隆云滔，王磊，劉海波＊

1.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190

2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100049

3.中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100038

引 言

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群?！比蛐乱惠喛萍几锩c產(chǎn)業(yè)變革縱深推進(jìn)，以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、量子信息、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈為代表的新一代數(shù)字技術(shù)加速發(fā)展及應(yīng)用，推動(dòng)生物世界、數(shù)字世界和物理世界“人、機(jī)、物”加快交叉融合，加速數(shù)字全球化進(jìn)程。以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的重要手段，數(shù)據(jù)要素也成為國(guó)家發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵變量。加快完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系對(duì)我國(guó)數(shù)字中國(guó)的建設(shè)具有重要意義。在此背景下，加快構(gòu)建完善以我國(guó)為主的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系，是順應(yīng)新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革浪潮，搶抓數(shù)字化發(fā)展機(jī)遇，引領(lǐng)數(shù)字全球化進(jìn)程的戰(zhàn)略需要。

各國(guó)已將數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的重要源動(dòng)力與關(guān)鍵抓手，而加快完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則，有效破除數(shù)據(jù)流動(dòng)障礙，推動(dòng)數(shù)據(jù)大規(guī)?？缇嘲踩杂闪鲃?dòng)，可以更好地促進(jìn)全球數(shù)字貿(mào)易發(fā)展、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和知識(shí)外溢效應(yīng)釋放，有利于全球及我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增長(zhǎng)新動(dòng)能培育。美國(guó)智庫(kù)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)（2021）發(fā)現(xiàn)，2017年以來(lái)，全球?qū)嵤?shù)據(jù)本地化政策國(guó)家和措施的數(shù)量，分別從2017年的35 個(gè)國(guó)家、67 項(xiàng)上升至2021年的62 個(gè)、144 項(xiàng)，此外，另有數(shù)十個(gè)國(guó)家正在考慮實(shí)施數(shù)據(jù)本地化措施。但是，一個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)跨境限制舉措每增加1%，其貿(mào)易總產(chǎn)出減少7%，生產(chǎn)率降低2.9%，并且下游行業(yè)價(jià)格會(huì)在五年內(nèi)上漲1.5%。麥肯錫（2016）則發(fā)現(xiàn)，2008年至2014年，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)已經(jīng)超過(guò)傳統(tǒng)的跨國(guó)貿(mào)易和投資，成為推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。美國(guó)智庫(kù)CSIS 于2021年4月發(fā)布的《亞太地區(qū)的數(shù)據(jù)治理》指出，2020年跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)使全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增加3%以上，或?qū)⒔? 萬(wàn)億美元。

數(shù)據(jù)作為一種經(jīng)濟(jì)資源以及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)發(fā)揮越來(lái)越大的作用，驅(qū)動(dòng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間數(shù)據(jù)方面的差距也加劇了數(shù)字鴻溝，使得全球主要經(jīng)濟(jì)體及地緣政治主體彼此之間在數(shù)據(jù)流動(dòng)及更廣泛的數(shù)字經(jīng)濟(jì)的治理規(guī)則和模式等方面存在較大的分歧，除極個(gè)別情況外，在區(qū)域和國(guó)際層面幾乎沒(méi)有共識(shí)可言，這對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，為避免各國(guó)各自為政的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，縮小各國(guó)治理規(guī)則分歧和碎片化程度，推動(dòng)數(shù)字全球化進(jìn)程加快演進(jìn)，減少影響數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)字服務(wù)跨境運(yùn)營(yíng)以及商業(yè)拓展，推動(dòng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，世界貿(mào)易組織、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議等國(guó)際組織以及歐美等世界主要經(jīng)濟(jì)體正在積極推動(dòng)全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理協(xié)調(diào)，并將數(shù)據(jù)治理協(xié)作視為全球經(jīng)貿(mào)合作和數(shù)字治理的重要內(nèi)容，試圖通過(guò)相應(yīng)的數(shù)據(jù)治理規(guī)則建設(shè)和治理模式協(xié)調(diào)，打通數(shù)據(jù)貿(mào)易壁壘，為全球數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更為明確的預(yù)期和方向[1-4]。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的產(chǎn)物，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面發(fā)揮著重要作用，但數(shù)據(jù)也引起了各國(guó)在跨境流動(dòng)過(guò)程中對(duì)個(gè)人隱私、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)安全以及國(guó)家安全等方面的顧慮。與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)攻擊導(dǎo)致的外部威脅與安全漏洞、數(shù)據(jù)信任體系建設(shè)滯后和大國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中的博弈態(tài)勢(shì)加劇等內(nèi)部因素的疊加共振更是制約了網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的發(fā)展[6]。在此背景下，能否把握好跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)帶來(lái)的發(fā)展紅利，防范其衍生的各種風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)有序安全流動(dòng)，正成為新一輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)和全球治理的重點(diǎn)。當(dāng)前，歐美等經(jīng)濟(jì)體紛紛推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)治理規(guī)則的設(shè)計(jì)與建設(shè)，積極爭(zhēng)奪全球跨境數(shù)據(jù)治理規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)[5]，打造以其為核心的“朋友圈”。我國(guó)能否打造科學(xué)規(guī)范、安全高效的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系，增強(qiáng)全球性數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)方案”的全球推廣和應(yīng)用，對(duì)維護(hù)我國(guó)總體國(guó)家安全和推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體至為重要。

1 美歐等跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則構(gòu)建實(shí)踐

隨著數(shù)據(jù)及其跨境流動(dòng)在全球經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展中的作用愈加重要，加快完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則，強(qiáng)化國(guó)際治理協(xié)調(diào)，也變得越來(lái)越迫切。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則數(shù)量快速增長(zhǎng)（世界經(jīng)濟(jì)論壇，2020）[3]。

圖1 全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則數(shù)量快速增長(zhǎng)

各國(guó)所具備的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、體制以及文化環(huán)境和條件不同，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低，深刻影響著各國(guó)所設(shè)計(jì)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則?？傮w來(lái)看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家之間，還是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間，彼此的治理理念和立場(chǎng)都存在較大分歧，進(jìn)而使得全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則協(xié)調(diào)遭遇較大的限制。從各國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)限制水平來(lái)看，世界各國(guó)基本分布在嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化到數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的光譜上。美國(guó)、歐盟作為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)主要領(lǐng)導(dǎo)者，它們彼此在加強(qiáng)協(xié)調(diào)的同時(shí)，都在積極構(gòu)建以其治理規(guī)則體系為主導(dǎo)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的“朋友圈”，其跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則深刻影響了全球數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(1) 歐盟方案：充分性評(píng)估原則下促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)安全流動(dòng)的治理框架

歐盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理最早可追溯到二戰(zhàn)時(shí)期，1991年前，歐洲各國(guó)關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則建設(shè)總體處于各自為政的狀態(tài)，缺乏協(xié)同治理。1991年歐盟成立后，歐盟著力推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則建設(shè)，進(jìn)展較快，先后通過(guò)《關(guān)于涉及個(gè)人數(shù)據(jù)處理的個(gè)人保護(hù)以及此類數(shù)據(jù)自由流通的第95/46/EC 號(hào)指令》（簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》）、《歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)綜合辦法》（2010）、《隱私與電子通訊指令》（2017）、《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（簡(jiǎn)稱“GDPR”）（2018）等一系列法律法規(guī)。

近年來(lái)，歐盟以構(gòu)筑統(tǒng)一數(shù)字市場(chǎng)為戰(zhàn)略目標(biāo)，主張通過(guò)高水平的數(shù)據(jù)保護(hù)，來(lái)加快構(gòu)建“外嚴(yán)內(nèi)松”的全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則，形成了以1981年及其后的修訂版《個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理中的個(gè)人保護(hù)公約》（簡(jiǎn)稱“108 號(hào)公約”）、1995年的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》以及GDPR 等為主體的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系[7]，其中，GDPR 與108 號(hào)公約與《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流通治理的相關(guān)規(guī)定存在明顯的承繼關(guān)系。在歐盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系下，一方面，歐盟倡導(dǎo)個(gè)人和非個(gè)人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)的自由跨境流通，要求不得增設(shè)相關(guān)的限制要求成員國(guó)的數(shù)據(jù)本地化要求，確保在歐盟范圍內(nèi)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)[8]；另一方面，歐盟對(duì)于歐盟內(nèi)部個(gè)人數(shù)據(jù)的對(duì)外（即第三國(guó)或國(guó)際組織）轉(zhuǎn)移保持著非常嚴(yán)格的態(tài)度，并在充分性評(píng)估基礎(chǔ)上，形成了與成員國(guó)外的國(guó)家之間的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理框架，即約束性公司規(guī)則+標(biāo)準(zhǔn)合同條款、行為準(zhǔn)則+認(rèn)證機(jī)制。在滿足該框架要求的基礎(chǔ)上，要求的基礎(chǔ)上，歐盟成員國(guó)與域外經(jīng)濟(jì)體之間可開(kāi)展個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)的自由傳輸。這是目前世界上唯一一個(gè)規(guī)范成員國(guó)對(duì)外數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合規(guī)治理框架，被世界各國(guó)所廣泛承認(rèn)，各國(guó)家及地區(qū)采取積極的立法行動(dòng)，以謀求加入歐盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系[9]。隆云滔等對(duì)全球數(shù)字貿(mào)易的規(guī)則進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，指出數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則是數(shù)字貿(mào)易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，亟需引起各界的高度重視[10]。沈玉良等認(rèn)為全球國(guó)際貿(mào)易規(guī)則正在向以數(shù)字促進(jìn)貿(mào)易的第三代數(shù)字貿(mào)易規(guī)則演進(jìn)，美國(guó)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則注重?cái)?shù)字服務(wù)自由化，而中國(guó)則是以數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則為新一代貿(mào)易規(guī)則的基本范式[11]。

(2) 美國(guó)方案：有限例外原則下促進(jìn)數(shù)據(jù)高效自由流動(dòng)的治理框架

1980年代初，美國(guó)開(kāi)始著手推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則建設(shè)，1997年美國(guó)政府推出了《全球電子商務(wù)框架》，此后在APEC 等多邊和雙邊談判框架，美國(guó)持續(xù)推動(dòng)相關(guān)規(guī)則構(gòu)建，例如，APEC 于2004年通過(guò)的《隱私保護(hù)框架》要求各成員國(guó)采取一切合理方式避免任何不必要的數(shù)據(jù)流動(dòng)障礙；2012年與韓國(guó)簽署的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》，則明確主張跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)自由，雙方需避免設(shè)置不必要障礙；2013年美國(guó)主導(dǎo)的APEC 電子商務(wù)指導(dǎo)組數(shù)據(jù)隱私分組通過(guò)的《跨境隱私規(guī)則體系》提出，要進(jìn)一步促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)更為自由流動(dòng)；此后美國(guó)還在《美國(guó)—墨西哥-加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》、《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》等多邊協(xié)定和國(guó)內(nèi)法中，進(jìn)一步放松了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制。

深入來(lái)看，美國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全和執(zhí)法便利三個(gè)出發(fā)點(diǎn)，是全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則積極推動(dòng)者，形成了以APEC 跨境隱私規(guī)則系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱“APEC CBPR”）、《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》（簡(jiǎn)稱“CLOUD 法案”）以及各種FTA 協(xié)議為主體“內(nèi)外有別”的全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系[7]。近二十年來(lái)，美國(guó)在其與經(jīng)貿(mào)合作伙伴談判的FTA 中，基本上都列入了相關(guān)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則條款，要求各簽署國(guó)應(yīng)盡力避免對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)加諸限制的軟法條款?！睹绹?guó)—墨西哥-加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》是目前為止FTA 中最為詳盡的反映美國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則的相關(guān)主張?！睹绹?guó)—墨西哥-加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》明確規(guī)定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)要免征關(guān)稅、非歧視、隱私保護(hù)方面參照APEC CBPR，且除為了有限的公共政策目標(biāo)(Public Policy Objective)，不得禁止和限制以電子手段進(jìn)行的跨境。與此同時(shí)，美國(guó)2016年以來(lái)，嚴(yán)格限制涉及重大科學(xué)技術(shù)及基礎(chǔ)領(lǐng)域的技術(shù)數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)的跨境轉(zhuǎn)移，并通過(guò)“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”和龐大的信息情報(bào)網(wǎng)絡(luò)加以執(zhí)行[12]。2022年10月，OECD 發(fā)布《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)：評(píng)估關(guān)鍵政策和舉措》[13]報(bào)告，指出當(dāng)前跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)存在的信任問(wèn)題有可能增加企業(yè)和政府的成本，并提高操作的復(fù)雜性與不確定性。各國(guó)越來(lái)越重視促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)信任流動(dòng)的對(duì)話與合作，呼吁充分利用數(shù)據(jù)的潛力促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)繁榮。

2 我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系構(gòu)建取得積極進(jìn)展

2.1 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模迅速擴(kuò)張支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

數(shù)據(jù)是數(shù)字貿(mào)易的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力量，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)及相關(guān)服務(wù)是國(guó)際數(shù)字貿(mào)易價(jià)值流動(dòng)的核心媒介。近年來(lái)，在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易快速發(fā)展，規(guī)模逐漸擴(kuò)大。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議[1]報(bào)告顯示，2020年，我國(guó)可數(shù)字化交付的服務(wù)貿(mào)易規(guī)模高達(dá)2947 億美元，全球排名第五，與2011年相比，規(guī)模基本實(shí)現(xiàn)翻番，年平均增長(zhǎng)率達(dá)6.7%，比同期服務(wù)貿(mào)易高4.4%、貨物貿(mào)易高2.7%，新冠肺炎疫情期間逆勢(shì)增長(zhǎng)8.4%。同期，數(shù)字服務(wù)貿(mào)易占服務(wù)貿(mào)易的比重從36.7%提升至44.4%，上升了7.7 個(gè)百分點(diǎn)。商務(wù)部2021年發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展報(bào)告2020》指出，預(yù)計(jì)到2025年，中國(guó)可數(shù)字化的服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口總額將超過(guò)4000 億美元，占服務(wù)貿(mào)易總額的比重50%左右[14]。

隨著我國(guó)數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)數(shù)據(jù)資源總量和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。從數(shù)據(jù)資源總量來(lái)看，據(jù)《國(guó)家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告（2020）》的數(shù)據(jù)[15]顯示，2019年，我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)量總規(guī)模達(dá)到3.9ZB，同比增加29.3%，占全球數(shù)據(jù)總產(chǎn)量（42ZB）的9.3%。國(guó)際數(shù)據(jù)公司（IDC）2019年預(yù)測(cè)，到2025年，中國(guó)數(shù)據(jù)圈增至48.6ZB，在全球的占比將提升到27.8%，將躍居全球首位。從跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模來(lái)看，國(guó)際電聯(lián)和Tele Geography數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國(guó)（包括香港地區(qū)）的跨境數(shù)據(jù)流量居全球之首，占全球跨境數(shù)據(jù)流量的23%，遠(yuǎn)高于美國(guó)的12%，與我國(guó)開(kāi)展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)體主要位于亞洲地區(qū)，占全部流量的一半以上，與美國(guó)之間開(kāi)展的跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)規(guī)模占比則由2001年的45%下降至2019年的25%左右。此外，從我國(guó)跨境流出與流入數(shù)據(jù)類型來(lái)看，據(jù)《國(guó)家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告（2020）》的數(shù)據(jù)顯示，2019年流出的數(shù)據(jù)主要是視頻、電商類，占流出數(shù)據(jù)的比重為94.8%，流入的則主要是游戲、辦公系統(tǒng)軟件、數(shù)字證書(shū)類數(shù)據(jù)，流量占比為75%。

2.2 我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則構(gòu)建取得積極進(jìn)展

相對(duì)于美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體而言，我國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則建設(shè)上起步相對(duì)較晚。近年來(lái)，我國(guó)高度重視加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則建設(shè)，力爭(zhēng)搶占全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理主動(dòng)權(quán)。2017年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)國(guó)際數(shù)據(jù)治理政策儲(chǔ)備和治理規(guī)則研究，積極提出中國(guó)方案。此后，在G20、APEC 等國(guó)際會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記又多次強(qiáng)調(diào)，要同各方探討并制定包括跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則在內(nèi)的全球數(shù)字治理規(guī)則。此外，國(guó)家十四五規(guī)劃也多次提出要完善包括跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則在內(nèi)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則。在此背景下，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則建設(shè)的步伐提速，在法律建設(shè)、政策實(shí)施和試點(diǎn)安排方面取得積極進(jìn)展。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理基礎(chǔ)法律建設(shè)方面，形成了以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為核心，《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例》《信息安全技術(shù)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估指南》等相關(guān)部門(mén)規(guī)章條例、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為補(bǔ)充的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37 條確立了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基本原則，即個(gè)人數(shù)據(jù)、其他主體的重要數(shù)據(jù)原則上不能出境，如因業(yè)務(wù)確有需要出境，需要經(jīng)過(guò)主管部門(mén)的安全評(píng)估后方可。《數(shù)據(jù)安全法》第24 條規(guī)定，國(guó)家建立數(shù)據(jù)安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)進(jìn)行國(guó)家安全審查；第31 條則規(guī)定，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理，適用《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定；其他數(shù)據(jù)處理者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理辦法，由國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定。除了以上基本規(guī)定外，部門(mén)行業(yè)管理的規(guī)章和條例等也對(duì)特定行業(yè)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理提出了明確要求。例如，中央網(wǎng)信辦、央行、國(guó)家衛(wèi)健委、工信部、交通部等多個(gè)部門(mén)對(duì)個(gè)人金融信息、人口信息、網(wǎng)約車(chē)用戶、智能汽車(chē)信息及這些信息所依存的數(shù)據(jù)要求必須存儲(chǔ)在境內(nèi)。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理政策實(shí)施方面，為落實(shí)《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《數(shù)據(jù)安全法》等要求，國(guó)家先后制定了相關(guān)的實(shí)施辦法和細(xì)則，并完善了政策實(shí)施組織架構(gòu)。2019年6月13日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱“《辦法》”）。《辦法》規(guī)定，出境數(shù)據(jù)，必須經(jīng)網(wǎng)信部門(mén)安全評(píng)估后的數(shù)據(jù)才能出境。國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估工作，具體數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估工作由各行業(yè)主管或監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)，而將組織開(kāi)展個(gè)人信息出境安全評(píng)估工作的職責(zé)統(tǒng)一歸于省級(jí)網(wǎng)信部門(mén)。繼2020年4月13日公布《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》后，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等十三個(gè)國(guó)家部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》（以下簡(jiǎn)稱新版《辦法》，原《辦法》2020年6月1日實(shí)施，新版2022年2月15日實(shí)施），新版《辦法》將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者開(kāi)展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)影響或者可能影響國(guó)家安全等情形納入網(wǎng)絡(luò)安全審查范圍，并明確要求掌握超過(guò)100 萬(wàn)用戶個(gè)人信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者赴國(guó)外上市必須申報(bào)網(wǎng)絡(luò)安全審查，是不斷完善國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全審查制度、適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全新形勢(shì)、完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則的重要舉措。

地方政策試點(diǎn)方面，我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的制度安排較為審慎，目前主要通過(guò)試點(diǎn)等方式來(lái)積極推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。2020年8月，商務(wù)部印發(fā)《全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案》（簡(jiǎn)稱“《方案》”）?！斗桨浮分赋鲆跅l件相對(duì)較好的試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)，并規(guī)定“探索跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)分類監(jiān)管模式，開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)”，該試點(diǎn)任務(wù)由中央網(wǎng)信辦指導(dǎo)并制訂政策保障措施，北京、上海、海南、雄安新區(qū)等試點(diǎn)地區(qū)負(fù)責(zé)具體推進(jìn)[16]。2021年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕51 號(hào)），進(jìn)一步明確要“探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管控方式，完善重要數(shù)據(jù)出境安全管理制度”的試點(diǎn)內(nèi)容。

跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)治理國(guó)際合作方面，我國(guó)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)和網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的倡導(dǎo)者，2020年以來(lái)，已經(jīng)正式發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》以及中歐投資協(xié)定等多邊機(jī)制，為全球數(shù)據(jù)自由安全地流動(dòng)提供了良好范本和開(kāi)端。我國(guó)正在積極推進(jìn)與《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)等涉跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的重要國(guó)際規(guī)則銜接和對(duì)接，力爭(zhēng)充分維護(hù)和保障我國(guó)數(shù)據(jù)立法的域外效力和數(shù)據(jù)主權(quán)，在平衡跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全與發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間安全體系的建立[6]。2023年1月，工業(yè)和信息化部等十六部門(mén)發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“充分利用雙多邊機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)政策交流合作。加強(qiáng)與‘一帶一路’沿線國(guó)家數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)合作，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)銜接和認(rèn)證結(jié)果互認(rèn)，推動(dòng)產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)、品牌‘走出去’。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)安全企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)、應(yīng)用推廣等方面深化交流合作?！?/p>

3 我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則建設(shè)仍存在短板和不足

盡管我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系建設(shè)步伐加快，但由于起步晚，在價(jià)值取向、治理模式、治理體系、具體規(guī)則、執(zhí)法框架以及救濟(jì)機(jī)制等方面規(guī)定得相對(duì)籠統(tǒng)和原則，在平衡數(shù)據(jù)安全和自由流動(dòng)方面還處于初級(jí)階段，無(wú)論是在給我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)企業(yè)提供穩(wěn)定預(yù)期方面，還是在與銜接和引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則方面仍存在一些不足和短板。在促進(jìn)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)跨境規(guī)則體系與國(guó)際數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的銜接方面，平衡跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與國(guó)家利益是我國(guó)亟待解決的難題[17]。區(qū)域數(shù)字貿(mào)易規(guī)則深度對(duì)服務(wù)出口二元邊際具有顯著的促進(jìn)作用，規(guī)則深度越深越有利于提升服務(wù)出口集約邊際和擴(kuò)展邊際[18]。

（1）我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理方案較為原則和籠統(tǒng)。

我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理立法以及相關(guān)的國(guó)際倡議提出了強(qiáng)化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的要求，但相比歐盟和美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理方案相對(duì)原則，缺乏可操作的實(shí)施規(guī)則。例如，針對(duì)全球數(shù)據(jù)安全治理，我國(guó)于2020年9月正式發(fā)起了《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，提出反對(duì)利用信息技術(shù)破壞他國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或竊取重要數(shù)據(jù)、反對(duì)強(qiáng)制要求本國(guó)企業(yè)將境外產(chǎn)生或獲取的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)、反對(duì)未經(jīng)他國(guó)允許直接向企業(yè)或個(gè)人調(diào)取境外數(shù)據(jù)、反對(duì)企業(yè)在產(chǎn)品和服務(wù)中設(shè)置后門(mén)等一系列主張；又如在RCEP、中歐BIT 等我國(guó)與貿(mào)易伙伴簽署的各類涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的雙多邊投貿(mào)易投資協(xié)議中，涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的承諾，基本都是原則性的。這些原則性的安排，對(duì)充分保障我國(guó)跨境數(shù)據(jù)安全方面起到了一定作用，但由于缺乏與貿(mào)易投資伙伴長(zhǎng)期合法、安全互信、高效便捷的更加具體可實(shí)施的整體性跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理方案，勢(shì)必將不利于我國(guó)數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（2）數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估實(shí)施指南有待細(xì)化。

近年來(lái)，我國(guó)網(wǎng)信部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了數(shù)據(jù)出境評(píng)估和網(wǎng)絡(luò)安全審查的相關(guān)辦法，但相關(guān)的辦法都沒(méi)有落地或者沒(méi)有程序性更具體、規(guī)范性更明確的實(shí)施細(xì)則。例如，國(guó)家網(wǎng)信辦早在2017年就個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法征求意見(jiàn)，隨后兩年在2019年就個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法發(fā)布征求意見(jiàn)稿，但這兩個(gè)文件在征求意見(jiàn)后，均未形成正式文件頒布實(shí)施。2021年12月28日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等13 個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的新版《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》規(guī)定，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作部門(mén)可以制定本行業(yè)、本領(lǐng)域預(yù)判指南，但這一規(guī)定何時(shí)落地，也有待進(jìn)一步觀察；《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估申報(bào)指南（第一版）》于2022年9月1日起施行，指南對(duì)數(shù)據(jù)處理者向境外提供的數(shù)據(jù)規(guī)模進(jìn)行了明確，但對(duì)數(shù)據(jù)類型以及哪些重要的數(shù)據(jù)沒(méi)有明示，從對(duì)數(shù)據(jù)跨境管理的角度還有待于進(jìn)一步細(xì)化。

（3）跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理方式單一且包容性不足。

對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理，我國(guó)法律層面上的規(guī)定較為嚴(yán)格。如要求數(shù)據(jù)存儲(chǔ)本地化、出境安全評(píng)估等，這些嚴(yán)格的措施過(guò)于偏重?cái)?shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)和維護(hù)國(guó)家安全，為各部門(mén)的監(jiān)管提供了便利，對(duì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、數(shù)字企業(yè)全球化發(fā)展、構(gòu)筑數(shù)字貿(mào)易新優(yōu)勢(shì)等系統(tǒng)性、全局性謀劃相對(duì)不足。例如，《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》確立了數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)與數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估相結(jié)合的監(jiān)管方式，但都未能結(jié)合跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)的具體應(yīng)用場(chǎng)景等進(jìn)行多層次、差異化監(jiān)管，且將安全評(píng)估作為數(shù)據(jù)出境的必經(jīng)程序，監(jiān)管方式相對(duì)單一，包容性不足，極大地壓縮數(shù)據(jù)流動(dòng)的空間、范圍和效率[19]。又如，數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理體系至今缺乏明確且便捷的制度安排，不利于數(shù)據(jù)要素在全球范圍內(nèi)高效配置。又如，《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》未能妥善區(qū)分個(gè)人數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)有需要界定流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)的范圍以及安全評(píng)估的明確要求、操作程序及具體方式，可操作性不足，對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)會(huì)帶來(lái)較大的限制。

4 構(gòu)建并完善我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則的建議舉措

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則是全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的核心內(nèi)容之一，也是當(dāng)今全球治理與國(guó)家治理互動(dòng)博弈的關(guān)鍵領(lǐng)域之一，對(duì)未來(lái)全球數(shù)字貿(mào)易格局和全球經(jīng)濟(jì)治理體系都將產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響[21]。推動(dòng)有為政府與有效市場(chǎng)更好結(jié)合，堅(jiān)持系統(tǒng)思維引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展。面對(duì)美歐等大國(guó)借助跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則體系強(qiáng)化全球規(guī)則主導(dǎo)權(quán)、數(shù)據(jù)話語(yǔ)權(quán)的新態(tài)勢(shì)，圍繞數(shù)字中國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)立足數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)綜合優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、協(xié)調(diào)國(guó)際與國(guó)內(nèi)、兼顧發(fā)展與監(jiān)管、考慮近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)四組關(guān)系，全面推進(jìn)我國(guó)相關(guān)制度建設(shè)和頂層設(shè)計(jì)，探索適合中國(guó)國(guó)情與發(fā)展道路的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理框架體系[20]，形成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則的“中國(guó)方案”，打破美歐主導(dǎo)格局，贏得戰(zhàn)略主動(dòng)，更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

（1）加強(qiáng)系統(tǒng)思維，完善制度規(guī)則體系。

制度規(guī)則及相關(guān)實(shí)施細(xì)則是構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理“中國(guó)方案”的關(guān)鍵所在。應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維，進(jìn)一步完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理基礎(chǔ)性制度規(guī)則，細(xì)化相關(guān)實(shí)施指南，切實(shí)提升治理效能，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源在全球范圍內(nèi)優(yōu)化配置。一是以《全球發(fā)展倡議》《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為基礎(chǔ)，聚焦數(shù)據(jù)本地化、隱私安全、跨境執(zhí)法協(xié)調(diào)等關(guān)鍵事項(xiàng)提出“中國(guó)方案”，平衡公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個(gè)人信息權(quán)益、國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)等多方面目標(biāo)和利益訴求[22]。二是借鑒歐盟充分性評(píng)估原則，探索實(shí)施“準(zhǔn)許流動(dòng)為主+本地化為輔+安全評(píng)估例外”治理模式，尤其對(duì)與數(shù)字貿(mào)易有關(guān)的數(shù)據(jù)流動(dòng)，放寬（設(shè)施）本地化要求，尊重各國(guó)從國(guó)家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)安全、隱私保護(hù)和執(zhí)法等需要出發(fā)制定分級(jí)分類的數(shù)據(jù)監(jiān)管框架。三是支持各國(guó)建立健全保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)安全的國(guó)內(nèi)法律制度體系，并力爭(zhēng)就彼此之間合理的數(shù)據(jù)保護(hù)水平和監(jiān)管框架達(dá)成明確共識(shí)，反對(duì)任何以“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”單方面跨境調(diào)取數(shù)據(jù)，構(gòu)建多渠道的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理機(jī)制。四是加快建立完善跨境數(shù)據(jù)分類分級(jí)治理實(shí)施細(xì)則。進(jìn)一步明確國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及“公民、組織配合協(xié)助義務(wù)”條款的法律適用范圍、法定正當(dāng)程序和司法協(xié)助例外情形，細(xì)化適用安全評(píng)估機(jī)制的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及重要數(shù)據(jù)類型，完善針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全評(píng)估的具體規(guī)則、操作程序和工作流程，明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)措施，在保障安全的前提下，盡量減少出境數(shù)據(jù)審批流程和簡(jiǎn)化操作，擴(kuò)大適用自評(píng)估或備案方式管理的非敏感數(shù)據(jù)范圍；積極鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)深度結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，研究建立各行業(yè)數(shù)據(jù)安全相關(guān)指南、標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)和監(jiān)督行業(yè)性數(shù)據(jù)安全測(cè)評(píng)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、教育培訓(xùn)，積極提煉和推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參與甚至引領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)，解決我國(guó)數(shù)字貿(mào)易企業(yè)面臨的數(shù)據(jù)出境難題。五是探索建立健全多渠道、便利化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管機(jī)制[19]。如依據(jù)對(duì)等原則建立動(dòng)態(tài)“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)白名單”機(jī)制，拓展標(biāo)準(zhǔn)合同條款、鼓勵(lì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證以及第三方監(jiān)督等。動(dòng)態(tài)制的“白名單”應(yīng)由網(wǎng)信部門(mén)統(tǒng)一組織認(rèn)證并公布，參考國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，主要考察目的地國(guó)家和地區(qū)的法律環(huán)境、數(shù)據(jù)安全保護(hù)及風(fēng)險(xiǎn)防范能力等指標(biāo)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)典型的出境商貿(mào)企業(yè)、跨國(guó)公司的數(shù)據(jù)出境場(chǎng)景與主要目的地。

（2）推進(jìn)分類試點(diǎn)，構(gòu)建分層治理框架。

開(kāi)展試點(diǎn)工作是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革事業(yè)成功的一條非常典型、非常重要的經(jīng)驗(yàn)?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)治理所面臨的問(wèn)題紛繁復(fù)雜，積極開(kāi)展試點(diǎn)，大膽探索試驗(yàn)，有助于創(chuàng)新工作思路和方法，不斷豐富完善有關(guān)政策措施。一是推動(dòng)在條件較好地區(qū)開(kāi)展高水平的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理試點(diǎn)示范。支持和鼓勵(lì)在海南自貿(mào)港和部分自貿(mào)區(qū)先行先試，推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)改革試點(diǎn)試驗(yàn)走深走實(shí)。支持在海南、上海、北京、浙江、深圳等國(guó)內(nèi)條件較好地區(qū)深入推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)，探索完善相關(guān)治理規(guī)則和方案[22-23]。例如，推動(dòng)海南省聚焦通信等領(lǐng)域，開(kāi)放增值電信業(yè)務(wù)，允許實(shí)體注冊(cè)、服務(wù)設(shè)施在海南自由貿(mào)易港內(nèi)的企業(yè)，面向自由貿(mào)易港全域及國(guó)際開(kāi)展在線數(shù)據(jù)處理與交易處理等業(yè)務(wù)，開(kāi)展制度性創(chuàng)新。二是加快構(gòu)建多層次的分類數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理框架。在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，堅(jiān)持因地制宜，加強(qiáng)多部門(mén)監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立安全保障機(jī)制、建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證機(jī)制、部署國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道、推進(jìn)與特定地區(qū)信息互通或特定類型數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)确矫?，探索針?duì)不同性質(zhì)的跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)初步安全評(píng)估，對(duì)涉及國(guó)家數(shù)據(jù)安全、個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)等不同風(fēng)險(xiǎn)類型的數(shù)據(jù)出境采取便捷有效的差別化、場(chǎng)景化分層分類的數(shù)據(jù)流動(dòng)治理機(jī)制，優(yōu)化完善我國(guó)現(xiàn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則和框架。例如，對(duì)經(jīng)過(guò)脫敏處理、具有較低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的一般數(shù)據(jù)出境，可采取柔性的“敏捷監(jiān)管”模式，合理設(shè)定數(shù)據(jù)傳輸、接收各方的權(quán)利義務(wù)后，滿足數(shù)據(jù)出境標(biāo)準(zhǔn)和程序便可允許出境；個(gè)人敏感數(shù)據(jù)出境或重要數(shù)據(jù)出境，可能會(huì)影響國(guó)家安全或具有較高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的，應(yīng)采取剛性的“嚴(yán)格監(jiān)管”模式，結(jié)合數(shù)據(jù)出境的具體情境采取適當(dāng)?shù)陌踩Ｕ洗胧?，或在必要情況下禁止數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)；如果數(shù)據(jù)出境可能影響個(gè)體數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)的，除合理設(shè)定各方權(quán)利義務(wù)、滿足相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序外，還需經(jīng)原數(shù)據(jù)主體的單獨(dú)同意和明確授權(quán)，應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管，明確具體責(zé)任人并建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。三是著力優(yōu)化和健全跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理組織架構(gòu)。盡快健全涉及網(wǎng)信、工信、商務(wù)、公安、司法等多部門(mén)協(xié)調(diào)配合的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理組織體系，同時(shí)鼓勵(lì)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)適度參與數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估，為網(wǎng)信部門(mén)和被授權(quán)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估提供輔助性參考。

（3）強(qiáng)化國(guó)際合作，共促全球數(shù)字治理。

在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際規(guī)則制定上，我國(guó)同樣面臨以美國(guó)為代表的西方國(guó)家圍堵的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家試圖利用產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢(shì)，在規(guī)則制定上樹(shù)立對(duì)中國(guó)的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，迫使中國(guó)在未來(lái)融入時(shí)付出高昂的代價(jià)。作為應(yīng)對(duì)，我國(guó)應(yīng)在國(guó)際社會(huì)中充分表達(dá)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方面的定位和立場(chǎng)，與立場(chǎng)相近國(guó)家聯(lián)合，提升規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)形成有利于發(fā)展中國(guó)家利益的國(guó)際規(guī)則。為此應(yīng)盡早建立完善跨部門(mén)參加的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)外合作工作推進(jìn)機(jī)制，采取“以雙邊帶多邊、以區(qū)域帶整體”的推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則協(xié)調(diào)合作策略，積極應(yīng)變，主動(dòng)應(yīng)變，避免踟躕不前，原地踏步。一是充分利用“一帶一路”倡議、金磚國(guó)家、中國(guó)—東盟合作論壇等國(guó)際合作機(jī)制，將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)納入雙、多邊貿(mào)易投資談判內(nèi)容，通過(guò)加入、簽訂雙邊或多邊條約、協(xié)定拓展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)范圍，推動(dòng)“數(shù)字絲綢之路”向縱深推進(jìn)。二是積極推進(jìn)與歐盟、美國(guó)、日本、韓國(guó)等經(jīng)濟(jì)體之間的跨境流動(dòng)治理規(guī)則的銜接合作。把握好RCEP 協(xié)定簽署的時(shí)間窗口期，積極探索加入CPTPP、DEPA 等國(guó)際協(xié)定，與日本、澳大利亞、新西蘭、東盟等環(huán)太平洋和東南亞地區(qū)探討在法律、監(jiān)管和技術(shù)等方面主導(dǎo)建立新時(shí)期跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)膰?guó)際標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)則，保障跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的可行性和公平性，降低由于規(guī)則差異給跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管帶來(lái)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)中國(guó)與周邊地區(qū)及主要貿(mào)易投資伙伴之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有序自由流動(dòng)，為我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則主張“增容擴(kuò)圈”。三是積極利用新技術(shù)手段降低安全風(fēng)險(xiǎn)，支持部分地區(qū)率先加入國(guó)際上的區(qū)域性數(shù)據(jù)自由流動(dòng)制度安排，促進(jìn)數(shù)字互聯(lián)互通，共建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體。

（4）深化前瞻研究，做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理問(wèn)題非常復(fù)雜，存在各種隱私侵犯、數(shù)據(jù)泄露、網(wǎng)絡(luò)攻擊等安全風(fēng)險(xiǎn)，因此在繼續(xù)完善相關(guān)治理規(guī)則和舉措的同時(shí)，還要堅(jiān)持底線思維，密切關(guān)注國(guó)際出現(xiàn)的新情況，鼓勵(lì)數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全專家及企業(yè)等共同對(duì)當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境與數(shù)據(jù)保護(hù)進(jìn)行研究，加強(qiáng)數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)全方位掃描預(yù)警，探索出一套有特色的程序機(jī)制，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)進(jìn)一步完善跨境數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，嚴(yán)密防范外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊，加強(qiáng)預(yù)期管理，做好應(yīng)對(duì)預(yù)案和政策儲(chǔ)備，提升數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)防控的前瞻性、全局性和主動(dòng)性。

利益沖突聲明

所有作者聲明不存在利益沖突關(guān)系。