李朝忠，唐 永

（羅平縣林業(yè)和草原局，云南 羅平 655800）

0 引言

云南省羅平縣自2016 年起，使用中央財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金和省級(jí)財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)資金共選聘建檔立卡貧困人口644 名生態(tài)護(hù)林員，有效地將生態(tài)保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)、綠色發(fā)展有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)的“雙促雙贏?！?/p>

1 羅平縣概況

羅平縣位于云南省東部，國(guó)土總面積301800hm2，其中林地面積15.74 萬(wàn)hm2，占國(guó)土面積52.14%，森林面積14.04 萬(wàn)hm2，森林蓄積量752 萬(wàn)m3，森林覆蓋率達(dá)47.2%；全縣草原面積20.3 萬(wàn)畝，草原綜合植被蓋度85%；濕地資源面積2774.74hm2，其中自然濕地1686.83hm2、人工濕地1087.91hm2，濕地保護(hù)率49.67%，自然濕地保護(hù)率40.72%。2021 年林草產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)14.29 億元[1]。

羅平縣是全國(guó)14 個(gè)連片特困地區(qū)680 個(gè)扶貧攻堅(jiān)片區(qū)縣之一，也是云南省率先脫貧摘帽的9 個(gè)縣之一。石漠化面積占國(guó)土面積的89.9%。截至2016 年年底，全縣建檔立卡貧困人口11056 戶41884 人中，按主要致貧原因（以戶為單位）分析，因病致貧占16.75%，因殘致貧占12.23%，因?qū)W致貧占6.13%，因?yàn)?zāi)致貧占2.8%，因缺技術(shù)致貧占20.86%，因缺勞動(dòng)力致貧占7.4%，因缺資金致貧占16.83%，因自身發(fā)展動(dòng)力不足致貧占14.36%，因其他（缺土地、交通條件落后）致貧占2.64%。

2 生態(tài)護(hù)林員選聘情況

為全面貫徹落實(shí)“利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員”的要求，開(kāi)展林業(yè)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作，羅平縣共實(shí)施2016 批次中央財(cái)政林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護(hù)林員及2018 批次省級(jí)財(cái)政新增建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員扶貧。

2.1 選聘程序

嚴(yán)格按照《云南省建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的“公告—申報(bào)—審核—考察—評(píng)定—公示—聘用”的程序組織公開(kāi)選聘。

（1）公告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）必須在駐地、行政村醒目位置公告生態(tài)護(hù)林員選聘事項(xiàng)，并告知建檔立卡貧困戶。

（2）申報(bào)。建檔立卡貧困人員向行政村村民委員會(huì)申請(qǐng)登記。根據(jù)生態(tài)護(hù)林人員選聘條件，村民委員會(huì)初步審查了建檔立卡貧困人口的申請(qǐng)資格，并匯總相關(guān)資料，上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）。

（3）審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）組織審核申報(bào)材料。

（4）考察。鄉(xiāng)（街道）人民政府（辦公室）組織成立生態(tài)護(hù)林員選拔任用評(píng)價(jià)小組，由鄉(xiāng)（街道）干部、行政村兩委委員、村民小組組長(zhǎng)組成，采用訪談、數(shù)據(jù)咨詢(xún)、實(shí)地考察等方法對(duì)候選人進(jìn)行調(diào)查。關(guān)注政治素質(zhì)、貧困和崗位適應(yīng)。

（5）評(píng)定。評(píng)估組對(duì)符合條件的人員進(jìn)行評(píng)估和排名，研究確定擬推薦的生態(tài)護(hù)林人員。

（6）公示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）必須在駐地、擬聘用的生態(tài)護(hù)林員名單應(yīng)當(dāng)在行政村顯著位置公示，征求村民的意見(jiàn)。公示期要在7d 以上。

（7）聘用。公示期滿后，無(wú)問(wèn)題或反映不影響就業(yè)問(wèn)題的擬生態(tài)護(hù)林人員，縣級(jí)林草局會(huì)同財(cái)政局、扶貧辦匯總確認(rèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）組織與聘請(qǐng)生態(tài)護(hù)林人員簽訂管護(hù)勞動(dòng)協(xié)議（合同、責(zé)任書(shū)），每年簽訂一次管護(hù)勞動(dòng)合同（合同、職責(zé)書(shū)）。

2.2 選聘結(jié)果

自2016 年起使用中央財(cái)政林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護(hù)林員扶貧資金從建檔立卡貧困人口中選聘537 名生態(tài)護(hù)林員；2018 年使用省級(jí)財(cái)政新增建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員扶貧資金選聘建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員107 人。生態(tài)護(hù)林員布局于全縣13 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），涉及151 個(gè)村（居）委會(huì)（社區(qū)）。

2017—2021 年，羅平縣依據(jù)《云南省建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員管理實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，共選聘建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員3390 人次（含中途解聘），帶動(dòng)貧困人口12937 人次。

2.3 生態(tài)護(hù)林員職責(zé)

（1）學(xué)習(xí)宣傳林業(yè)和草原法律、法規(guī)、政策。

（2）對(duì)管護(hù)區(qū)內(nèi)的森林、濕地、荒漠化土地等資源進(jìn)行日常巡護(hù)，發(fā)生森林和草原火災(zāi)、管護(hù)區(qū)火災(zāi)和蟲(chóng)害、濫砍樹(shù)木、狩獵野生動(dòng)物、采摘野生植物、濫墾濫牧等破壞資源以及毀壞宣傳牌、標(biāo)志牌、界樁、界碑、圍欄等管護(hù)設(shè)施的行為，要及時(shí)予以制止并報(bào)告。

（3）做好管護(hù)勞務(wù)協(xié)議規(guī)定的其他工作和臨時(shí)交辦任務(wù)。生態(tài)護(hù)林員規(guī)劃管護(hù)面積85.93 萬(wàn)畝，其中2016 批次中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護(hù)林員67.59 萬(wàn)畝，2018 批次省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助生態(tài)護(hù)林員18.34 萬(wàn)畝。實(shí)際完成管護(hù)面積85.93 萬(wàn)畝。

2.4 生態(tài)護(hù)林員管護(hù)形式

不破壞原有森林管護(hù)體系，維護(hù)原有森林管保護(hù)責(zé)任區(qū)的穩(wěn)定，劃定生態(tài)護(hù)林員管護(hù)范圍，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，與原有天保工程護(hù)林員、公益林護(hù)林員共同管護(hù)。

2.5 生態(tài)護(hù)林員管理

生態(tài)護(hù)林員實(shí)行“縣級(jí)確定崗位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聘用考核、村級(jí)使用監(jiān)督”的管理機(jī)制，縣林草局→鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）→村（居）委會(huì)（社區(qū)）為各級(jí)森林管護(hù)責(zé)任主體。按照“協(xié)議聘用、統(tǒng)一管理”的方式，通過(guò)簽訂管護(hù)合同、確定管護(hù)報(bào)酬、劃定管護(hù)區(qū)域，明確了管護(hù)范圍和職責(zé)。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）可將生態(tài)護(hù)林員委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）林草工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《羅平縣建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員管理辦法》、《羅平縣建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員考核辦法》進(jìn)行管理和考核[2]。

（2）建立生態(tài)護(hù)林員培訓(xùn)制度，生態(tài)護(hù)林員培訓(xùn)每年不少于一次，新聘用的生態(tài)護(hù)林員必須先培訓(xùn)后上崗，努力提升生態(tài)護(hù)林員管護(hù)技能。

（3）生態(tài)護(hù)林員按指定管護(hù)區(qū)域開(kāi)展日常巡護(hù)，并登記當(dāng)天巡山記錄，森林防火期要全勤在崗；因病、因事請(qǐng)假，須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）林草工作機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

（4）縣林草局定期或不定期對(duì)生態(tài)護(hù)林員工作和管理情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查；監(jiān)督和檢查的主要內(nèi)容為護(hù)林制度建設(shè)、護(hù)林責(zé)任落實(shí)、生態(tài)護(hù)林員隊(duì)伍管理、森林資源保護(hù)成效；監(jiān)督和檢查結(jié)果作為生態(tài)護(hù)林員是否繼續(xù)聘用的依據(jù)。

2.6 生態(tài)護(hù)林員動(dòng)態(tài)管理

生態(tài)護(hù)林員管理采用年度考核和動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合模式，對(duì)上一年度選聘的生態(tài)護(hù)林員，考核合格的，繼續(xù)聘用，不合格的解除聘用；通過(guò)檢查考核，及時(shí)掌握生態(tài)護(hù)林員的履職情況，發(fā)現(xiàn)不能正常履職、外出務(wù)工、死亡等情況的，隨時(shí)解除聘用。對(duì)解除聘用的生態(tài)護(hù)林員，按選聘程序從建檔立卡貧困人口中重新選聘。續(xù)聘、解聘、新聘的生態(tài)護(hù)林員，及時(shí)更新完善“生態(tài)護(hù)林員信息管理系統(tǒng)”“全國(guó)生態(tài)護(hù)林員聯(lián)動(dòng)管理系統(tǒng)”數(shù)據(jù)。

羅平縣2017—2021 年計(jì)劃聘用建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員3113 人次，實(shí)際選聘3390 人次。截至2021 年年底，全縣動(dòng)態(tài)調(diào)整生態(tài)護(hù)林員277 人，其中2016 批次中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護(hù)林員調(diào)整241 人，分別為2017 年因年齡偏大、外出務(wù)工等調(diào)整46 人，2018 年因外出務(wù)工、死亡等調(diào)整8 人，2019 年因無(wú)履職能力、死亡、外出務(wù)工等調(diào)整23 人，2020 年因外出務(wù)工、無(wú)履職能力、死亡等原因調(diào)整88 人，2021 年因外出務(wù)工、死亡等調(diào)整76 人；2018 批次省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助生態(tài)護(hù)林員調(diào)整36 人，分別為2019 年因無(wú)履職能力調(diào)整2人，2020 年因外出務(wù)工、死亡、超齡等調(diào)整16 人，2021因外出務(wù)工、死亡調(diào)整18 人。

2.7 補(bǔ)助資金兌付

2017—2021 年生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助應(yīng)到位資金2443萬(wàn)元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助2150 萬(wàn)元，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助293萬(wàn)元。實(shí)際到位資金2443 萬(wàn)元，資金到位率100%，兌現(xiàn)率100%。

3 工作成效

建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員扶貧工作實(shí)施以來(lái)，在加強(qiáng)森林資源管護(hù)力量的同時(shí)，增加了建檔立卡貧困人口就業(yè)機(jī)會(huì)，助力脫貧攻堅(jiān)，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧、生態(tài)脫貧提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

現(xiàn)以94 名自2016 年12 月聘用至今的2016 批次中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護(hù)林員和72 名自2018 年10月聘用至今的2018 批次省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助生態(tài)護(hù)林員作樣本，以其收入增長(zhǎng)情況說(shuō)明生態(tài)護(hù)林員扶貧成效。樣本中的166 名生態(tài)護(hù)林員，致貧原因基本為缺乏勞動(dòng)力和致富技術(shù)，有的甚至缺乏土地等賴(lài)以發(fā)展的基本生產(chǎn)要素。

94 名2016 批次中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護(hù)林員有家庭人口349 人，2016 年總收入1957961 元，平均家庭收入20829 元，人均收入5610 元。截至2021 年總收入為4375440 元，與2016 年相比較，總收入增長(zhǎng)2417479元，增長(zhǎng)率為123.47%。

72 名2018 批次省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助生態(tài)護(hù)林員有家庭人口279 人，2018 年總收入2135444 元，平均家庭收入29659 元，人均收入7654 元。截至2021 年總收入為3361819 元，與2018 年相比較，總收入增長(zhǎng)1226375元，增長(zhǎng)率為57.43%。

綜上所述，94 個(gè)2016 批次中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護(hù)林員家庭和72 個(gè)2018 批次省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助生態(tài)護(hù)林員家庭，如果沒(méi)有生態(tài)護(hù)林員扶貧項(xiàng)目，平均家庭總收入不升反降，即不能實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

4 存在問(wèn)題及原因分析

（1）生態(tài)護(hù)林員履職能力有待提升。由于整體上生態(tài)護(hù)林員的文化水平較低，缺乏一定的森林防火、病蟲(chóng)害防治、造林綠化等方面的必需知識(shí)，在履職過(guò)程中不能高效完成本職工作，甚至難以完成巡山記錄、工作日記等工作，影響了生態(tài)護(hù)林員的管理。

（2）生態(tài)護(hù)林員日常管理亟待強(qiáng)化。一些地方重任務(wù)爭(zhēng)取，輕生態(tài)護(hù)林員的履職管理，未嚴(yán)格執(zhí)行“縣建、鄉(xiāng)聘、村用村管”的管理要求，生態(tài)護(hù)林員考核退出相關(guān)管理評(píng)價(jià)辦法制定不細(xì)，考核監(jiān)督管理不完善，此外，由于個(gè)別生態(tài)護(hù)林員主觀責(zé)任感不強(qiáng)，部分生態(tài)護(hù)林員履職不盡責(zé)，甚至經(jīng)常離崗[3]。

（3）森林資源管護(hù)體系建設(shè)還不完善。目前，云南省實(shí)施的林業(yè)生態(tài)保護(hù)工程主要包括天然林保護(hù)工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償和建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員選拔等，但上述項(xiàng)目的實(shí)施目的、管理對(duì)象、檢查方法、工作屬性、管理責(zé)任等均基本相同。近年來(lái)，盡管云南省林業(yè)和草原局一直在推動(dòng)縣級(jí)執(zhí)行單位整合資源，建立統(tǒng)一的森林經(jīng)營(yíng)和保護(hù)制度，但是，國(guó)家、市、縣三級(jí)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，或者由同一部門(mén)管理，或者由不同部門(mén)管理，導(dǎo)致項(xiàng)目在管理體系、要求、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)和驗(yàn)收等方面不能完全融為一體，森林資源管理體制造成的管理資源浪費(fèi)和管理效率低下沒(méi)有明顯改變。此外，根據(jù)生態(tài)護(hù)林員年薪不低于8000 元的規(guī)定，在有些地方，向履行職責(zé)能力差的生態(tài)護(hù)林員支付的實(shí)際報(bào)酬高于或等于原天然林和公益林護(hù)林員的管理和保護(hù)收入，對(duì)后者的思想和工作熱情有一定的影響。如何處理好原生天然林、公益林管理員和生態(tài)林管理員的勞動(dòng)收入與責(zé)任績(jī)效的關(guān)系，是縣級(jí)單位必須解決的問(wèn)題[3]。

5 對(duì)策與建議

（1）采取措施提高生態(tài)護(hù)林員隊(duì)伍整體素質(zhì)。進(jìn)一步明確生態(tài)護(hù)林員管理職能職責(zé)，有效落實(shí)管理責(zé)任，按職責(zé)分工切實(shí)抓好生態(tài)護(hù)林員的工作技能、安全防護(hù)、政策法規(guī)等方面的宣傳培訓(xùn)工作，且每年不少于一次，新聘用的生態(tài)護(hù)林員必須先培訓(xùn)后上崗，通過(guò)培訓(xùn)，使護(hù)林員熟悉掌握相關(guān)林業(yè)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)知識(shí)，強(qiáng)化管護(hù)責(zé)任意識(shí)。因基層財(cái)力參差不齊，建議統(tǒng)籌安排生態(tài)護(hù)林員培訓(xùn)、意外傷害保險(xiǎn)及防護(hù)經(jīng)費(fèi)[4]。

（2）切實(shí)強(qiáng)化生態(tài)護(hù)林員的日常管理。建立正常的“騰換機(jī)制”，切實(shí)落實(shí)生態(tài)護(hù)林員“縣建、鄉(xiāng)聘、村用村管”的管理要求，厘清各自的管護(hù)面積、四至界限、管護(hù)責(zé)任等內(nèi)容，統(tǒng)一簽訂管護(hù)合同，合理確定管護(hù)時(shí)間，探索將生態(tài)護(hù)林員就近組隊(duì)和組開(kāi)展協(xié)作巡護(hù)，對(duì)只拿報(bào)酬不履職的護(hù)林員要及時(shí)騰換。

（3）逐步理順現(xiàn)有森林資源管護(hù)體制。將天保工程管護(hù)員、森林生態(tài)效益補(bǔ)償護(hù)林員和建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員的有關(guān)政策有機(jī)銜接，理順并明確各自的管護(hù)范圍、管護(hù)時(shí)間及勞動(dòng)報(bào)酬，增強(qiáng)相互協(xié)作能力，共同維護(hù)森林草原資源安全[5]。