行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化探討

陳利 西藏自治區(qū)氣象局財務(wù)核算中心

引言

2015年12月，《關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》正式出臺，明確強調(diào)國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能，保障政權(quán)運轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。并在2020年頒發(fā)《關(guān)于加強行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》后，國務(wù)院重點提出加快建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系，規(guī)范資產(chǎn)使用、處置管理，進一步加強資產(chǎn)管理隊伍建設(shè)，注重與預(yù)算管理的深度融合，保證資產(chǎn)安全，保障行政事業(yè)單位有效運轉(zhuǎn)和高效履職。正因如此，資產(chǎn)與預(yù)算管理一體化建設(shè)至關(guān)重要。

一、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化的重要性

在“十四五”規(guī)劃之后，我國財政出現(xiàn)增速放緩的局面但財政支出的剛性不減，收支缺口現(xiàn)象時常發(fā)生，需要借助資產(chǎn)管理，為財政空間提供支撐作用，在預(yù)算管理的輔助應(yīng)用下，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高資金、資產(chǎn)實際利用率。正因如此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化建設(shè)的重要性愈發(fā)顯著。

（一）促進資源合理配置

開展預(yù)算編審期間，通過增量、存量二者的深度融合，有助于存量資產(chǎn)作用的更好發(fā)揮，從根源處改善不必要的資產(chǎn)重復(fù)、超標(biāo)準(zhǔn)購置等情況，減少預(yù)算資金的投入。在預(yù)算執(zhí)行過程中，堅持資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理的相互結(jié)合，使單位現(xiàn)行的資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行機制得到進一步完善，并對資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況進行追蹤管控，強化資產(chǎn)預(yù)算導(dǎo)向與約束效果，準(zhǔn)確掌握內(nèi)部資產(chǎn)的實際使用情況，進而保證行政事業(yè)單位資產(chǎn)優(yōu)化配置，避免資金浪費，將有限的預(yù)算資金，投入公共服務(wù)領(lǐng)域中，創(chuàng)造更多應(yīng)用價值[1]。

（二）促進預(yù)算深化改革

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的一體化建設(shè)是企事業(yè)單位管理轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)，預(yù)算資金正逐步從資金投入管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹С鲂Ч目冃Ч芾?，這為預(yù)算改革創(chuàng)造了便利條件，促進資源配給增加與預(yù)算工作的緊密結(jié)合，進而構(gòu)建有效的預(yù)算管理體系[2]。資產(chǎn)預(yù)算效益考評機制是單位一體化建設(shè)中的重點內(nèi)容，主要以資產(chǎn)預(yù)算為切入點，對預(yù)算執(zhí)行全程進行追蹤管控，尤其在資產(chǎn)構(gòu)建、支出、產(chǎn)出效果等方面加大監(jiān)督力度，通過設(shè)計預(yù)算指標(biāo)，對資產(chǎn)與預(yù)算管理一體化建設(shè)效果做出客觀評價。在此期間，行政事業(yè)單位可以結(jié)合自身資產(chǎn)特點，綜合評價資產(chǎn)安全完整性、配置合理性等，并將最終結(jié)果作為預(yù)算規(guī)劃與執(zhí)行的參考依據(jù)。值得注意的是，財政管理水平提升離不開健全的績效預(yù)算體系，以此來促進預(yù)算管理、資產(chǎn)管理的深度融合，二者之間相互牽制，是深化預(yù)算改革的重要選擇。

（三）促進部門預(yù)算細(xì)化

一體化建設(shè)對資源管理、預(yù)算管理提出更為嚴(yán)格的要求，在一定程度上促進部門預(yù)算細(xì)化。例如：資金使用部門要結(jié)合實際情況，明確預(yù)算需求，層層分解到各項目中，而并未以部門劃分為單位，使預(yù)算剛性得到保障，實現(xiàn)預(yù)算資金挪用的有效規(guī)避。再如：資金管理內(nèi)容更加廣泛，在增量資產(chǎn)決策中占據(jù)著主動位置，更加注重存量資產(chǎn)配置的科學(xué)性、規(guī)范性、預(yù)見性，強調(diào)被動資產(chǎn)管理向主動管理方向的轉(zhuǎn)變，提高資產(chǎn)管理有效性。對于部門預(yù)算細(xì)化而言，不僅便于資產(chǎn)管理偏差的及時糾正，同時更在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管、結(jié)果評估等方面體現(xiàn)，通過科學(xué)開展分析評價，使部門預(yù)算得到進一步落實，資產(chǎn)購置、配置中弊端問題得以有效控制，為預(yù)算部門的資產(chǎn)增量預(yù)算調(diào)整指明方向，突出預(yù)算工作的時效性。在此期間，一體化建設(shè)要求各部門堅持獎優(yōu)罰劣，嚴(yán)格規(guī)范資產(chǎn)管理行為，資產(chǎn)管理偏差得到及時糾正，在細(xì)化部門預(yù)算的同時，進一步提高資產(chǎn)管理水平。

二、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化重點內(nèi)容分析

（一）預(yù)算編制規(guī)范

預(yù)算編制是預(yù)算管理中的基礎(chǔ)步驟，也是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化建設(shè)中的重點內(nèi)容。各部門需要在做好分項預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，對資產(chǎn)預(yù)算編制進行嚴(yán)格規(guī)范，結(jié)合年度目標(biāo)任務(wù)，深入分析資金來源，以收定支，制定《資產(chǎn)購置預(yù)算表》，準(zhǔn)確記錄詳細(xì)數(shù)據(jù)。保證預(yù)算表內(nèi)容完善，①資產(chǎn)數(shù)量、存量資產(chǎn)限額數(shù)量應(yīng)保證明確；②詳細(xì)記錄擬購置資產(chǎn)、擬報廢資產(chǎn)的數(shù)量與金額，調(diào)整資產(chǎn)管理方案；③強化計劃審批管理，按照資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)申報計劃。

（二）加強預(yù)算審查

在開展資產(chǎn)預(yù)算審查工作時，行政事業(yè)單位應(yīng)保證各部門任務(wù)劃分清晰，堅持以資產(chǎn)系統(tǒng)、限額核定中的數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照“三管四不批”的基本原則，著重加強對資產(chǎn)投入量、投入方向、使用情況的規(guī)范管理，若經(jīng)費來源不明不得進行審批，對與業(yè)務(wù)無關(guān)聯(lián)的、超出資產(chǎn)限額等情況，同樣不予審批，堅決保證預(yù)算方案的科學(xué)與合理性，不得出現(xiàn)賬實不符現(xiàn)象。通過審批管控的有序開展，從根源處加強單位開支管控，杜絕不合理資產(chǎn)購置、重復(fù)購置等情況的出現(xiàn)，從宏觀層面實現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)實際利用率。預(yù)算審查由財務(wù)部門執(zhí)行，在提出審查意見后，各部門要及時做出反應(yīng)，調(diào)整資產(chǎn)預(yù)算。

（三）深化預(yù)算執(zhí)行

資產(chǎn)預(yù)算在年度預(yù)算中被列入分項預(yù)算，為保證預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格規(guī)范，需要在完成審定后及時上報，由財務(wù)部門進行審核批準(zhǔn)，通過審核后按照預(yù)算指標(biāo)層層落實，以此保證預(yù)算整體的嚴(yán)謹(jǐn)與規(guī)范性。行政事業(yè)單位要強化預(yù)算執(zhí)行審核，做好預(yù)算全過程的監(jiān)督管控工作，重點加大對各部門資產(chǎn)采購、支出計劃的審核力度，一旦發(fā)現(xiàn)存在未能納入預(yù)算范疇內(nèi)的資產(chǎn)購置，將堅決不予審批，必要時可追究相關(guān)人員責(zé)任。預(yù)算執(zhí)行應(yīng)突出內(nèi)部審計的職能所在，實現(xiàn)對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、結(jié)果分析的全過程監(jiān)管，準(zhǔn)確找出預(yù)算執(zhí)行薄弱環(huán)節(jié)，告知相關(guān)部門及時做出整改。如遇特殊情況，需要超預(yù)算購置資產(chǎn)，應(yīng)認(rèn)真遵守執(zhí)行程序，層層審批。在資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督期間，事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格遵循“三查三避”的基本要求，也就是查看資產(chǎn)購置是否有政府采購預(yù)算、是不是政府采購品目內(nèi)容、是否報送采購計劃，其目的便是保證資產(chǎn)購置合理合法合規(guī)。

三、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化策略探討

（一）提高重視程度

行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)要給予預(yù)算管理和資產(chǎn)管理高度重視，將一體化建設(shè)作為首要任務(wù)來抓，要求財務(wù)部門、預(yù)算管理部門、資產(chǎn)管理部門嚴(yán)格遵循資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的基本原則，落實配套的制度體系，嚴(yán)格規(guī)范一體化建設(shè)流程，逐步實現(xiàn)科學(xué)化、制度化的資產(chǎn)管理。健全資產(chǎn)監(jiān)控體系，準(zhǔn)確覆蓋至資產(chǎn)購置、配置、使用等全過程。單位領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，加強單位內(nèi)部教育宣傳，營造良好的一體化建設(shè)環(huán)境，積極探尋更多適宜的資產(chǎn)管理方式與途徑，努力降低運行成本，充分發(fā)揮資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的協(xié)同效應(yīng)，取得更理想的管理效果。

（二）優(yōu)化預(yù)算一體化流程

為促進預(yù)期建設(shè)目標(biāo)的順利達成，行政事業(yè)單位要進一步優(yōu)化資產(chǎn)預(yù)算管理流程，嚴(yán)格把住投資（資產(chǎn)）入口關(guān)，最大限度促進資產(chǎn)的合理配置，努力實現(xiàn)投資成本一體化。首先，預(yù)算編審。結(jié)合單位管理需求，明確資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，強化資產(chǎn)入口關(guān)管控，保證資產(chǎn)合理配置，避免出現(xiàn)重復(fù)購置、超標(biāo)準(zhǔn)購置的現(xiàn)象[4]。根據(jù)資產(chǎn)實際情況，建立資產(chǎn)預(yù)算管理機制，推動增量投入、存量管理的相結(jié)合，逐步完善預(yù)算編審程序，借助信息技術(shù)搭建資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫，進而為資產(chǎn)購置、預(yù)算安排維護等工作提供可靠數(shù)據(jù)參考。其次，預(yù)算執(zhí)行。完善資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行報告體系，做好資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行追蹤，根據(jù)執(zhí)行結(jié)果評估資產(chǎn)管理情況，嚴(yán)格約束資產(chǎn)購建與使用程序，定期開展資產(chǎn)清點盤查，保證賬實相符，以此實現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)利用率。在預(yù)算追加與調(diào)減的審核過程中，財務(wù)部門要充分考慮到當(dāng)下資產(chǎn)實際使用情況，逐步建立相應(yīng)的資產(chǎn)調(diào)劑機制，以此合理調(diào)配存量資產(chǎn)，滿足各部門實際需要。最后，經(jīng)濟活動分析。在經(jīng)濟活動分析過程中，要保證單位資產(chǎn)狀況的全面反映，根據(jù)資產(chǎn)的配置、閑置以及使用情況，建立并形成年度資產(chǎn)報告，將其與經(jīng)濟活動分析報告進行對比，與有效項目進行相互印證，進而為預(yù)算編制、審批等提供可靠依據(jù)，為高質(zhì)量資產(chǎn)管理打好扎實基礎(chǔ)。

（三）健全管理制度

各級單位應(yīng)結(jié)合實際發(fā)展情況，制定資產(chǎn)管理規(guī)定，明確資產(chǎn)管理實施辦法，細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格按照國家法規(guī)體系，對固定資產(chǎn)的購置、驗收、登記、核算、維修保管、領(lǐng)用移交、對外投資、清查盤點、回收處置等環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，落實配套的制度體系，嚴(yán)格規(guī)范資產(chǎn)管理流程，保證管理規(guī)范，責(zé)任可查。以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為標(biāo)準(zhǔn)，完善內(nèi)控管理體系，重點加強對固定資產(chǎn)使用、處置、配置等管理力度，強調(diào)資產(chǎn)部、財務(wù)部、人事部、政府采購部的協(xié)調(diào)交流，逐步形成管理合力。資產(chǎn)管理的涉及領(lǐng)域廣泛，應(yīng)保證責(zé)任清晰，積極落實綜合管理職責(zé)，準(zhǔn)確落實到各部門、各崗位，要求資產(chǎn)使用人員認(rèn)真履行職責(zé)，認(rèn)真愛護、合理使用固定資產(chǎn)，保證資產(chǎn)的安全性、完整性。

（四）資產(chǎn)與預(yù)算數(shù)據(jù)的實時共享

預(yù)算管理一體化建設(shè)是一項較為煩瑣的任務(wù)，為加快數(shù)據(jù)傳遞效率，實現(xiàn)資產(chǎn)、預(yù)算信息的實時共享，應(yīng)注重資產(chǎn)信息卡片的動態(tài)更新，保證最新數(shù)據(jù)實現(xiàn)有效共享，在保證數(shù)據(jù)信息時效性的同時，緩解基層財務(wù)人員工作壓力。資產(chǎn)卡片信息應(yīng)包括：資產(chǎn)基本信息、資產(chǎn)財務(wù)數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)、閑置或報廢數(shù)據(jù)等。充分利用現(xiàn)代化技術(shù)，搭建一體化建設(shè)系統(tǒng)，將各項數(shù)據(jù)信息錄入至其中，完成資產(chǎn)核算后自動生成財務(wù)信息，財務(wù)人員無須重復(fù)執(zhí)行繁雜的信息錄入，只需確認(rèn)信息便可獲取目標(biāo)數(shù)據(jù)。針對資產(chǎn)使用的數(shù)據(jù)登記，要求單位以資產(chǎn)管理真實情況為基礎(chǔ)，要求資產(chǎn)管理部門恪盡職守，認(rèn)真做好資產(chǎn)信息登記，尤其在單位內(nèi)部共享共用資產(chǎn)中，要在資產(chǎn)驗收后做好標(biāo)記。

（五）建立資產(chǎn)績效考評制度

資產(chǎn)管理關(guān)系到單位各項業(yè)務(wù)活動，需要結(jié)合單位實際運營情況，建立完善的資產(chǎn)績效考評機制。第一，完善資產(chǎn)指標(biāo)框架，將資產(chǎn)考評納入預(yù)算考評體系中，合理劃分崗位職責(zé)，保證績效評級的公開性，依次開展綜合績效考評；第二，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為載體，要求各部門開展自我考評，詳細(xì)了解資產(chǎn)實際情況，保證做到逐級、逐步的有序進行；第三，當(dāng)?shù)刎斦块T應(yīng)積極開展抽查工作，嚴(yán)格調(diào)查行政事業(yè)單位的資產(chǎn)自評情況，查看自評結(jié)果是否真實、準(zhǔn)確且客觀。特別是在重大資產(chǎn)績效考評中，要求相關(guān)人員提高警惕，認(rèn)真履行崗位職責(zé)，以此保證資產(chǎn)價值最大化的實現(xiàn)；第四，合理運用資產(chǎn)考評結(jié)果，落實配套的獎懲機制，將資產(chǎn)考評結(jié)果與資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用以及部門人員薪資發(fā)放相互掛鉤，調(diào)動各部門人員資產(chǎn)管理參與熱情，按照資產(chǎn)考評結(jié)果作出相應(yīng)的獎勵與懲罰?？冃Э荚u結(jié)果應(yīng)保證公開，面向單位內(nèi)部進行公示，保證資產(chǎn)管理規(guī)范合理，創(chuàng)造更多資產(chǎn)實際效益。

（六）資產(chǎn)日常管理

第一，登記管理。在資產(chǎn)登記管理過程中，由資產(chǎn)管理部門安排專人進行現(xiàn)場驗收，根據(jù)資產(chǎn)項目類型與使用途徑辦理入庫，準(zhǔn)確記錄實物資產(chǎn)信息，設(shè)定資產(chǎn)識別碼，堅持一物一卡，避免出現(xiàn)資產(chǎn)挪用或浪費等現(xiàn)象。第二，清查盤點。每年度至少開展一次盤點工作，準(zhǔn)確掌握固定資產(chǎn)的使用、價值、數(shù)量等情況。資產(chǎn)盤盈應(yīng)以政府會計準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，確定資產(chǎn)價值，按照權(quán)限報批后登記入賬。第三，權(quán)屬管理。加大資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理力度，保證車輛、房屋、土地等資產(chǎn)權(quán)屬證書的及時辦理，針對資產(chǎn)變動情況，應(yīng)按照辦理權(quán)證進行變更登記，防止權(quán)屬不清。

（七）在預(yù)算管理體系中納入資產(chǎn)管理

資產(chǎn)管理是經(jīng)費存量管理的重要組成，關(guān)系到事業(yè)單位的經(jīng)費預(yù)算分配，需要在現(xiàn)行預(yù)算管理體系中納入資產(chǎn)管理，實現(xiàn)二者深度融合，為一體化建設(shè)與資源配置提供保障。堅持以預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，按照各部門實物資產(chǎn)分布情況，進行部門資產(chǎn)預(yù)算、實物資產(chǎn)增減計劃編制，為內(nèi)部資源配置做出提前規(guī)劃。財務(wù)部要做好預(yù)算審查工作，按照單位整體資產(chǎn)存量與使用情況，積極推行集中資產(chǎn)調(diào)節(jié)與控制，借助貨幣計量方式，平衡資產(chǎn)使用，在獲取審批權(quán)限后進行資產(chǎn)增減變動處理。以預(yù)算審核報銷標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，將資產(chǎn)按照預(yù)算編制進行分類存放管理，一旦發(fā)現(xiàn)存在未參與預(yù)算編制，或者超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)情況的，應(yīng)及時叫停結(jié)算報銷，告知相關(guān)部門進行整改，嚴(yán)格監(jiān)督并檢查年度資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況。此外，事業(yè)單位還需借助預(yù)算管理，對資產(chǎn)審核報銷、投入形成、計價核算、調(diào)劑使用、處置報銷等實行追蹤管控，嚴(yán)厲杜絕資產(chǎn)重復(fù)購置、閑置浪費等情況的出現(xiàn)，合理調(diào)配閑置資源，切實保障物盡其用。

結(jié)語

綜上所述，資產(chǎn)資源是行政事業(yè)單位的財力保障，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的融合運用，成為當(dāng)下行政事業(yè)單位良性發(fā)展的必然選擇。在新時期背景下，行政事業(yè)單位要著重加強對資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的關(guān)注，將資產(chǎn)管理嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)后，在資產(chǎn)管理系統(tǒng)及時變更資產(chǎn)狀態(tài)，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化的良性循環(huán)。堅持以預(yù)算管理為基礎(chǔ)前提，實現(xiàn)對資產(chǎn)的全面化管理，促進預(yù)期管理目標(biāo)的順利達成。