脫貧地區(qū)縣域鄉(xiāng)村振興飛地經(jīng)濟發(fā)展模式研究
——以石阡縣為例

陳六金

(貴州財經(jīng)大學管理科學與工程學院，貴州 貴陽 550025)

隨著經(jīng)濟的持續(xù)增長、資源環(huán)境與空間保障的趨緊、區(qū)域比較優(yōu)勢的變化，促使飛地與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)生了“化學反應”，形成了許多具有中國特色的經(jīng)濟發(fā)展模式[1]。為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，實現(xiàn)區(qū)域間共同富裕，飛地“enclave”在地理學上作為一種重要的學術(shù)用語開始出現(xiàn)，通俗地說就是在不同的區(qū)域內(nèi)由某一區(qū)域突破地域限制轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域的過程，也是行政區(qū)域管理向區(qū)域協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變過程。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的不斷實施及我國社會主要矛盾的變化，解決東西部地區(qū)不平衡發(fā)展問題迫在眉睫。為此，從“行政管轄”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡^(qū)域經(jīng)濟合作”的飛地經(jīng)濟發(fā)展模式成為區(qū)域間突破行政壁壘及縮小經(jīng)濟發(fā)展落差的關(guān)鍵舉措。

2021年是國家“十四五”開局之年，也是黨和國家歷史上具有里程碑意義的一年。在國家“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出鼓勵探索共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟等利益共享模式。2020年貴州66個貧困縣全部實現(xiàn)脫貧摘帽，但脫貧地區(qū)脫貧基礎薄弱，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，貴州省銅仁市石阡縣從山區(qū)農(nóng)業(yè)落后面貌的現(xiàn)狀出發(fā)，依托大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的交通區(qū)位和資源優(yōu)勢，積極探索縣內(nèi)、外“兩條腿走路”的新的工業(yè)發(fā)展模式，通過創(chuàng)新人才、企業(yè)等要素，反向在經(jīng)濟發(fā)展較好的大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建立飛地平臺，以“重工業(yè)，興產(chǎn)業(yè)，重民生，促發(fā)展”為突破點，為縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展提供了得天獨厚的經(jīng)濟支撐。但對于石阡縣而言，自身工業(yè)發(fā)展水平低，基礎設施相對落后，加之交通、區(qū)位、市場、要素等限制，促使石阡縣不得不積極探索跨區(qū)域、跨范圍的經(jīng)濟發(fā)展新路徑，更進一步與交通發(fā)達、物流業(yè)飛速發(fā)展的大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進行深度合作，實現(xiàn)技術(shù)趕超和跨越式發(fā)展?！皠?chuàng)新反向飛地”新模式有助于破解土地、人力等資源的約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏局面[2]，對發(fā)揮政府治理效能，實施鄉(xiāng)村振興，鞏固脫貧成果發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

1 脫貧地區(qū)發(fā)展飛地經(jīng)濟的理論分析

1.1 飛地經(jīng)濟的概念起源

飛地經(jīng)濟的概念源于地理學，是一種特殊的地理現(xiàn)象。飛地經(jīng)濟是一種區(qū)域合作模式，是通過建立制度機制促進區(qū)域間實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，互利共贏的合作發(fā)展模式[2,3,5,6]。在飛地經(jīng)濟中，2個相互獨立且發(fā)展水平不同的地區(qū)打破行政區(qū)劃的限制，通過跨地域的經(jīng)濟開發(fā)和行政管理，在一定程度上實現(xiàn)兩地的資源互補和合作共贏[1]。就本文而言，飛地經(jīng)濟是指欠發(fā)達的2個地區(qū)之間在經(jīng)濟發(fā)展水平上存在落差，是一種反向飛地經(jīng)濟發(fā)展新模式，同時，也是區(qū)域與區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展與互利共贏的一種經(jīng)濟可持續(xù)狀態(tài)，對實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和提升兩地政府治理效能有著不可替代的作用。但與東部地區(qū)相比區(qū)別在于脫貧地區(qū)的“飛出地”往往是指西部縣域經(jīng)濟欠發(fā)達地，往往表現(xiàn)出工業(yè)發(fā)展水平低，交通不便、地理條件等矛盾日益突出現(xiàn)象，與“飛出地”寸土寸金相比，“飛入地”的土地資源較豐富，物流業(yè)飛速發(fā)展，具有較大的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，在資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素上較有優(yōu)勢。

1.2 飛地經(jīng)濟的理論解釋

1.2.1 共生理論

“共生”這一術(shù)語最早出現(xiàn)在生物學領(lǐng)域，是1879年由生物學家德貝提出的，然而在經(jīng)濟領(lǐng)域的出現(xiàn)可以追溯到20世紀中葉，愈來愈在區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展扮演重要角色，將共生理論的引入是具有共通性的，區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)中的共生環(huán)境存在相似性[4]。石阡縣與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)構(gòu)成了共生體，兩地發(fā)展飛地經(jīng)濟一定程度上存在著共生關(guān)系。由于石阡縣在交通、地理位置等要素上受到限制，充分利用現(xiàn)有資金、技術(shù)、項目等優(yōu)勢要素轉(zhuǎn)移到大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，打破兩地行政壁壘，與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)共謀發(fā)展，建立石阡產(chǎn)業(yè)園，此時，區(qū)域間由原來的競爭轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鳎罱K飛出地和飛入地呈現(xiàn)出相互依賴、優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展、共生協(xié)調(diào)、互利共贏的新局面。

1.2.2 區(qū)域比較優(yōu)勢理論

區(qū)域間生產(chǎn)要素稟賦的比較優(yōu)勢差異和外部經(jīng)濟的差異造就了資源配置效益的不同[1]。加上國際貿(mào)易生產(chǎn)的基礎是技術(shù)的相對差別，由此帶來的成本差別，通過集中發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，既能提高要素的使用率，也能在貿(mào)易中受益[4]。石阡縣與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)由于在資源優(yōu)劣方面存在著差異，各自都具有比較優(yōu)勢，兩地如何把自身的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為絕對優(yōu)勢，這就需要充分對資源的有效整合及優(yōu)化配置。根據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢理論，石阡在“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式下與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)擁有各自不同的比較優(yōu)勢，兩地通過各自的比較優(yōu)勢充分對資源優(yōu)化配置，石阡縣通過跨更大的范圍對資源進行整合，在充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的同時，促使兩地經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，共謀兩地生存和發(fā)展空間。

2 脫貧地區(qū)石阡縣發(fā)展飛地經(jīng)濟的模式

2.1 借巢生蛋型發(fā)展模式

“飛出地”石阡縣與“飛入地”大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在區(qū)域上存在著優(yōu)勢互補性，兩地是通過建立合理的利益分配機制，建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會與玉屏自治縣等地的金融機構(gòu)建立創(chuàng)新合作機制，充分依托省扶持工業(yè)中小企業(yè)融資的發(fā)展機遇，與相關(guān)銀行、銀監(jiān)會等機構(gòu)提供業(yè)務指導、技術(shù)支持，有效解決了園區(qū)企業(yè)無資可借的現(xiàn)狀。石阡縣受到地理條件、交通基礎設施落后等自然條件的限制，石阡縣人民政府進一步打破行政壁壘，充分把產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目轉(zhuǎn)移到大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，由大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)提供產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的土地，創(chuàng)建“石阡產(chǎn)業(yè)園”。2020年，通過借巢生蛋型發(fā)展模式，石阡縣實現(xiàn)規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值5.9億元，增加值同步上升7.1%，稅收達284.2余萬元。現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)會定期開展大型專場勞務招聘會、縣域人社勞務用工推介等多種活動，拓寬企業(yè)勞務用工招聘渠道。石阡產(chǎn)業(yè)園區(qū)組織并開展專場招聘會5場、“訂單式”技能用工培訓3期，幫助企業(yè)招聘技術(shù)人員56名，緩解了兩地的就業(yè)壓力，增加了農(nóng)戶的經(jīng)濟收入，鞏固了攻堅成果。

2.2 飛出地管理模式

2021年，石阡產(chǎn)業(yè)園區(qū)已完成核心區(qū)場平土地90.67hm2，建成標準化廠房14.9萬m2，固定資產(chǎn)投資達8億元。石阡通過派遣到石阡產(chǎn)業(yè)園對企業(yè)擁有經(jīng)驗豐富的管理人才進行統(tǒng)籌管理，因為此類管理人才熟悉企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的根葉，管理起來得心應手，但是此種模式存在管理人員對飛入地大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的文化傳統(tǒng)，風俗習慣不熟悉，一定程度上增加了管理成本和管理難度。

截至2021年，石阡產(chǎn)業(yè)園區(qū)已成功引進企業(yè)30家，簽訂意向協(xié)議31份，涉及資金65.8億元。通過創(chuàng)新招商機制，組建招商小組，在京津冀、長三角、珠三角等地實行定向、定點和駐地招商，并利用石阡籍在外企業(yè)家、石阡商會等資源，對有符合園區(qū)規(guī)劃且有意向到園區(qū)投資興業(yè)的企業(yè)實行精準對接。搭建開發(fā)區(qū)與企業(yè)交流互動平臺，采取不定期方式組織召開園區(qū)投資推介會，鼓勵園區(qū)企業(yè)積極參與招商引資工作，宣傳降稅減負、減免房租等優(yōu)惠政策，形成全面招商大格局。

2.3 優(yōu)勢互補型發(fā)展模式

由于石阡縣工業(yè)基礎非常薄弱，地理條件差等要素的限制，石阡縣借助大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的便捷交通和較發(fā)達的物流管理體系，為石阡縣的工業(yè)發(fā)展提供了強有力的支撐。因兩地存在互補性和差異性，通過飛地經(jīng)濟的發(fā)展能夠促進雙方發(fā)揮自身優(yōu)勢，致使兩地達到最優(yōu)狀態(tài)，最終使兩地資源得到最優(yōu)配置，實現(xiàn)互利共贏。

石阡縣與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建立了合作機制，屬于合作型區(qū)域空間關(guān)系，意味著兩地之間在資源、資金、技術(shù)、人才等方面具有互補性，能夠通過合作促進共同發(fā)展[6]，通過成立石阡產(chǎn)業(yè)園管理委員會，建立園區(qū)負責人與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委班子交叉任職，并調(diào)配8名同志長期派駐大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)負責產(chǎn)業(yè)園區(qū)各項工作，并簽訂《工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》。該協(xié)議明確提到對園區(qū)規(guī)模、工業(yè)用地、基礎設施建設、環(huán)境保護等事項的管理標準，促進合作各方良性互動、互利共贏。

3 脫貧地區(qū)石阡縣發(fā)展飛地經(jīng)濟的經(jīng)驗啟示與不足

3.1 石阡縣發(fā)展飛地經(jīng)濟的經(jīng)驗啟示

3.1.1 縣政府是飛地經(jīng)濟發(fā)展的推動力和保障力

石阡縣由于地理位置差和交通不便，又是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，政府的大力支持是發(fā)展飛地經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重中之重。在發(fā)展飛地經(jīng)濟的過程中，政府在統(tǒng)籌規(guī)劃本區(qū)域飛地經(jīng)濟的同時會對經(jīng)濟發(fā)展進行宏觀調(diào)控以及尊重經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，對經(jīng)濟的發(fā)展起著支撐和管理作用，石阡縣政府支持飛地經(jīng)濟的主要措施分別從2點體現(xiàn)：不斷完善頂層設計，縣委縣政府積極與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)簽訂框架協(xié)議，為飛地經(jīng)濟提供政策便利；強化財政扶持機制建設，縣級財政從2013年預算1000萬元作為石阡工業(yè)發(fā)展基金，加上石阡產(chǎn)業(yè)園區(qū)位居全省第5，獲得500萬元獎勵作為扶持資金，為發(fā)展飛地經(jīng)濟提供了堅實的財政基礎保障，有助于實現(xiàn)飛地經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

3.1.2 建立健全了“共建““共享”“共管“助推創(chuàng)新體制機制

在共建方式上，以“分期分批、分條塊供地建設”為主，其中，園區(qū)主干道的建設由大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)負責，基礎設施建設由石阡縣負責；在利益共享上，飛入地以園區(qū)的發(fā)展狀況向飛出地收取一定的管理費用，石阡縣產(chǎn)業(yè)園區(qū)固定資產(chǎn)投資、工業(yè)總產(chǎn)值、相關(guān)稅收等指標納入石阡縣統(tǒng)計，石阡縣擁有全部的發(fā)展效益和成果；在園區(qū)管理上，主要由石阡縣管理，而大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)起到協(xié)助的作用，有關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)營管理由石阡縣負責，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)協(xié)調(diào)服務方面的工作主要是由大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)負責。

3.1.3 開創(chuàng)“園中園”發(fā)展飛地經(jīng)濟的新舉措

2013年，石阡縣與浙江省嵊州市利珂電器有限公司簽定合同，由該公司投資5億元，在大龍開發(fā)區(qū)石阡產(chǎn)業(yè)園中建立并打造“科技產(chǎn)業(yè)園”，實現(xiàn)了“園中園”建設之路，成為貴州省發(fā)展“飛地經(jīng)濟”樣板。

3.2 石阡縣發(fā)展飛地經(jīng)濟的不足

3.2.1 合作中未形成完善的頂層設計

石阡縣與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)簽訂的協(xié)議欠缺完善性，在項目申報、立項備案時與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)聯(lián)系密切，石阡縣對招商引進的企業(yè)注冊，兩地共同審核申報項目材料，尤其是在項目評估、資金撥付與管理使用方面存在較大困難。如，從政策扶持而言，優(yōu)惠條件未能與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)同等，然而產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃建設需要按照省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設。

3.2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度大

在發(fā)展飛地經(jīng)濟時，產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)移到飛出地，導致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級時難度加大，并且產(chǎn)業(yè)是支撐落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的力量，由于石阡縣作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)發(fā)展水平和科技水平較低，所以發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)受限，農(nóng)業(yè)缺乏產(chǎn)業(yè)鏈條，附加值低，促使作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)不得不以工業(yè)發(fā)展為發(fā)展目標。

3.2.3 勞動者素質(zhì)不高，對外開放程度不夠

據(jù)調(diào)查，產(chǎn)業(yè)園區(qū)多數(shù)工作人員受教育程度偏低，人才相對缺乏，又因為脫貧地區(qū)宏觀政策上的影響、地理位置差，導致對外開放水平未得到更大范圍提高。加之發(fā)展飛地經(jīng)濟的知名度、關(guān)注度等幾乎在表面上，造成就園區(qū)而園區(qū)、就招商而招商、就企業(yè)而企業(yè)，沒有結(jié)合自身優(yōu)勢，更沒有發(fā)揮“飛地經(jīng)濟”這一模式的首創(chuàng)影響優(yōu)勢。

4 脫貧地區(qū)發(fā)展飛地經(jīng)濟創(chuàng)新策略

4.1 東西結(jié)合與因地制宜發(fā)展

飛地經(jīng)濟的發(fā)展開始于我國東部地區(qū)，因為東部地區(qū)在資金、技術(shù)、設施等力量雄厚，對發(fā)展飛地經(jīng)濟的成熟度優(yōu)于落后的西部，借助東部發(fā)展飛地經(jīng)濟的經(jīng)驗以此促使西部共享飛地經(jīng)濟成果，但是作為落后的西部在發(fā)展飛地經(jīng)濟的同時要結(jié)合自身優(yōu)勢，如東部發(fā)達地區(qū)由于淘汰落后產(chǎn)能的需要，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式實現(xiàn)飛地，與本案例不同的是石阡縣作為西部特困的農(nóng)業(yè)縣，受到地理位置、交通等的限制，在結(jié)合地方經(jīng)濟時突破限制到優(yōu)越的大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，建立石阡產(chǎn)業(yè)園，為脫貧地區(qū)發(fā)展飛地經(jīng)濟創(chuàng)造了典范。

4.2 借地興業(yè)，優(yōu)勢互補實現(xiàn)共同富裕

我國脫貧地區(qū)如要發(fā)展飛地經(jīng)濟，就要打破地理位置、交通等的限制，突破經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)向工業(yè)附加值低的第二產(chǎn)業(yè)，就需要發(fā)展一條適合的經(jīng)濟發(fā)展路徑。如，本案例在經(jīng)過石阡縣委縣政府的深思熟慮，決定向交通發(fā)達的大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設石阡產(chǎn)業(yè)園，這不僅打破了大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)資源、勞動力等生產(chǎn)要素的限制，又使石阡縣區(qū)位限制得到了解決，工業(yè)得到了發(fā)展，資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，最終促使兩地實現(xiàn)互利共贏，這為西部發(fā)展提供了發(fā)展路徑。

4.3 “企業(yè)+建檔立卡戶+基地”發(fā)展模式

以縣域為基本單元鞏固和拓展脫貧攻堅成果能夠提高已脫貧人口返貧監(jiān)測識別和幫扶政策制定的精準性[7]。西部欠發(fā)達地區(qū)是我國脫貧攻堅的主要戰(zhàn)場，如何拓展鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，對飛地企業(yè)在承擔社會責任中有著重大的考驗，政府鼓勵和支持脫貧戶參與到“飛地企業(yè)+建檔立卡戶+基地”發(fā)展模式中來，在解決就業(yè)問題的同時，增強了脫貧戶的內(nèi)生發(fā)展動力，引導脫貧戶從“輸血式”到“造血式”的意識轉(zhuǎn)變，共享飛地經(jīng)濟發(fā)展成果，提升治理效能，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

4.4 創(chuàng)建“兩地共建”“兩地共享”“兩地共管”發(fā)展模式

對于我國脫貧縣域來說，要保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，就要創(chuàng)建共建、共享、共管的經(jīng)濟發(fā)展模式。同為兩地的區(qū)域發(fā)展飛地經(jīng)濟，要根據(jù)地域地理位置的優(yōu)勢，積極探索“飛出地”與“飛入地”之間的深層次關(guān)系，如石阡縣與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在共建上產(chǎn)業(yè)園區(qū)大部分基礎設施由石阡縣負責，在共管上由石阡縣與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)負責，同時也共享經(jīng)濟發(fā)展成果。