黃悅波

北京市作為超大城市、國際大都市，不僅在宏觀層面要錨定“四個中心”建設(shè)，微觀層面也要緊密結(jié)合“以人民為中心”的要求，持續(xù)推進城市管理精細(xì)化工作向縱深發(fā)展。當(dāng)前，北京市民交通出行的主觀需求與其使用交通工具的客觀條件之間出現(xiàn)了新矛盾，導(dǎo)致電動自行車數(shù)量快速增長。然而數(shù)量的猛增、騎車習(xí)慣的不同，以及非機動車管理相關(guān)法律法規(guī)的滯后等因素疊加，導(dǎo)致電動自行車出行正誘發(fā)系列問題。如何持續(xù)推進北京市乃至我國大都市電動自行車的精細(xì)化管理，引起了社會各界的密切關(guān)注與認(rèn)真思考。

一、北京市電動自行車發(fā)展的背景與現(xiàn)狀

（一）電動自行車的概念與要求

《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定，電動自行車“雖有動力裝置驅(qū)動，但設(shè)計最高時速、空車質(zhì)量、外形尺寸符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)”。其中的“有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)”是指2019年4月15日實施的《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》（GB17761-2018）的規(guī)定，電動自行車是指以車載蓄電池作為輔助能源，具有腳踏騎行能力，能實現(xiàn)電助動或／和電驅(qū)動功能的兩輪自行車。且此電動自行車應(yīng)當(dāng)符合下列要求：具有腳踏騎行能力；具有電驅(qū)動或／和電助動功能；電驅(qū)動行駛時，最高設(shè)計車速不超過25km／h，電助動行駛時，車速超過25km／h，電動機不得提供動力輸出；裝配完整的電動自行車的整車質(zhì)量小于或等于55kg；蓄電池標(biāo)稱電壓小于或等于48V；電動機額定連續(xù)輸出功率小于或等于400W。該技術(shù)規(guī)范是在《電動自行車安全通用技術(shù)條件》QB標(biāo)準(zhǔn)和GB17761-1999《電動自行車通用技術(shù)條件》國家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，歷經(jīng)十年修改而成，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)前法律所認(rèn)可。

（二）我國電動自行車發(fā)展簡史

我國有記錄并形成產(chǎn)業(yè)化的第一款電動自行車是1983年上海自行車二廠試制成功永久牌DX-130電動自行車。此車84年投入生產(chǎn)，至91年共生產(chǎn)了4.5萬輛，其中有部分出口國外。以此為基礎(chǔ)，1995年清華大學(xué)研制出采用輪轂電機的電動自行車。1999年我國電動自行車企業(yè)開始采用36V/10Ah免維護鉛酸蓄電池和后輪驅(qū)動的輪轂電機，首次獲得了市場的認(rèn)可，電動自行車進入了快速發(fā)展的道路，相關(guān)部門也由此制定了第一版國家標(biāo)準(zhǔn)。2005年我國電動自行車產(chǎn)量突破1000萬輛，2007年突破2000萬輛。截至2013年10月，我國電動自行車保有量突破2億輛；至2022年底，該量已達3.5億輛。值得注意的是，與我國電動自行車產(chǎn)量突飛猛進的情形相比較，我國很多城市自2002年開始通過政策法令的方式禁止電動自行車上路行駛①。

（二）北京市電動自行車發(fā)展現(xiàn)狀

在北京市電動自行車發(fā)展史上，2001年是一個特殊年份。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2001年1月，北京市的電動自行車不到2萬輛；6月已有5萬多輛在北京的大街小巷穿行；12月，社會保有量約為6萬輛，而當(dāng)年銷售量是3.6萬輛。2002年，北京市有關(guān)部門做了抽樣調(diào)查，有意購買電動自行車的市民達217.7萬人，其中迫切需要購買的有62.3萬人。2002年8月，北京市公安局規(guī)定，從2003年1月1日起禁止電動自行車上路。這引發(fā)了市民熱議。2005年底，北京又開禁電動自行車，允許符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車登記上牌。2016年4月，長安街等10條大街禁止電動自行車通行。由于期間未達國標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車數(shù)量猛增，2018年北京市規(guī)定，未達標(biāo)的懸掛黃牌，并設(shè)置過渡期到2021年10月。據(jù)北京市交管局官網(wǎng)介紹，截至2023年9月，全市機動車總量為738.1萬輛。

二、當(dāng)前北京市使用電動自行車存在的問題

（一）落實城市發(fā)展目標(biāo)有待加強

電動自行車的動力是電力，屬于城市可持續(xù)發(fā)展“引擎”的清潔能源。2019年12月，北京市政府提出了“慢行優(yōu)先，公交優(yōu)先，綠色優(yōu)先”的交通發(fā)展理念，首次將慢行優(yōu)先放在了首位。慢行不獨指步行，還包括低速非機動車。2022年5月，北京市政府印發(fā)的《北京市“十四五”時期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》明確北京市將推進交通運輸綠色發(fā)展，鼓勵綠色低碳出行，并力爭“十四五”末中心城區(qū)綠色出行比例達到76.5%。不過，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2020、2021、2022這三年《交通綜合治理行動計劃》確定的109條重點工作任務(wù)中，大部分是針對公交、軌道、道路方面，只有13條針對非機動車管理，占比僅為10.7%，且主要集中在慢行系統(tǒng)建設(shè)和共享單車管理方面，未將非機動車管理尤其是電動自行車管理充分納入首都交通綜合治理體系。這種情況實際上還延續(xù)到了《2023年北京市交通綜合治理行動計劃》相關(guān)規(guī)定中。

（二）相關(guān)法規(guī)的規(guī)范仍有欠缺

當(dāng)前規(guī)范北京市電動自行車騎行的法規(guī)主要是2018年制定的《北京市非機動車管理條例》（以下簡稱“條例”）。它為當(dāng)前北京市的非機動車道路交通安全管理提供了具體的法律依據(jù)，也為保障北京市道路交通有序、安全和維護公民、法人和非法人組織的合法權(quán)益作出了貢獻。然而隨著時代發(fā)展的日新月異，“條例”也凸顯出一些新問題。一以“條例”第三章的“登記”部分為例，執(zhí)法實踐中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)用一個人的身份證可以登記多輛電動自行車的情況，導(dǎo)致車輛車主可能與騎車人分離。這為電動自行車管理帶來風(fēng)險和隱患。與之相對應(yīng)的是，“條例”沒有提及電動自行車車輛報廢及其車牌報廢，由此造成電動自行車無法閉環(huán)管理。二如騎車戴安全頭盔問題。實踐中摩托車、電動自行車、小汽車是導(dǎo)致交通事故死亡人數(shù)最多的車輛，這些死亡事故中，約80%為顱腦損傷致死，而正確佩戴安全頭盔、規(guī)范使用安全帶能夠?qū)⒔煌ㄊ鹿仕劳鲲L(fēng)險降低60%至70%?！皸l例”對電動自行車佩戴頭盔的規(guī)定，只是“鼓勵”，而非強制的“應(yīng)該”，難以有效保護騎車人的生命。三如非機動車違法行為治理。在有關(guān)部門組織的檢查中，有54.9%的代表檢查發(fā)現(xiàn)，存在非機動車逆行、闖紅燈、未按規(guī)定車道行駛等違反交通法規(guī)的情況。此時僅靠交警路面執(zhí)法、提升市民道德修養(yǎng)是不夠的，需要利用科技，采用非現(xiàn)場執(zhí)法的方式，但具體操作起來又困難重重。

（三）交通違法誘發(fā)事故教訓(xùn)深刻

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2018—2022年，北京市共查處非機動車交通違法行為291萬起。與此同時，這三年北京市涉及非機動車一般程序交通事故5902起，占比約33.1%。近年來，電動自行車違反交通法規(guī)現(xiàn)象較為普遍，由此產(chǎn)生的交通事故數(shù)量日漸增多。據(jù)統(tǒng)計，截至2023年6月15日，北京市電動自行車事故同比上升三成，電動自行車亡人事故已占全市交通亡人事故的29%。一些騎車人隨意逆行、闖紅燈、未按規(guī)定車道行駛，甚至邊騎車邊接打電話或操作手機，這些違法行為容易誘發(fā)事故和慘劇，騎車人應(yīng)當(dāng)警醒。

（四）電池質(zhì)量與充電易誘發(fā)火災(zāi)

當(dāng)前電動自行車與火災(zāi)是一個繞不開的話題。據(jù)國務(wù)院安委會調(diào)查，2018年全國共發(fā)生電動自行車火災(zāi)3000余起，2021年上升到1.8萬余起。據(jù)北京市消防救援總隊統(tǒng)計，2023年5—6月，北京市全市發(fā)生電動自行車火災(zāi)32起，其中4起源于室內(nèi)充電。引發(fā)火災(zāi)的主要原因有兩個：一是源頭上的電池質(zhì)量問題。目前鋰離子蓄電池、充電器等關(guān)鍵核心部件強制性國家標(biāo)準(zhǔn)還未制定，電池質(zhì)量良莠不齊，且有自行改裝現(xiàn)象。二是使用過程中的公共充電樁不足。據(jù)第三方調(diào)查報告顯示，目前北京市有17.6%的人選擇上樓入戶充電，理由包括充電位置不夠（47.3%）、充電服務(wù)費太貴（40.4%）、充電費太貴（32.9%）、充電不方便充滿了不知道（19.9%）等。

三、北京市使用電動自行車問題的原因分析

（一）對北京市民交通出行的新矛盾認(rèn)識不足

根據(jù)《2022年度中國城市交通報告》顯示，長時間通勤主要集中在一線城市，北京位居榜首，平均時長達42.8分鐘。盡管共享單車在北京發(fā)展迅猛，但它們主要解決交通駁接“最后一公里”的問題。據(jù)街頭訪談騎行人調(diào)研，以騎自行車出行時間為參照物，30分鐘內(nèi)的，約70%愿意騎自行車；30至90分鐘內(nèi)的，約70%愿意騎電動自行車；60分鐘以上的，約70%愿意開車（有機動車）。這意味著，早高峰期間在一定距離內(nèi)騎電動自行車上班是很多上班族的不二選擇。此時，北京市民交通出行的主觀需求與其使用交通工具的客觀條件之間出現(xiàn)了新的矛盾。具體而言，就是在使用數(shù)量上，北京的電動自行車數(shù)量近3年來快速增長；在增長速度上，3年幾乎追上機動車70年的積淀，甚至將很快超越。不過，面對這種新的“物質(zhì)的生活關(guān)系”變化，近幾年的《交通綜合治理行動計劃》并沒有及時反映，導(dǎo)致頂層設(shè)計的城市出行規(guī)劃忽略了市民們騎電動自行車出行的需求。

（二）規(guī)范電動自行車出行的法規(guī)有待完善

立法的基礎(chǔ)是社會“物質(zhì)的生活關(guān)系”，當(dāng)這種關(guān)系發(fā)生重大變化時，立法也需要與時俱進的修改。當(dāng)前《北京市非機動車管理條例》有一個獨特的貢獻，依據(jù)其第13條的規(guī)定有序淘汰了230萬輛超標(biāo)電動自行車（懸掛黃牌）。然而面對騎車人違法，尤其是闖紅燈現(xiàn)象，管理部門和市民對非現(xiàn)場執(zhí)法有較強的需求，卻難以實現(xiàn)。究其原因，有關(guān)部門認(rèn)為是上位法未授權(quán)對非機動車開展非現(xiàn)場執(zhí)法。這個“上位法”是指什么？如果指向的《中華人民共和國道路交通安全法》，則是指其第114條，此法條規(guī)定只是針對機動車違法可以采用非現(xiàn)場執(zhí)法的方式。如果是指向《中華人民共和國行政處罰法》，則是指其第41條，此法條對實施非現(xiàn)場執(zhí)法的對象，既沒有限定為機動車，也沒有限定為非機動車。這意味著或許可以從中尋找到可以針對非機動車的非現(xiàn)場執(zhí)法的突破口。當(dāng)今世界已經(jīng)進入到數(shù)字化的大數(shù)據(jù)時代，AI人工智能的崛起勢不可擋，利用科技增進社會管理——非現(xiàn)場執(zhí)法應(yīng)該得到更多關(guān)注。

（三）城市規(guī)劃的路權(quán)分配存在不公平的現(xiàn)象

國際大城市早在90年代開始將交通發(fā)展重心向著綠色轉(zhuǎn)變。北京市自2004年《北京交通發(fā)展綱要》出臺就一直倡導(dǎo)綠色交通。以此為導(dǎo)向，2020年7月北京市有關(guān)部門編制了《北京市步行和自行車交通設(shè)施改善技術(shù)指南（修訂）》。該“指南”強調(diào)在城市道路空間分配中應(yīng)優(yōu)先確保步行、自行車路權(quán)。為達此目的，可以調(diào)整路幅形式、壓縮機動車道寬度、減少機動車道條數(shù)。大于等于12m的道路需施劃“機非”分道線，保障自行車獨立路權(quán)。自行車道最小寬度不宜小于1.5m。然而實踐中這些規(guī)定難以執(zhí)行。

（四）相關(guān)部門間協(xié)同配合深度有待加強

道路交通出行考驗一個城市管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度與能力。非機動車管理涉及公安交管、市場監(jiān)管、交通行政、消防救援、城市管理、商務(wù)、郵政等部門的職能分配和職責(zé)分擔(dān)。結(jié)合超標(biāo)電動自行車整治經(jīng)驗和當(dāng)前違規(guī)電動三四輪車綜合治理工作情況，“源頭治理”是整個治理鏈條的最重要環(huán)節(jié)，也是最薄弱環(huán)節(jié)?！皵嘣搭^”的主責(zé)單位是市場監(jiān)督管理局，如果鏈條的第一個環(huán)節(jié)失守，壓力就會傳導(dǎo)到后面各個環(huán)節(jié)。

四、規(guī)范我國大都市電動自行車的對策與建議

（一）以中國式現(xiàn)代化理念引領(lǐng)大都市治理

“中國式現(xiàn)代化”是符合中國國情即人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，強調(diào)人與自然和諧共生。具體而言，北京是名副其實的超大城市，絕大多數(shù)市民必須乘坐交通工具上班。如何把大量的上班族擺渡到相應(yīng)就業(yè)崗位附近，是一個重要的命題。地鐵功績巨大，但騎電動自行車也是重要方式之一。與此同時，北京市已經(jīng)確立了“綠色優(yōu)先”交通發(fā)展理念。因此，2024年以后的《交通綜合治理行動計劃》在制定過程中，應(yīng)該給電動自行車的發(fā)展提供新機會。

（二）以呵護生命為本位嚴(yán)把鏈條環(huán)節(jié)關(guān)卡

“道路千萬條，安全第一條”。安全是道路交通管理的重要目標(biāo)。緊密圍繞“生命至上”的要求，要推進和深化北京市的道路交通安全管理。一要從源頭把好流通關(guān)卡，嚴(yán)控電動自行車的質(zhì)量。嚴(yán)格目錄審核，嚴(yán)查超標(biāo)車、拼改裝車、修改軟件提速等商家違法行為。二要嚴(yán)防火災(zāi)。緊盯電動自行車及其蓄電池生產(chǎn)銷售、維修改裝、充電使用等各個環(huán)節(jié)。與此同時，要及時擴大公共充電樁數(shù)量，為群眾電動自行車充電提供便捷的安全管理服務(wù)。三要積極勸導(dǎo)騎車人戴安全頭盔。在“條例”修改之前不能聽之任之，要加強宣傳教育，甚至循環(huán)播放相關(guān)事故案例，增強騎行人的安全意識。

（三）以良法善治為導(dǎo)向推進非機動車修法

良法善治是社會高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前“條例”面臨新形勢新變化，有修改的需求。一是按照《中華人民共和國行政處罰法》第12條第2款規(guī)定，可增加“非機動車非現(xiàn)場處罰”內(nèi)容。二是依據(jù)第12條第3款的規(guī)定，新設(shè)立騎行電動自行車佩戴安全頭盔的法規(guī)要求。三是在第三章的“登記”部分，增加高檔自行車（賽車）等上牌申請的程序；增加“電動自行車的登記上牌實行總量控制，每個身份證登記上牌的電動自行車數(shù)量不能超過2輛”的內(nèi)容；增加電動自行車的變更、淘汰管理內(nèi)容，尤其是變更車輛、報廢車、失竊車輛的車牌處置。值得一提的是，還可設(shè)立“無害通過”原則及其規(guī)范，以化解機械執(zhí)法困境等。此外，為了強化外賣平臺的主體責(zé)任，可將“條例”第二章的“生產(chǎn)銷售”改為“生產(chǎn)銷售與經(jīng)營管理”，并在其第9條后增加第10條“經(jīng)營平臺的責(zé)任與監(jiān)管”，具體規(guī)制外賣平臺的交通和消防等責(zé)任。

（四）以智慧城市建設(shè)為契機加強精準(zhǔn)執(zhí)法

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，到2025年，北京將建設(shè)成為全球新型智慧城市的標(biāo)桿城市。其目標(biāo)是要促進數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，全面支撐首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。具體包括統(tǒng)籌規(guī)范的城市感知體系基本建成，城市數(shù)字新底座穩(wěn)固夯實，整體數(shù)據(jù)治理能力大幅提升，全域場景應(yīng)用智慧化水平大幅躍升，“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市治理智能協(xié)同，城市安全綜合保障能力全面增強等內(nèi)容。借此契機，未來北京道路交通執(zhí)法，應(yīng)借助感知科技發(fā)展，探索精準(zhǔn)執(zhí)法的新方式。要靠攏數(shù)字科技，探索通過非現(xiàn)場執(zhí)法、電子測速、車載電子芯片核查行駛軌跡等，強化對非機動車駕駛?cè)诉`法行為的管理。

注釋：

①2002年1月，廣西南寧明令禁止電動自行車上路。2003年1月，北京禁止電動自行車上路。2003年8月，浙江溫州嚴(yán)禁電動自行車在市區(qū)行駛。2005年7月，珠海市禁止電動自行車在市區(qū)行駛。2005年8月，太原、武漢明令禁止電動自行車上路。2006年12月海口市禁止電動自行車行駛。2007年1月常州在江蘇率先嚴(yán)控電動自行車，新購電動自行車不能上牌上路，有車牌證有效期5年，到期一律作廢。2007年1月，沈陽市12條街路禁止電動自行車通行。2007年5月，福州、深圳禁止電動自行車行駛。2007年8月，東莞市全面禁止電動自行車上路行駛。2008年12月，廈門市、佛山市中心城區(qū)開始禁止電動自行車上路。