全過程視角下高校預(yù)算管理內(nèi)部控制評價要點探究

溫宇迪 西南財經(jīng)大學(xué)審計處

引言

預(yù)算體現(xiàn)黨和國家的意志，為黨和國家的重大戰(zhàn)略、方針、政策提供服務(wù)保障。黨的十八大以來，國家多次對預(yù)算管理制度改革進(jìn)行部署，我國現(xiàn)代預(yù)算制度基本確立。2022年黨的二十大召開，從戰(zhàn)略和全局的高度提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，標(biāo)志著現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)邁上新征程。

對于高校而言，預(yù)算在單位運行的各個環(huán)節(jié)中均發(fā)揮著重要作用，其內(nèi)部控制的完善能夠一定程度上保障公共資金合理利用，為其他業(yè)務(wù)良好運行打下堅實基礎(chǔ)。因此，高校應(yīng)切實加強預(yù)算管理及其內(nèi)部控制建設(shè)，而評價與監(jiān)督是內(nèi)部控制得以有效實施的重要保障，立足于預(yù)算管理全過程，深入研究如何有效開展高校預(yù)算管理內(nèi)部控制評價工作，既是滿足外部監(jiān)管的要求，也是滿足內(nèi)在管理的需要。

一、理論基礎(chǔ)及研究現(xiàn)狀

加強高校預(yù)算控制可以借鑒內(nèi)部控制理論。2016年教育部出臺《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（以下簡稱教育部《內(nèi)部控制指南》），該指南明確高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控；高校內(nèi)部控制目標(biāo)包括保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高資源配置和使用效益[1]。以上定義和目標(biāo)從內(nèi)部控制的視角提出規(guī)范高校經(jīng)濟(jì)活動、有效防范和管控風(fēng)險的建議，對高校建立健全內(nèi)部控制體系、完善預(yù)算管理具有非常重要的意義。

國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)中圍繞高校預(yù)算管理開展的研究較多，但從內(nèi)部控制的角度出發(fā)進(jìn)行研究的還較少，且主要側(cè)重于預(yù)算管理內(nèi)部控制重要性、預(yù)算管理內(nèi)部控制內(nèi)容等方面，很少有基于全過程視角的高校預(yù)算管理內(nèi)部控制評價研究，如劉罡[2]指出預(yù)算控制是高校內(nèi)部控制的重要組成部分，近年來，伴隨著國家對高等教育經(jīng)費投入的不斷增加，社會各界對高校辦學(xué)資金的管理與使用情況也愈加關(guān)注，因此，強化高校預(yù)算控制非常重要且必要。馮斌[3]圍繞高校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算、績效評價等環(huán)節(jié)中可能存在的風(fēng)險，提出有效預(yù)防預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理風(fēng)險的對策建議。王寧寧[4]結(jié)合內(nèi)部控制理論重點探究高校預(yù)算管理情況，在落實預(yù)算管理機(jī)制、優(yōu)化預(yù)算控制流程的基礎(chǔ)上，針對存在的問題提出系列優(yōu)化對策。

二、高校預(yù)算管理內(nèi)部控制及評價現(xiàn)狀

（一）高校預(yù)算管理內(nèi)部控制現(xiàn)狀

預(yù)算管理制度改革給高校預(yù)算管理行為帶來了較大的影響，在一系列新的政策法規(guī)出臺后，高校在預(yù)算管理控制環(huán)境、預(yù)算管理控制流程方面均面臨著較大風(fēng)險。筆者通過書面調(diào)查、實地走訪，發(fā)現(xiàn)我國高校預(yù)算管理內(nèi)部控制尚存以下缺陷和不足：

1.預(yù)算管理控制環(huán)境方面

筆者發(fā)現(xiàn)，部分高校預(yù)算管理控制環(huán)境不佳。一是預(yù)算管理意識薄弱，組織體系不健全，未設(shè)立預(yù)算管理委員會或財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。二是預(yù)算管理制度不完善，現(xiàn)有預(yù)算管理制度更新不及時，已不符合學(xué)校管理實際，或制度內(nèi)容存在與上位法不一致的情況。三是預(yù)算崗位設(shè)置不合理、分工不明確，無法確保不相容崗位有效分離。四是與預(yù)算相關(guān)的部門和崗位缺乏橫向溝通，未能合理劃分預(yù)算活動在部門之間的職責(zé)邊界，預(yù)算管理機(jī)制運行不暢。

2.預(yù)算管理控制流程方面

部分高校對預(yù)算管理流程的控制舉措不甚到位，主要體現(xiàn)在：

（1）預(yù)算編制不夠科學(xué)。一是未能將學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)化為預(yù)算管理目標(biāo)，預(yù)算編制僅考慮當(dāng)年情況，導(dǎo)致預(yù)算與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃脫節(jié)。二是預(yù)算編制不規(guī)范，部分收支未納入學(xué)校預(yù)算統(tǒng)一管理，部分預(yù)算編制未作細(xì)化分解。三是預(yù)算編制方法有待改進(jìn)，目前多數(shù)高校主要采用的是增量預(yù)算法來編制預(yù)算，該方法的缺點在于會使不合理因素繼續(xù)保留，易造成資源浪費。

（2）預(yù)算審批不夠嚴(yán)謹(jǐn)。一是預(yù)算事項未執(zhí)行必要的集體決策程序，如有的學(xué)校年度預(yù)算沒有提交教代會討論，有的沒有提交校務(wù)會或黨委常委會審議。二是未能明確預(yù)算審批流程中的先后順序和時間要求，審批程序不規(guī)范。

（3）預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整不夠規(guī)范。一是預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)管，違背預(yù)算更改開支內(nèi)容，無預(yù)算或超預(yù)算支出。二是缺少對預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤分析，預(yù)算執(zhí)行率較低。三是未制定規(guī)范的預(yù)算調(diào)整程序，執(zhí)行中隨意調(diào)整預(yù)算，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（4）決算管理不夠完善。一是決算前財務(wù)部門缺乏與業(yè)務(wù)部門的溝通，無法確保決算信息的可靠性。二是對決算報告的審核方式單一或流于形式，導(dǎo)致決算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，影響決算報告質(zhì)量。三是有的學(xué)校個別二級單位收支未納入學(xué)校年度決算報表，決算信息不完整。

（5）績效評價不夠重視。一是績效評價意識不強，目前很多高校還未建立起績效評價的觀念，未能有效開展績效評價工作。二是績效評價的廣度和深度不夠，缺乏系統(tǒng)的績效目標(biāo)，或績效目標(biāo)設(shè)置不合理。三是績效評價結(jié)果未得到有效運用，沒有與下一年度預(yù)算安排掛鉤。

（二）高校預(yù)算管理內(nèi)部控制評價現(xiàn)狀

教育部《內(nèi)部控制指南》提出高校應(yīng)積極開展內(nèi)控建設(shè)及評價工作，其中評價指南部分對高校內(nèi)部控制建立與執(zhí)行有效性評價內(nèi)容、評價方法、內(nèi)部控制監(jiān)督等給予了指導(dǎo)，但針對具體業(yè)務(wù)控制沒有給出統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)。而大多數(shù)高校尚未樹立起內(nèi)部控制評價的意識，對其重要性認(rèn)識不夠，對具體業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制評價實踐探索不多，容易導(dǎo)致預(yù)算管理領(lǐng)域風(fēng)險控制不到位，所要達(dá)到的提高資金配置和使用效益的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

2017年，為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，督促行政事業(yè)單位按年度對本單位內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行全面總結(jié)評價，促進(jìn)信息公開，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，隨后教育部（廳）紛紛要求所轄各高校每年開展內(nèi)部控制自我評價工作，并就單位內(nèi)部控制自我評價情況進(jìn)行報告（以評價表格和報告的形式報送），其中對預(yù)算管理的評價包括預(yù)算管理制度建設(shè)情況、職責(zé)分工情況、預(yù)算執(zhí)行情況等，這對加強高校預(yù)算管理內(nèi)部控制評價起到了一定的積極作用，但仍存在一定不足，如：評價內(nèi)容主要側(cè)重于內(nèi)部控制工作組織與否，是否進(jìn)行崗位職責(zé)分離和分級授權(quán)，是否建立控制制度，對預(yù)算制度執(zhí)行情況的考核還不夠，沒有立足預(yù)算管理全過程，評價的廣度和深入還不夠。

三、預(yù)算管理制度改革對高校的影響

2014年《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）完成首次大修，于2015年1月1日起正式實施，新《預(yù)算法》在增強預(yù)算完整性、科學(xué)性和透明度、規(guī)范預(yù)算調(diào)整和執(zhí)行、加強預(yù)算審查監(jiān)督等方面均有重大突破。同年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）印發(fā)，對《預(yù)算法》修訂的內(nèi)容做出更為細(xì)化的規(guī)定，提出明確的改革要求。2020年8月《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》完成修訂，將近年來預(yù)算管理實踐成果以法規(guī)形式固定下來。2021年，面對新形勢新問題，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）印發(fā)，提出進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要措施。以上一系列新的法規(guī)文件的頒布實施，對高校預(yù)算管理有著重要影響：

（一）要求預(yù)算編制全面完整

新《預(yù)算法》等明確了預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容，要求各單位的全部收入和支出均應(yīng)納入預(yù)算。對于高校而言，實行全口徑預(yù)算管理，將校內(nèi)各單位的所有收支全部納入預(yù)算，有利于全面完整地體現(xiàn)學(xué)校各項收支，提高對資源配置的統(tǒng)籌能力。

（二）要求預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有力

新《預(yù)算法》等完善了財政部門和各部門、各單位在預(yù)算執(zhí)行中的主要職責(zé)規(guī)定，進(jìn)一步厘清財政部門和預(yù)算單位的職責(zé)范圍，強化了各部門、各單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位。對于高校而言，認(rèn)真加強預(yù)算執(zhí)行管理，定期對學(xué)校的收支預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，有利于強化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行效率。

（三）要求深化預(yù)算績效管理

新《預(yù)算法》等明確了績效評價的概念，規(guī)定績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。對于高校而言，建立完善預(yù)算績效管理制度，有利于提高預(yù)算資金的使用效益和效率，促進(jìn)優(yōu)化學(xué)校資源配置。

（四）要求預(yù)算信息公開透明

新《預(yù)算法》等將預(yù)算公開提到了前所未有的高度，要求經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算和報表應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)向社會公開。預(yù)算公開有利于加強對預(yù)算過程的社會監(jiān)督。對于高校而言，預(yù)算信息的細(xì)化、公開，有助于將所有收支置于陽光之下，讓公眾對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，有利于增強預(yù)算透明度，促進(jìn)透明高校、廉潔高校的建設(shè)。

四、全過程視角下高校預(yù)算管理內(nèi)部控制評價要點

完善預(yù)算管理評價機(jī)制，將內(nèi)部控制評價貫穿預(yù)算管理全過程，深入預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，有助于促進(jìn)高校進(jìn)一步優(yōu)化資源配置方式、提高資金使用效益、實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。結(jié)合前述預(yù)算管理制度改革對高校的影響以及財政部、教育部在年度內(nèi)部控制編報工作中對預(yù)算管理的考核情況，本文認(rèn)為高校預(yù)算管理內(nèi)部控制評價，應(yīng)覆蓋預(yù)算業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，包含對預(yù)算管理控制環(huán)境、預(yù)算管理控制流程的全面評價。

（一）預(yù)算管理控制環(huán)境層面

根據(jù)內(nèi)部控制相關(guān)理論，預(yù)算管理控制環(huán)境主要是為預(yù)算管理控制措施的有效實施提供所需的組織環(huán)境。按照教育部《內(nèi)部控制指南》要求，高校應(yīng)建立適合本單位實際的內(nèi)部控制工作機(jī)制和內(nèi)部管理制度，明晰各相關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)活動中的職責(zé)權(quán)限，落實關(guān)鍵崗位責(zé)任控制，保證財務(wù)信息安全。因此，筆者認(rèn)為對高校預(yù)算管理控制環(huán)境的評價應(yīng)重點關(guān)注預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)、制度體系、崗位人員、信息系統(tǒng)、預(yù)算監(jiān)督等關(guān)鍵內(nèi)容，具體評價要點建議如下：

1.組織機(jī)構(gòu)建設(shè)情況評價要點。關(guān)注單位是否設(shè)置預(yù)算管理委員會或類似機(jī)構(gòu)，是否切實承擔(dān)起預(yù)算業(yè)務(wù)的決策工作；預(yù)算歸口管理部門和預(yù)算執(zhí)行主體是否明確，各自的職責(zé)、分工和權(quán)限是否清晰。

2.制度體系建設(shè)情況評價要點。關(guān)注單位是否建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)的議事決策、執(zhí)行和監(jiān)督工作機(jī)制；是否認(rèn)真貫徹國家預(yù)算法律法規(guī)，建立健全并及時更新單位預(yù)算管理制度和控制流程。

3.崗位人員設(shè)置情況評價要點。關(guān)注單位預(yù)算崗位設(shè)置是否合理，崗位職責(zé)權(quán)限是否清晰；是否實現(xiàn)不相容崗位職責(zé)有效分離；預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)工作人員是否具備專業(yè)勝任能力；是否設(shè)置關(guān)鍵崗位輪崗制度。

4.信息系統(tǒng)建設(shè)情況評價要點。關(guān)注單位是否建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)；是否將預(yù)算管理控制流程全部嵌入信息系統(tǒng)；系統(tǒng)是否及時基于制度更新進(jìn)行改造升級；系統(tǒng)是否與其他業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。

5.預(yù)算監(jiān)督情況評價要點。關(guān)注單位內(nèi)部審計部門是否每年對單位預(yù)算收支實施審計；是否向校內(nèi)公開預(yù)決算信息，接受內(nèi)部監(jiān)督；是否主動公開預(yù)決算報表，接受社會監(jiān)督。

（二）預(yù)算管理控制流程層面

預(yù)算管理控制流程主要是為控制預(yù)算各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險而設(shè)計的。根據(jù)教育部《內(nèi)部控制指南》，高校應(yīng)全面梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險，并運用適宜的方法進(jìn)行合理控制。因此，結(jié)合高校預(yù)算業(yè)務(wù)實際，筆者認(rèn)為對高校預(yù)算管理控制流程的評價應(yīng)重點關(guān)注預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算、績效評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制情況，具體評價要點建議如下：

1.預(yù)算編制環(huán)節(jié)評價要點。關(guān)注預(yù)算編制依據(jù)是否充分；是否按照上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序，采用科學(xué)、合理的方法編制預(yù)算；是否建立相關(guān)單位橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；對于重大事項是否進(jìn)行科學(xué)論證。

2.預(yù)算審批環(huán)節(jié)評價要點。關(guān)注單位是否按照分級授權(quán)原則，建立預(yù)算審批控制機(jī)制，明確分級決策審批權(quán)限；是否認(rèn)真執(zhí)行“三重一大”決策制度，嚴(yán)格按照規(guī)定履行集體決策程序。

3.預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整環(huán)節(jié)評價要點。關(guān)注單位是否建立“先有預(yù)算、后有支出”的預(yù)算支出機(jī)制；是否建立預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)劑機(jī)制，對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進(jìn)行管理；是否定期編制預(yù)算執(zhí)行情況分析報告或召開預(yù)算執(zhí)行分析會議；是否建立預(yù)算調(diào)整申請與審批程序。

4.決算環(huán)節(jié)評價要點。關(guān)注單位是否建立決算報告編制與審核制度；決算編制前是否開展必要的準(zhǔn)備工作；決算報告編制完成后，是否按照規(guī)定程序進(jìn)行審批；是否建立預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)機(jī)制。

5.績效評價環(huán)節(jié)評價要點。關(guān)注單位是否建立預(yù)算績效評價機(jī)制；是否建立系統(tǒng)的考評指標(biāo)；是否定期開展自評工作；績效評價結(jié)果是否作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。

結(jié)語

預(yù)算作為高校治理和發(fā)展過程中不可或缺的內(nèi)容，其內(nèi)部控制情況直接影響著學(xué)校整體資源的配置效率和辦學(xué)資金的使用效益。高校應(yīng)切實認(rèn)識到開展預(yù)算管理內(nèi)部控制評價的重要性和必要性，積極健全內(nèi)控評價機(jī)制，圍繞預(yù)算管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)科學(xué)評價，并加強評價成果的運用，從而為建立以內(nèi)涵發(fā)展為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制、貫徹落實好過“緊日子”決策部署奠定良好基礎(chǔ)。