藏的以及可能會出現(xiàn)的農民訴求的預判能力,通過走訪、座談、研討等形式,盡可能精準、科學地把握農民訴求。再次,增強訴求回應能力。要善于創(chuàng)新機制,把所預判到的各類訴求的回應與改革項目的執(zhí)行結合起來,通過回應過程向農民進行政策宣傳、動員以及傳遞政策信息,提高農民的支持和參與。最后,要把農民群眾關于改革項目的信息性、使用性訴求等吸納進改革項目執(zhí)行議程,創(chuàng)新回應形式與機制,以高效的治理性行動解決好農民群眾的困惑和需求。