張榮麗

摘 要：四川省蒼溪縣人民檢察院針對農(nóng)村中小學生上下學交通安全問題發(fā)出社會治理檢察建議，內(nèi)容嚴謹、問題聚焦、法律依據(jù)明確、建議具有實操性，專業(yè)性較強。檢察機關(guān)全面充分發(fā)揮檢察職能，在推進未成年人保護工作“剛性化”、落實和強化對未成年人的司法保護、提升未成年人保護問題的治理效率與效果方面起到了重要推進作用。建議檢察機關(guān)繼續(xù)遵循“最有利于未成年人原則”，推進未檢人員培訓，加強多機構(gòu)合作，推進保護未成年人的制度建設(shè)等，進一步提升履職能力和履職效果，推動未成年人保護工作不斷向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會治理檢察建議 檢察職能 兒童最大利益原則

一、對四川省蒼溪縣人民檢察院檢察建議書的評析

根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第5條對檢察建議的類型劃分，四川省蒼溪縣人民檢察院（以下簡稱“蒼溪縣院”）這份檢察建議屬于“社會治理檢察建議”。從該檢察建議的內(nèi)容和制發(fā)程序看，有如下亮點：

（一）由個案發(fā)現(xiàn)未成年人上下學存在安全隱患

與殺人、傷害、搶劫、爆炸等嚴重刑事犯罪相比，危險駕駛罪屬于一種典型的輕罪。但蒼溪縣院透過該案敏銳察覺到超載現(xiàn)象在當?shù)亟煌ㄟ\輸行業(yè)可能較為常見，中小學學生上下學乘車安全可能存在嚴重隱患，因此決定就此現(xiàn)象開展專項調(diào)研。

（二）調(diào)查結(jié)論證明安全問題確實存在

蒼溪縣院通過召開座談會、發(fā)放調(diào)查問卷、暗訪等方式到教育與科學技術(shù)部門、運輸管理所、交警大隊等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、20余所中小學校開展專項調(diào)研，同時走訪部分“黑車”司機，發(fā)現(xiàn)超員搭載亂象普遍存在，為學生上下學乘車安全埋下巨大隱患。而負有管理責任的交通運輸管理部門“沒有解決好鄉(xiāng)村客運市場大、交通運輸執(zhí)法人員少的矛盾，對非法營運車輛缺少有效的打擊手段”。

（三）聚焦行業(yè)管理提出整改建議

蒼溪縣院通過調(diào)查，指出當?shù)亟煌ㄟ\輸管理部門在鄉(xiāng)村客運監(jiān)管方面存在對非法從事鄉(xiāng)村客運的行為打擊不力、配套政策沒有落實、對農(nóng)村中小學生交通安全工作重視不夠等問題，并向該部門提出了嚴格執(zhí)法，依法查處非法從事鄉(xiāng)村客運以及超員超速等違法犯罪行為，加強鄉(xiāng)村客運市場管理，加強與各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動等具體建議。

（四）檢察建議制發(fā)程序嚴謹規(guī)范

蒼溪縣院在調(diào)查基礎(chǔ)上形成檢察建議書，并遵照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的要求，向交通運輸部門公開宣告送達。檢察建議受到縣交通運輸部門的高度重視，采取了一系列措施落實檢察建議內(nèi)容，收到了良好的社會效果。

蒼溪縣院在辦理的一起“小案”中，見微知著，舉一反三，通過制發(fā)與督促落實檢察建議切實把檢察建議制度轉(zhuǎn)化成社會治理的效能，促進了行業(yè)管理水平的提升，起到了“辦理一案、警示一片、教育一面”的作用。檢察建議書內(nèi)容嚴謹、問題聚焦、法律依據(jù)明確、建議具有實操性，專業(yè)性較強。如果在調(diào)查結(jié)果部分附加一定時期內(nèi)類似案件的發(fā)案數(shù)量，在說理部分加入對未成年人實施特殊優(yōu)先保護的法律規(guī)定，在法律依據(jù)部分增加《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》），則這份檢察建議未成年人保護的目的就更加突出了。

二、 檢察機關(guān)推進未成年人保護工作中的重要作用

檢察機關(guān)在涉未成年人民事、刑事、行政、公益訴訟案件中充分發(fā)揮檢察職能，對未成年人保護工作發(fā)展起到如下推進作用。

（一）推進未成年人保護工作向“剛性化”方向發(fā)展

未成年人保護工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要家庭、學校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法保護六個系統(tǒng)相互融合，共同發(fā)力。由于一些歷史及現(xiàn)實因素影響，未成年人權(quán)益保護在一些領(lǐng)域尚未得到充分重視，針對未成年人的強迫輟學、強迫勞動、強迫結(jié)婚、家暴、虐待、傷害、遺棄、拐賣、性侵等違法犯罪行為時有發(fā)生，有些后果還比較嚴重，但治理措施卻相對滯后、軟弱。近年來，保護未成年人的法律制度不斷完善，家庭教育令、公安告誡制度、人身安全保護令制度、剝奪監(jiān)護權(quán)等更加剛性的新增法律規(guī)定越來越多地適用于涉未成年人案件。檢察機關(guān)嚴格履行檢察職能，讓《未成年人保護法》等法律不僅用于宣傳，而且長出了“牙齒”，極大地推進了未成年人保護工作向前發(fā)展。

（二）進一步落實和強化對未成年人的司法保護

修訂后的《未成年人保護法》在“司法保護”部分專門針對檢察機關(guān)職能進行了規(guī)定，包括要求人民檢察院對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監(jiān)督；在未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的情況下，人民檢察院可以督促、支持起訴，涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟。此外，法律還針對現(xiàn)實中一些較為突出的問題，規(guī)定公檢法機關(guān)對遭受性侵害或者暴力傷害的未成年被害人及其家庭要提供必要的心理干預、經(jīng)濟救助、法律援助、轉(zhuǎn)學安置等保護措施；在詢問未成年被害人、證人時，應當采取同步錄音錄像等措施，盡量一次完成。筆者在N市的調(diào)研結(jié)果顯示，區(qū)級司法機關(guān)辦理未成年人遭受性侵的案件，對未成年被害人的二次詢問率從53%下降到8%，“二次傷害”問題大幅降低；取證質(zhì)量也顯著提升：性侵案件中未成年被害人陳述在案件審理中的被采納率從原先的67%提高到了98%，緩解了性侵案件定罪難的問題；平均每個案件的辦案時長從原來的87天減少到24天，縮短了大約72.4%，提高了辦案效能。在檢察機關(guān)的推動下，當?shù)匚闯赡耆说乃痉ūＷo狀況明顯提升。

（三）不斷提升未成年人保護問題的治理效率與效果

司法機關(guān)依法嚴懲的侵害未成年人權(quán)益?zhèn)€案不可謂不多，但從宏觀角度看，孤立的個案處理對普遍性問題的徹底解決似乎影響不大。2018年10月，最高檢針對教育領(lǐng)域校園安全管理不嚴格、預防性侵害教育缺位等問題向教育部發(fā)出“一號檢察建議”。這是檢察機關(guān)充分履行檢察職能、督促教育行政管理部門加快落實法律規(guī)定，從宏觀層面整體提升校園安全，保護未成年人人身權(quán)利的典范。同時，除校園性侵以及蒼溪縣院所解決的農(nóng)村中小學生上下學乘車安全問題外，未成年人保護領(lǐng)域的其他問題，例如校園欺凌、心理健康、失蹤、遭受家暴虐待、農(nóng)村兒童監(jiān)護缺失等等，也逐漸受到檢察機關(guān)的關(guān)注與重視，相信檢察機關(guān)也會以“沒完沒了”抓好“一號檢察建議”落實這樣的責任感與使命感，繼續(xù)督促相關(guān)部門采取有力措施解決未成年人保護領(lǐng)域的其他普遍性問題。

三、在未成年人保護工作中進一步履行檢察職能的若干建議

（一）將“最有利于未成年人原則”貫穿工作始終

無論是聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中的“兒童最大利益原則”，還是《未成年人保護法》中的“最有利于未成年人原則”，內(nèi)涵都是一致的，即未成年人保護工作的出發(fā)點和目的都應當以他們的利益為優(yōu)先考慮，要通過保護實現(xiàn)其利益最大化?！白钣欣谖闯赡耆嗽瓌t”是未成年人保護基本原則，應貫穿于未檢工作始終。在該原則指導下，未檢工作可以在以往成績的基礎(chǔ)上繼續(xù)探索，例如，以受害未成年人陳述為中心建構(gòu)性侵未成年人案件的證據(jù)規(guī)則，緩解這類案件立案難、定罪難等實踐難題。另外，針對性侵、拐賣未成年人犯罪重復犯罪率高現(xiàn)象，最高檢已經(jīng)牽頭或者參與制定了兒童密接行業(yè)人員的入職查詢制度、從業(yè)禁止制度、強制報告制度等，未來還可以探索高科技手段及大數(shù)據(jù)在預防犯罪中的適用，例如電子定位裝置適用于涉未成年人犯罪刑滿釋放人員；在隱私保密的前提下，為及時找回失蹤和被拐賣兒童，推進國家建立未成年人人臉識別數(shù)據(jù)庫；大力推進網(wǎng)絡(luò)保護未成年人技術(shù)開發(fā)，加大對網(wǎng)絡(luò)平臺和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的法律監(jiān)督力度。

（二）加強內(nèi)部能力提升與外部溝通協(xié)作

1.對內(nèi)培養(yǎng)專家型辦案人員。涉未成年人案件應當由專門機構(gòu)和經(jīng)過專門培訓、熟悉未成年人身心特點的專門人員辦理，專門機構(gòu)或者專門人員中，應當有女性工作人員，這是《未成年人保護法》的規(guī)定。目前，檢察機關(guān)不僅實現(xiàn)了涉未成年人案件的專人專辦，而且最高檢及各級檢察機關(guān)重視培訓工作，辦案人員業(yè)務(wù)水平不斷提升，涌現(xiàn)出不少專家型的辦案人員。根據(jù)法律規(guī)定，對涉未成年人的案件，檢察機關(guān)必要時可以提前介入偵查，提高偵查機關(guān)取證的規(guī)范、全面與合法，減少退回補充偵查，提高辦案效率；在撤銷監(jiān)護權(quán)等民事案件中也可以出庭支持起訴，為愿意承擔監(jiān)護責任的機構(gòu)和人員提供支持。這些充分履職行為，都對未檢工作人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平提出了更高要求。因此，檢察機關(guān)應通過系統(tǒng)培訓，不斷提升未檢人員業(yè)務(wù)能力，繼續(xù)培養(yǎng)更多的專家型辦案人員。

2.對外加強與多機構(gòu)的橫向合作。未成年人保護工作是一個系統(tǒng)工程，因為未成年人權(quán)益遭受侵害，原因往往比較復雜，靠單一部門難以克服多重不利因素影響，滿足未成年人的各種服務(wù)需求。因此，無論是法律規(guī)定，還是實踐經(jīng)驗，都要求未成年人保護工作要走多機構(gòu)合作之路，堅持協(xié)同共治。近年來檢察機關(guān)與司法機關(guān)、政府部門、人民團體之間就未成年人保護工作開展合作的制度建設(shè)富有成果，為檢察機關(guān)在多機構(gòu)合作機制中全面、充分履職奠定了制度基礎(chǔ)，使得未檢工作有了更多“抓手”。未來檢察機關(guān)應著力監(jiān)督落實這些規(guī)范文件內(nèi)容，把各部門對未成年人承諾的保護責任橫向壓實，也將制度對未成年人權(quán)益的保護落到實處。

（三）以制度建設(shè)鞏固和提升檢察機關(guān)履職效果

有些涉未成年人案件發(fā)生后，后續(xù)往往會在當?shù)匾l(fā)運動式執(zhí)法，雖然也會取得一定的治理效果，但往往不能鞏固和持久。在本案中，蒼溪縣院在檢察建議書中建議交通運輸部門“推動出臺完善財政保障機制和運價政策，培育良性有序的鄉(xiāng)村客運市場”。交通運輸部門采納了建議，不僅開展了打擊非法營運違法行為的集中整治行動，而且出臺了《蒼溪縣農(nóng)村客運發(fā)展實施意見》，建立完善農(nóng)村客運財政保障機制，以制度建設(shè)徹底解決學生出行“最初和最后一公里”問題，治理效果顯著。由此，針對現(xiàn)實中農(nóng)村留守兒童監(jiān)護、校車安全、網(wǎng)絡(luò)色情、性侵兒童刑滿釋放人員再犯預防等民眾反映較大的未成年人保護問題，檢察機關(guān)仍需要推進相關(guān)制度的完善，將未成年人保護的檢察實務(wù)經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為剛性的法律制度，切實提升檢察工作質(zhì)效。

四、結(jié)語

未成年人保護工作涉及數(shù)億未成年人的福祉和千家萬戶的切身利益，全社會都承擔著保護責任，公權(quán)力機關(guān)責任尤重。遵循“兒童最大利益原則”，以全面、充分履行檢察職能參與未成年人領(lǐng)域的社會治理是檢察機關(guān)的優(yōu)勢所在，也是職責所在，更是全社會的共同期盼。

*中華女子學院法學院副教授［100101］