楊敏 鄧正 曹明松

2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的意見》，要求到2025年，我國基本養(yǎng)老服務制度體系基本健全，基本養(yǎng)老服務清單不斷完善。綿陽是四川省經(jīng)濟體量第2位的城市，幅員面積2.02萬平方公里，下屬9個縣（市、區(qū)）涵蓋平原、丘陵、高山等地形，同時縣域間經(jīng)濟懸殊，在養(yǎng)老服務發(fā)展上差距也較大，與四川各市（州）間地形、經(jīng)濟、養(yǎng)老服務供給的情況十分相似。因此，通過了解當前綿陽農(nóng)村老齡人口養(yǎng)老現(xiàn)狀和需求，農(nóng)村養(yǎng)老服務體系發(fā)展情況，可以為綿陽乃至四川農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設提供資料及參考。為充分掌握相關情況，課題組于2023年上半年開展專項調研，在分區(qū)域問卷調查1080名農(nóng)村老齡人口收入水平、養(yǎng)老現(xiàn)狀及需求的基礎上，實地走訪四川綿陽43家養(yǎng)老服務機構，及民政、衛(wèi)健等主管部門。在調研基礎上，分析綿陽農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的基本情況、存在的問題及困難，并為養(yǎng)老服務體系建設提出了政策建議。

一、綿陽農(nóng)村老齡化及養(yǎng)老需求情況

（一）綿陽老齡化程度較高，老齡人口比例超過全國

2020年第七次全國人口普查結果顯示，我國老齡化進程明顯加快。全國60歲及以上人口占總人口的18.7%，四川省該占比為21.7%，綿陽市該占比為23.7%，其中全國65歲及以上人口占總人口的13.5%，四川省該占比為16.9%，綿陽市該占比為18.4%。與2010年第六次全國人口普查相比，綿陽市60歲及以上人口的比重上升6.3個百分點，其中65歲及以上人口的比重上升6.7個百分點。無論綿陽、四川還是全國，老年人占比均已超過聯(lián)合國制定的“60歲及以上人口占總人口比重達到10%，或65歲及以上人口占總人口比重達到7%”的老齡化社會判斷標準。并且數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村的老齡化水平明顯高于城鎮(zhèn)。綿陽市部分傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣老年人比重更高，如梓潼縣60歲及以上人口占27.5%，65歲及以上人口占21.5%。隨著我國城市化進程不斷推進，農(nóng)村青壯人口向城鎮(zhèn)市民轉化，農(nóng)村“空心化”日益嚴重，農(nóng)村老齡化程度也在不斷加深，農(nóng)村養(yǎng)老已成為不可忽視的社會關注點。

（二）農(nóng)村老齡人口在養(yǎng)老方式選擇上以居家養(yǎng)老為主

“銀發(fā)浪潮”追問老年人“老何所依”，養(yǎng)老問題牽動著每一個家庭。調研中發(fā)現(xiàn)，目前綿陽居民養(yǎng)老主要以居家養(yǎng)老方式為主，特別是農(nóng)村老人，絕大多數(shù)為居家養(yǎng)老。問卷調查樣本中10.5%居住在農(nóng)村養(yǎng)老機構的老年人，一般為80歲以上高齡老人，或者身體狀況較差，生活不能完全自理且無人照顧的老人，多屬于“不得不”到養(yǎng)老院居住的情況。在養(yǎng)老方式的選擇傾向上，家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念仍占絕對主流。問卷調查顯示，70.6%的老人傾向家庭養(yǎng)老，13.2%的老人傾向鄰里照顧互助養(yǎng)老，另有3.0%的老人傾向養(yǎng)老服務點提供服務的居家養(yǎng)老，選擇居家范疇養(yǎng)老的總占比達到86.8%。而僅有7.4%的老人傾向離家在敬老院、福利院等機構養(yǎng)老。通過詢問了解，如此選擇的主要原因：一是受農(nóng)村養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念影響。二是部分老人覺得居家養(yǎng)老更便利、自由。三是農(nóng)村很多老齡人口并沒有退休的概念，只要還能干得動，都還想干點農(nóng)活補貼家用。四是養(yǎng)老機構的服務價格限制了很多農(nóng)村老年人選擇養(yǎng)老機構。

（三）農(nóng)村老齡人口對養(yǎng)老服務的需求意識還未形成

問卷調查顯示，絕大部分農(nóng)村老齡人口在選擇居家養(yǎng)老的同時，對于養(yǎng)老服務也缺乏相應的認識。在家居住的老人中，僅16.2%的老人接受過養(yǎng)老服務，32.3%的老人沒有接受過但表示有需求會考慮。雖然農(nóng)村人口老齡化程度深，但主要受觀念影響和收入水平限制，當前農(nóng)村老人接受養(yǎng)老服務特別是機構養(yǎng)老服務的需求并不高，51.5%的老人沒有接受過養(yǎng)老服務，也表示不需要不考慮。表示愿意考慮或已經(jīng)接受過養(yǎng)老服務的老人中，愿意支付的養(yǎng)老服務價格也很低，84.9%的老人僅愿意支付每月500元以下的服務費用，愿意支付500—1500元的占12.1%。即使老人愿意考慮養(yǎng)老服務，但較低的支付水平，在無政府補貼或配套情況下，也難以找到服務主體。如梓潼縣由社區(qū)或村委會開辦了56個日間照料中心，對老人開展日間飲食、簡單醫(yī)護服務，因享受政府補貼部分老人愿意接受服務，而民間投資興辦、費用完全自理的養(yǎng)老機構，往往收費較高，農(nóng)村老人很少選擇。

（四）老人對養(yǎng)老服務的訴求主要表現(xiàn)在醫(yī)療服務上

調研問卷顯示，農(nóng)村老齡人口對目前農(nóng)村養(yǎng)老服務現(xiàn)狀總體滿意。其中，認為非常滿意和比較滿意的占79.0%，一般的占18.4%，不太滿意的占2.6%。而在養(yǎng)老服務的不足或訴求方面，老人們最想得到，也最為擔心的是醫(yī)護養(yǎng)老服務，接受調查的老人普遍反映，收入雖然低，但滿足吃穿等日常生活沒問題，一旦生病住院就花費不起了。在選擇比例上，55.3%的老人反映養(yǎng)老醫(yī)療條件不足，35.5%的老人反映政府對養(yǎng)老服務投入不足，29.0%的老人反映養(yǎng)老服務設施短缺落后。前述在家居住表示愿意考慮或已經(jīng)接受過養(yǎng)老服務的老人最想得到的服務有：醫(yī)療護理81.8%，起居飲食及家政69.7%，文化娛樂休閑21.2%。

二、管理部門相關政策及當前取得的成效

近年來，綿陽市高度重視人口老齡化問題，大力發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，以探索建設區(qū)域性養(yǎng)老服務綜合體為亮點，加快建設敬老院等養(yǎng)老機構，不斷創(chuàng)新養(yǎng)老服務模式，積極構建養(yǎng)老與健康服務業(yè)體系，依托市場培育壯大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，努力構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務格局，讓老年人老有所養(yǎng)、老有所安。

（一）政策制度體系不斷健全

堅持規(guī)劃引領，統(tǒng)籌編制《綿陽市養(yǎng)老服務體系建設“十四五”規(guī)劃》，市政府出臺了《關于推進綿陽市養(yǎng)老服務發(fā)展的實施意見》《綿陽市配套社區(qū)辦公服務與養(yǎng)老服務設施合用房規(guī)劃建設和移交管理五條措施的通知》等政策文件。建立了80周歲以上老年人高齡津貼制度、民辦養(yǎng)老機構運營補貼和老年人日間照料中心運營補貼制度、家庭適老化改造和政府購買居家養(yǎng)老服務等制度。在四川全省率先建立了農(nóng)村留守老人安全巡訪制度，建立了“一鎮(zhèn)一專員、一村一專干”安全巡訪隊伍。

（二）養(yǎng)老陣地建設成效明顯

2017年綿陽市成功爭取省級農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設試點，按照“示范先行，樣板引領，先試后推”的工作思路，建成了區(qū)域性養(yǎng)老服務中心53個，養(yǎng)老服務站68個。如安州區(qū)秀水鎮(zhèn)依托秀水敬老院進行改造，建成了以“區(qū)域性養(yǎng)老服務中心——村級服務站——社組服務點”為體系，符合農(nóng)村老人需要的養(yǎng)老服務陣地。自實施養(yǎng)老服務體系建設以來，綿陽市共建成農(nóng)村敬老院191家，農(nóng)村日間照料中心681個，覆蓋全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（三）養(yǎng)老服務資源逐漸匯集

常青藤、德善等規(guī)?；?、連鎖化的居家養(yǎng)老社會組織已在綿陽落地生根，全市養(yǎng)老服務類社會組織達100余家，經(jīng)營業(yè)務范圍包含“養(yǎng)老”的公司達200余家。堅持“政府引導、市場運作、社會參與”深化公辦養(yǎng)老機構改革，已有88家公辦養(yǎng)老機構實現(xiàn)公建民營。堅持“養(yǎng)中有醫(yī)”“醫(yī)中有養(yǎng)”推進醫(yī)養(yǎng)互融共生，全市已建成醫(yī)養(yǎng)結合機構33家。投向養(yǎng)老的資金、養(yǎng)老的企業(yè)等重要資源呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢。

（四）養(yǎng)老服務人才加快培養(yǎng)

與在綿高校、職校、醫(yī)院合作加強師資力量、人才培養(yǎng)、技術合作，全市開設養(yǎng)老服務相關專業(yè)高校已達9所。近三年來，全市投入養(yǎng)老人才隊伍建設資金500余萬元，建成實訓基地2個，舉辦養(yǎng)老護理員培訓6期，實現(xiàn)一線養(yǎng)老服務人員培訓全覆蓋。綿陽市連續(xù)4年舉辦“孝親敬老楷模”“優(yōu)秀養(yǎng)老護理員”等評選活動，積極構建以專業(yè)養(yǎng)老護理員為骨干，社工、志愿者為補充的養(yǎng)老服務隊伍。

三、綿陽農(nóng)村養(yǎng)老服務存在的問題及困難

（一）養(yǎng)老床位利用率不高

全市75.1萬農(nóng)村老齡人口中，空巢老人達16.8萬人、失能（傷殘）老人8.7萬人，農(nóng)村養(yǎng)老需求尤其是機構專業(yè)照護需求其實非常大。綿陽市共有農(nóng)村敬老院191家，床位約1.86萬張，每千名農(nóng)村老人僅擁有床位24.8張，比全市城鄉(xiāng)平均水平少5.9張，低19.2%。從農(nóng)村特困老人情況看，全市農(nóng)村特困老人人均床位0.86張，床位供給相對不足，但調研發(fā)現(xiàn)，當前的農(nóng)村養(yǎng)老床位實際利用率僅有39.3%，調研中發(fā)現(xiàn)，條件較好的農(nóng)村養(yǎng)老院（敬老院）床位利用率也僅在六成左右，部分養(yǎng)老院的床位利用率尚不足三成。

（二）養(yǎng)老服務機構發(fā)展不平衡現(xiàn)象明顯

一是城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。由于養(yǎng)老機構布局沒有充分考慮時間、空間要素，導致城區(qū)養(yǎng)老機構床位一床難求，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構床位大量閑置。如走訪的部分農(nóng)村敬老院選址相對偏遠、交通不暢，加之初期建設標準低、設計規(guī)劃起點低等問題，造成了農(nóng)村養(yǎng)老機構條件與城市養(yǎng)老機構差距明顯。二是區(qū)域之間發(fā)展不平衡。由于全市農(nóng)村養(yǎng)老機構沒有統(tǒng)一的建設標準，老人分布、管理水平、硬件設施等方面存在差異化，故而有的深受好評，有的卻遭遇質疑。如涪城區(qū)某敬老院吸引了29位社會老人入住，部分老人甚至來自于城鎮(zhèn)，據(jù)老人王某反映，他認為敬老院硬件設施齊全，位于農(nóng)村環(huán)境優(yōu)美空氣新鮮，護理服務人員盡心細致，入住老人素質較高，對敬老院給予了高度評價。而三臺縣某敬老院因硬件設施較差、護工較少等原因遭到部分入住老人的質疑和埋怨。

（三）老年人消費支付能力不足

問卷調查顯示，居家養(yǎng)老的老人收入主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、子女贍養(yǎng)和社會保障轉移。分別有55.9%和8.8%的居家老人通過家庭種養(yǎng)殖業(yè)、本地務工獲得收入，55.8%有子女贍養(yǎng)收入，89.7%享受了養(yǎng)老金、低保等政策保障轉移性收入。但收入水平總體偏低，其中月收入在500以下的占25.0%，500-1000元的占35.3%，1000-2000元的占27.9%，2000元以上的僅占11.8%。目前大宗農(nóng)作物收成在很大程度仍然“靠天吃飯”，畜禽養(yǎng)殖價格波動大，老人從事傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)主要滿足自食，收入偏低。由于擔心老人被騙，或自身收入不高負擔重，或家庭矛盾不盡孝道等原因，子女給付老人的贍養(yǎng)費，一般只滿足老人基本生活所需，數(shù)額有限。此外，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障仍處于較低水平，領取人員主要為農(nóng)村老齡人口的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，2022年綿陽人均水平僅為每月133元，農(nóng)村老人養(yǎng)老更多的是依靠子女和積蓄，老人消費支付能力不足，受限于此，農(nóng)村養(yǎng)老需求沒有得到充分釋放。

（四）養(yǎng)老機構運營存在一定困難

目前綿陽農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機構主要有公建公營、公建民營、民建民營三種建設及管理模式。調研顯示，三種模式在運營中都存在一定困難。

公建公營模式存在的困難：一是敬老院管理服務人員配置不夠合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院一般配置院長1名，護理人員1-2人，無醫(yī)護人員，人員配置過少，且護理人員普遍存在專業(yè)水平低的問題。院長年齡普遍偏大，加上工資待遇較低，“得過且過”是管理服務人員的普遍心態(tài)，這在一定程度上影響了工作積極性，致使管理服務質量難以得到有效提升。二是普遍存在資金不足問題。公建公營敬老院經(jīng)費主要來自于政府撥款，現(xiàn)有財政條件下很難實現(xiàn)較高標準，撥付費用絕大部分用于滿足敬老院基本生活開支，抗風險能力較差。如2019年豬肉價格猛漲，部分敬老院在當時補助標準下出現(xiàn)入不敷出的情況，生活水平下降明顯。此外因經(jīng)費原因部分敬老院設施設備陳舊，且缺乏有效管護。

公建民營模式存在的困難：一是企業(yè)對公建敬老院投資意愿不強。一方面，公建農(nóng)村敬老院一般較為偏遠，且居住環(huán)境普遍較差，配套設施不夠齊全，需要進一步投資進行環(huán)境提升；另一方面，投資者普遍認為公建農(nóng)村敬老院中已入住的特困老人大多性格孤僻、不易管理，更擔憂因此影響社會自費入住老人的生活質量，故投資意愿不強。二是政府面臨較大的財政壓力?，F(xiàn)存公建敬老院基礎設施均有所欠缺，要想吸引企業(yè)投資，政府必須先加大財政投入，而政府每年可用于該部分投入的資金十分有限。

民建民營模式存在的困難：一是投資者信心不足。雖然現(xiàn)在養(yǎng)老服務業(yè)正處于一個上升期，但受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式影響，目前全市養(yǎng)老院床位占用率未達到50%，市場競爭壓力仍然存在，加上養(yǎng)老服務前期投入高，投資回收周期長，大部分投資者不愿進入。二是投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有實力的大型企業(yè)較少。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，科技養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合等新理念迅速蔓延，群眾對養(yǎng)老機構服務品質要求更高，而有實力的投資企業(yè)較少，投資一般集中在大中型城市，有意愿到綿陽這種三線城市投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的極少。同時，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平、老人消費能力等因素，企業(yè)主動投資開發(fā)農(nóng)村老人所需養(yǎng)老產(chǎn)品的意愿就更低了。

四、政策建議

（一）加強農(nóng)村養(yǎng)老服務機構規(guī)范化管理

一是完善農(nóng)村養(yǎng)老服務機構建設和運營制度，明確養(yǎng)老機構向老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務活動的具體要求，從制度上提升農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的管理服務水平。二是加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的監(jiān)管力度，加強對政府撥付資金、機構運營資金、社會捐贈資金等使用的監(jiān)督管理，及時清除養(yǎng)老機構存在的消防、餐飲、人員管理等安全風險問題。三是建立完善評價考核機制，定期對農(nóng)村養(yǎng)老機構專業(yè)化服務和標準化管理進行評價考核，對農(nóng)村敬老院管理服務人員進行目標測評考核，同時，加強對入住老人的滿意度調查，有效提升農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的管理服務能力。

（二）加強農(nóng)村養(yǎng)老服務人才隊伍建設

一是建立健全養(yǎng)老服務培訓體系和養(yǎng)老從業(yè)人員培訓機制，通過多參觀、強輔導、促交流等方式，大力培養(yǎng)農(nóng)村養(yǎng)老服務機構管理型人才和技術型人才，提升養(yǎng)老服務管理水平。二是加大農(nóng)村養(yǎng)老服務機構人才激勵政策，通過評選優(yōu)秀養(yǎng)老機構管理員、開展養(yǎng)老護理員大賽等活動促進養(yǎng)老服務人員提升職業(yè)水平。三是建設養(yǎng)老服務專家?guī)?，深化與在綿高校、職校和醫(yī)院的合作，持續(xù)增加本地養(yǎng)老服務專業(yè)人才供給。四是適當提高農(nóng)村養(yǎng)老機構服務人員的工資待遇，結合醫(yī)護、餐飲、酒店服務等同類同級的社會服務人員工資水平確定報酬，保障養(yǎng)老機構的用人需要和養(yǎng)老服務質量。

（三）鼓勵社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)

一是從農(nóng)村老人居家養(yǎng)老的訴求考慮，對居家養(yǎng)老、親鄰養(yǎng)老、老人抱團養(yǎng)老等模式給予指導和適當經(jīng)濟補貼，制定管理標準，拓寬社會力量和社會投資的農(nóng)村自助互助式養(yǎng)老渠道，同時減輕政府保障壓力。二是鼓勵有實力的民營企業(yè)參與養(yǎng)老事業(yè)，吸引“醫(yī)養(yǎng)結合+智慧養(yǎng)老”等創(chuàng)新型養(yǎng)老服務機構入駐鄉(xiāng)村，提供優(yōu)質養(yǎng)老服務。同時，促進民營醫(yī)療機構開發(fā)養(yǎng)老服務，提升養(yǎng)老服務的健康醫(yī)療和健康護理能力。三是建立完善志愿者服務制度，將養(yǎng)老服務列入年度志愿服務活動安排表且根據(jù)當?shù)貙嶋H適當增加服務次數(shù)，積極推行老人互助機制和“愛心銀行”慈善回饋機制等，利用各類媒介開展宣傳，呼吁更多的群眾參與到養(yǎng)老服務建設上來。