王浩

2023年1月3日，經(jīng)由2022年中期選舉產(chǎn)生的第118屆美國(guó)國(guó)會(huì)正式宣誓就職，共和黨以222席的優(yōu)勢(shì)地位逆襲成為眾議院多數(shù)黨，執(zhí)政的民主黨則以51席的優(yōu)勢(shì)地位繼續(xù)成為參議院多數(shù)黨。這一結(jié)果改變了美國(guó)政治自拜登政府執(zhí)政起由民主黨同時(shí)控制白宮和國(guó)會(huì)的“一致政府”格局，形成了府會(huì)“弱分立”結(jié)構(gòu)，即執(zhí)政黨控制白宮和國(guó)會(huì)一院、在野黨控制國(guó)會(huì)另一院。在近年來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)政治極化有增無(wú)減特別是黨爭(zhēng)烈度進(jìn)一步上升的背景下，新一屆美國(guó)國(guó)會(huì)的這一特點(diǎn)將會(huì)對(duì)拜登政府接下來(lái)兩年的內(nèi)外政策制定產(chǎn)生多方面影響，有關(guān)評(píng)估將是研判美國(guó)內(nèi)政外交走向的前提之一。

總體來(lái)看，以兩黨分立為首要特征的新一屆美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)拜登政府內(nèi)政外交政策走向的影響將表現(xiàn)為“被動(dòng)牽制”。

首先，2022年中期選舉并未掀起選前普遍預(yù)期的“紅色浪潮”，共和黨非但沒能同時(shí)取得國(guó)會(huì)兩院多數(shù)黨的地位，而且在眾議院僅僅斬獲了9席的微弱多數(shù)，這一數(shù)字不僅無(wú)法與2010年中期選舉的64席相提并論——當(dāng)時(shí)，同樣是共和黨在民主黨總統(tǒng)第一任期期間舉行的中期選舉中贏得眾議院多數(shù)黨地位，但也創(chuàng)下百余年來(lái)通過中期選舉轉(zhuǎn)為多數(shù)黨所增加的最少席位紀(jì)錄。因此，該結(jié)果不僅是對(duì)共和黨士氣的沉重打擊，而且將顯著削弱該黨主動(dòng)塑造內(nèi)政外交政策議程的能力。

其次，共和黨在2022年中期選舉中不及預(yù)期的選戰(zhàn)成績(jī)以及新一屆國(guó)會(huì)眾議院就任后議長(zhǎng)極端“難產(chǎn)”的事實(shí)，都反映出黨內(nèi)傳統(tǒng)建制派和近年迅速崛起的“自由黨團(tuán)”之間的分化乃至斗爭(zhēng)愈演愈烈，這將對(duì)作為眾議長(zhǎng)的凱文·麥卡錫發(fā)揮有效政治領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成內(nèi)在制約，也會(huì)弱化共和黨整體的“戰(zhàn)斗力”。

此外值得關(guān)注的是，早在2022年底便已高調(diào)宣布參加2024年大選的前總統(tǒng)特朗普仍然企圖在共和黨內(nèi)發(fā)揮不可替代的影響力，如何處理“特朗普難題”將是共和黨在后續(xù)派系整合過程中不得不面臨的巨大挑戰(zhàn)。從此意義上講，“攘外”與“安內(nèi)”之間的持續(xù)張力將使共和黨主動(dòng)塑造內(nèi)外議程的效果大打折扣。

與共和黨內(nèi)加劇的分化和混亂相比，民主黨的內(nèi)部凝聚力相對(duì)于拜登執(zhí)政頭兩年將會(huì)有所提升，從而弱化了黨爭(zhēng)給其帶來(lái)的壓力。自宣誓就任起，拜登一直面臨來(lái)自不同方向的三股政治壓力：一是共和黨，二是民主黨內(nèi)進(jìn)步派，三是以西弗吉尼亞州參議員喬·曼欽為代表的民主黨內(nèi)中右派。尤其是在民主黨取得2020年大選勝利并同時(shí)掌控白宮和國(guó)會(huì)的背景下，執(zhí)政黨內(nèi)部分歧逐漸暴露，并對(duì)拜登的重大國(guó)內(nèi)立法議程造成明顯干擾，典型案例是《重建更好未來(lái)》法案陷入黨內(nèi)僵局。

因此，黨內(nèi)分化始終是成拜登作為總統(tǒng)需要首先應(yīng)對(duì)的政治挑戰(zhàn)，并且一度伴隨2022年中期選舉壓力的臨近以及拜登民調(diào)支持率的持續(xù)低迷而不斷增大，導(dǎo)致越來(lái)越多民主黨人選擇與拜登保持距離。然而，中期選舉的結(jié)果卻對(duì)民主黨內(nèi)部凝聚力和拜登政治領(lǐng)導(dǎo)力的提振發(fā)揮了積極作用：一方面，民主黨超預(yù)期的表現(xiàn)被視為拜登所代表的黨內(nèi)溫和路線之勝利；另一方面，分裂國(guó)會(huì)格局的形成作為外部壓力開始迫使民主黨人重新站在一起。

總體而言，一個(gè)陷入更大內(nèi)部分化的共和黨相比于一個(gè)尋求團(tuán)結(jié)在拜登周圍的民主黨，政治戰(zhàn)斗力更弱。

2023年1月6日，美國(guó)總統(tǒng)拜登在白宮出席國(guó)會(huì)大廈2021年的1.6暴亂事件兩周年紀(jì)念活動(dòng)并發(fā)表講話。

一般來(lái)講，美國(guó)國(guó)會(huì)在內(nèi)政層面對(duì)總統(tǒng)的影響更為顯著。就新當(dāng)選的第118屆國(guó)會(huì)而言，共和黨占多數(shù)的眾議院將主要圍繞財(cái)政權(quán)、立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)等國(guó)會(huì)核心權(quán)力對(duì)拜登政府以及民主黨展開攻勢(shì)，以阻礙其后續(xù)國(guó)內(nèi)政策議程的推進(jìn)，同時(shí)在政治上爭(zhēng)取對(duì)共和黨有利的局勢(shì)。

拜登政府與新一屆國(guó)會(huì)博弈的最前沿將是財(cái)政問題，尤其是聯(lián)邦債務(wù)和政府預(yù)算。2023年1月，美國(guó)的聯(lián)邦債務(wù)規(guī)模已經(jīng)觸及31.4萬(wàn)億美元的上限，白宮將提高政府債務(wù)上限視為最緊迫的任務(wù)之一。在2月7日向國(guó)會(huì)發(fā)表的國(guó)情咨文演講中，拜登呼吁兩黨合作加快推進(jìn)提高債務(wù)上限的進(jìn)程，以避免債務(wù)違約甚至“政府關(guān)門”。國(guó)會(huì)眾議長(zhǎng)麥卡錫明確表達(dá)了共和黨人的態(tài)度，那就是，堅(jiān)決反對(duì)大政府式的“過度支出”，并且透露已與拜登就財(cái)政問題交換了意見，下一年度的財(cái)政預(yù)算不應(yīng)比本財(cái)年更高。

可以預(yù)計(jì)，兩黨圍繞債務(wù)和預(yù)算等的巨大分歧將使上述問題很難在短時(shí)間內(nèi)解決，其中共和黨作為牽制方將致力于迫使拜登政府進(jìn)行妥協(xié)以避免“政府關(guān)門”危機(jī)的再度出現(xiàn)，同時(shí)通過控制預(yù)算最大限度干擾拜登政府政策議程的推進(jìn)，尤其是以工薪家庭福利為導(dǎo)向的社會(huì)改革。

在立法問題上，兩黨博弈的重心將圍繞拜登政府計(jì)劃推進(jìn)的新議程以及過去兩年已經(jīng)通過但仍待落實(shí)的舊議程展開。也就是說，共和黨對(duì)拜登政府的牽制將一方面體現(xiàn)在全力阻止未來(lái)有利于民主黨及其政治聯(lián)盟的立法議程的推進(jìn)——包括移民改革、槍支管控與清潔能源，另一方面則表現(xiàn)為試圖推翻或至少調(diào)整已經(jīng)通過的某些立法，例如減少《通脹削減法案》和《芯片與科學(xué)法案》所涉及的政府支出，或者對(duì)兩黨基建計(jì)劃中的項(xiàng)目預(yù)算做出進(jìn)一步修正，以服務(wù)于本黨選區(qū)和選民利益。

共和黨的這些努力必遭民主黨強(qiáng)力反擊，但由于民主黨在參議院擁有更大優(yōu)勢(shì)，因而共和黨所能發(fā)揮的牽制作用不應(yīng)被過分高估?！叭醴至ⅰ备窬窒碌恼纹胶鈱⑹且豁?xiàng)難度更大的任務(wù)，兩黨仍需要通過相互協(xié)調(diào)達(dá)成妥協(xié)，才有可能推進(jìn)各自偏好的政策議程。

共和黨占多數(shù)的國(guó)會(huì)眾議院將通過充分利用調(diào)查監(jiān)督權(quán)力，牽制拜登政府并弱化民主黨聲譽(yù)和選舉動(dòng)員能力。早在2022年中期選舉結(jié)束之初，部分共和黨議員便在國(guó)會(huì)高調(diào)宣稱要對(duì)拜登展開調(diào)查。新一屆國(guó)會(huì)就任伊始，共和黨旋即圍繞“文件門”對(duì)拜登發(fā)起調(diào)查攻勢(shì)，預(yù)示著后續(xù)一系列基于政治調(diào)查的黨爭(zhēng)將不可避免，其中包括拜登政府在阿富汗撤軍決策中存在的失誤、2020年大選舞弊問題、拜登家族商業(yè)腐敗丑聞，等等。

當(dāng)然，共和黨十分清楚，這些調(diào)查甚至可能的彈劾程序無(wú)法真正對(duì)拜登“定罪”，因?yàn)槊裰鼽h仍然占據(jù)著參議院的多數(shù)席位。但即使是“彈而不劾”，也將對(duì)拜登及民主黨后續(xù)執(zhí)政造成顯著干擾，進(jìn)而有助于形成對(duì)共和黨更為有利的政治氛圍。共和黨人還將在國(guó)會(huì)中止民主黨此前發(fā)起的針對(duì)“國(guó)會(huì)山騷亂”事件的調(diào)查，并以多種方式迫使聯(lián)邦調(diào)查局停止針對(duì)特朗普的調(diào)查，這些都將成為共和黨牽制民主黨的重要手段。

與國(guó)內(nèi)政策議程相比，國(guó)會(huì)在外交政策領(lǐng)域?qū)偨y(tǒng)的影響渠道和介入程度更為不足。不過，在兩黨政治極化加劇和外交與國(guó)內(nèi)議題聯(lián)動(dòng)性日益凸顯等背景下，共和黨控制的國(guó)會(huì)眾議院仍將圍繞拜登政府2022年10月發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告所確立的兩大外交政策優(yōu)先議程發(fā)揮自身影響力。這兩大議程分別是：應(yīng)對(duì)以中國(guó)和俄羅斯為代表的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)；處理以氣候變化、糧食安全、恐怖主義和流行性疾病為代表的全球性挑戰(zhàn)。

在應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)議程方面，共和黨與拜登政府處理烏克蘭危機(jī)的立場(chǎng)并不完全一致。例如，共和黨內(nèi)建制派和國(guó)防部鷹派在傳統(tǒng)的“軍工+能源”雙重利益支配下主張?jiān)黾訉?duì)烏克蘭的軍事援助，認(rèn)為拜登政府做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而以特朗普和德桑蒂斯為代表的“孤立派”或“收縮派”則認(rèn)為拜登政府在烏克蘭危機(jī)中卷入太深，甚至有可能將美國(guó)拖入“第三次世界大戰(zhàn)”。這些有別于拜登政府的政策立場(chǎng)將推動(dòng)國(guó)會(huì)共和黨人爭(zhēng)奪對(duì)于政策調(diào)整的影響力，進(jìn)而促使拜登政府的對(duì)烏援助符合共和黨的利益訴求。然而，由于共和黨內(nèi)部在烏克蘭問題上本就存在分歧，其對(duì)拜登政府的牽制效果恐將受制于黨內(nèi)張力。

在對(duì)華政策問題上，由于美國(guó)兩黨存在高度的以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的對(duì)華戰(zhàn)略共識(shí)，因此府會(huì)分立的政治格局不會(huì)從根本上影響美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略的總體方向。但共和黨仍有可能在一些具體的對(duì)華政策領(lǐng)域?qū)Π莸钦┘佑绊懮踔猎斐蔂恐?，從而干擾、破壞中美關(guān)系。

2022年11月中美元首巴厘島會(huì)晤達(dá)成了一系列恢復(fù)和改善兩國(guó)關(guān)系的共識(shí)，其中就包括雙方外交和經(jīng)貿(mào)團(tuán)隊(duì)加強(qiáng)對(duì)話與溝通。然而就在美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯今年2月訪華前夕，意外的“無(wú)人飛艇事件”給中美關(guān)系造成不小的沖擊，最終影響了布林肯的訪華安排。在這一過程中，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治尤其是國(guó)會(huì)共和黨人對(duì)拜登政府的施壓成為美方不斷炒作這一話題、進(jìn)而給中美關(guān)系造成干擾的重要因素。這一事實(shí)反映出，美國(guó)兩黨尤其是在國(guó)會(huì)眾議院占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的共和黨試圖以黨爭(zhēng)為杠桿撬動(dòng)美國(guó)對(duì)華政策走向，以更好地服務(wù)于自身黨派利益。

近年來(lái)，共和黨的對(duì)華政策表現(xiàn)出更為突出的保護(hù)主義傾向、“冷戰(zhàn)思維”和“安全化思維”，在臺(tái)灣問題、貿(mào)易保護(hù)、科技脫鉤、投資審查以及阻礙社會(huì)人文交流等方面采取日益極端甚至危險(xiǎn)的政策立場(chǎng)，這些都有可能對(duì)拜登政府的對(duì)華政策構(gòu)成牽制，甚至成為雙邊關(guān)系的不穩(wěn)定因素。

在這方面，尤其值得關(guān)注的是兩點(diǎn)動(dòng)向：一是共和黨眾議院特別是其中的鷹派議員在臺(tái)灣問題上的動(dòng)作，二是共和黨新近牽頭成立的眾議院“美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)”在涉華問題上的影響。就前者而言，無(wú)論是眾議長(zhǎng)麥卡錫早在中期選舉前后就聲言要竄訪臺(tái)灣的表現(xiàn)，還是眾議院外交和軍事委員會(huì)共和黨領(lǐng)袖近期敦促拜登政府增加對(duì)臺(tái)軍援，都意味著共和黨控制的國(guó)會(huì)眾議院在臺(tái)灣問題上更具挑釁性和危險(xiǎn)性，很可能將惡化兩岸局勢(shì)、牽制拜登政府進(jìn)行對(duì)華政策調(diào)整的努力并最終損害中美關(guān)系。就后者而言，所謂“美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)”幾乎清一色地由對(duì)華強(qiáng)硬派組成，大都鼓吹增加美臺(tái)勾連、對(duì)華脫鉤斷鏈以及炒作人權(quán)和意識(shí)形態(tài)議題以強(qiáng)化對(duì)華施壓，該委員會(huì)在接下來(lái)美國(guó)對(duì)華政策的制定和實(shí)施過程中將在多大程度上發(fā)揮作用需要密切關(guān)注。

在應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)方面，由于兩黨之間建立在現(xiàn)實(shí)利益和意識(shí)形態(tài)雙重分歧基礎(chǔ)上的政策立場(chǎng)存在顯著差異，共和黨對(duì)拜登政府的牽制作用將更為明顯。例如，在應(yīng)對(duì)氣候變化這一拜登政府極為重視的外交政策議程上，共和黨有著全然不同的偏好。無(wú)論從支持傳統(tǒng)能源而非倡導(dǎo)新能源的黨派政治利益出發(fā)，還是從傾向于單邊主義、保護(hù)主義并且熱衷于“美國(guó)優(yōu)先”而非選擇多邊主義與全球合作的意識(shí)形態(tài)來(lái)看，共和黨在以氣候變化為代表的諸多全球性議題上持有更為消極的態(tài)度，認(rèn)為拜登政府和民主黨人的政策議程是對(duì)美國(guó)國(guó)家利益的損害?；诖?，國(guó)會(huì)共和黨人料將對(duì)拜登政府推進(jìn)全球氣候變化合作的努力進(jìn)行掣肘，其中也包括中美兩國(guó)在這一問題上的合作，其手段包括但不限于通過炒作中美競(jìng)爭(zhēng)、“中國(guó)威脅”和臺(tái)灣問題等對(duì)民主黨進(jìn)行政治施壓以干擾中美氣變合作，以及在國(guó)會(huì)通過預(yù)算控制以減少拜登政府在應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)方面的投入以使之無(wú)法取得實(shí)際成效等。在此背景下，中美之間的合作點(diǎn)以及一系列全球治理領(lǐng)域的國(guó)際合作存在被弱化和邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，2022年國(guó)會(huì)中期選舉后形成的以共和黨為多數(shù)的新一屆國(guó)會(huì)眾議院將對(duì)拜登政府的一系列內(nèi)政、外交政策議程施加政治牽制，以服務(wù)于黨派斗爭(zhēng)背景下的自身利益。分析拜登政府今后兩年的內(nèi)外政策走向，離不開對(duì)當(dāng)前美國(guó)國(guó)內(nèi)政治尤其是國(guó)會(huì)兩黨力量對(duì)比變化這一結(jié)構(gòu)性因素的考察。但考慮到“弱分立”府會(huì)結(jié)構(gòu)、共和黨在眾議院相對(duì)脆弱的優(yōu)勢(shì)及其黨內(nèi)分化等諸多復(fù)雜因素的制約，也不應(yīng)高估共和黨對(duì)拜登政府的政策影響。