趙凌
(江蘇紫金農(nóng)村商業(yè)銀行,江蘇 南京 210000)
黨的二十大以來,在水利投資領(lǐng)域,如何形成政府投資撬動(dòng)、民間投資活力激發(fā)、市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制完善的聯(lián)動(dòng)水利投融資體系愈加迫切。時(shí)任水利部部長(zhǎng)李國(guó)英曾指出:逐步優(yōu)化多元水利投融資體系,調(diào)整投資結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目安排,研究用好有關(guān)水利的信貸資金,穩(wěn)妥推進(jìn)水利領(lǐng)域的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn),積極鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)水利建設(shè)領(lǐng)域的投資運(yùn)營(yíng)。同時(shí),在黨中央、國(guó)務(wù)院等層面,對(duì)如何建立健全多元化水利投融資機(jī)制,進(jìn)行了深入探索,對(duì)推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展意義顯著。
新中國(guó)成立以來,特別是黨的二十大以后,黨中央對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)識(shí)逐步加深,水利安全作為國(guó)家安全的重要組成部分,其受重視程度與日俱增。國(guó)家對(duì)保障水安全工作部署后,為加強(qiáng)水安全保障的能力,水利建設(shè)投資力度大幅度提升,水利建設(shè)大規(guī)模展開。水利安全是基礎(chǔ)性工作,對(duì)資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等全領(lǐng)域安全有著重大影響。但是,伴隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,以及全球氣候變化作用,威脅水利安全的痼疾依然存在。總之,為消除威脅中國(guó)水安全的不利因素,必須找短板、補(bǔ)漏洞、除薄弱、筑底線、消頑疾、提檔次,因此完成水利投資任務(wù)緊迫而繁重,面對(duì)大量的資金需求,僅僅依靠財(cái)政投資的模式,變得愈加難以持續(xù)。為切實(shí)保障國(guó)家水安全戰(zhàn)略,必須在擴(kuò)大水利投融資規(guī)模方面進(jìn)行突破,重點(diǎn)是健全水利投融資機(jī)制,核心在于優(yōu)化水利投融資結(jié)構(gòu),多維度保障水利項(xiàng)目建設(shè)資金的投入。
強(qiáng)化、創(chuàng)新政府對(duì)水利投資項(xiàng)目的工作管理,明確政府投資,在項(xiàng)目建設(shè)中的引導(dǎo)示范作用,充分發(fā)揮市場(chǎng)元素在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。水利投融資系統(tǒng)改革,在全面深化改革的工作中地位顯著。深化和推進(jìn)水利投融資改革,成為必然選擇。同時(shí),建立健全多元化水利投融資機(jī)制的任務(wù),也十分緊迫。
中央曾明確提出:“市場(chǎng)起決定性作用,總體上來說,不能盲目地、絕對(duì)地講市場(chǎng)起決定性作用,而是既要市場(chǎng)的決定性作用,又要政府的引導(dǎo)作用?!痹谝酝臍v史進(jìn)程中,市場(chǎng)元素在水利建設(shè)融資中的作用不明顯。主要原因還是水市場(chǎng)改革滯后。要將“兩手發(fā)力”的具體精神,落實(shí)好、使用好,必須在水利領(lǐng)域的投融資體制方面,全體系發(fā)力。
水利事業(yè)是公益事業(yè),其公益性相對(duì)其他行業(yè),特點(diǎn)更加明顯?;诖耍呢?cái)政投入,在水利領(lǐng)域的投資占比一直較大。但是,由于受到財(cái)政收入情況、政府投資偏好調(diào)整、涉水自然災(zāi)害的突等,諸多因素的綜合影響,水利領(lǐng)域的投資總體規(guī)模,存在較大的波動(dòng)性。根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)的不完全統(tǒng)計(jì),在國(guó)家“十三五”規(guī)劃的5 年期間,中國(guó)涉及水利的投資和建設(shè)規(guī)模,與國(guó)家“十二五”規(guī)劃的5 年期間相比,減少規(guī)模近351 億元,下降近4%。今后一個(gè)時(shí)期,受經(jīng)濟(jì)下行影響,國(guó)際貿(mào)易摩擦的誘導(dǎo),新興市場(chǎng)國(guó)家局勢(shì)不穩(wěn)的催化,極端自然災(zāi)害等綜合環(huán)境影響。加之,國(guó)內(nèi)社會(huì)投資周期變化,消費(fèi)意愿的強(qiáng)烈與否,以上因素的綜合疊加,必然沖擊整體的政策體系,對(duì)中國(guó)財(cái)政收入與支出的穩(wěn)定性帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)計(jì)中央政府有關(guān)水利建設(shè)投資的規(guī)模,可能持續(xù)放緩。為防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),政府的財(cái)政政策偏向保守,對(duì)水利領(lǐng)域而言,建設(shè)資金的籌措難度會(huì)隨之增大。
水利領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目有著顯著特點(diǎn),主要表現(xiàn)為投資規(guī)模總體偏大,建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期相對(duì)偏長(zhǎng),特別是大型水利項(xiàng)目,規(guī)模之大,周期之長(zhǎng),更是超出一般投資項(xiàng)目的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),按照市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判投融資的成敗,滿足足夠的投資回報(bào)率是核心條件,也是必備條件。就具體項(xiàng)目而言,供水功能和發(fā)電收入是水利項(xiàng)目的主要功能指標(biāo),也是這類項(xiàng)目的收入來源。然而,長(zhǎng)期以來,將供水當(dāng)作社會(huì)公益性事業(yè),這一特殊功能屬性的認(rèn)定,在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中,導(dǎo)致在一定范圍內(nèi),水的商品屬性被承認(rèn)供,但是在實(shí)際操作中,供水價(jià)格并沒有按照商品等價(jià)交換的原則,給出合理的價(jià)格水平,造成供水價(jià)格偏離正常價(jià)格水平。據(jù)統(tǒng)計(jì),在全國(guó)范圍內(nèi),現(xiàn)行供水平均水價(jià)僅達(dá)到供水成本的50%左右。另一方面,從水力發(fā)電的視角來看,雖然中國(guó)電力價(jià)格的市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)。但是,目前電力生產(chǎn)方式的不同,也決定了電力價(jià)格的差異,其中水力發(fā)電的入網(wǎng)價(jià)格相比較最低,其次是燃煤發(fā)電、核能發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電等電力的價(jià)格相對(duì)較高,風(fēng)力發(fā)電和光伏太陽能發(fā)電等電力的入網(wǎng)價(jià)格相對(duì)較高。因此,現(xiàn)行的供水價(jià)格和水電入網(wǎng)價(jià)格體系,都會(huì)妨礙并削弱了水利項(xiàng)目的盈利能力,進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)水利項(xiàng)目投資積極性偏低的問題。
現(xiàn)存水利領(lǐng)域的投融資平臺(tái),都必須在一定期限內(nèi),轉(zhuǎn)型為符合要求的市場(chǎng)化投融資主體。在此背景下,要推進(jìn)水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,就必須為水利投融資公司開辟新的資金渠道,打出一套投融資組合拳,聚焦水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大項(xiàng)目以及重點(diǎn)領(lǐng)域,重新構(gòu)建政銀合作的模式,探討符合要求的信貸力度,在擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤的整體背景下,充分發(fā)揮水利領(lǐng)域特殊支撐作用。
完善公共財(cái)政水利投入政策。各級(jí)地方政府通過預(yù)算安排、專項(xiàng)債券等方式,繼續(xù)將水利作為財(cái)政支持的重點(diǎn),加大各級(jí)財(cái)政投入力度,資金投入保障、有序。同時(shí),對(duì)水利相關(guān)稅費(fèi)征收的一定做好使用與管理,充分發(fā)揮其作為壓艙石的核心作用。對(duì)水利建設(shè)基金和國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金,有效保障水利領(lǐng)域建設(shè)資金的穩(wěn)定作用。
持續(xù)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)及項(xiàng)目安排。在項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備、推進(jìn)機(jī)制中,更好發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用,對(duì)于發(fā)電、供水等有固定收益的項(xiàng)目,通過政府投資引領(lǐng),有序挖掘推進(jìn)市場(chǎng)化融資。
優(yōu)化水利項(xiàng)目支持方式。放寬水利專項(xiàng)債券發(fā)行條件,對(duì)地方政府專項(xiàng)債券向水利傾斜作出合理安排。建立并充實(shí)水利產(chǎn)業(yè)投資基金,為水利重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)提供資金保障。鼓勵(lì)和支持水利項(xiàng)目運(yùn)用創(chuàng)新性市場(chǎng)化渠道融資,最終形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)投融資體系。
穩(wěn)妥推進(jìn)水價(jià)改革。在有利于水資源節(jié)約和水利工程良性運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)之上,深入推進(jìn)水價(jià)改革,最終形成與投融資體制相適應(yīng)的,反映水利設(shè)施功能和價(jià)值的,合理的水價(jià)形成機(jī)制。
盤活有效水利資產(chǎn)。用符合國(guó)家法律要求的形式和社會(huì)慣例,對(duì)水利資產(chǎn)進(jìn)行多種方式盤活。同時(shí),對(duì)存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰,使水利工程的建設(shè)、運(yùn)行管理,以及投融資,與管理體制充分銜接,為盤活存量水利資產(chǎn)提供基礎(chǔ)支撐。
確定水利企業(yè)市場(chǎng)主體地位。鼓勵(lì)水利企業(yè)發(fā)展從原水、供水、節(jié)水、排水到污水處理的水產(chǎn)業(yè)鏈,優(yōu)化、整合、重組項(xiàng)目和資產(chǎn),通過市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等方式,充分發(fā)揮水利企業(yè)水利工程建設(shè)中的投融資主體作用。
用足金融信貸資金。用水利項(xiàng)目收益,以及其他經(jīng)營(yíng)性收入來源,用供水設(shè)施,農(nóng)田水利設(shè)施、水庫(kù)等水利資產(chǎn),作為合法抵押擔(dān)保物,擴(kuò)充水利建設(shè)資金來源。允許水力發(fā)電、供水、原水、水務(wù)服務(wù)等預(yù)期收益權(quán)作為合法抵押擔(dān)保物,進(jìn)一步擴(kuò)大融資渠道。
擴(kuò)充項(xiàng)目融資規(guī)模。對(duì)符合條件的水利企業(yè),鼓勵(lì)支持他們引入戰(zhàn)略投資,充分利用海外債券、上市融資、產(chǎn)業(yè)投資基金、公司債券等多種方式融資,擴(kuò)大備選資金池的容量。
積極謀劃財(cái)政投入和社會(huì)資本合作的水利領(lǐng)域項(xiàng)目。通過水利領(lǐng)域項(xiàng)目對(duì)接會(huì),擴(kuò)大水利項(xiàng)目信息傳播范圍等形式,主動(dòng)搭建水利領(lǐng)域項(xiàng)目的溝通和銜接平臺(tái),增大項(xiàng)目合作機(jī)會(huì)。
創(chuàng)新社會(huì)資本對(duì)水利項(xiàng)目合作機(jī)制。吸引社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的參與。同時(shí),解決社會(huì)資本的后顧之憂。