水利投融資現(xiàn)狀、問題及措施研究

趙凌

（江蘇紫金農(nóng)村商業(yè)銀行，江蘇 南京 210000）

0 引言

黨的二十大以來，在水利投資領(lǐng)域，如何形成政府投資撬動(dòng)、民間投資活力激發(fā)、市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制完善的聯(lián)動(dòng)水利投融資體系愈加迫切。時(shí)任水利部部長(zhǎng)李國(guó)英曾指出：逐步優(yōu)化多元水利投融資體系，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目安排，研究用好有關(guān)水利的信貸資金，穩(wěn)妥推進(jìn)水利領(lǐng)域的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)水利建設(shè)領(lǐng)域的投資運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，在黨中央、國(guó)務(wù)院等層面，對(duì)如何建立健全多元化水利投融資機(jī)制，進(jìn)行了深入探索，對(duì)推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展意義顯著。

1 水利投融資的現(xiàn)狀

1.1 國(guó)家水利安全成為時(shí)代課題

新中國(guó)成立以來，特別是黨的二十大以后，黨中央對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)識(shí)逐步加深，水利安全作為國(guó)家安全的重要組成部分，其受重視程度與日俱增。國(guó)家對(duì)保障水安全工作部署后，為加強(qiáng)水安全保障的能力，水利建設(shè)投資力度大幅度提升，水利建設(shè)大規(guī)模展開。水利安全是基礎(chǔ)性工作，對(duì)資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等全領(lǐng)域安全有著重大影響。但是，伴隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以及全球氣候變化作用，威脅水利安全的痼疾依然存在。總之，為消除威脅中國(guó)水安全的不利因素，必須找短板、補(bǔ)漏洞、除薄弱、筑底線、消頑疾、提檔次，因此完成水利投資任務(wù)緊迫而繁重，面對(duì)大量的資金需求，僅僅依靠財(cái)政投資的模式，變得愈加難以持續(xù)。為切實(shí)保障國(guó)家水安全戰(zhàn)略，必須在擴(kuò)大水利投融資規(guī)模方面進(jìn)行突破，重點(diǎn)是健全水利投融資機(jī)制，核心在于優(yōu)化水利投融資結(jié)構(gòu)，多維度保障水利項(xiàng)目建設(shè)資金的投入。

1.2 投融資體制改革勢(shì)在必行

強(qiáng)化、創(chuàng)新政府對(duì)水利投資項(xiàng)目的工作管理，明確政府投資，在項(xiàng)目建設(shè)中的引導(dǎo)示范作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)元素在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。水利投融資系統(tǒng)改革，在全面深化改革的工作中地位顯著。深化和推進(jìn)水利投融資改革，成為必然選擇。同時(shí)，建立健全多元化水利投融資機(jī)制的任務(wù)，也十分緊迫。

1.3 “兩手發(fā)力”推進(jìn)改革

中央曾明確提出：“市場(chǎng)起決定性作用，總體上來說，不能盲目地、絕對(duì)地講市場(chǎng)起決定性作用，而是既要市場(chǎng)的決定性作用，又要政府的引導(dǎo)作用?！痹谝酝臍v史進(jìn)程中，市場(chǎng)元素在水利建設(shè)融資中的作用不明顯。主要原因還是水市場(chǎng)改革滯后。要將“兩手發(fā)力”的具體精神，落實(shí)好、使用好，必須在水利領(lǐng)域的投融資體制方面，全體系發(fā)力。

2 水利領(lǐng)域投融資的現(xiàn)實(shí)困難及問題

2.1 公共財(cái)政投入占比大而不穩(wěn)

水利事業(yè)是公益事業(yè)，其公益性相對(duì)其他行業(yè)，特點(diǎn)更加明顯?；诖耍呢?cái)政投入，在水利領(lǐng)域的投資占比一直較大。但是，由于受到財(cái)政收入情況、政府投資偏好調(diào)整、涉水自然災(zāi)害的突等，諸多因素的綜合影響，水利領(lǐng)域的投資總體規(guī)模，存在較大的波動(dòng)性。根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)的不完全統(tǒng)計(jì)，在國(guó)家“十三五”規(guī)劃的5 年期間，中國(guó)涉及水利的投資和建設(shè)規(guī)模，與國(guó)家“十二五”規(guī)劃的5 年期間相比，減少規(guī)模近351 億元，下降近4%。今后一個(gè)時(shí)期，受經(jīng)濟(jì)下行影響，國(guó)際貿(mào)易摩擦的誘導(dǎo)，新興市場(chǎng)國(guó)家局勢(shì)不穩(wěn)的催化，極端自然災(zāi)害等綜合環(huán)境影響。加之，國(guó)內(nèi)社會(huì)投資周期變化，消費(fèi)意愿的強(qiáng)烈與否，以上因素的綜合疊加，必然沖擊整體的政策體系，對(duì)中國(guó)財(cái)政收入與支出的穩(wěn)定性帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)計(jì)中央政府有關(guān)水利建設(shè)投資的規(guī)模，可能持續(xù)放緩。為防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府的財(cái)政政策偏向保守，對(duì)水利領(lǐng)域而言，建設(shè)資金的籌措難度會(huì)隨之增大。

2.2 水利項(xiàng)目盈利性差

水利領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目有著顯著特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為投資規(guī)模總體偏大，建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期相對(duì)偏長(zhǎng)，特別是大型水利項(xiàng)目，規(guī)模之大，周期之長(zhǎng)，更是超出一般投資項(xiàng)目的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，按照市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判投融資的成敗，滿足足夠的投資回報(bào)率是核心條件，也是必備條件。就具體項(xiàng)目而言，供水功能和發(fā)電收入是水利項(xiàng)目的主要功能指標(biāo)，也是這類項(xiàng)目的收入來源。然而，長(zhǎng)期以來，將供水當(dāng)作社會(huì)公益性事業(yè)，這一特殊功能屬性的認(rèn)定，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，導(dǎo)致在一定范圍內(nèi)，水的商品屬性被承認(rèn)供，但是在實(shí)際操作中，供水價(jià)格并沒有按照商品等價(jià)交換的原則，給出合理的價(jià)格水平，造成供水價(jià)格偏離正常價(jià)格水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)范圍內(nèi)，現(xiàn)行供水平均水價(jià)僅達(dá)到供水成本的50%左右。另一方面，從水力發(fā)電的視角來看，雖然中國(guó)電力價(jià)格的市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)。但是，目前電力生產(chǎn)方式的不同，也決定了電力價(jià)格的差異，其中水力發(fā)電的入網(wǎng)價(jià)格相比較最低，其次是燃煤發(fā)電、核能發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電等電力的價(jià)格相對(duì)較高，風(fēng)力發(fā)電和光伏太陽能發(fā)電等電力的入網(wǎng)價(jià)格相對(duì)較高。因此，現(xiàn)行的供水價(jià)格和水電入網(wǎng)價(jià)格體系，都會(huì)妨礙并削弱了水利項(xiàng)目的盈利能力，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)水利項(xiàng)目投資積極性偏低的問題。

2.3 地方投融資平臺(tái)需要轉(zhuǎn)型

現(xiàn)存水利領(lǐng)域的投融資平臺(tái)，都必須在一定期限內(nèi)，轉(zhuǎn)型為符合要求的市場(chǎng)化投融資主體。在此背景下，要推進(jìn)水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，就必須為水利投融資公司開辟新的資金渠道，打出一套投融資組合拳，聚焦水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大項(xiàng)目以及重點(diǎn)領(lǐng)域，重新構(gòu)建政銀合作的模式，探討符合要求的信貸力度，在擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤的整體背景下，充分發(fā)揮水利領(lǐng)域特殊支撐作用。

3 新時(shí)代水利投融資體系改革的任務(wù)和措施

3.1 發(fā)揮關(guān)鍵水利領(lǐng)域財(cái)政投資的引領(lǐng)作用

完善公共財(cái)政水利投入政策。各級(jí)地方政府通過預(yù)算安排、專項(xiàng)債券等方式，繼續(xù)將水利作為財(cái)政支持的重點(diǎn)，加大各級(jí)財(cái)政投入力度，資金投入保障、有序。同時(shí)，對(duì)水利相關(guān)稅費(fèi)征收的一定做好使用與管理，充分發(fā)揮其作為壓艙石的核心作用。對(duì)水利建設(shè)基金和國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金，有效保障水利領(lǐng)域建設(shè)資金的穩(wěn)定作用。

持續(xù)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)及項(xiàng)目安排。在項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備、推進(jìn)機(jī)制中，更好發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，對(duì)于發(fā)電、供水等有固定收益的項(xiàng)目，通過政府投資引領(lǐng)，有序挖掘推進(jìn)市場(chǎng)化融資。

優(yōu)化水利項(xiàng)目支持方式。放寬水利專項(xiàng)債券發(fā)行條件，對(duì)地方政府專項(xiàng)債券向水利傾斜作出合理安排。建立并充實(shí)水利產(chǎn)業(yè)投資基金，為水利重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)提供資金保障。鼓勵(lì)和支持水利項(xiàng)目運(yùn)用創(chuàng)新性市場(chǎng)化渠道融資，最終形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)投融資體系。

3.2 增強(qiáng)水利項(xiàng)目對(duì)資金的吸引能力

穩(wěn)妥推進(jìn)水價(jià)改革。在有利于水資源節(jié)約和水利工程良性運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)之上，深入推進(jìn)水價(jià)改革，最終形成與投融資體制相適應(yīng)的，反映水利設(shè)施功能和價(jià)值的，合理的水價(jià)形成機(jī)制。

盤活有效水利資產(chǎn)。用符合國(guó)家法律要求的形式和社會(huì)慣例，對(duì)水利資產(chǎn)進(jìn)行多種方式盤活。同時(shí)，對(duì)存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，使水利工程的建設(shè)、運(yùn)行管理，以及投融資，與管理體制充分銜接，為盤活存量水利資產(chǎn)提供基礎(chǔ)支撐。

確定水利企業(yè)市場(chǎng)主體地位。鼓勵(lì)水利企業(yè)發(fā)展從原水、供水、節(jié)水、排水到污水處理的水產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化、整合、重組項(xiàng)目和資產(chǎn)，通過市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等方式，充分發(fā)揮水利企業(yè)水利工程建設(shè)中的投融資主體作用。

3.3 最大化釋放金融工具和政策效力

用足金融信貸資金。用水利項(xiàng)目收益，以及其他經(jīng)營(yíng)性收入來源，用供水設(shè)施，農(nóng)田水利設(shè)施、水庫(kù)等水利資產(chǎn)，作為合法抵押擔(dān)保物，擴(kuò)充水利建設(shè)資金來源。允許水力發(fā)電、供水、原水、水務(wù)服務(wù)等預(yù)期收益權(quán)作為合法抵押擔(dān)保物，進(jìn)一步擴(kuò)大融資渠道。

擴(kuò)充項(xiàng)目融資規(guī)模。對(duì)符合條件的水利企業(yè)，鼓勵(lì)支持他們引入戰(zhàn)略投資，充分利用海外債券、上市融資、產(chǎn)業(yè)投資基金、公司債券等多種方式融資，擴(kuò)大備選資金池的容量。

3.4 擴(kuò)大社會(huì)資本參與的水利項(xiàng)目清單

積極謀劃財(cái)政投入和社會(huì)資本合作的水利領(lǐng)域項(xiàng)目。通過水利領(lǐng)域項(xiàng)目對(duì)接會(huì)，擴(kuò)大水利項(xiàng)目信息傳播范圍等形式，主動(dòng)搭建水利領(lǐng)域項(xiàng)目的溝通和銜接平臺(tái)，增大項(xiàng)目合作機(jī)會(huì)。

創(chuàng)新社會(huì)資本對(duì)水利項(xiàng)目合作機(jī)制。吸引社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的參與。同時(shí)，解決社會(huì)資本的后顧之憂。