王奎憲

（中水東北勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，吉林 長春 130021）

0 引言

水利水電工程建設(shè)用地一般包括工程永久征地和施工臨時用地兩部分。臨時用地一般包括臨時辦公用房、生活用房、制梁場、拌合站、鋼筋加工廠、施工和運(yùn)輸便道、地上線路架設(shè)和地下管線敷設(shè)、農(nóng)用地表土剝離堆放場、材料堆場、取土場和棄土（渣）場用地等。臨時用地使用之前首先要辦理用地手續(xù)，進(jìn)行表土剝離；在用地期間要對土地被占用者進(jìn)行補(bǔ)償；如果臨時用地時間較長，并超過了臨時用地期限，需要辦理延續(xù)用地手續(xù)；臨時用地結(jié)束后要對所使用的土地進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)原有種植條件和質(zhì)量，并給土地被占用者支付耕地減產(chǎn)損失費(fèi)用。臨時用地費(fèi)用包括臨時用地期間的補(bǔ)償費(fèi)用、復(fù)墾費(fèi)用和減產(chǎn)損失費(fèi)等。筆者依據(jù)多年來征地移民規(guī)劃設(shè)計和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，分析現(xiàn)有的規(guī)程規(guī)范和法律法規(guī)存在的一些與當(dāng)今水利水電工程建設(shè)發(fā)展不適應(yīng)的問題，提出臨時用地處理建議，供大家討論。

1 臨時用地概念及占地要求

依據(jù)自然資源部的規(guī)定[1]，臨時用地是指建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等臨時使用的土地。臨時用地地點(diǎn)的選擇和數(shù)量的確定，一方面要滿足工程建設(shè)需要，另一方面還要滿足節(jié)約占地、盡量不占或少占耕地的要求。對土地使用后復(fù)墾難度較大的臨時用地，要嚴(yán)格控制占用耕地。確需占用永久基本農(nóng)田的，必須恢復(fù)原種植條件。也就是說臨時用地結(jié)束后要么恢復(fù)原地類，要么恢復(fù)成其他可利用的地類，如耕地恢復(fù)為林地，未利用地恢復(fù)為耕地等。

2 臨時用地費(fèi)用計算

1）用地期間補(bǔ)償費(fèi)。依據(jù)水電規(guī)范規(guī)定[2]，臨時用地期間每年用地補(bǔ)償費(fèi)=規(guī)劃水平年耕地畝產(chǎn)值×臨時用地使用時間。

2）土地復(fù)墾費(fèi)。土地復(fù)墾包括耕地、林地、草地和其他土地復(fù)墾，移民專業(yè)只負(fù)責(zé)耕園地復(fù)墾，其投資列入征地移民之中；除耕地以外的土地復(fù)墾全部由水土保持專業(yè)完成，其投資列入主體工程之中。土地復(fù)墾費(fèi)計算一般依據(jù)挖損和壓占類型分別進(jìn)行復(fù)墾典型設(shè)計，依據(jù)典型設(shè)計工程量、現(xiàn)行定額和人工材料單價計算各類挖損和壓占土地的復(fù)墾費(fèi)用，最后推算整個工程土地復(fù)墾費(fèi)用。如條件允許可以對所有要復(fù)墾的土地全部進(jìn)行復(fù)墾設(shè)計，并計算復(fù)墾費(fèi)用。

3）臨時用地減產(chǎn)損失費(fèi)。一般按耕地年產(chǎn)值計算，第1年按減產(chǎn)50%、第2年按減產(chǎn)30%、第3年按減產(chǎn)20%計算。

3 臨時用地存在的問題

3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)規(guī)范規(guī)定，臨時用地期間每年補(bǔ)償費(fèi)用按用地期間的耕地年產(chǎn)值乘以用地時間計算，但目前全國很多地區(qū)按政府公布的區(qū)片綜合地價10%或15%計算。2022年以前，一般耕地年產(chǎn)值在2000元左右，但采用區(qū)片綜合地價的10%或15%計算確定臨時用地每年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于耕地畝產(chǎn)值。如長春市政府規(guī)定[3]耕地青苗補(bǔ)償費(fèi)為2.00元/m2（耕地年產(chǎn)值），而區(qū)片綜合地價一類區(qū)為160.0萬元/hm2，七類區(qū)為50.0萬元/hm2，按10%計算，每年臨時用地補(bǔ)償費(fèi)一類區(qū)為16.00元/m2、七類區(qū)為5.00元/m2，為青苗補(bǔ)償費(fèi)的2.5～8.0倍；沈陽市政府規(guī)定[4]臨時使用集體土地、國有農(nóng)用地和未利用地，每年按照征地區(qū)片綜合地價的15%給予補(bǔ)償，沈河區(qū)區(qū)片綜合地價為675.0萬元/hm2、康平縣區(qū)片綜合地價為46.5萬元/hm2，每年臨時用地補(bǔ)償費(fèi)沈河區(qū)為101.25元/m2、康平縣為6.98元/m2，是耕地年產(chǎn)值的幾倍至幾十倍。此外，近期移民安置監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，部分工程的臨時用地雖然按區(qū)片地價的10%或15%進(jìn)行了補(bǔ)償，但對涉及青苗的臨時用地又要支付青苗補(bǔ)償費(fèi)用，屬于重復(fù)補(bǔ)償。

由于占地期間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高，導(dǎo)致部分被占地農(nóng)民找各種理由拒絕接收復(fù)墾后土地，導(dǎo)致部分工程臨時用地時間延長。另外，對占地時間較長的臨時用地，若按區(qū)片地價10%或15%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，部分地區(qū)占地六七年的臨時用地補(bǔ)償費(fèi)就超過永久占地，導(dǎo)致永久占地農(nóng)民有意見。

3.2 使用期限

中華人民共和國土地管理法規(guī)定臨時用地使用期限一般不超過2年；自然資源部規(guī)定[1]臨時用地使用期限一般不超過2年，建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，施工使用的臨時用地期限不超過4年。然而大型水利工程的建設(shè)工期基本都在5年以上，特別是抽水蓄能電站建設(shè)周期一般8～10年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過4年。2021年之前，各地自然資源部門能夠給大型水利水電工程2年續(xù)辦一次臨時用地手續(xù)，但自從2021年自然資源部關(guān)于臨時占地規(guī)定出臺之后，辦理臨時用地延續(xù)手續(xù)讓地方自然資源部門很為難。例如東北某抽水蓄能工程總工期為9年，2017年開工，至2021年已實(shí)施4年，在辦理臨時用地延續(xù)手續(xù)時讓當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局很為難。

3.3 臨時用地復(fù)墾

為了保證臨時用地復(fù)墾土源問題，在占地之前首先進(jìn)行土地表層土壤剝離。目前，表層土壤剝離一般由主體工程施工單位在臨時用地施工時進(jìn)行，費(fèi)用計入主體工程水土保持之中，但在表土剝離之前，很多項(xiàng)目未按表土剝離規(guī)范[5]的規(guī)定對土層厚度、土壤質(zhì)地、有機(jī)質(zhì)、土壤類型等進(jìn)行土壤調(diào)查和土壤評價，導(dǎo)致土地被占之前沒有土地現(xiàn)狀調(diào)查資料，無法證明土地復(fù)墾后是否達(dá)到了原有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)被占地居民不滿意等問題。

4 建議

4.1 臨時用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在工程建設(shè)過程中，臨時用地期間的補(bǔ)償一般會出現(xiàn)以下3種情況：一是臨時用地占用青苗；二是不占青苗；三是對北方施工占地時間短的工程項(xiàng)目（如輸水管道），在秋季作物秋收后施工，在春季種植前完成土地復(fù)墾，既不影響作物種植，也不涉及青苗。建議對第1種情況應(yīng)按畝產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，對第2種情況應(yīng)按凈產(chǎn)值補(bǔ)償，對第3種情況不需補(bǔ)償或應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。故對沒有同一年產(chǎn)值規(guī)定的地區(qū)，規(guī)劃設(shè)計單位應(yīng)對所占用的土地進(jìn)行產(chǎn)值分析計算，確定所占耕地的實(shí)際產(chǎn)值或凈產(chǎn)值，確定臨時用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

對遼寧某電站臨時用地補(bǔ)償費(fèi)計算時，對不涉及青苗的臨時用地每年按畝產(chǎn)值的80%進(jìn)行補(bǔ)償（即凈產(chǎn)值補(bǔ)償）；對涉及青苗的臨時用地按畝產(chǎn)值補(bǔ)償；對臨時用地年限較長，補(bǔ)償費(fèi)用超過永久占地補(bǔ)償費(fèi)用時，按永久占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。在實(shí)施過程中，被占地農(nóng)民對上述處理方案沒有提出任何異議。

4.2 臨時用地使用年限

由于能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工周期長，建議自然資源部門對臨時用地的使用年限按工程工期進(jìn)行控制，每2年續(xù)辦一次用地手續(xù)。

4.3 土地復(fù)墾

臨時用地復(fù)墾質(zhì)量涉及被占地農(nóng)民的利益，為避免引起建設(shè)單位與被占地農(nóng)民的矛盾，以及被占地農(nóng)民拒收復(fù)墾后的耕地，建議項(xiàng)目法人加強(qiáng)對土地復(fù)墾的管理，在進(jìn)行表土剝離之前，應(yīng)按照表土剝離規(guī)范[5]的要求對所占耕地的土層厚度、土壤質(zhì)地、有機(jī)質(zhì)、土壤類型等進(jìn)行土壤調(diào)查和土壤評價，復(fù)墾時按著不低于原有耕地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾后進(jìn)行檢查驗(yàn)收，杜絕施工單位復(fù)墾質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，也防止被占地農(nóng)民提出過高要求。

5 結(jié)語

為了保住1.2億hm2耕地的紅線，國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，所以臨時用地選址盡量不占或者少占耕地，確需占用永久基本農(nóng)田時，必須能夠恢復(fù)原種植條件，保證基本農(nóng)田不會減少。對用地期間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，一方面設(shè)計單位應(yīng)向自然資源部門進(jìn)行咨詢，了解臨時用地期間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)和所包含的補(bǔ)償內(nèi)容；另一方面設(shè)計單位應(yīng)本著合情合理的原則確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對用地年限問題，項(xiàng)目法人應(yīng)與自然資源部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，依據(jù)工程建設(shè)合理工期辦理臨時用地延續(xù)手續(xù)。另外，在臨時用地之前做好土層和土質(zhì)調(diào)查，在臨時用地結(jié)束后按照原有土地質(zhì)量做好臨時用地的復(fù)墾，特別是對輸水管道這樣臨時用地比較多的項(xiàng)目，保證臨時用地復(fù)墾質(zhì)量，并給與被占地者合理的補(bǔ)償。