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一、WTO 爭議解決機(jī)制改革所要堅(jiān)持的守正

守正是指恪守正道,胸懷正氣,行事正當(dāng)。守正是創(chuàng)新的根基,創(chuàng)新是守正的補(bǔ)充和發(fā)展。WTO 爭議解決機(jī)制改革的守正就是要堅(jiān)持如下原則。

(一) 堅(jiān)持真正的多邊主義

中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會確定中國堅(jiān)持真正的多邊主義?！?〕參見習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,載《人民日報》 2022 年10 月26 日,第1 版。世界貿(mào)易組織第12屆部長級會議再次重申“以WTO 為核心的,以規(guī)則為基礎(chǔ)的、非歧視、開放、公平、包容、公正和透明的多邊貿(mào)易體制”。WTO 多邊貿(mào)易體制表現(xiàn)在:

第一,多邊貿(mào)易規(guī)則的談判。GATT 的烏拉圭回合談判中達(dá)成60 多個多邊貿(mào)易協(xié)議,并于1995 年1 月在日內(nèi)瓦建立了世界上最大的國際貿(mào)易機(jī)構(gòu)即世界貿(mào)易組織(WTO)。WTO 協(xié)定和60 多個涵蓋協(xié)議涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、農(nóng)業(yè)協(xié)定、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)(TRIPS)、技術(shù)貿(mào)易壁壘(TBT)、實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議(SPS)、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施(TRIMS) 等諸多方面,建立了統(tǒng)一的規(guī)則,這些規(guī)則是適用于WTO 全體成員、是強(qiáng)制的、排他性的國際貿(mào)易協(xié)定。國際承諾必須遵守,對于國際貿(mào)易法治提供了法律基礎(chǔ),對促進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展產(chǎn)生巨大推動作用。這是GATT/WTO 對減少國際法碎片化的重要貢獻(xiàn)?！?〕筆者參加2015 年在意大利舉辦的WTO 高級法律研討會上的發(fā)言提出WTO 制定60 多個涵蓋協(xié)議,涉及面廣,意義重大,是對減少國際法碎片化的巨大貢獻(xiàn)。

徒法不足以自行,GATT/WTO 規(guī)則如何執(zhí)行? 依靠WTO 成員之間相互信任、制度保障、監(jiān)督機(jī)制,包括定期對成員的貿(mào)易制度審議,對規(guī)則執(zhí)行的監(jiān)督。另外,如果一成員政府措施與涵蓋協(xié)議不符并使另一成員在涵蓋協(xié)議下的利益受到損害,受損害成員可以將爭議提交WTO 多邊解決爭議機(jī)制解決。

第二,實(shí)行對全體成員的貿(mào)易制度審議。這是對WTO 164 個成員的貿(mào)易制度定期審議。WTO 多邊貿(mào)易體制相互監(jiān)督WTO 涵蓋協(xié)議在某個成員內(nèi)的執(zhí)行情況,每一個被審查的成員回答其他成員提出的幾百個關(guān)于該成員的貿(mào)易措施與WTO 涵蓋協(xié)議的不符之處。這是一個“批評與自我批評”的過程,即被審查成員自查和其他成員提出批評的過程。這種貿(mào)易制度的定期審議對于每一個成員遵守WTO 涵蓋協(xié)議進(jìn)行面對面的討論、批評和監(jiān)督。貿(mào)易制度審議也可以預(yù)防和減少多邊貿(mào)易爭議的產(chǎn)生。

第三,多邊解決爭議機(jī)制(DSS),這是WTO 多邊貿(mào)易規(guī)則得到遵守和執(zhí)行的保證。和平解決爭端已經(jīng)寫進(jìn)《聯(lián)合國憲章》?！?〕參見《聯(lián)合國憲章》 第2 條。WTO 爭議解決是GATT/WTO 重要的組成部分。快速(prompt)、正確(positive) 的爭議解決(solution of disputes) 非常重要:WTO 爭議解決機(jī)制在為多邊貿(mào)易體制提供可靠性(security)、可預(yù)測性(predictability) 方面是一個重要因素(central element)?！?〕參見《爭議解決規(guī)則與程序諒解備忘錄》 (DSU) 第3.2 條。各成員認(rèn)識到該爭議解決機(jī)制適于保護(hù)各成員在涵蓋協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù),及依照解釋國際公法的慣例澄清這些涵蓋協(xié)議的現(xiàn)有規(guī)定。WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)(DSB) 的建議和裁決不能增加或減少成員在涵蓋協(xié)議中所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

當(dāng)WTO 某一成員認(rèn)為其根據(jù)涵蓋協(xié)議直接或間接獲得的利益正在因另一成員采取的措施而減損的情況下,迅速解決此類爭議對WTO 的有效運(yùn)轉(zhuǎn)及保持各成員權(quán)利和義務(wù)的適當(dāng)平衡是必要的。〔5〕參見DSU 第3.3 條。

DSB 所提建議或所作裁決應(yīng)旨在依照諒解備忘錄和涵蓋協(xié)議下的權(quán)利和義務(wù),實(shí)現(xiàn)問題的滿意解決?！?〕參見DSU 第3.4 條。自1995 年1 月1 日WTO 正式成立并設(shè)立了包括專家組和一個常設(shè)的上訴機(jī)構(gòu)的兩層解決爭議的機(jī)制(two tiers DSS),截至2019 年,共受理成員之間貿(mào)易爭議案件為593 件,上訴案件為170 件?！?〕See Joost Pauwelyn,WTO Dispute Settlement Post 2019:What to Expect ?,22Journal of International Economic Law 297,297-321(2019).WTO 成立24 年受理的案件數(shù)量是GATT 70 年間的兩倍?！?〕GATT 臨時適用期間,受理600 起案件(包括撤案與和解)。WTO 平均結(jié)案時間短于其他國際爭端解決機(jī)構(gòu)。WTO 爭議解決機(jī)制受案數(shù)量、結(jié)案平均時間、裁決的執(zhí)行好于其他國際爭議解決機(jī)構(gòu)。WTO 爭議解決機(jī)構(gòu)爭議解決是WTO 四項(xiàng)功能包括多邊貿(mào)易談判、貿(mào)易機(jī)制審議、技術(shù)合作和多邊解決爭議機(jī)制中最成功的一項(xiàng)職能,被譽(yù)為“皇冠上的明珠”!

第四,對發(fā)展中國家優(yōu)惠和差別待遇體現(xiàn)多邊貿(mào)易體制的包容性。WTO 有164 個成員,低收入的發(fā)展中國家占三分之二以上。由于歷史上受殖民統(tǒng)治和外來侵略的原因,很多發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),人民生活貧困。聯(lián)合國實(shí)施了消除貧困的千年發(fā)展計(jì)劃(MDG),現(xiàn)在又執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,規(guī)劃到2030 年,大幅度提高人民生活,縮小世界貧富差別。GATT/WTO 在多邊談判中也將“發(fā)展”作為重要主題。發(fā)達(dá)成員可以給發(fā)展中國家普惠稅(GSP)和其他單向優(yōu)惠與差別待遇。發(fā)達(dá)國家按照聯(lián)合國的規(guī)定每年用其國民生產(chǎn)總值的0.7%,支援發(fā)展國家的減貧和發(fā)展。但是很遺憾多數(shù)發(fā)達(dá)國家未履行對發(fā)展中國家援助的義務(wù)。

(二)堅(jiān)持非歧視待遇原則

國家間平等、互不歧視,這是國際貿(mào)易發(fā)展幾百年形成的公認(rèn)的原則,是寫入《聯(lián)合國憲章》的國際法原則,是多邊貿(mào)易體制的基礎(chǔ)?！暗诙问澜绱髴?zhàn)”結(jié)束后,多邊主義和自由貿(mào)易再次成為國際社會的主流。1948 年,關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)正式生效,確立了3 個重要的原則,包括自由原則、非歧視原則和多元化原則。其中,非歧視原則包括了最惠國待遇和國民待遇原則?！?〕參見汪堯田、周漢民主編:《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定總論》,中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易出版社1992 年版。

WTO 是一個成員驅(qū)動(member driven)的國際機(jī)構(gòu)。成員之間主權(quán)平等,相互尊重、非歧視、不干涉他國內(nèi)政尤為重要。370 多年前《威斯特伐利亞合約》確立的平等和主權(quán)原則,到70 多年前《聯(lián)合國憲章》明確的四大宗旨和七項(xiàng)原則都體現(xiàn)了上述國際法原則。國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行的章程規(guī)定,根據(jù)締約國認(rèn)繳資本金多少決定該締約國投票權(quán)大小。然而WTO 實(shí)行一個成員一票表決權(quán)制度。WTO 是具有國際法律人格的國際機(jī)構(gòu),WTO 協(xié)議第9 條規(guī)定:“WTO應(yīng)繼續(xù)實(shí)行GATT 1947 所遵循的經(jīng)協(xié)商一致做出決定的做法。除非另有規(guī)定,否則如無法經(jīng)協(xié)商一致做出決定,則爭論中的事項(xiàng)應(yīng)通過投票決定。”WTO 自1995 年1 月成立以來,成員從未投票決定重大事項(xiàng),而今某成員一票否決上訴機(jī)構(gòu)新成員遴選,致使至今上訴機(jī)構(gòu)癱瘓。DSB 由全體成員組成,無論其社會經(jīng)濟(jì)政治制度和發(fā)展水平如何,全體成員一律平等、相互尊重,合作共贏。反對拉幫結(jié)派,以意識形態(tài)劃界。發(fā)展中國家成員和最不發(fā)達(dá)國家的特殊和差別待遇條款是WTO及涵蓋協(xié)議的組成部分。哪些國家享受發(fā)展中國家地位不是由某個成員的國內(nèi)法確定的。WTO協(xié)定中的特殊和差別待遇應(yīng)精確、有效和可操作;非歧視待遇體現(xiàn)在“無條件最惠國待遇”“國民待遇”“一般性數(shù)量限制取消”“補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼”措施、GATT 第20 條及第21 條例外條款等。從GATT/WTO 爭議解決案例中可以看到,凡是一成員對于某個成員采取歧視性措施,均被裁定為“違反WTO 涵蓋協(xié)議”。例如,美國根據(jù)其貿(mào)易法第301 條款對歐盟、中國等采取的貿(mào)易制裁措施在多個案件中被WTO 裁定違反涵蓋協(xié)議中的最惠國待遇、關(guān)稅減讓和約束性關(guān)稅以及DSU 第23 條關(guān)于反對單邊貿(mào)易措施的規(guī)定。

(三)堅(jiān)持約束關(guān)稅原則

WTO 要求每一締約方對其他締約方的貿(mào)易所給予的待遇不得低于協(xié)定所附有關(guān)減讓表中有關(guān)部分所規(guī)定的待遇。

在“歐共體雞塊案”中,專家組在決定爭議的雞塊進(jìn)口到歐共體的關(guān)稅待遇是否符合第2.1(a)條和第2.1(b)條時,提出三步驟的分析方法。專家組指出,“我們需要確定:(a)歐共體減讓表下給予爭議產(chǎn)品的待遇;(b)爭議措施給予爭議產(chǎn)品的待遇;以及(c)與歐共體減讓表的規(guī)定相比,爭議措施是否提供更低的優(yōu)惠待遇,此類措施是否導(dǎo)致進(jìn)口產(chǎn)品的稅率與條件超過了在歐共體減讓表規(guī)定的稅率與條件”?！?0〕WTO Panel Report,European Communities—Customs Classification of Frozen Boneless Chicken Cuts,WT/DS269/R,adopted on 27Sep.2005,paras.7.425-7.427.

在“歐共體信息技術(shù)產(chǎn)品案”中,專家組指出:“第2 條的核心問題是被給予免稅待遇的特定產(chǎn)品是否事實(shí)上獲得此類待遇。如果申訴方能夠確定措施以必然拒絕免稅待遇的方式進(jìn)行運(yùn)作,進(jìn)而我們認(rèn)為,該措施確實(shí)違反第2 條。”〔11〕WTO Panel Report,European Communities and its Member States—Tariff Treatment of Certain Information Technology Products,WT/DS375/R,adopted on 21Sep.2010,para.7.116.

(四) 堅(jiān)持普遍取消數(shù)量限制原則

WTO 要求“任何締約方不得對任何其他締約方領(lǐng)土產(chǎn)品的進(jìn)口或向任何其他締約方領(lǐng)土出口或銷售供出口的產(chǎn)品設(shè)立或維持除關(guān)稅的國內(nèi)稅或其他費(fèi)用外的禁止或限制,無論此類禁止或限制通過配額進(jìn)出口許可證或其他措施實(shí)施”。

在“土耳其紡織品案”(Turkey-Textiles) 中,專家組指出,“對數(shù)量限制的禁止反映為關(guān)稅是可選擇的邊境保護(hù)措施。數(shù)量限制施加了對進(jìn)口的絕對限制,但是關(guān)稅卻并非如此。與最惠國關(guān)稅允許最有效率的競爭者進(jìn)行進(jìn)口不同,一般而言,數(shù)量限制具有貿(mào)易扭曲效應(yīng),它們的配置是有問題的,并且其管理也并不透明”?！?2〕WTO Panel Report,Turkey—Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products,WT/DS34/R,adopted on 19Nov.1999,para.9.63.烏拉圭回合的談判者認(rèn)識到非關(guān)稅邊境限制的整體負(fù)面效果(不管是適用于進(jìn)口或出口),并且需要有利的更透明的、價格為導(dǎo)向的措施,例如,關(guān)稅措施。

在“加拿大期刊案”中,專家組認(rèn)定對特定雜志進(jìn)口的全面禁止違反GATT 1994 第11.1條?！?3〕See WTO Panel Report,Canada—Certain Measures Concerning Periodicals,WT/DS31/R,adopted on 30Jul.1997,para.5.5.在“美國蝦案”中,專家組指出,“ [爭議中的美國法規(guī)] 明確要求對未認(rèn)證的國家的產(chǎn)品進(jìn)口施加禁令……美國禁止了從任何未滿足特定政策條件的國家進(jìn)口蝦類或蝦類制品。我們也知曉先前的專家組認(rèn)為相似的限制措施為第11 條含義內(nèi)的‘禁止或限制’”?！?4〕WTO Panel Report,United States—Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products,WT/DS58/R,adopted on 6Nov.1998,para.7.16.在“巴西輪胎案”中,專家組指出,“對于何種措施構(gòu)成對進(jìn)口的‘禁止’ 并不存在模糊性:成員不應(yīng)禁止特定成員的特定產(chǎn)品進(jìn)入其市場”?！?5〕WTO Panel Report,Brazil—Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres,WT/DS332/R,adopted on 17 Dec.2007,para.7.11.

上述非歧視原則、無條件最惠國待遇原則、國民待遇原則、關(guān)稅減讓、約束性關(guān)稅以及一般性取消數(shù)量限制都體現(xiàn)了GATT/WTO 多邊貿(mào)易談判建立一個開放、非歧視、逐步取消關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的宗旨與不懈努力,為推動國際貿(mào)易發(fā)展、改善人民生活所作的貢獻(xiàn)。

(五) 堅(jiān)持貿(mào)易制度透明度原則

WTO 要求成員方有效實(shí)施的關(guān)于海關(guān)對產(chǎn)品的分類或估價,關(guān)于稅捐或其他費(fèi)用的征收率,關(guān)于對進(jìn)出口貨物及其支付轉(zhuǎn)賬的規(guī)定、限制和禁止,以及關(guān)于影響進(jìn)出口貨物的銷售、分配、運(yùn)輸、保險、存?zhèn)}、檢驗(yàn)、展覽、加工、混合或使用的法令、條例與一般援用的司法判決及行政決定,都應(yīng)迅速公布,以使各國政府及貿(mào)易商對它們熟悉。一締約國政府或政府機(jī)構(gòu)與另一締約國政府或政府機(jī)構(gòu)之間締結(jié)的影響國際貿(mào)易政策的現(xiàn)行規(guī)定,也必須公布。但該規(guī)定并不要求締約國公開那些會妨礙法令的貫徹執(zhí)行、會違反公共利益、或會損害某一公私企業(yè)的正當(dāng)商業(yè)利益的機(jī)密資料。

貿(mào)易制度透明是WTO 多邊貿(mào)易制度的重要規(guī)則之一,是國際經(jīng)貿(mào)治理的基礎(chǔ)要求。近年來WTO 爭議解決機(jī)制受理的關(guān)于貿(mào)易條例公布和實(shí)施的爭議案件數(shù)量增加很快。透明度原則的延伸使得司法判決以及政府之間的貿(mào)易協(xié)定也必須及時公布。但是如果其公布會妨礙法令的貫徹執(zhí)行、會違反公共利益、會損害某一企業(yè)的正當(dāng)商業(yè)利益的機(jī)密資料可以不公布。

此外,DSU 多邊解決爭議重視公平、公正、低成本,快速解決爭議;DSU 第23 條反對單邊貿(mào)易報復(fù)措施;GATT 第21 條“基本國家安全例外”嚴(yán)格限制濫用“國家安全”實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義?！?6〕DS512 案件中喬治·阿比·薩特(George Abbi Saat) 為首席的專家組在綜合俄羅斯、烏克蘭以及第三國意見后,經(jīng)過激烈討論,專家組首次對安全例外條款爭議問題做出回應(yīng)。專家組從WTO 是否享有該類爭議的管轄權(quán)入手,明確管轄權(quán)的歸屬問題,并對安全例外條款的法律要件做出詳細(xì)解釋,最后以國際法中各國交往慣例遵循的“善意原則”對援引方援引安全例外條款進(jìn)行限制。

以上都是GATT/WTO 幾十年積累的正確和行之有效的原則。WTO 改革,特別是在本文中分析的WTO 爭議解決機(jī)制的改革必須守住這些正確原則,才能不迷失方向,不犯顛覆性錯誤。

二、WTO 爭議解決機(jī)制面臨的問題與挑戰(zhàn)

(一) 上訴機(jī)構(gòu)癱瘓

上訴機(jī)構(gòu)于2019 年11 月10 日被一成員阻止新成員的遴選,被迫停止運(yùn)行。125 個成員63 次集體上書DSB,要求盡快恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)新成員遴選,均以失敗告終?！?7〕截止到2023 年4 月4 日,WTO 成員已63 次向DSB 提出申請,要求恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)成員遴選。一票可以推翻上訴機(jī)構(gòu),使得WTO 爭議解決機(jī)制失去平衡,倒退回GATT 時期的權(quán)力為導(dǎo)向的低效的爭議解決機(jī)制?！?8〕國際法院原法官克勞福德(Crawford) 批評美國阻止上訴機(jī)構(gòu)新成員遴選,使WTO 爭議解決機(jī)制開歷史的倒車,倒退回GATT 時期。美籍上訴機(jī)構(gòu)原法官詹姆斯·博卡斯(James Baucus) 批評美國違反DSU 規(guī)定,使美國的國際聲譽(yù)受損。由歐盟、加拿大、中國等發(fā)起的開放的仲裁上訴安排(MPIA) 為解決上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)癱瘓期間的上訴問題起到積極作用?！?9〕參見DSU 第25 條。但是MPIA 是一個臨時安排,參加的成員只有WTO 三分之一成員,〔20〕MPIA 已審結(jié)幾起仲裁上訴案件。期間近20 多個上訴案件無法受理,違反DSU 迅速公正解決爭議的法律規(guī)定,也違反DSU 第17 條設(shè)立上訴機(jī)構(gòu)的宗旨與要求。

(二) 建立帶有糾正法律錯誤的上訴機(jī)制,由專家組與上訴兩層解決爭議(two tiers DSS),目前出現(xiàn)了只保留單層爭議解決的雜音

WTO 由GATT 的“一致同意“變化為”第11 條的“反向一致同意“,成立專家組通過報告變得自動、快速。為避免專家組報告的法律錯誤,WTO 設(shè)立常設(shè)的上訴機(jī)構(gòu),糾正專家組報告出現(xiàn)的法律問題。如果取消上訴機(jī)制,將使“專家組與上訴機(jī)構(gòu)失去相互制約”。“反向一致通過的報告”出現(xiàn)法律錯誤無上訴糾錯機(jī)制。聯(lián)合國貿(mào)易法委員會UNCITRAL 第三工作組調(diào)查報告認(rèn)為國際投資爭議解決機(jī)制涉及一個政府和國際公約的解釋,一審仲裁員多、背景和專業(yè)水平不同,都是兼職的,缺乏充分的時間閱讀當(dāng)事方提交的文件,在裁決中對法律的解釋出現(xiàn)錯誤是經(jīng)常的,為保障公約解釋的一致性,為及時糾正專家組報告中的法律錯誤,設(shè)立糾錯的上訴機(jī)制是必要的。在投資者和政府的投資爭議解決中,設(shè)立上訴機(jī)制是理想的和可行的(desirable and feasible)。凡是涉及政府的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易爭議需要設(shè)立上訴機(jī)制糾正一審專家組報告的法律錯誤?！?1〕參見UNCITRAL 第三工作組報告。這也是國際爭議解決機(jī)制的發(fā)展趨勢。有的成員提出設(shè)立單層解決爭議機(jī)制,這違反WTO 的涵蓋協(xié)議,也與國際爭議解決機(jī)制的發(fā)展方向相悖。

(三) MPIA 是臨時的,只有三分之一的WTO 成員參加,其他三分之二成員失去了上訴的權(quán)利〔22〕當(dāng)前共有26 個國家或地區(qū)為MPIA 的成員,包括澳大利亞、貝寧、巴西、加拿大、中國、智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾、歐盟、危地馬拉、中國香港、冰島、日本、中國澳門、墨西哥、黑山、新西蘭、尼加拉瓜、挪威、巴基斯坦、秘魯、新加坡、瑞士、烏克蘭、烏拉圭。

WTO 已經(jīng)有20 多個上訴申請被擱置,無上訴人員受理,嚴(yán)重影響了爭議解決效益。特別是某個成員將上訴機(jī)構(gòu)推翻,然后將其敗訴的案件例如專家組裁定美國301 條款對中國進(jìn)口商品限制措施、232 條款限制從中國等進(jìn)口鋼鋁制品的措施,香港地理標(biāo)識措施等違反GATT 第1 條最惠國待遇、第21 條“基本國家安全例外”、DSU 第23 條。敗訴的美國將專家組報告上訴到被他搞癱瘓的上訴機(jī)構(gòu),致使該專家組報告不能生效,完全違反“誠信”原則。另外,MPIA 是根據(jù)DSU 第25 條關(guān)于仲裁的規(guī)定設(shè)立的,仲裁與專家組的關(guān)系、裁決的法律地位沒有規(guī)定,MPIA的經(jīng)費(fèi)以及秘書支持等問題有待解決。

(四) 上訴審查范圍

DSU 第11 條規(guī)定專家組應(yīng)客觀審查事實(shí)與法律解釋,上訴審查法律。事實(shí)與法律的關(guān)系如何? 上訴可以澄清法律,法律的權(quán)威解釋在部長會議與專業(yè)委員會(WTO 第9 條) 之間如何分工? 上訴可否解釋成員國內(nèi)法? 上訴機(jī)構(gòu)的審查范圍,如何區(qū)分事實(shí)與法律? DSU 第11 條“專家組對事實(shí)的客觀審查”不屬于第17.6 條“僅就提出的法律問題進(jìn)行上訴”。上訴機(jī)構(gòu)審議的DSU 第11 條上訴案子數(shù)量增加,涉及事實(shí)的論述,上訴機(jī)構(gòu)超出其審查權(quán)限,延長上訴報告的頁數(shù),致使拖延了發(fā)布上訴報告的時間。上訴機(jī)構(gòu)曾在幾個上訴報告中提醒當(dāng)事方不要輕易地提出DSU 第11 條的上訴,關(guān)于專家組審查事實(shí)的客觀性不在DSU 第17.6 條的上訴審議范圍。然而如果專家組在審查的過程中不尊重當(dāng)事方的爭議程序正當(dāng)性(due process)、存在法律定性問題(legal characterization)、造成嚴(yán)重的法律錯誤(egregious error of law) 應(yīng)屬于上訴審查的范圍。

上訴審查的法律問題應(yīng)該有利于解決爭議。上訴審查后可以接受專家組的報告(accept),修改專家組的報告(amend) 或拒絕(reject) 專家組報告。上訴報告不提供法律咨詢意見。

DSU 第11 條“專家組對事實(shí)的客觀審查”不屬于第17.6 條“僅就提出的法律問題進(jìn)行上訴”。

上訴審查不需要將事實(shí)重復(fù)一遍。必要時可以引用專家組報告中業(yè)已經(jīng)過雙方同意的事實(shí)。

在專家組報告的中期審議時可以要求專家組重新考慮有關(guān)事實(shí)或法律問題,包括完成法律分析(Completing legal analysis)。或者在發(fā)布報告之前可以考慮調(diào)解解決爭議的程序。無論何時能達(dá)成雙方滿意的解決辦法(mutually agreed solution) 都是DSU 鼓勵的。

上訴率較高,反映濫用上訴權(quán)力,例如引用DSU 第11 條關(guān)于案件事實(shí)的上訴。WTO 學(xué)者則估計(jì)WTO 上訴率達(dá)到68%。WTO 官方網(wǎng)站報道截止2019 年,案件數(shù)量為593 件,上訴案件為170 件。上訴率為28.7%?！?3〕截止2019 年(已減去2020—2023 年數(shù)據(jù)),案件數(shù)量為593 件,上訴案件為170 件;截止2019 年,WTO 案件上訴率為170÷593≈28.67%。如果減去已撤回上訴的案件,這一比例應(yīng)該更低。參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/,2023 年11 月8 日訪問。

(五) WTO 爭議解決的報告文件長,難讀懂,有法律文牘主義

辦案時間長,上訴機(jī)構(gòu)在幾個案件中未能在法律強(qiáng)制要求的90 天內(nèi)提交上訴裁決報告。DSB 應(yīng)該規(guī)定文件頁數(shù)上限,以便在限期內(nèi)完成上訴機(jī)構(gòu)報告。

(六) 關(guān)于先例的作用及條約的解釋權(quán)

WTO 協(xié)議第9 條規(guī)定貿(mào)易部長會議是最高權(quán)力機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對涵蓋協(xié)議的解釋,至今貿(mào)易部長會議很少對涵蓋協(xié)議做出解釋。例如,服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(GATs) 沒有關(guān)于相類似性(likeness)的規(guī)定,部長會議也從未做過解釋,在“金融服務(wù)”案中,由于專家組對于涉及貨幣洗錢的金融機(jī)構(gòu)的相似性的認(rèn)定錯誤駁回專家組的結(jié)論(reject),而“相似性”(likeness) 又是判斷最惠國待遇和國民待遇的比較基礎(chǔ)(benchmark)。因此無“相似性”的規(guī)定,上訴機(jī)構(gòu)無法對于該案是否違反最惠國待遇做出裁決。

(七) 爭議解決機(jī)制的專業(yè)人員與秘書處和成員的關(guān)系

上訴機(jī)構(gòu)成員應(yīng)遵守嚴(yán)格的行為守則,保持獨(dú)立性(independent)、公正性(impartiality),不與成員相關(guān)聯(lián)(not affiliate with any Government)。上訴機(jī)構(gòu)成員不與成員單獨(dú)接觸(No Expart Communication),上訴機(jī)構(gòu)與成員缺乏溝通,上訴機(jī)構(gòu)成員不發(fā)聲、不露面 (voiceless,faceless)。另一方面,成員對于遴選上訴機(jī)構(gòu)成員的政治考慮增多。例如筆者在參加上訴機(jī)構(gòu)遴選時,面試的各委員會和駐WTO 大使都很滿意,但是中國單獨(dú)關(guān)稅區(qū)臺灣地區(qū)提出擔(dān)心筆者對臺灣地區(qū)是否能夠公正,經(jīng)過WTO 總干事、DSB 主席、美國、歐盟、中國等代表的交涉,臺灣地區(qū)當(dāng)天收回其質(zhì)疑。筆者成為首位中國籍上訴機(jī)構(gòu)成員并在上訴機(jī)構(gòu)工作八年多,圓滿完成兩屆任期。南非籍法官因?yàn)樵趯＜医M的一個“歸零”案件支持美國的反傾銷歸零,日本堅(jiān)決反對,并要求他不參與日本案件的審理。美國不支持兩位美籍法官續(xù)聘第二屆任期。美國反對韓國籍法官連任第二屆的續(xù)聘。歐盟堅(jiān)持對墨西哥籍法官完成兩屆任期后的空位新成員遴選單獨(dú)進(jìn)行。美國堅(jiān)持墨西哥籍法官的空位與比利時籍法官完成兩屆任期后的空位一并遴選。上訴機(jī)構(gòu)成員由主要成員政府推薦,政治綁架上訴機(jī)構(gòu)成員的公正客觀遴選將是很大的挑戰(zhàn)。另外WTO 高官的人選,地緣政治影響大。歷史上,WTO 第二屆總干事的遴選亦曠日持久達(dá)不成一致決議。最終由邁克爾·穆爾 (Michael Kenneth Moore) 和素帕猜·巴尼巴滴 (Supachai Panitchpakdi) 各擔(dān)任WTO 總干事一半任期。又例如規(guī)則司由美國人擔(dān)任司長,法律司由加拿大、澳大利亞人擔(dān)任司長,為何規(guī)則司不能與法律司合并? 上訴機(jī)構(gòu)秘書處由歐洲人擔(dān)任司長?？偢墒聻閃TO 爭議解決的斡旋人,但是總干事出差事務(wù)太忙,為爭議方斡旋解決爭議太少。

(八) WTO 爭議解決機(jī)制的人員專業(yè)訓(xùn)練不夠,人員流動性差,代表性不夠

規(guī)則司、法律司至今無中國籍專業(yè)職員。美國、歐洲、澳大利亞在日內(nèi)瓦設(shè)立很多WTO 事務(wù)所,中國沒有。由于日內(nèi)瓦生活水平昂貴,很多發(fā)展中國家都沒有設(shè)立駐WTO 代表處。發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體的WTO 爭議解決技能的高級人才缺乏。

三、WTO 爭議解決機(jī)制的反思

(一) WTO 爭議解決機(jī)制的基本特征

WTO 爭議解決機(jī)制是以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性、可預(yù)測性的核心成分?！?4〕參見DSU 第3.2 條。

WTO 爭端解決機(jī)制僅適用于WTO 成員政府與政府之間關(guān)于履行涵蓋協(xié)議的爭議。在美國蝦案件中,上訴機(jī)構(gòu)裁定:特別應(yīng)該強(qiáng)調(diào)WTO 的爭議解決程序只適用于WTO 成員。根據(jù)WTO 協(xié)議和涵蓋協(xié)議,WTO 爭議解決不適用于個體或者政府間、非政府間的國際機(jī)構(gòu)?！?5〕See WTO Appellate Body Report,United States—Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products,WT/DS58/AB/R,adopted on 6Nov.1998,para.101.DSU 第1.1條規(guī)定了其范圍和適用:本諒解的規(guī)則和程序應(yīng)適用于按照本諒解附錄1 所列各項(xiàng)協(xié)定(本諒解中稱“涵蓋協(xié)議”) 的磋商和爭端解決規(guī)定所提出的爭端。

WTO 爭議解決機(jī)制是排他性的(exclusive)。DSU 第23.1 條規(guī)定:當(dāng)成員尋求糾正違反義務(wù)情形或?qū)で蠹m正其他造成適用協(xié)定項(xiàng)下利益喪失或減損的情形,或?qū)で蠹m正妨礙適用協(xié)定任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的情形時,它們應(yīng)援用并遵守本諒解的規(guī)則和程序。根據(jù)該條款,WTO 成員關(guān)于與其他成員的貿(mào)易爭議必須提交WTO 解決。

WTO 反對單方面貿(mào)易報復(fù)。WTO 成員不能采取單方面措施,例如單方面的貿(mào)易報復(fù)、貿(mào)易制裁措施。在美國貿(mào)易法第301 節(jié)案件中,專家組裁定:DSU 第23.1 條要求所有WTO 成員要糾正與WTO 不一致的措施時必須提交WTO 多邊解決爭議的程序,排除任何其他方式,特別是不能單方面地執(zhí)行WTO 的權(quán)力與義務(wù)?！?6〕See WTO Panel Report,United States—Sections 301-310of the Trade Act 1974,WT/DS152/R,adopted on 27Jan.2000,para.7.41.

WTO 解決爭議機(jī)制是強(qiáng)制性的(mandatory)。DSU 第6.1 條規(guī)定:如起訴方提出請求,則專家組應(yīng)最遲在此項(xiàng)請求首次作為一項(xiàng)議題列入DSB 議程的會議之后的DSB 會議上設(shè)立,除非在此次會上DSB 經(jīng)協(xié)商一致決定不設(shè)立專家組。

與其他國際爭議解決機(jī)構(gòu)不同,WTO 的爭議解決不需要當(dāng)事方另行通過爭議解決條款,表示同意采用WTO 爭議解決。自一成員加入WTO,該成員就接受WTO 解決機(jī)制的管轄。

WTO 是一攬子強(qiáng)制執(zhí)行的協(xié)議,包括爭議解決諒解。如果一成員加入WTO,則承認(rèn)WTO爭議解決的強(qiáng)制和排他管轄權(quán)。當(dāng)一成員提出磋商,相關(guān)的另一方應(yīng)給予善意的考慮,不得拒絕(sympathetic consideration)。〔27〕參見DSU 第4.2 條。

WTO 裁決必須執(zhí)行(enforcement)。成員必須無條件地接受裁決。DSU 第17.14 條規(guī)定:上訴機(jī)構(gòu)報告應(yīng)由DSB 通過,爭端各方應(yīng)無條件接受,除非在報告散發(fā)各成員后30 天內(nèi),DSB 經(jīng)協(xié)商一致決定不通過該報告。此通過程序不損害各成員就上訴機(jī)構(gòu)報告發(fā)表意見的權(quán)利。

WTO 由164 個成員加入的60 多個涵蓋協(xié)議(covered agreement) 構(gòu)成國際法的一部分,涉及一攬子的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定。WTO 法的制定和統(tǒng)一執(zhí)行與解釋保證WTO 法的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和可預(yù)測性。

WTO 基本上做到上述統(tǒng)一立法和執(zhí)法的要求,減少了裁決的沖突,提高了多邊貿(mào)易規(guī)則的安全性。但是WTO 與區(qū)域自由化協(xié)議(FTA) 的關(guān)系、服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(GATS) 與某些成員正在談判的國際服務(wù)協(xié)議(TISA) 的關(guān)系都反映了WTO 本身的不完全協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。另外WTO 爭議解決僅僅限于成員政府措施與涵蓋協(xié)議的爭議,其他爭議例如投資爭議也存在爭議場所的挑選問題。

(二) 從磋商到由第三方爭議解決

GATT 1994 第22 條的磋商條款并沒有規(guī)定直接的后果。其僅要求每一締約方就任何影響協(xié)定運(yùn)作的事項(xiàng),為其他締約方提供充分的磋商機(jī)會。該磋商無法滿足爭議方切實(shí)有效解決爭端的需要。因而,20 世紀(jì)50 年代開始,GATT 引入專家組解決爭議的模式。該專家組由個人所組成,其并非是國家的代表。該模式表明GATT 逐漸強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的決策者進(jìn)行裁決,而非依靠國家代表進(jìn)行磋商?！?8〕See John Jackson,William Davey &Alan Sykes,Legal Problem of International Economic Relations,Thomson West,2002,p.267.

在WTO 時期,第三方爭端解決更受推崇,特別是以專家組和上訴機(jī)構(gòu)成員構(gòu)成的專家裁決方式。除了磋商、斡旋、調(diào)解與調(diào)停外,DSU 詳細(xì)規(guī)定專家組和上訴機(jī)構(gòu)審理爭議的規(guī)則和程序。而隨著第三方爭議解決機(jī)制的建立,WTO 爭端解決的案件數(shù)量也迅速攀升。

(三) 從“一致同意”到“反向一致同意”

GATT 組織原則中的另一個原則為“一致同意”原則,其要求專家組的成立經(jīng)總理事會“一致同意”,被訴方經(jīng)常利用反對票阻止專家組的成立。同樣的問題也發(fā)生在專家組成員的選定和權(quán)限的認(rèn)定上。最后,敗訴方如果不愿執(zhí)行裁定,更是利用專家組報告的通過程序阻止報告的生效?！?9〕參見黃東黎、楊國華:《世界貿(mào)易組織法:理論·條約·中國案例》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013 年版,第100 頁。雖然實(shí)踐中,將近90%的案件中,敗訴方最終都接受于己不利的專家組報告,然而,20 世紀(jì)80 年代開始,爭議方阻撓專家組設(shè)立與專家組報告通過的頻率有所增加。〔30〕參見[美] 戴維·帕爾米特、[希臘] 佩特羅斯·C.馬弗魯?shù)谒?《WTO 中的爭端解決:實(shí)踐與程序》 (第2 版),羅培新、李春林譯,北京大學(xué)出版社2005 年版,第8 頁。

在WTO 協(xié)定中,對專家組的設(shè)立機(jī)制和專家組報告的通過機(jī)制從“一致同意”轉(zhuǎn)為“反向一致同意”,即,除非所有的締約方,包括申訴方,做出不予設(shè)立或不予通過的決定,否則,專家組將設(shè)立,或者專家組報告將通過。按照如上“反向一致同意”的原則,只要有一個成員同意,該請求決定的事項(xiàng)就得以通過。換言之,實(shí)際上,在具體事項(xiàng)的表決上,DSB 獲得了近乎自動通過的權(quán)力。

(四) 從一裁終局到上訴復(fù)審

在GATT 爭議解決機(jī)制中,另一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)在于臨時召集起來的專家組成員的獨(dú)立性和公正性,以及裁決正確性問題。更進(jìn)一步的,烏拉圭回合的談判者也認(rèn)為,如果專家組報告通過“反向一致同意”而自動通過,并對主權(quán)國家有約束力,那么就需要有上訴復(fù)審機(jī)制來處理專家組偶爾出現(xiàn)“錯判”的可能性?！?1〕參見趙維田、繆劍文、王海英:《WTO 的司法機(jī)制》,上海人民出版社2004 年版,第161 頁。

由此,WTO 建立起常設(shè)性的上訴機(jī)構(gòu),其由7 名成員組成。上訴機(jī)構(gòu)的成員資格應(yīng)廣泛代表WTO 的成員資格。成員由DSB 任命,任期4 年,可連任1 次。同時,上訴機(jī)構(gòu)候選人必須是具有公認(rèn)權(quán)威并在法律、國際貿(mào)易以及各WTO 協(xié)定方面具有公認(rèn)專門知識的專家,同時不得附屬于任何政府,以保證其獨(dú)立性。爭議解決機(jī)制建立上訴機(jī)構(gòu)無疑是WTO 準(zhǔn)司法機(jī)制的最為重要的制度設(shè)計(jì)。通過上訴機(jī)構(gòu)的設(shè)立,爭議解決機(jī)構(gòu)保障爭議解決結(jié)果的合法性、準(zhǔn)確性和一致性,更對WTO 爭端解決機(jī)制的準(zhǔn)司法化發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。

(五) 從權(quán)力和外交解決爭議到準(zhǔn)司法解決政府間貿(mào)易爭議

自1947 年GATT 臨時適用以來,多邊貿(mào)易體系的爭議解決機(jī)制逐步完善。GATT 早期的爭議解決體現(xiàn)為權(quán)力或外交解決方式,爭議方甚至可以通過在例會上對具體決定的不同意而阻撓爭議解決機(jī)制的順利開展,從而淪為某些大國的外交工具,體現(xiàn)為權(quán)力本位。

1995 年,隨著《建立世界貿(mào)易組織馬拉喀什協(xié)定》 的生效,DSU 調(diào)整各成員的爭議解決。其規(guī)定嚴(yán)格的程序,對爭議解決的每一個步驟規(guī)定了時限,從而提高了爭議解決機(jī)制的效率;其創(chuàng)立的“反向一致同意”原則更為有效及時地解決國際爭議提供了可行的方案;其設(shè)立的上訴機(jī)構(gòu)切實(shí)保障了爭議解決程序的公正性。毫無疑問,WTO 爭議解決機(jī)制從強(qiáng)調(diào)磋商、調(diào)解等外交解決或非訴訟解決手段轉(zhuǎn)化為WTO 準(zhǔn)司法的軌道。

從GATT 到WTO 爭議解決機(jī)制的沿革,可以看出GATT/WTO 談判人員的意圖是引入獨(dú)立的第三方通過法律程序解決爭議;設(shè)立專家組和通過報告基本上是自動通過,大大提高了效率,縮短了解決爭議的時間。由于專家組報告容易通過,為了減少專家組的法律錯誤,設(shè)立一個獨(dú)立的上訴機(jī)構(gòu)糾正專家組報告中的法律錯誤,專家組與上訴機(jī)構(gòu)有相互制衡的作用。所以烏拉圭回合通過的DSU 是全面、平衡、法律嚴(yán)謹(jǐn)、保障裁決不增加或減少成員在涵蓋協(xié)議下的權(quán)利與義務(wù)的。

(六) 對WTO 爭議解決程序的評析

1.WTO 的爭議解決機(jī)制包括磋商、調(diào)解的非訴方式和包括專家組、上訴機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)司法兩層解決爭議的方式

GATT 時期以外交談判解決爭議為主。烏拉圭回合建立了包括專家組和常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)的二審終審的準(zhǔn)司法解決爭議的機(jī)制。筆者認(rèn)為無論是外交磋商、調(diào)解的非訴方式還是準(zhǔn)司法訴訟都是解決爭議的手段和途徑。WTO 應(yīng)該堅(jiān)持磋商、調(diào)解的非訴方式和準(zhǔn)司法訴訟的“兩條腿”方式。

WTO 解決爭議的宗旨是迅速(prompt) 和積極解決爭議(positive solution)。DSU 第3.3 條規(guī)定:在一成員認(rèn)為其根據(jù)適用協(xié)定直接或間接獲得的利益正在因另一成員采取的措施而減損的情況下,迅速解決此類情況對WTO 的有效運(yùn)轉(zhuǎn)及保持各成員權(quán)利和義務(wù)的適當(dāng)平衡是必要的。DSU 第3.4 條規(guī)定:DSB 所提建議或所作裁決應(yīng)旨在依照本諒解和適用協(xié)定項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù),實(shí)現(xiàn)問題的滿意解決。

WTO 的爭議解決專家和上訴機(jī)構(gòu)成員應(yīng)該時刻將迅速、積極解決爭議,實(shí)現(xiàn)當(dāng)事方在WTO下的權(quán)利與義務(wù)的再平衡放在首位。方法和途徑只是達(dá)到目的的工具。根據(jù)個案情況,非訴和準(zhǔn)司法訴訟兩種途徑都應(yīng)采用。DSU 第3.7 條業(yè)已肯定首選是雙方通過外交磋商或非訴的調(diào)解達(dá)到和解。DSU 第4.1 條指出:各成員決心加強(qiáng)和提高各成員使用的磋商程序的有效性。因此不能過多強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)司法性,更不能陷入法律文牘主義。DSB 通過的報告是解決(solution) 當(dāng)事方政府之間的貿(mào)易爭議,而不是提交一份法律論文(presentation of a legal thesis),特別應(yīng)該避免冗長繁瑣的(very long and complicated report)、讀者讀不懂(not reader friendly) 的法律報告。

2.WTO 應(yīng)鼓勵更多使用磋商、調(diào)解、調(diào)停等非訴方式解決政府間的爭議

鑒于GATT/WTO 的契約性質(zhì),多邊談判達(dá)成權(quán)益與義務(wù)的平衡,并且WTO 是成員驅(qū)動的國際機(jī)構(gòu),爭議解決機(jī)構(gòu)是由全體WTO 成員組成的,所以WTO 成員是解決爭議機(jī)制的核心。成員政府間磋商或者通過第三者的調(diào)解、斡旋是主動、直接、快速解決政府之間貿(mào)易爭議的好方法。〔32〕筆者在2008 年3 月康奈爾大學(xué)法學(xué)院召開的歡迎WTO 上訴機(jī)構(gòu)新成員學(xué)術(shù)研討會上發(fā)言的題目:WTO 爭議解決機(jī)制應(yīng)引入調(diào)解解決政府間貿(mào)易爭議的程序(mediation)。正式的準(zhǔn)司法的訴訟解決爭議程序比較長,一般需要一年半至三年。然而非訴解決爭議方法可以迅速解決爭議,更好地維護(hù)各方在涵蓋協(xié)議下的權(quán)益。特別是WTO 是解決政府之間的貿(mào)易措施與已經(jīng)達(dá)成的涵蓋協(xié)議的一致性的爭議。當(dāng)事方應(yīng)本著誠實(shí)信用、條約必須遵守的原則通過磋商或者調(diào)解迅速解決爭議,可以為貿(mào)易發(fā)展提供可靠性和可預(yù)測性。DSU 第3.7 條規(guī)定在提出一案件前,一成員應(yīng)就根據(jù)這些程序采取的措施是否有效做出判斷。爭議解決機(jī)制的目的在于保證使?fàn)幾h得到積極解決。爭議各方均可接受且與涵蓋協(xié)議相一致的解決辦法無疑是首選辦法。如不能達(dá)成雙方同意的解決辦法,則爭端解決機(jī)制的首要目標(biāo)通常是保證撤銷被認(rèn)為與任何涵蓋協(xié)議的規(guī)定不一致的有關(guān)措施。提供補(bǔ)償?shù)霓k法只能在立即撤銷措施不可行時方可采取,且應(yīng)作為在撤銷與涵蓋協(xié)議不一致的措施前采取的臨時措施。本諒解為援引爭端解決程序的成員規(guī)定的最后手段是可以在歧視性的基礎(chǔ)上針對另一成員中止實(shí)施涵蓋協(xié)議項(xiàng)下的減讓或其他義務(wù),但需經(jīng)DSB 授權(quán)采取此類措施。

DSU 上訴規(guī)定強(qiáng)調(diào)迅速、積極、圓滿地解決爭議是總目標(biāo)。DSU 還確定爭端各方均可接受并且與涵蓋協(xié)議相一致的解決辦法無疑是首選辦法。如不能達(dá)成雙方滿意的辦法,則通過準(zhǔn)司法的訴訟,確保被訴方撤銷或修改與涵蓋協(xié)議不一致的錯誤措施。進(jìn)行貿(mào)易報復(fù)是最后的手段。DSU 還規(guī)定了磋商的重要性和程序。各成員確認(rèn)決心加強(qiáng)和提高磋商解決爭議,各成員對于提出的磋商給予積極考慮,并提供充分的磋商機(jī)會。

DSU 第4.3 條規(guī)定,如磋商請求是按照一涵蓋協(xié)議提出的,則請求所針對的成員應(yīng)在收到請求之日起10 天內(nèi)對該請求做出答復(fù),并應(yīng)在收到請求之日起不超過30 天的期限內(nèi)真誠地進(jìn)行磋商,以達(dá)成雙方滿意的解決辦法。所有此類磋商請求應(yīng)由請求磋商的成員通知DSB 及有關(guān)理事會和委員會。任何磋商請求應(yīng)以書面形式提交,并應(yīng)說明提出請求的理由,包括確認(rèn)所爭論的措施,并指出起訴的法律根據(jù)。DSU 第4.6 條規(guī)定:磋商應(yīng)保密,并不得損害任何一方在任何進(jìn)一步訴訟中的權(quán)利。DSU 第5 條還專門規(guī)定了非訴的解決爭議方式例如斡旋、調(diào)解和調(diào)停。斡旋、調(diào)解和調(diào)停是在爭端各方同意下自愿采取的程序。特別是爭端各方在這些訴訟程序中所采取的立場應(yīng)保密,并不得損害雙方中任何一方根據(jù)這些程序進(jìn)行任何進(jìn)一步訴訟程序的權(quán)利。爭端任何一方可隨時請求進(jìn)行斡旋、調(diào)解或調(diào)停。此程序可隨時開始,隨時終止。一旦斡旋、調(diào)解或調(diào)停程序終止,起訴方即可開始請求設(shè)立專家組。如爭議各方同意,斡旋、調(diào)解或調(diào)停程序可在專家組程序進(jìn)行的同時繼續(xù)進(jìn)行;〔33〕參見DSU 第4.5 條。總干事可依其職權(quán)提供斡旋、調(diào)解或調(diào)停,以期協(xié)助各成員解決爭議。〔34〕參見DSU 第3.6 條。筆者注意到雖然DSU 規(guī)定了磋商、斡旋、調(diào)解等非訴訟的解決爭議方式,但是斡旋、調(diào)解使用較少。WTO 成立20 多年來只有一件爭議是由總干事辦公室斡旋解決的。近年來WTO 爭議案件的數(shù)量增加很快,但是磋商解決爭議的比率沒有提高,反而設(shè)立專家組的請求增加,上訴率提高。筆者認(rèn)為WTO 應(yīng)該鼓勵當(dāng)事方多用磋商或斡旋、調(diào)解、調(diào)停等非訴的、可替代的爭議解決方式(Alternative dispute resolution,ADR)。一方面可以避免準(zhǔn)司法訴訟的文件冗長、訴訟時間長等對當(dāng)事方增加的負(fù)擔(dān)并能迅速解決爭議,另一方面可以避免爭議當(dāng)事方政府之間貿(mào)易關(guān)系的沖突對抗,使政府之間的貿(mào)易關(guān)系保持長期穩(wěn)定發(fā)展。如果當(dāng)事方擔(dān)心磋商或調(diào)解解決的爭議的結(jié)果是否可執(zhí)行問題,筆者建議DSB 可以在不損害第三方利益的前提下,通過該磋商或調(diào)解的決議,使該磋商、調(diào)解的決議對當(dāng)事方具有法律約束力。

3.關(guān)于專家組的設(shè)立

首先在很多爭議案件中當(dāng)事方挑戰(zhàn)專家組的管轄權(quán)。DSU 第6.2 條規(guī)定專家組的建立應(yīng)以書面形式提出設(shè)立專家組的請求。它應(yīng)闡明是否已經(jīng)進(jìn)行磋商,確認(rèn)爭議中意見一致的各項(xiàng)具體措施,并提出一份簡要概述足以明確說明做出該項(xiàng)投訴的法律依據(jù)。如果申請方請求設(shè)立的專家組具有標(biāo)準(zhǔn)職責(zé)范圍以外的職責(zé),書面申請應(yīng)包括特殊職責(zé)的建議文本。設(shè)立專家組申請書的要求是:①書面形式;②說明是否磋商和爭議的具體措施;③涉案的法律條文。如果申訴方在初始的設(shè)立專家組申請中寫的不夠明確,還可以在DSB 主席制定專家組職責(zé)范圍時予以明確。DSU 第6.3 規(guī)定:在設(shè)立專家組時,DSB 可授權(quán)其主席與爭議各方磋商,制定專家組的職權(quán)范圍。由此制定的職權(quán)范圍應(yīng)散發(fā)全體成員。如議定的不是標(biāo)準(zhǔn)的職權(quán)范圍,則任何成員均可在DSB 中提出與此有關(guān)的任何問題。

其次是挑選專家。DSU 第8.1 條規(guī)定:專家組應(yīng)由資深的政府和/或非政府個人組成。WTO成員各自提供若干名專家放在WTO 的專家指示名單上(DSU 第8.4 條)。當(dāng)事方不能挑選本國專家。DSU 第8.2 規(guī)定專家組成員的選擇應(yīng)以保證各成員的獨(dú)立性、完全不同的背景和豐富的經(jīng)驗(yàn)為目的進(jìn)行。DSU 第8.7 條規(guī)定.如在專家組設(shè)立之日起20 天內(nèi),未就專家組的成員達(dá)成協(xié)議,則總干事應(yīng)在雙方中任何一方請求下,經(jīng)與DSB 主席和有關(guān)委員會或理事會主席磋商,在與爭議各方磋商后,決定專家組的組成。DSB 主席應(yīng)在收到此種請求之日起10 天內(nèi),通知各成員專家組如此組成。

筆者注意到:①盡管DSU 第8.10 條規(guī)定.當(dāng)爭議發(fā)生在發(fā)展中國家成員與發(fā)達(dá)國家成員之間時,如發(fā)展中國家成員提出請求,專家組應(yīng)至少有1 名成員來自發(fā)展中國家成員。但是總體上發(fā)展中國家的專家擔(dān)任專家組的工作還很少。自中國2001 年加入WTO 以來,只有商務(wù)部條約法律司前司長張玉卿參加了一個專家組的審案工作。WTO 應(yīng)該加強(qiáng)對發(fā)展中國家專家的挑選、培養(yǎng)和使用。②由于專家組是臨時組成的(ad hoc),其成員大多數(shù)是兼職的。上訴機(jī)構(gòu)成員對專家組的報告質(zhì)量感到擔(dān)憂。〔35〕參見大衛(wèi)·安德浩特(David Unterhalter) 2013 年12 月的告別講演。筆者認(rèn)為WTO 應(yīng)該加強(qiáng)對專家組成員的培訓(xùn),可以進(jìn)行遠(yuǎn)距離線上定期培訓(xùn)與考核。提高專家特別是發(fā)展中國家專家的WTO 法律與程序以及案例分析的水平,通過在職培訓(xùn)可以提高專家組的報告質(zhì)量,也可以減少上訴率。同時可以促進(jìn)WTO 知識的更新和普及。

4.關(guān)于在日內(nèi)瓦舉行的口頭聽證會是否對外公開,WTO 的發(fā)達(dá)成員與廣大發(fā)展中國家的成員一直存在不同意見

發(fā)達(dá)國家的成員如美國、歐盟、日本等一直主張將聽證會對外公開。而很多發(fā)展中國家的成員由于經(jīng)費(fèi)問題,在日內(nèi)瓦都沒有設(shè)立WTO 代表團(tuán)。日內(nèi)瓦生活費(fèi)用太貴了。他們也沒有律師事務(wù)所或者公司代表處。他們無經(jīng)濟(jì)能力派人員觀察聽證會。如果聽證會對外公開,發(fā)達(dá)國家的成員在日內(nèi)瓦代表處多、律師事務(wù)所多,可以直接派人參加觀摩聽證會,從中受益。因此很多發(fā)展中國家的成員不愿意將聽證會對外公開。目前上訴機(jī)構(gòu)的做法是:如果上訴案件當(dāng)事方提出將其聽證會公開的申請,庭審首席法官將該申請發(fā)給當(dāng)事各方包括第三方,書面征求意見。如果申訴方與被訴方都同意將該聽證會對外公開,根據(jù)意思自治的原則,庭審法官也同意當(dāng)事方的選擇,將該聽證會公開。筆者認(rèn)為口頭聽證會可以通過已經(jīng)向WTO 秘書處登記的互聯(lián)網(wǎng)向WTO 成員公開。這樣可以使很多關(guān)心WTO 爭議解決的人員在其本國,遠(yuǎn)距離地線上參與上訴機(jī)構(gòu)在日內(nèi)瓦舉行的口頭聽證會。使發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家成員的研究WTO 爭議解決的人員都有同等的機(jī)會參與聽證會,從中受益。實(shí)際上學(xué)習(xí)WTO 規(guī)則和案例的教學(xué)還可以將WTO的聽證會做成案例教學(xué)。這對于WTO 知識的普及和培養(yǎng)WTO 人才是有積極作用的。

5.關(guān)于第三方的權(quán)利

WTO 繼承GATT 的契約性質(zhì)以及WTO 全體成員權(quán)利與義務(wù)的平衡。當(dāng)一個成員的措施違反了涵蓋協(xié)議的規(guī)定使申訴方在涵蓋協(xié)議下的權(quán)益受到減損。也可能該措施也對其他成員在涵蓋協(xié)議下的權(quán)益也受到影響。因此在WTO 的爭議中與涉案措施有實(shí)質(zhì)利益的一方可以作為第三方參加爭議解決。DSU 第10 條規(guī)定了第三方參與以及對第三方利益的保護(hù)。第10.1 條規(guī)定:爭議各方的利益和爭議中所爭論的一涵蓋協(xié)議項(xiàng)下的其他成員的利益應(yīng)在專家組程序中得到充分考慮。第10.2 條規(guī)定任何對專家組審議的事項(xiàng)有實(shí)質(zhì)利益且已將其利益通知DSB 的成員(本諒解中稱“第三方”) 應(yīng)由專家組給予聽取其意見并向?qū)＜医M提出書面陳述的機(jī)會。這些書面陳述也應(yīng)提交爭議各方,并應(yīng)反映在專家組報告中。第三方應(yīng)收到爭議各方提交專家組首次會議的陳述。第三方也可以提交對涉案措施的立場與評論文件,參加口頭聽證會,發(fā)表與案件有關(guān)的意見。DSU 第10.4 條規(guī)定,如第三方認(rèn)為已成為專家組程序主題的措施造成其根據(jù)任何涵蓋協(xié)議項(xiàng)下獲得的利益喪失或減損,則該成員可援用本諒解項(xiàng)下的正常爭議解決程序。只要可能,此種爭議即應(yīng)提交原專家組。只有爭議各方,而非第三方,可對專家組報告進(jìn)行上訴。按照第10條第2 款已通知DSB 其對該事項(xiàng)有實(shí)質(zhì)利益的第三方,可向上訴機(jī)構(gòu)提出書面陳述,該機(jī)構(gòu)應(yīng)給予聽取其意見的機(jī)會?！?6〕參見DSU 第17.4 條。筆者參與受理的上訴案件中,都有第三方參與。他們雖然不是申訴方和被訴方,但是他們提交的書面陳述和在聽證會上的積極參與發(fā)言,使庭審法官聽到很多很有意義的法律分析和觀點(diǎn)。對于全面系統(tǒng)地澄清涉案的涵蓋協(xié)議的條款是有益處的。

DSU 第3.6 條規(guī)定:對于根據(jù)涵蓋協(xié)議的磋商和爭端解決規(guī)定正式提出事項(xiàng)的雙方同意的解決辦法(MAS) 應(yīng)通知DSB 及有關(guān)理事會和委員會,在這些機(jī)構(gòu)中任何成員可提出與此有關(guān)的任何問題。筆者注意到WTO 的某些案件中,如反補(bǔ)貼案件中被訴方與申訴方達(dá)成雙方滿意的解決辦法(MAS),對第三利益的保護(hù)也很重要。他們要有知情權(quán),且任何成員包括第三方可以提出任何問題。

DSU 第3.7 條指出:爭議解決機(jī)制的目的在于保證使?fàn)幾h得到積極解決。爭議各方均可接受且與涵蓋協(xié)議相一致的解決辦法無疑是首選辦法。DSU 第3.5 條強(qiáng)調(diào)對于根據(jù)涵蓋協(xié)議的磋商和爭議解決規(guī)定正式提出的事項(xiàng)的所有解決辦法,包括仲裁裁決,均與這些涵蓋協(xié)議相一致,且不得使任何成員根據(jù)這些涵蓋協(xié)議獲得的利益喪失或減損,也不得妨礙這些適用協(xié)定任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。該條款強(qiáng)調(diào)任何積極解決爭議的辦法都不得損害任何成員的利益。包括申訴方、被訴方和第三方。在多邊的體制中,公平地保護(hù)各方的知情權(quán)、參與權(quán)、抗辯權(quán)很重要。特別注意保護(hù)第三方的權(quán)利。WTO 也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)培訓(xùn)和通知,提高第三方,特別是最不發(fā)達(dá)的成員的參與能力。

6.專家組與上訴機(jī)構(gòu)的分工:上訴機(jī)構(gòu)完成法律分析與退回重審

WTO 爭議解決程序中沒有關(guān)于“退回重審”的規(guī)定。在一些上訴案件中,當(dāng)上訴機(jī)構(gòu)庭審法官推翻了專家組的某項(xiàng)錯誤裁定,由于缺乏當(dāng)事方都承認(rèn)的事實(shí)和專家組的認(rèn)定,上訴機(jī)構(gòu)庭審法官不能完成法律分析,不得不宣布該問題無結(jié)論。當(dāng)事方花費(fèi)了大量人力、金錢和時間,最后拿到一紙空文“無結(jié)論”。這是筆者在上訴機(jī)構(gòu)任職感到最遺憾的事情?！?7〕2007 年筆者參與上訴機(jī)構(gòu)新成員遴選時,時任DSB 主席泰國駐WTO 大使向筆者提問對上訴機(jī)構(gòu)工作的建議,筆者回答上訴機(jī)構(gòu)報告要精簡、符合涵蓋協(xié)議并能解決爭議雙方的問題?！盁o結(jié)論”的上訴報告是一紙空文,是失敗的上訴程序。

WTO 爭議解決機(jī)制的專家組與上訴機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分工是:專家組應(yīng)對其審議的事項(xiàng)做出客觀評估,包括對該案件事實(shí)及有關(guān)適用協(xié)定的適用性和與有關(guān)適用協(xié)定的一致性的客觀評估;〔38〕參見DSU 第11 條。上訴應(yīng)限于專家組報告涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋?！?9〕參見DSU 第17.6 條。筆者認(rèn)為只要專家組做好案件全面的事實(shí)認(rèn)定,上訴機(jī)構(gòu)庭審法官在推翻專家組的某些錯誤認(rèn)定后,可以根據(jù)專家組報告中對其他有關(guān)事實(shí)的認(rèn)定,完成法律分析(completing legal analysis)。這樣可以避免上訴機(jī)構(gòu)報告對某些問題不作結(jié)論。另外筆者注意到有一些成員和DSU 改革委員會提出了建立“退回重審制度”。該項(xiàng)新制度是否可行還有待商榷。筆者認(rèn)為即使建立一個“退回重審的機(jī)制”也不一定解決問題。因?yàn)橛嘘P(guān)當(dāng)事方已經(jīng)知道其提供新的事實(shí)會進(jìn)一步證明其措施違法,他可能不愿意提供新的事實(shí)證明其措施違法。而且重新組成一個專家組很費(fèi)時、費(fèi)力,也不利于迅速和積極解決爭議。筆者建議目前解決問題的辦法是由專家組在事實(shí)調(diào)查(facts finding) 期間盡量收集事實(shí)并由當(dāng)事方簽字(statement of facts),專家組做出事實(shí)的認(rèn)定,就可以避免由于缺乏當(dāng)事方都承認(rèn)的事實(shí)或者專家組對事實(shí)的認(rèn)定,上訴機(jī)構(gòu)不能完成法律分析。

7.上訴程序與上訴機(jī)構(gòu)

WTO 的常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)對保證WTO 爭議解決的法律解釋的一致性起了重要作用。其他國際解決爭議的機(jī)構(gòu),例如歐盟的投資爭端解決機(jī)制也在考慮設(shè)立上訴法院。筆者認(rèn)為WTO 上訴程序以及上訴機(jī)構(gòu)可以在以下方面進(jìn)一步改善:

(1) 90 天完成上訴案件報告的規(guī)定必須修改。DSU 第17.5 條規(guī)定:訴訟程序自一爭端方正式通知其上訴決定之日起至上訴機(jī)構(gòu)散發(fā)其報告之日止通常不得超過60 天。在決定其時間表時,上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮第4 條第9 款的規(guī)定。當(dāng)上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為不能在60 天內(nèi)提交報告時,應(yīng)書面通知DSB 遲延的原因及提交報告的估計(jì)期限。但該訴訟程序決不能超過90 天。對上訴機(jī)構(gòu)完成報告的時限使用的措辭是“必須”(shall)。90 天還包括節(jié)假日、周末和一個月的翻譯時間。上訴機(jī)構(gòu)只有不到兩個月的審案和完成報告的時間。再加上上訴案件增多、案情復(fù)雜、涉及的法律問題多,大多數(shù)上訴案件無法在90 天內(nèi)完成報告。筆者認(rèn)為在結(jié)案的質(zhì)量與時間之間應(yīng)該以質(zhì)量優(yōu)先。DSU 應(yīng)該修改。至少給予上訴案件審理與專家組同樣的靈活性,措辭上使用“should”而不是“shall”?！氨仨殹?shall) 一詞是法律義務(wù),比“應(yīng)當(dāng)”一詞(should) 要嚴(yán)格得多?；蛘吒臑?0 個工作日內(nèi)完成。

(2) 爭議解決是公共產(chǎn)品,應(yīng)該高效、低成本、公正解決爭議。上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)該限制提交上訴文件的頁數(shù)。上訴機(jī)構(gòu)的報告也應(yīng)該正確(correct)、符合涵蓋協(xié)議、清楚(clear)、簡潔(concise)、清白(clean)、讀者易懂(reader friendly)。〔40〕筆者參加2016 年在哈佛大學(xué)召開的WTO 會議時主旨發(fā)言,提出國際爭議解決是公共產(chǎn)品,其裁決應(yīng)該正確、清楚、簡單、明了、讀者易懂。

(3) 上訴機(jī)構(gòu)的交換意見的作用應(yīng)該明確。上訴機(jī)構(gòu)前法官松下滿雄(Mitsuo Matsushita)曾寫文〔41〕See Mitsuo Matsushita,Reflections on the Functioning of the Appellate Body,in Gabrielle Marceau ed.,A History of Law and Lawyers in the GATT/WTO,Cambridge University Press,2016,pp.547-559.指出上訴機(jī)構(gòu)7 名法官對每一個上訴案件都要在日內(nèi)瓦交換意見 (exchange of views)。國際旅費(fèi)很貴。如果交換意見對于庭審法官的最終裁決不起任何作用,就失去了這種昂貴的交換意見的意義。筆者同意上述意見并認(rèn)為DSU 或者上訴機(jī)構(gòu)工作程序應(yīng)該對全體法官(規(guī)避的法官除外) 交換意見有明確的規(guī)定。

(4) DSU 賦予上訴機(jī)構(gòu)終審裁量權(quán)。如何保證上訴機(jī)構(gòu)的裁決和法律解釋的正確性,關(guān)系到WTO 爭議解決的質(zhì)量和權(quán)威性。有些人擔(dān)心法官造法或填補(bǔ)空白,也有的人擔(dān)心上訴機(jī)構(gòu)裁決錯了如何辦? 筆者認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)法官必須在其法律授權(quán)內(nèi)執(zhí)法。DSB 規(guī)定專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報告必須經(jīng)過DSB 全體成員通過才能生效,體現(xiàn)了WTO 是成員驅(qū)動的國際機(jī)構(gòu),對專家組和上訴機(jī)構(gòu)有監(jiān)督權(quán)。另外上訴機(jī)構(gòu)的法官也是人,不可能保證所有的裁決和法律分析都是完全正確的。社會在發(fā)展變化,人對客觀世界的認(rèn)識不斷提高。再加上辦案時間緊,人員不斷更換,上訴機(jī)構(gòu)的法官至少每八年,有時每四年要更換一名法官,新的法官需要熟悉DSB 的程序和涵蓋協(xié)議與法律解釋。所以上訴機(jī)構(gòu)法官內(nèi)部應(yīng)該定期學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)、更新知識,對已經(jīng)辦過的案件和法律問題進(jìn)行討論、深入研究,不斷改進(jìn)法律分析和裁決的質(zhì)量,使其報告更有說服力(persuasive),挖掘真理(dig the truth)。

(5) 上訴機(jī)構(gòu)是由7 名法官還是9 名法官組成〔42〕參見總干事羅伯特·阿澤維多(Roberto Azevêdo) 2015 年12 月關(guān)于上訴機(jī)構(gòu)解決工作量大的壓力的發(fā)言?？梢愿鶕?jù)上訴機(jī)構(gòu)的處理案件的數(shù)量作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。當(dāng)然也要調(diào)整上訴機(jī)構(gòu)秘書處的律師人數(shù)。最終這是WTO 成員的政治決策。還要相應(yīng)地修改DSU。

8.裁決及執(zhí)行

DSU 第17.13 條規(guī)定.上訴機(jī)構(gòu)可維持、修改或撤銷專家組的法律調(diào)查結(jié)果和結(jié)論。DSU第19 條規(guī)定專家組和上訴機(jī)構(gòu)的建議,如專家組或上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定一措施與一涵蓋協(xié)議不一致,則應(yīng)建議有關(guān)爭議當(dāng)事方的成員使該措施符合該涵蓋協(xié)議。除其建議外,專家組或上訴機(jī)構(gòu)還可就有關(guān)成員如何執(zhí)行建議提出辦法。依照DSU 第3 條第2 款,專家組和上訴機(jī)構(gòu)在其調(diào)查結(jié)果和建議中,不能增加或減少該成員在涵蓋協(xié)議所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

WTO 的裁決是前瞻性的,主要目的是促使違反WTO 規(guī)定的一方修改或撤消其與WTO 涵蓋協(xié)議不一致的措施。ICSID 的裁決是處理由于東道國的非商業(yè)風(fēng)險產(chǎn)生的投資的法律爭議。例如東道國政府未提供“公平、公正待遇”,或者其裁決是對受到東道國的征收、國有化、外匯匯出以及戰(zhàn)爭和內(nèi)亂所造成的損失的外國投資者給予充分、及時、有效的補(bǔ)償。ICSID 的追溯補(bǔ)償是嚴(yán)正警告違約的政府不再采取類似措施,同時也對于已經(jīng)投資的投資者賠償由于東道國的違約而造成的損失。ICSID 需要對受到損失一方提供財(cái)政補(bǔ)償和救濟(jì)。只有這種帶懲罰性的追溯補(bǔ)償才可以保護(hù)投資者的合法利益,鼓勵外國投資者繼續(xù)來投資。然而WTO 是解決一成員政府的措施與WTO 涵蓋協(xié)議的一致性問題,包括已經(jīng)實(shí)施的和尚未實(shí)施的措施。只有該成員政府及時修改或撤銷其與WTO 涵蓋協(xié)議不相符的措施,才能保證其他成員在WTO 涵蓋協(xié)議下的權(quán)益。WTO 要求法律合規(guī)性的救濟(jì)。勝訴方的訴求是要求被訴方盡快撤銷與WTO 涵蓋協(xié)議不符的措施,而不是要求被訴方追溯賠償其損失。另外,一項(xiàng)與WTO 不相符的措施對申訴方以及所有WTO 成員造成的損失也是很難計(jì)算金額的。因此WTO 爭議解決的裁決是前瞻性的,而不是追溯補(bǔ)償。這對于涉及爭議案件較多的國家,例如美國、歐盟以及新加入的成員中國、越南、俄羅斯和一些低收入的發(fā)展中國家等也是一種警示和保護(hù)。只要他們能及時糾正其與WTO 涵蓋協(xié)議不符的措施,就不要求追溯賠償。最重要的目的是促使WTO 全體成員都遵守WTO 涵蓋協(xié)議,使其政府措施與涵蓋協(xié)議保持一致。

國際社會一般認(rèn)為WTO 爭議解決的裁決總體上的執(zhí)行是比較好的。〔43〕See Peter Vondeunboche &Werner Zdouc,The Law and Policy of the World Trade Organization,3rd Edition,Cambridge University Press,2013.實(shí)行報復(fù)是最后的救濟(jì)手段。有一些發(fā)展中國家由于本國市場比較小,可以實(shí)行對等報復(fù)的措施(counter measures) 很少或者沒有。筆者認(rèn)為敗訴方根據(jù)勝訴方的請求向勝訴方提供金錢賠償是可以考慮的。這也是對發(fā)展中國家的差別和優(yōu)惠的待遇。筆者認(rèn)為這種賠償應(yīng)該是自愿的、透明的且不損害第三方的利益。這種用金錢賠償履行裁決也可以視為一種雙方同意的解決方式(MAS)。

9.WTO 爭議解決的程序和文件電子化程度不斷提高

如何培訓(xùn)提高成員各方面人士廣泛使用WTO 網(wǎng)上信息和電子庫的大量文件是一項(xiàng)急迫又艱巨的任務(wù)。另外WTO 的官方語言只有英文,法文和西班牙文?！?4〕WTO 前法官大島正太郎(Shotaro Oshima) 在清華WTO 20 年大會發(fā)言關(guān)于WTO 爭議解決設(shè)計(jì)的語言問題。對于使用非WTO 官方語言的國家在參與爭議解決時需要翻譯WTO 文件和訴訟資料。例如占世界人口眾多的中國、俄羅斯等加入WTO 以后,是否考慮聯(lián)合國語言中的中文和俄文也應(yīng)成為WTO 的爭議解決的工作語言。至少在WTO 文件的電子庫中能有中文和俄文的翻譯版。這將對WTO 知識在更大范圍的普及是有益的。

四、WTO 爭議解決機(jī)制改革的若干具體問題

(一) 關(guān)于審議標(biāo)準(zhǔn)

WTO 爭議解決是解決WTO 某一成員的措施包括法律本身(as such) 和法律的應(yīng)用(as applied) 與涵蓋協(xié)議不一致,致使另一成員在涵蓋協(xié)議下的利益受到減損的爭議。在上訴案件第一次提到審議標(biāo)準(zhǔn)時,上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào):DSU 第11 條直接回答了審議標(biāo)準(zhǔn)的問題。該條是專家組確認(rèn)事實(shí)和有關(guān)協(xié)議的適用的最簡要、足夠清晰的適當(dāng)?shù)膶徸h標(biāo)準(zhǔn)。DSU 第11 條規(guī)定:專家組的職能是協(xié)助DSB 履行本諒解和適用協(xié)定項(xiàng)下的職責(zé)。因此,專家組應(yīng)對其審議的事項(xiàng)做出客觀評估,包括對該案件事實(shí)及有關(guān)適用協(xié)定的適用性和與有關(guān)適用協(xié)定的一致性的客觀評估,并做出可協(xié)助DSB 提出建議或提出適用協(xié)定所規(guī)定的裁決的其他調(diào)查結(jié)果。專家組應(yīng)定期與爭端各方磋商,并給予它們充分的機(jī)會以形成雙方滿意的解決辦法。上訴機(jī)構(gòu)解釋DSU 第11 條的“客觀評估”必須與涵蓋協(xié)議的具體條款一起理解其所指的具體的合適的審議標(biāo)準(zhǔn)。上訴機(jī)構(gòu)明確指出DSU 第11 條的審議標(biāo)準(zhǔn)對于成員內(nèi)部的權(quán)力機(jī)構(gòu)對事實(shí)的認(rèn)證的結(jié)論既不是重新審議(de novo review) 也不是完全遵從 (total deference)。〔45〕See WTO Appellate Body Report,European Communities -Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones),WT/DS26/AB/R,adopted on 13Feb.1998,paras.117.上訴機(jī)構(gòu)理解重新審議 (de novo review) 是專家組用自己的結(jié)論代替成員國內(nèi)主管當(dāng)局的結(jié)論(substitute)?！?6〕See WTO Panel Report,United States—Final Countervailing Duty Determination with respect to certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/R,adopted on 17Feb 2004,para.4.57.另一個極端是完全遵從(total deference),即專家組接受國內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)的結(jié)論不做積極的審查。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為適當(dāng)?shù)膶徸h標(biāo)準(zhǔn)是在以上兩個極端中間的挑刺和探討地分析 (“critical and searching”analysis)?！?7〕See WTO Appellate Body Report,United States—Final Countervailing Duty Determination with respect to certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/AB/R,adopted on 17Feb 2004.

雖然上訴機(jī)構(gòu)解釋DSU 第11 條確定的審議標(biāo)準(zhǔn)一般適用于所有的WTO 爭議解決案件,但是“客觀評估”這一標(biāo)準(zhǔn)沒有明確WTO 專家組對成員國(區(qū)) 內(nèi)的決定的監(jiān)督程度。客觀評估的要求可以理解為公平、平等對待或者公正對待成員國內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)的決定,上訴機(jī)構(gòu)創(chuàng)始成員卡洛斯(Claus-Dieter Ehlermann) 和洛克哈特(Lockhart) 法官指出:無論使用的審議標(biāo)準(zhǔn)賦予專家組多少自由裁量權(quán),專家組都可以對成員的措施進(jìn)行客觀評估?！?8〕See Andrew T.Guzman,Determining the Appropriate Standard of Review in WTO Disputes,42Cornell International Law Journal 45,48(2009).為此上訴機(jī)構(gòu)裁定:DSU 第11 條的客觀評估必須與有關(guān)的涵蓋協(xié)議的義務(wù)一起理解,以便得出更具體的適當(dāng)?shù)膶徸h標(biāo)準(zhǔn)的涵蓋內(nèi)容?！?9〕See WTO Appellate Body Report,United States—Countervailing Duty Investigation on Dynamic Random Access Memory Semiconductors (DRAMS)from Korea,WT/DS296/AB/R,adopted on 20Jul.2005,para.184.在本案中,上訴機(jī)構(gòu)“特別注意到”《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》 (SCM Agreement) 第12 條、第19 條和第22 條。See also WTO Appellate Body Report,United States—Final Countervailing Duty Determination with respect to certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS296/AB/R,adopted on 17Dec.2004,para.95.其中,上訴機(jī)構(gòu)指出,“在涉及根據(jù)《反傾銷協(xié)議》 和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》 確定損害威脅的爭端中,這兩項(xiàng)協(xié)定中與審查標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的條款包括:《反傾銷協(xié)議》 第3.1 條、第3.5 條、第3.7 條、第3.8 條和第12 條;《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》 第15.1條、第15.5 條、第15.7 條、第15.8 條和第22 條”。See also WTO Appellate Body Report,Canada—Continued Suspension of Obligations in the EC —Hormones Dispute,WT/DS321/AB/R,adopted 14Nov.2008,paras.590-591.其中,上訴機(jī)構(gòu)根據(jù)《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》 (SPS Agreement) 第5.1 條中關(guān)于衛(wèi)生和植物檢疫措施必須“基于”風(fēng)險評估的要求,得出了適當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)。專家組的客觀評估必須重點(diǎn)分析國內(nèi)調(diào)查機(jī)關(guān)的證據(jù)是否客觀地支持國內(nèi)的調(diào)查結(jié)論,是否有足夠的推理,調(diào)查機(jī)關(guān)的說理是否協(xié)調(diào)一致地支持采取保障措施以及確保國內(nèi)調(diào)查當(dāng)局根據(jù)保障協(xié)定和反補(bǔ)貼協(xié)議要求、按照協(xié)定的具體程序進(jìn)行調(diào)查。在審議成員當(dāng)局的調(diào)查是否符合WTO 協(xié)定時,專家組不是事實(shí)的初步審議者,而是對成員當(dāng)局對于事實(shí)的認(rèn)定和法律的解釋做第二層次的審議?！?0〕這只適用于根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》 第10 條至第22 條規(guī)定實(shí)施的反補(bǔ)貼稅措施。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》 第6.3 (c) 條審查“嚴(yán)重?fù)p害”申訴的專家組是事實(shí)的第一審判者,因此有責(zé)任收集和分析相關(guān)的事實(shí)數(shù)據(jù)和信息。See WTO Appellate Body Report,United States—Subsidies on Upland Cotton,WT/DS267/AB/R,adopted on 21Mar.2005,para.458.這種職權(quán)的分工說明了根據(jù)協(xié)定確定的審議標(biāo)準(zhǔn),專家組在一定程度上遵從成員當(dāng)局的裁定(deference to determinations made by domestic authorities)。因?yàn)槌蓡T當(dāng)局更方便收集證據(jù)和分析案情,以便做出裁決。WTO 的審議標(biāo)準(zhǔn)要求專家組客觀地評估。在美國鉛和鎞的案件中,上訴機(jī)構(gòu)拒絕了美國關(guān)于反傾銷協(xié)議的第17.6 條的審議標(biāo)準(zhǔn)適用于專家在反補(bǔ)貼協(xié)議下的審議標(biāo)準(zhǔn)的主張。一般來說,專家組在第11 條客觀評估的審議仔細(xì)程度不是很明確。在美國羊肉案件中,上訴機(jī)構(gòu)指出專家組的審議仔細(xì)程度與申訴方的具體訴求有關(guān)。

保障協(xié)定和反補(bǔ)貼協(xié)議提出了成員當(dāng)局的兩項(xiàng)義務(wù)。第一,對成員當(dāng)局收集證據(jù)和審查的程序性要求。第二,對成員當(dāng)局裁定的性質(zhì)和內(nèi)容以及決策等實(shí)體義務(wù)的要求。

上訴機(jī)構(gòu)在美國羊肉案件中指出:保障協(xié)定第4.2 條對專家組的“客觀評估”有兩點(diǎn)要求:①專家組審議成員當(dāng)局是否審查了全部相關(guān)因素(all relevant factors);②專家組必須審查成員當(dāng)局對于事實(shí)如何支持其決定是否提供了合理且充分的解釋(a reasoned and adequate explanation of how the facts support their determination)。〔51〕See WTO Appellate Body Report,United States—Safeguard Measure on Imports of Fresh,Chilled or Frozen Lamb from New Zealand,WT/DS177/AB/R,adopted on 16May 2001,para.103.

以上標(biāo)準(zhǔn)也被稱為全面地(comprehensively) 和徹底地(thoroughly) 審議調(diào)查當(dāng)局對證據(jù)的審查的合理性?！?2〕See Matthias Oesch,Standards of Review in WTO Dispute Resolution,Oxford University Press,2003,p.119.專家組應(yīng)該審議成員調(diào)查當(dāng)局采用的證據(jù)的證據(jù)力(probative value of each piece of the evidence),根據(jù)證據(jù)的精確度以及在調(diào)查當(dāng)局記錄的全部證據(jù)仔細(xì)評估所選用的證據(jù)的證據(jù)力。

專家組應(yīng)該仔細(xì)審議成員調(diào)查當(dāng)局的推理是否保持一致協(xié)調(diào)。專家組也應(yīng)該深入審議成員調(diào)查當(dāng)局對待證據(jù)的態(tài)度與解釋,以及仔細(xì)審查成員調(diào)查當(dāng)局公布的解釋是否根據(jù)確定的證據(jù)支持其推論和最終的結(jié)論?！?3〕參見同前注〔51〕,上訴機(jī)構(gòu)報告。

反傾銷協(xié)議規(guī)定了專項(xiàng)的審議標(biāo)準(zhǔn)。該協(xié)議第17.6 (i) 條規(guī)定:在評估該事項(xiàng)的事實(shí)時,專家組應(yīng)確定成員主管機(jī)關(guān)對事實(shí)的確定是否適當(dāng),及他們對事實(shí)的評估是否是無偏見和客觀的。如對事實(shí)的確定是適當(dāng)?shù)?且評估是無偏見和客觀的,則即使專家組可能得出不同的結(jié)論,該評估也不得被推翻。

根據(jù)反傾銷協(xié)議第17.6 (i) 條的規(guī)定,專家組和調(diào)查當(dāng)局扮演不同的角色。上訴機(jī)構(gòu)指出:調(diào)查當(dāng)局負(fù)責(zé)事實(shí)的調(diào)查以便確定總的傾銷和損害。專家組的任務(wù)僅僅是審議成員調(diào)查當(dāng)局對于事實(shí)的確定和評估。〔54〕See WTO Appellate Body Report,United States—Anti-Dumping Measures on Certain Hot-Rolled Steel Products from Japan,WT/DS184/AB/R,adopted on 23Aug.2001,para.55.無論是DSU 第11 條還是反傾銷協(xié)議第17.6 (i) 條都要求專家組審議有關(guān)事實(shí)并做客觀評估,兩個條款對專家組的要求沒有矛盾。在反傾銷案件中專家組必須審議成員調(diào)查當(dāng)局對事實(shí)的評估是否無偏見和客觀的。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為專家組根據(jù)反傾銷協(xié)議第17.6 (i) 條作為事實(shí)的審查者,享有一定的自由裁量權(quán)。但是該條款沒有授權(quán)專家組做出新的、獨(dú)立的事實(shí)認(rèn)定,〔55〕See WTO Appellate Body Report,Mexico -Anti-Dumping Investigation of High Fructose Corn Syrup (HFCS)from the United States -Recourse to Article 21.5of the DSU by the United States,WT/DS132/AB/R,adopted on 21 Nov.2001,para.84.上訴機(jī)構(gòu)指出:第17.6 (i) 條的目的是防止專家組在事實(shí)的確定是適當(dāng)?shù)牟⑶覍@些事實(shí)的評估是無偏見和客觀的情況下“事后猜測”(second-guessing) 成員當(dāng)局的決定?！?6〕See WTO Appellate Body Report,Thailand—Anti-Dumping Duties on Angles,Shapes and Sections of Iron or Non-Alloy Steel and H Beams from Poland,WT/DS122/AB/R,adopted on 5Apr.2001,para.117.

關(guān)于第17.6 (ii) 條的審議標(biāo)準(zhǔn),至今WTO 的案件未涉及到,因此也沒有相關(guān)的法律解釋。筆者親歷歐盟訴美國持續(xù)歸零上訴案,其中涉及第17.6 (ii) 條,但是不涉及專家組對成員調(diào)查當(dāng)局的審議標(biāo)準(zhǔn)。該案需要解答的法律問題是如何解釋反傾銷協(xié)議第9.3 條,即反傾銷稅不能高于傾銷幅度。在根據(jù)第17.1 (i) 條解釋國際公法的習(xí)慣法對反傾銷協(xié)議第9.3 條已經(jīng)做出明確的解釋的情況下,使用第17.6 (ii) 條能夠?qū)Φ?.3 條做出相反的解釋嗎? 筆者認(rèn)為答案很清楚,不能。

實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定(SPS 協(xié)定) 和技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定(TBT 協(xié)定) 沒有對于審議標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。SPS 協(xié)定要求成員提供必要的科學(xué)證據(jù)來證明其SPS 措施是基于風(fēng)險評估而采取的。SPS 協(xié)定第2.2 條和第5.1 條要求其成員沒有足夠的科學(xué)證據(jù)不得繼續(xù)維持一項(xiàng)SPS 措施。在歐盟荷爾蒙案中,上訴機(jī)構(gòu)指出:第5.1 條不要求成員做自己的風(fēng)險評估。一項(xiàng)SPS 措施很可能由另一成員或國際組織所做的風(fēng)險評估得到論證?！?7〕參見同前注〔45〕,上訴機(jī)構(gòu)報告,第190 段。

SPS 協(xié)定沒有條款對于專家組的審議權(quán)限和成員當(dāng)局的職能權(quán)限做出分配。上訴機(jī)構(gòu)在美國持續(xù)中止案件中指出:風(fēng)險評估是WTO 成員的任務(wù)。專家組的任務(wù)是審議該成員的風(fēng)險評估。當(dāng)一個專家組逾越了該授權(quán)的界限,成為一位風(fēng)險評估員,則是用專家組自己的科學(xué)判斷代替了風(fēng)險評估員的科學(xué)判斷,做了重新審議(de novo review),因此逾越了DSU 第11 條規(guī)定的職能。所以專家組的審議權(quán)力不是確定WTO 成員的風(fēng)險評估正確與否,而是確定WTO成員的風(fēng)險評估是否得到連貫推理和可敬的科學(xué)證據(jù)的支持,以及在此意義上,客觀上是合理的?！?8〕See WTO Appellate Body Report,Canada—Continued Suspension of Obligations in the EC —Hormones Dispute,WT/DS321/AB/R,adopted on 14Nov.2008,para.590.

在新西蘭訴澳大利亞蘋果案中,上訴機(jī)構(gòu)指出SPS 協(xié)定第5.1 條要求專家組不得做重新審議。但是在SPS 協(xié)定第5.6 條的適用中,必須審查可替代的措施是否符合該成員設(shè)立的SPS 協(xié)定恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平。在蘋果案中,上訴機(jī)構(gòu)維持專家組在SPS 協(xié)定第5.1 條中的審議標(biāo)準(zhǔn)?！?9〕See WTO Appellate Body Report,Australia—Measures Affecting the Importation of Apples from New Zealand,WT/DS367/AB/R,adopted on 17Dec.2010,paras.217-231.然而在SPS 協(xié)定第5.6 條中,專家組不應(yīng)該對某成員國內(nèi)SPS 措施完全使用第5.1 條的“尊重”。專家組對于SPS 協(xié)定第5.6 條的措施應(yīng)該使用更嚴(yán)格的審查科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn),而較少地“尊重”某成員的內(nèi)部措施。

因此上訴機(jī)構(gòu)裁定專家組將第5.1 條對風(fēng)險評估給予尊重采納的審議原則用于第5.6 條“關(guān)于恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平”的審議是錯誤的。上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組關(guān)于第5.6 條的認(rèn)定。

筆者觀察到在WTO 爭議解決中,審議標(biāo)準(zhǔn)例如如何處理專家組、上訴機(jī)構(gòu)權(quán)限與WTO 成員調(diào)查當(dāng)局的權(quán)限,如何分辨法律與事實(shí)的關(guān)系都是很敏感的問題。WTO 爭議解決中的審議標(biāo)準(zhǔn)涉及成員內(nèi)部的司法和行政管轄權(quán),特別是涉及國內(nèi)對事實(shí)認(rèn)證程序,例如在反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施、TBT 或SPS 的措施與WTO 不一致時的審議標(biāo)準(zhǔn)。審議標(biāo)準(zhǔn)是指專家組和上訴機(jī)構(gòu)審議該成員的措施是否與涵蓋協(xié)議相符時,審議的性質(zhì)和深度。審議標(biāo)準(zhǔn)是在國際裁判機(jī)構(gòu)的審判權(quán)和成員國(區(qū)) 內(nèi)的立法和行政當(dāng)局自由裁量權(quán)之間劃一個界限。上訴機(jī)構(gòu)在歐盟荷爾蒙案件中首先指出WTO 的審議標(biāo)準(zhǔn)必須反映成員讓許給WTO 的管轄權(quán)和成員保留給自己的管轄權(quán)之間的平衡。〔60〕參見同前注〔45〕,上訴機(jī)構(gòu)報告,第115 段。WTO 不干涉其成員的國內(nèi)立法權(quán)。成員承諾遵守WTO 法,使其國內(nèi)措施與WTO 涵蓋協(xié)議必須保持一致。WTO 將成員公布的法律視為事實(shí),審議該事實(shí)與WTO 涵蓋協(xié)議的一致性。另外由于WTO 專家組與上訴機(jī)構(gòu)的內(nèi)部分工不同,也涉及事實(shí)與法律的問題。根據(jù)DSU 第11 條專家組可以審理案件的事實(shí)和法律適用,DSU 第17.6 條上訴機(jī)構(gòu)的受理范圍僅限于專家組報告中的法律問題和法律解釋。如果當(dāng)事方未提起DSU 第11 條之訴,上訴機(jī)構(gòu)拒絕審理涉案的事實(shí)問題。當(dāng)事方經(jīng)常提起DSU 第11 條的上訴,指控專家組沒有履行客觀評估的義務(wù),上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為對于專家組是否客觀地評估有關(guān)事實(shí)的審議,雖然涉及對有關(guān)事實(shí)的審查,但是這種審查屬于法律定性問題(legal characterization),是法律問題,在上訴機(jī)構(gòu)權(quán)限之內(nèi)。筆者認(rèn)為,實(shí)踐中完全區(qū)分事實(shí)與法律是很困難的,主要依靠DSU 第11 條,即專家組應(yīng)客觀地審議;DSU 授予專家組調(diào)查權(quán),可以向任何個人或機(jī)構(gòu)索取信息(第13 條);WTO 專家組和上訴機(jī)構(gòu)對成員國(區(qū)) 內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)的法律決定事實(shí)持遵從態(tài)度(deference),WTO 不做重新調(diào)查(de novo review principle)。事實(shí)上,上訴機(jī)構(gòu)采用中間做法,既不是完全遵從也不是重新調(diào)查,而是“客觀分析”。

筆者認(rèn)為WTO 爭議解決要做到成員的權(quán)利與義務(wù)的平衡。DSB 規(guī)定爭議解決機(jī)構(gòu)的建議和裁定不能增加或減少WTO 涵蓋的協(xié)議賦予成員的權(quán)利和義務(wù)第3 條;上訴機(jī)構(gòu)審查專家組是否正確解釋爭議有關(guān)的WTO 條款;不對專家組報告的事實(shí)部分重新調(diào)查,僅審查專家組是否客觀分析案情,審查專家組是否正確依據(jù)事實(shí)適用法律。最后,WTO 規(guī)則不是僵硬的,脫離實(shí)際的,要根據(jù)事實(shí)做出有說服力的裁決。

(二) 關(guān)于上訴審查機(jī)制

DSU 第11 條“專家組對事實(shí)的客觀評估”不屬于DSU 第17.6 條“僅就提出的法律問題進(jìn)行上訴”的范疇。

上訴機(jī)構(gòu)審議的就第11 條上訴的案件數(shù)量增加,涉及事實(shí)的論述,致使上訴機(jī)構(gòu)超出其審查權(quán)限,增加了上訴報告的頁數(shù),拖延了發(fā)布上訴報告的時間。上訴機(jī)構(gòu)曾在幾個上訴報告中提醒當(dāng)事方不要輕易地提出DSU 第11 條的上訴,關(guān)于專家組評估事實(shí)的客觀性不在DSU 第17.6 條的上訴審議范圍。然而如果專家組在審查的過程不尊重當(dāng)事方的正當(dāng)程序 (due process),涉及法律定性問題(legal characterization),造成嚴(yán)重的法律錯誤(egregious error of law),則應(yīng)屬于上訴審查的范圍。

上訴審查的法律問題應(yīng)該有利于解決爭議。上訴審查后可以接受專家組的報告(accept),修改專家組的報告(amend)。筆者建議DSB 明確規(guī)定:上訴報告不提供法律咨詢意見。

上訴僅限于專家組報告中的法律問題和法律解釋,為縮短上訴時間,成員應(yīng)該對于DSU第11 條做出權(quán)威法律解釋(WTO 第9 條):專家組有權(quán)做法律解釋嗎(interpretation of law)?上訴審查人員只是對于“涵蓋協(xié)議做出澄清”(clarification)。涵蓋協(xié)議的解釋與澄清的區(qū)別,涉及專家組與上訴機(jī)構(gòu)的權(quán)限和審議標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為部長會議與專業(yè)委員會需要依據(jù)WTO 協(xié)議第9 條的分工,對涵蓋協(xié)議的解釋與澄清做出權(quán)威的解釋與規(guī)范。

筆者也贊成有的成員建議上訴審查不需要將爭議案件的事實(shí)重復(fù)一遍。必要時可以引用專家組報告中已經(jīng)經(jīng)過雙方同意的事實(shí)。

在專家組報告的中期審議時,可以要求專家組重新考慮有關(guān)事實(shí)或法律問題,包括完成法律分析所需要的事實(shí)。筆者建議在發(fā)布報告之前可以考慮其他解決爭議的程序,例如調(diào)解或磋商。無論何時能達(dá)成雙方滿意的解決辦法都是DSU 所鼓勵的。

成員國(區(qū)) 內(nèi)法是事實(shí),上訴審查不應(yīng)解釋國(區(qū)) 內(nèi)法,應(yīng)該由該成員的立法以及法律專家做權(quán)威解釋。

在審查標(biāo)準(zhǔn)的討論中,有的成員提出:關(guān)于專家組的法律問題涉及專家組嚴(yán)重行為不端,有嚴(yán)重的利益沖突,嚴(yán)重地脫離了法律程序,實(shí)質(zhì)性超越了其管轄權(quán),一直對程序的公正性造成損害。這一段是照搬了ICSID 公約第52 條。該條是對撤銷ICSID 仲裁裁決的規(guī)定,不是上訴的規(guī)定,不能借此糾正仲裁裁決的法律錯誤。由于ICSID 第52 條的規(guī)定較為苛刻,撤銷仲裁裁決的案件很少?！?1〕根據(jù)ICSID 各年年報統(tǒng)計(jì),過去十年間撤銷ICSID 裁決的申請數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢,但是成功撤銷ICSID裁決的數(shù)量保持低位。過去十年間,共計(jì)134 項(xiàng)撤銷ICSID 裁決申請,其中已結(jié)案108 項(xiàng)。而在108 項(xiàng)已結(jié)案的撤銷ICSID 裁決申請中,72 項(xiàng)撤銷ICSID 裁決的申請被拒絕,占比約67%;28 項(xiàng)撤銷ICSID 裁決的申請因當(dāng)事人一方(雙方) 申請或其他原因而中止,占比約26%。過去十年間,有8 例成功撤銷ICSID 裁決的案例,約占總結(jié)案數(shù)的7%,其中僅1 例完全撤銷,其余7 例均為部分撤銷。今年ICSID 撤銷仲裁裁決的申請立案率升高,拖延了爭議解決的時間,增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。

筆者認(rèn)為DSB 規(guī)定文件頁數(shù)上限是必要的,精簡法律文書,可以避免法律文牘主義。

(三) 關(guān)于“先例”的理論與作用

有的成員批評WTO 上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)“先例作用”,通過上訴裁決起到立法作用。WTO 沒有對于先例具有強(qiáng)制約束力(stare decisis) 的規(guī)定;個案的特征(case specificity) 與法律問題在不同案件中不完全相同;專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報告一旦由DSB 通過,則對爭議的當(dāng)事方有約束力。先例對以后的案子無約束力,但會賦予合法預(yù)期(legal expectation),專家組和上訴機(jī)構(gòu)經(jīng)常引述同類案件的決定,以便保持一致性、穩(wěn)定性和可預(yù)測性(consistency,stability and predictability)。

通常說“法官對同樣的案件處理意見應(yīng)類同?！?Treat like issue alike) 國際法院(ICJ) 規(guī)約第59 條則指出:“法院之裁判對于當(dāng)事國及本案外,無拘束力?！?/p>

先前判例的作用在不同的法系有不同的規(guī)定和作用。先例分為強(qiáng)制性的,即其他法院必須遵守,稱為“stare decisis”;另一種先例不是強(qiáng)制性的,但是有說服力,因此法院遵守有說服力的先例,稱為“persuasive precedent”。具有約束力的判例分為水平約束和垂直約束。上訴法院的判決對水平平行的法院有約束力。垂直約束是指下一級法院受上一級法院判例的約束。

遵循先例的理論是一個法院在訴訟中裁定一個相同問題時必須遵守先前的司法判決。遵循先例原則建立了一種法律期待,也有利于法律的確定性。“Stare decisis”包含公平性,即相類似的案件,相類似的法律問題,用相類似辦法裁定(similar legal questions raised in similar cases are decided in a similar way)。先例的強(qiáng)制性適用表明法律適用是一致的而不是根據(jù)個別的解釋或者法官個人的意志決定。通過引用先前判例的法律分析與解釋,每一個法官不需要對每一個案子重復(fù)解釋類似的法律和推理。普通法系的法官一般都遵循先例,但是也有推翻先前判例的時候,例如嚴(yán)格遵循先例會影響法律的發(fā)展,或會造成裁判的不正義的情況。

在大陸法系統(tǒng)中,一個先前的法院判決對之后相類似案件的審判沒有法律約束力。〔62〕《法國民法典》 第5 條禁止法官制定普遍適用的規(guī)則約束未來的案件。

但是當(dāng)一個法院的判決公布于眾,人們對未來類似的案子有合理正當(dāng)?shù)钠诖Ｒ虼藶楸ＷC法律的穩(wěn)定性和安全性,法官也會引用先前類似問題的判決。例如根據(jù)阿列克西(Alexy) 和德萊爾(Dreier) 統(tǒng)計(jì),德國最高法院95%的刑事案件,和法國最高法院99%的民事案件都引用了先前的判例。〔63〕See Robert Alexy &Ralf Dreier,Precedent in the Federal Republic of Germany,D.Neil MacCormick,Robert S.Summers &Arthur L.Goodhart eds.,Interpreting Precedents,Routledge,1997,p.23.根據(jù)德國法,聯(lián)邦憲法法院的判決是法定地具有垂直約束力的。事實(shí)上大多數(shù)的較低一層法院都遵循高一層法院的先前判例。

無論接受或不接受有約束力的先例理論,法院一般遵守相類似的問題的先前法院的判例。因?yàn)檫@些先例的判決是法律經(jīng)驗(yàn)的積累和存檔。他們遵循過去法院認(rèn)為是好的法。這是保持法律穩(wěn)定和安全,也是有序管理司法裁決的核心。不是特別的原因和重要理由,法官不會承認(rèn)之前的判決是錯誤的。

國際法院法官沙哈布登(Shahabuddeen) 指出:盡管國際法院未規(guī)定先例應(yīng)被視為具有約束力,但從實(shí)踐出發(fā),國際法院法官遵守先例,除非他們認(rèn)為沒有正當(dāng)?shù)睦碛勺袷卦撓壤?或者認(rèn)為該先例明顯是錯誤的,或者該先例不能適應(yīng)國際社會發(fā)展的新條件。

在其他國際法領(lǐng)域,例如WTO 法沒有先例約束的規(guī)則,WTO 爭議解決中,已經(jīng)通過的一項(xiàng)裁決對于之后的專家組或者上訴機(jī)構(gòu)受理的案件不具有法律約束力。

通過的專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報告對其他人沒有法律約束力,該報告僅僅對某項(xiàng)特別的爭議案件的當(dāng)事方有約束力。〔64〕參見WTO Appellate Body Report,United States—Final Dumping Determination on Softwood Lumber from Canada,WT/DS264/AB/R,adopted on 31Aug.2004,paras.109-112;同前注〔25〕,上訴機(jī)構(gòu)報告,第109 段;WTO Appellate Body Report,Japan —Taxes on Alcoholic Beverages,WT/DS8/AB/R,adopted on 1Nov.1996,pp.1215。然而,上訴機(jī)構(gòu)指出已經(jīng)通過的專家組或上訴機(jī)構(gòu)的報告在WTO成員之間產(chǎn)生正當(dāng)?shù)姆善诖?(adopted panel and Appellate Body reports create legitimate expectations among WTO Members),因此在相關(guān)的案件中特別是面對相同的問題時應(yīng)該考慮先例。這與爭議解決的宗旨是為多邊貿(mào)易體制提供安全性和可預(yù)測性相一致。

關(guān)于GATT 專家組報告是否具有先例的價值,杰克遜(Jackson) 1994 年寫道:一般說來,爭議解決的程序,法庭的意見都沒有先例的效應(yīng)。GATT 的一些專家組裁決有意識地偏離之前專家組的裁決,專家組認(rèn)為這在他們的權(quán)限之內(nèi)。盡管專家在其報告中列舉之前專家組的裁決,但是清楚地表明這是事實(shí)上先例的影響,而不是需要嚴(yán)格遵守的先例。〔65〕See J.Jackson,The Legal Meaning of a GATT Dispute Settlement Report,in N.Blokker &S.Muller eds.,Towards More Effective Supervision by International Organizations:Essays in Honour of Henry G.Schermers,Martinus Nijhoff,1994,p.158;Ian Brownlie,Principles of Public International Law,4th Edition,Clarendon Press,1990,p.21;Statute of the International Court of Justice,Article 59,33UNTS 993(1945).

上訴機(jī)構(gòu)第一次在日本酒精飲料案件中談到先例的價值。上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組對于其報告是維也納條約法公約第31.3 (B) 條的嗣后實(shí)踐(subsequent practice) 的認(rèn)定,然而上訴機(jī)構(gòu)指出這些報告在WTO 成員中建立了合法的期待(legitimate expectations),所以在其他有關(guān)的案件中應(yīng)該參考。

WTO 建立常設(shè)的上訴機(jī)構(gòu)后,引用先例增加。上訴機(jī)構(gòu)對于專家組依據(jù)先例的裁定的維持,也提高了先例在其他案件裁決中的影響力。

上訴機(jī)構(gòu)在日本訴美國的歸零案件中指出:在我們的分析中,我們注意到第17.6 (ii) 條規(guī)定的審議標(biāo)準(zhǔn)。然而,我們認(rèn)為在本上訴案件中沒有訴諸第17.6 (ii) 條的空間。因?yàn)槲覀冋J(rèn)為反傾銷協(xié)議第2.4、2.4.2、9.3、9.5 條和GATT 第6.1 和6.2 條,如按照第17.6 (ii) 條第一句所要求的解釋國際公法的習(xí)慣規(guī)則進(jìn)行解釋,不接受對我們面臨的歸零有關(guān)條款的另外一種解釋?！?6〕See WTO Appellate Body Report,United States—Laws,Regulations and Methodology for Calculating Dumping Margins (Zeroing),WT/DS294/AB/R,adopted on 9May 2006,para.189.在美國不銹鋼(墨西哥) 的案子中,上訴機(jī)構(gòu)指出:盡管上訴機(jī)構(gòu)的報告對于之后的專家組沒有法律約束力,但是專家組也不能自由地偏離已經(jīng)通過的上訴機(jī)構(gòu)先前報告中的解釋與判決。上訴機(jī)構(gòu)還說,解決爭議的實(shí)踐表明WTO 成員特別重視先前通過的專家組和上訴機(jī)構(gòu)報告的推理和法律解釋。爭議解決機(jī)構(gòu)通過的專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報告已經(jīng)成為爭議解決制度中的財(cái)富。保證爭議解決的安全性和可預(yù)測性意味著,如果沒有正當(dāng)理由,裁決機(jī)構(gòu)在之后的案子中會用相同的方式解決相同的法律問題。在級別管轄方面,專家組與上訴機(jī)構(gòu)扮演不同角色。為加強(qiáng)多邊貿(mào)易體制的爭議解決,烏拉圭回合建立了常設(shè)的上訴機(jī)構(gòu)。根據(jù)DSU 第17.6 條,上訴機(jī)構(gòu)被賦予審議專家組報告中的法律問題和法律解釋的權(quán)力。DSU第17.13 條規(guī)定上訴機(jī)構(gòu)可以維持、修改或推翻專家組的結(jié)論。保證爭議解決的安全性和可預(yù)測性以及積極正確地解決爭議是關(guān)鍵。上訴機(jī)構(gòu)非常擔(dān)心專家組偏離已經(jīng)對同一個法律問題做出明確解釋的先例,認(rèn)為這是由于專家組對爭議法律條款的錯誤理解。這將影響爭議解決機(jī)制的正常運(yùn)行?！?7〕See WTO Appellate Body Report,United States—Final Anti-Dumping Measures on Stainless Steel from Mexico,WT/DS344/AB/R,adopted on 20May 2008,paras.160-162.上訴機(jī)構(gòu)在之后的上訴案件中重申了關(guān)于歸零的決定和法律依據(jù),例如美國繼續(xù)使用歸零方法,美國大型飛機(jī),以及美國香草煙、加拿大—美國軟木等的案件。在有關(guān)第21.5 條的案件中,專家組審查新的措施是否符合了已經(jīng)通過的專家組和上訴機(jī)構(gòu)報告。專家組不應(yīng)該重新審查原來通過的報告中的法律解釋。專家組受到原報告的法律解釋的約束?！?8〕參見同上注。在美國訴墨西哥不銹鋼的上訴案件中,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定上訴機(jī)構(gòu)和之后的專家組都應(yīng)該引用上訴機(jī)構(gòu)在前一個案子的裁定。

專家組是否有充分的理由不遵守上訴機(jī)構(gòu)的決定?

由于上訴機(jī)構(gòu)的裁決是終局的,按垂直管轄,專家組要遵循上訴機(jī)構(gòu)的先例,沒有正當(dāng)理由,不能偏離先例。上訴機(jī)構(gòu)在裁定案子和做法律解釋時特別慎重。有時上訴機(jī)構(gòu)對偏離其先前的解釋,是因?yàn)樾碌慕忉尭险勁姓咴谥贫l文時的真實(shí)意圖或者更適應(yīng)新的發(fā)展。例如在美國的蝦案中,在先前的案子中可游動的魚蝦不被視為可用竭的自然資源。根據(jù)有關(guān)國際公約,在之后的案子中將魚蝦等也視為可用竭的自然資源,適用第XX (G) 條。在中國的原材料出口案中,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定由于中國加入議定書未用文字表明第XX (B) 條的適用,另外加入議定書第11.3 條已經(jīng)有例外條款,所以第XX (B) 條不適用。在中國稀土案中,上訴機(jī)構(gòu)特別指出,無論有否文本上的聯(lián)系(Textual Link),第XX 條例外的適用與文本上的聯(lián)系無關(guān)。

關(guān)于GATT 第3 條國民待遇,上訴機(jī)構(gòu)經(jīng)常集中分析涉案措施是否改變了競爭條件,對進(jìn)口產(chǎn)品造成了不利的影響。在多米尼加進(jìn)口和銷售香煙的案件中,上訴機(jī)構(gòu)指出:香煙所受到的待遇并非取決于進(jìn)口香煙的外國原產(chǎn)地?！?9〕See WTO Appellate Body Report,Dominican Republic—Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes,WT/DS302/AB/R,adopted on 19May 2005,para.96.在之后的GATT 第3.4 條案件中,上訴機(jī)構(gòu)沒有提到產(chǎn)品的外國原產(chǎn)地?！?0〕See WTO Appellate Body Report,China—Measures Affecting Imports of Automobile Parts,WT/DS342/AB/R,adopted on 12Jan.2009;WTO Appellate Body Report,Thailand—Customs and Fiscal Measures on Cigarettes from the Philippines,WT/DS371/AB/R,adopted on 15Jul.2011.在美國訴墨西哥金槍魚案件中,專家組依據(jù)外國原產(chǎn)地,認(rèn)為墨西哥的金槍魚沒有違反TBT 第2.1 條。上訴機(jī)構(gòu)不同意專家組的該項(xiàng)分析和認(rèn)定。上訴機(jī)構(gòu)在日本酒精飲料案件中指出:第3 條的廣泛和基本的目的是在適用國內(nèi)稅收和監(jiān)管措施時避免保護(hù)主義。特別是保證內(nèi)部措施不被用于進(jìn)口產(chǎn)品或國內(nèi)產(chǎn)品從而為國內(nèi)生產(chǎn)提供保護(hù)。為此,第3條要求WTO 成員為進(jìn)口產(chǎn)品與國內(nèi)產(chǎn)品提供同等的競爭條件。

在泰國菲律賓香煙案件中,上訴機(jī)構(gòu)指出分析不低于的待遇(treatment no less favourable)要審查涉案措施是否改變了有關(guān)市場的競爭條件導(dǎo)致對進(jìn)口產(chǎn)品產(chǎn)生不利的影響。上訴機(jī)構(gòu)還指出對進(jìn)口產(chǎn)品與相似國內(nèi)產(chǎn)品的形式上的差別待遇既不必要也不能充分地證明違反了第3.4 條?！?1〕參見同上注,Thailand 案上訴機(jī)構(gòu)報告,第128 段。

(四) 不應(yīng)增加或減少成員權(quán)利與義務(wù)

從1947 年GATT 的談判,ITO 流產(chǎn),以及通過臨時適用協(xié)議PPA (provisional protocol of application) 的歷史,可以看出關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的國際契約性質(zhì)。GATT 經(jīng)過八輪多邊貿(mào)易談判,在烏拉圭回合結(jié)束時達(dá)成設(shè)立世界貿(mào)易組織協(xié)議,也未改變GATT/WTO 的國際契約性質(zhì)。特別是在成立世界貿(mào)易組織(WTO) 時,全體成員一致通過了與貿(mào)易有關(guān)的60 個涵蓋協(xié)議(covered agreements),涉及貨物貿(mào)易(Trade in Goods)、服務(wù)貿(mào)易(GATs)、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)(TRIPS)、農(nóng)業(yè)協(xié)定(Agriculture Agreement)、技術(shù)貿(mào)易壁壘(TBT)、商品檢驗(yàn)檢疫協(xié)議(SPS) 等非常廣泛的領(lǐng)域。國際契約的誠信原則和國際條約必須遵守的原則在GATT、WTO 和國際法中是一以貫之的。

WTO 現(xiàn)有164 個成員,在決策中無論成員政府大與小、發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá),一視同仁,每個成員一票投票權(quán)。WTO 是成員驅(qū)動的國際貿(mào)易組織。保證每個成員在WTO 涵蓋協(xié)議下的權(quán)利與義務(wù)不增加或減少是WTO 爭議解決機(jī)制的目的與宗旨。

1.對于糾正過去報告中關(guān)于“基本國家安全“的錯誤解釋,國民待遇、貿(mào)易救濟(jì)中的“公共機(jī)構(gòu)”“外部基準(zhǔn)”等提案是很危險的。筆者認(rèn)為DSU 第17 條規(guī)定,DSB 通過的專家組和上訴機(jī)構(gòu)報告對于案件當(dāng)事方具有法律約束力,當(dāng)事方必須執(zhí)行。如果開啟推翻過去報告的決定,每一個敗訴方都可以不執(zhí)行WTO 的裁定,破壞了法律的嚴(yán)肅性。WTO 爭議解決機(jī)制不再是排他的、強(qiáng)制執(zhí)行的。WTO 是“一攬子協(xié)議”,有牙齒,可執(zhí)行。這也是某成員在烏拉圭回合說服其他成員必須將知識產(chǎn)權(quán)、服務(wù)貿(mào)易拉入烏拉圭回合的貿(mào)易談判的主要理由,因?yàn)榭梢詮?qiáng)制執(zhí)行。推翻過去DSB 通過的某個案子的法律解釋,這是一個潘多拉盒子,會推翻GATT/WTO 幾十年建立的行之有效、被公認(rèn)的法律原則。推翻這些原則是將WTO 涵蓋協(xié)議釜底抽薪,后果極其嚴(yán)重。WTO 爭議解決機(jī)制和決定不具有追溯既往的效力。

2.WTO 不是孤立的診所(“clinic”),任何WTO 規(guī)則的變化和修改必須按照WTO 決策機(jī)制,即WTO 協(xié)議第9 條,由WTO 部長會議一致同意。任何成員不能以地緣政治的立場,推翻對自己不利的解釋與裁決,敗訴方希望推翻過去對自己不利的裁決與法律解釋,這是違反DSU,違反“國際承諾必須遵守”的國際法原則的。

3.筆者同意在解釋涵蓋協(xié)議時,注意貿(mào)易談判的歷史。根據(jù)條約法公約,條約的談判準(zhǔn)備、備忘錄、草案的修改都可以反映談判者的真實(shí)意圖。這也是維也納條約法公約的要求。

(五) 爭議解決人的獨(dú)立性、專業(yè)性和廣泛代表性

WTO 爭議解決機(jī)制是一項(xiàng)公共產(chǎn)品。爭議解決的成功,有賴于簡潔高效的程序規(guī)則和正直、獨(dú)立、專業(yè)、敬業(yè)和具有廣泛代表性的爭議解決人員。WTO 成立近30 年,爭議解決機(jī)制包括專家組和上訴機(jī)構(gòu)兩層解決爭議機(jī)制。WTO 爭議解決機(jī)制的平均結(jié)案時間也比國際投資爭端解決中心(ICSID) 和國際法院(ICJ) 時間短,執(zhí)行率高。

WTO 爭議解決機(jī)制已經(jīng)成為世界多邊貿(mào)易體制的安全性和可預(yù)測性的重要來源。

實(shí)踐證明挑選和培訓(xùn)國際認(rèn)可的國際法律、WTO 業(yè)務(wù)、國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的專家是核心挑戰(zhàn)。作為爭議解決人員必須是獨(dú)立的、專業(yè)的、敬業(yè)的、高尚、正派、廉潔的人員,爭議解決人員必須有廣泛的代表性。這是爭議解決客觀、公正、高效的保障。

專家組的專家要接受WTO 涵蓋協(xié)議的系統(tǒng)訓(xùn)練,對發(fā)展中國家的專家加強(qiáng)培訓(xùn)和選拔。規(guī)則司、法律司和上訴機(jī)構(gòu)秘書處的人員應(yīng)交流和換崗。從發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體多選入專業(yè)人員,保證廣泛代表性。此外,還可考慮將規(guī)則司、法律司和上訴秘書處合并為爭議解決秘書服務(wù)司。

五、結(jié)束語

上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)癱瘓將近四年,嚴(yán)重影響了WTO 設(shè)立爭議解決機(jī)制的初衷:快速、公正解決爭議。爭議解決機(jī)制的不確定性破壞了WTO 以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制的可預(yù)測性和安全性。

建議盡快落實(shí)世界貿(mào)易組織第12 屆部長級會議達(dá)成的行動綱領(lǐng)“我們承認(rèn)爭端解決機(jī)制方面的挑戰(zhàn)和關(guān)注,包括與上訴機(jī)構(gòu)有關(guān)的挑戰(zhàn)和關(guān)注,認(rèn)識到處理這些挑戰(zhàn)和關(guān)注的重要性和緊迫性,并承諾進(jìn)行討論,以期在2024 年前擁有一個所有成員均可使用的、完整的和運(yùn)轉(zhuǎn)良好的爭端解決機(jī)制”。

某成員提出一級爭議解決機(jī)制(One tier DSS),這是對WTO 爭議解決機(jī)制的根本性改變,與WTO 成功經(jīng)驗(yàn)和上訴糾錯的基本原則相違,與世界潮流相悖。

為防止濫用上訴,①各成員應(yīng)遵守誠信原則,謹(jǐn)慎和克制使用上訴權(quán)利;②限制上訴范圍,僅受理專家組報告的法律問題,DSU 第11 條與事實(shí)有關(guān)的客觀性不在上訴范圍;③上訴報告僅限于維持、修改或推翻專家組報告中的法律錯誤,不提供任何法律咨詢意見;④上訴可以按法律問題數(shù)量繳費(fèi)。

為保證專家組獨(dú)立性,專家組成員有廣泛代表性,與成員政府無關(guān)聯(lián)。為專家組服務(wù)的專業(yè)秘書必須有廣泛代表性,其可采用不記名抽簽,保證沒有利益沖突。

上訴機(jī)構(gòu)的名稱可以根據(jù)成員一致同意原則,談判確定。

筆者認(rèn)為四點(diǎn)必須遵守:第一,包括上訴糾正法律錯誤的兩級解決爭議機(jī)制(Two tiers DSS);第二,上訴機(jī)制適用于全體成員(與目前的MPIA 不同);第三,經(jīng)過DSB 通過的專家組報告或上訴報告對爭議雙方具有法律約束力,敗訴方必須執(zhí)行,否則勝訴方經(jīng)DSB 授權(quán)可以對敗訴方進(jìn)行貿(mào)易報復(fù);第四,WTO 爭議解決機(jī)制引入調(diào)解(mediation) 程序。雙方達(dá)成解決爭議的協(xié)議MAS 是快速(prompt) 正確(correct) 解決(solution) 爭議的最適宜方式。