毛春莉

（昆明市不動產(chǎn)登記中心，云南 昆明 650021）

1 歷史問題綜述

1.1 中國不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的變革歷程

1922 年，北京司法部門頒布了不動產(chǎn)登記制度，制定了新的不動產(chǎn)登記制度，《土地法》也隨之出臺。隨著國家的政治體制、發(fā)展策略的變化，1950 年國家制定了《中華人民共和國土地改革法》。從黨十三屆三中全會開始，中國開始逐步恢復完善不動產(chǎn)權(quán)的法律制度，逐步完善了《中華人民共和國城市地產(chǎn)管理法》。按照我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，要實現(xiàn)不動產(chǎn)的完整，需要遵循3個基本的基本條件：①注冊程序必須是當事人提出。②注冊機關(guān)是具有法律效力和識別能力的政府認可組織。③在不動產(chǎn)注冊結(jié)束之前，有關(guān)的資料要公開。

1.2 歷史問題對不動產(chǎn)登記處理的影響

改革后，由于各種不動產(chǎn)管理機構(gòu)的責任分散，導致了不同的部門職能重疊，土地登記與房屋等建筑物登記范圍和權(quán)利主體不一致等諸多問題。為此，我國對“房地一體化”的不動產(chǎn)市場進行了探討。自出臺相關(guān)文件后，2016 年全國范圍內(nèi)由“零散”向“三合一”逐步推進，在此期間，有關(guān)法律、政策、法規(guī)逐步健全，社會大眾財產(chǎn)權(quán)意識不斷增強，但各種歷史遺留問題也集中顯現(xiàn)，影響辦理不動產(chǎn)權(quán)證書。不動產(chǎn)市場存在著巨大的社會影響，造成了巨大的社會輿論壓力。由于歷史遺留問題種類繁多，但其原因是相同的，分析其產(chǎn)生的根源，并在此基礎(chǔ)上提出相應的對策，對于解決這些遺留問題具有重大的現(xiàn)實意義[1]。

1.3 問題成因

《不動產(chǎn)登記暫行條例》將登記的種類劃分為首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記等，而絕大多數(shù)的登記問題都與房屋等建筑物有關(guān)，而首次登記是主要的。《民法典》第232 條明確規(guī)定享有的不動產(chǎn)權(quán)，依照法律規(guī)定需辦理登記的，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)效力。也就是說，即使未進行登記，即使已獲得了所有權(quán)，若要在以后進行處置，也須先進行在先登記。此外，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與統(tǒng)計的需要，許多企業(yè)急需進行第一批的歷史自建，但由于建置的程序不完善。問題產(chǎn)生的原因是由于原來分開注冊時期土地、房屋等建筑物和構(gòu)筑物沒有進行注冊，現(xiàn)在由于政策的改變，權(quán)利人不能提交符合要求的申請材料，造成登記端因缺少申請要件材料而無法辦理不動產(chǎn)登記[2]。

1.4 問題分類

1.4.1 缺少建設(shè)資料問題

（1）缺少建設(shè)用地批準文件。一些企事業(yè)單位、高等院校、部隊、老居民區(qū)，尤其是一些私人自建的房屋，因其歷史悠久，產(chǎn)權(quán)人辦理產(chǎn)權(quán)證的意識不強，不能及時辦理，也不能及時找到有關(guān)資料。

（2）缺乏規(guī)劃許可資料，不能提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證，也不能提供建設(shè)工程規(guī)劃批準文件。很多歷史建筑項目沒有取得規(guī)劃許可證，也沒有進行規(guī)劃審批。

（3）缺少房屋建設(shè)項目竣工驗收報告單。很多歷史遺留問題的工程，由于竣工登記資料不全，或者沒有完成竣工登記。

1.4.2 未能履行合同問題

（1）工程突破用地條件問題。在歷史遺留問題中，大多數(shù)問題都是在施工中打破了土地利用的限制。工程竣工并進入房地產(chǎn)注冊的程序，在辦理最終注冊手續(xù)時，由權(quán)籍調(diào)查部門進行變更用地狀況的勘察，以確定該工程的施工成果能否超越土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議和規(guī)劃許可證的約束。項目容積率、房屋規(guī)劃用途、項目房屋的銷售比重等應按照出讓協(xié)議進行。

（2）開發(fā)公司未交清土地出讓金問題。在歷史遺留問題項目中，有一些項目沒有繳納土地出讓。房屋產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)對房屋產(chǎn)權(quán)進行了清查，結(jié)果顯示，有的建設(shè)用地使用權(quán)出讓款尚未繳納或尚未支付。此類工程通常涉及用地手續(xù)不能按時辦理的問題，而且大多數(shù)都是涉及社會和人民生活的經(jīng)濟型住房。

2 發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)與問題

2.1 有關(guān)的政策不完善， 原有的行政思想與工作方式僵化

當前不動產(chǎn)市場存在諸多問題，缺乏一套能夠指導不動產(chǎn)市場的體制和法規(guī)。長久以來的執(zhí)政模式定型、思維束縛、墨守成規(guī)、缺乏創(chuàng)造力、權(quán)力界限模糊、體制制約薄弱、工作效率和品質(zhì)下降等。

2.2 服務效率低，工作人員素質(zhì)不高

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不動產(chǎn)登記的工作范圍越來越廣，工作質(zhì)量也越來越好，但是，由于工作人員的素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)差，出現(xiàn)新要求、新技術(shù)、新流程時，工作人員的經(jīng)驗和能力不夠，知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)與新流程的銜接沒跟上新情況和新趨勢而無法勝任。一些工作人員缺乏全局觀念，工作態(tài)度松散，工作熱情不高。缺乏管理者和核心人才，缺乏專業(yè)技術(shù)人才。一些職工沒有很好地做到將登記所需材料一次性告知，造成了很多公司和民眾來回跑，盡管服務態(tài)度好，事情卻沒有完成[3]。

3 解決處理歷史遺留需要注意的問題

3.1 強基礎(chǔ)創(chuàng)特色，打造便利窗口

在發(fā)展的大潮中，要順應時代潮流，提高軟環(huán)境和基礎(chǔ)條件，求真務實，保證工作質(zhì)量和效益，對外樹立形象、找打業(yè)務突破口和切入點。加快效率，簡化審批手續(xù)，精簡煩瑣手續(xù)，根據(jù)業(yè)務種類，查找手續(xù)中的不合理問題，本著“時限短、節(jié)點少、效率優(yōu)”的理念，按照能減盡減、能放盡放原則全方位改革，建立標準化工作流程并嚴格按流程執(zhí)行，避免因辦證環(huán)節(jié)多帶來的流轉(zhuǎn)堵塞及因不規(guī)范操作出現(xiàn)差錯。降低審查級別，縮短審批時間，從原先的兩次審核變?yōu)橐淮螌徍?。對來訪者采取一次性告知責任制，及時告知有關(guān)問題，如實告知有關(guān)證件所需的資料，不能有遺漏，以免群眾因為資料不齊全而再次浪費精力[4]。

縮短審批時限，提高辦事效能，以群眾是否滿足為度量尺度，明確工作進程、定出時限、完善制度、完善程序、加速審批、縮短審批時限。這些年，完成時限大大縮短，從原來的30 個工作日，到如今已經(jīng)大大縮短，而且還有縮小的余地。普通登記受理時間縮短為1～5 個工作日，查封、注銷等事項當日辦結(jié)，或當場辦理，達到“日辦、小時辦、分鐘辦”乃至“秒辦”。

3.2 保持程序清晰

組建一個協(xié)調(diào)小組，將各個職能單位整合在一起，共同解決不動產(chǎn)登記問題，造福一方，各司其職，密切配合，形成強大合作力。通過對各部門的工作任務進行細化，將其劃分為4 步“掛圖”。第一步，由建設(shè)單位負責竣工備案、房屋鑒定、房屋測繪；第二步，由自然資源和規(guī)劃局等單位完成用地審批；第三步是稅收機關(guān)，主要是對稅收的審核；第四步是由不動產(chǎn)登記處進行不動產(chǎn)的登記。針對問題的處理，實行全程控制，實行限時檢查。

3.3 維護社會輿論監(jiān)督，解決熱點難點問題

公開網(wǎng)站地址、郵箱和投訴電話三合一，吸納更加多樣化的主體內(nèi)容，如企業(yè)、第三方機構(gòu)和公眾。加強監(jiān)督和追究責任，充分關(guān)注現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)爭議，對接到的申訴要主動進行調(diào)解。對調(diào)解工作中的法律、法規(guī)進行分析，加強對矛盾和風險的化解，設(shè)立咨詢服務中心，負責調(diào)查、處理群眾來信、解決投訴和糾紛。制訂事故處理機構(gòu)、事故處理方案，排查和糾正事故，降低和消除事故的后果。許多的信訪問題都是由于一些棘手歷史問題造成的，要對此進行主動的整理。聯(lián)合住建、自然資源和規(guī)劃局、稅務等部門，組成專項小組，按級別開展專項協(xié)調(diào)，制定解決辦法，確保人民的權(quán)益和社會的安定。對長期拖延的問題，要堅持以人為本，尊重歷史，特別處理。對于因歷史因素無法辦理的房產(chǎn)，采取彈性辦法，一案一議、一案一策，針對具體問題采取相應的優(yōu)惠措施。為群眾排憂解難，讓居住在“舊房子”里的人不會有煩惱。解決了歷史問題，不僅可以讓老百姓真正地實現(xiàn)自己的房產(chǎn)登記，而且可以為政府收回稅款[5]。

4 國有劃撥的不動產(chǎn)抵押登記問題的處理辦法

4.1 巧妙運用公告

在處理歷史問題時要明晰輕重緩急，要清楚居民的主要需求是辦理不動產(chǎn)權(quán)證書，若糾纏于綠化率或者開發(fā)商少建部分車庫導致驗收無法通過等問題，會將業(yè)主入住多年無法辦證的矛盾一直延續(xù)，不能解決。要向廣大群眾公布辦證過程中出現(xiàn)的問題、沖突、應采取的步驟和步驟，讓廣大購房者清楚辦理不動產(chǎn)權(quán)證還存在哪些欠缺，辦理時可能導致業(yè)主的哪些權(quán)益受到損失。當然，這種損害也不是完全不能補償?shù)模梢砸龑I(yè)主走法律渠道，在辦理好產(chǎn)權(quán)證書后，讓開發(fā)商使用貨幣的形式補償自己應該享受的權(quán)益。

4.2 解決區(qū)域不一致性問題

建設(shè)機構(gòu)取得用地和不動產(chǎn)權(quán)屬證書需經(jīng)市自然資源局審核。已注冊的房屋建筑面積超出了土地使用協(xié)議所列用地范圍的，應當區(qū)別超出了原來的許可范圍，沒有超出的，按照原房產(chǎn)證記載的事項辦理相應的不動產(chǎn)登記；逾期須補交土地出讓費用。

4.3 強化黨的紀律和領(lǐng)導

以黨建為本，以黨建為先導，以黨為本，擔負責任，要有一種甘于人民群眾的仆人精神和任勞任怨的敬業(yè)精神，保持嚴格的紀律，樹立優(yōu)良的團隊風氣。解決不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的問題：①要堅持正確的政治取向，堅持黨的紀律。不動產(chǎn)的改革有賴于頂層的設(shè)計，而保障體制的變革的核心是黨的領(lǐng)導。②注重作風和作風，確保廉潔的作風。要牢固樹立意識形態(tài)、道德底線，結(jié)合學習黨史學習，強化黨風廉政建設(shè)，樹立良好的黨風，以典型案例進行警示，對不誠信、不公正、不正當零容忍。③堅持把工作和黨建結(jié)合起來，做到齊抓共管。

4.4 發(fā)揮科技賦能優(yōu)勢，升級智慧不動產(chǎn)

在網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展的今天，大數(shù)據(jù)、人臉識別、線上支付等智能技術(shù)已經(jīng)成為一種燎原之勢，特別是在新冠肺炎的爆發(fā)下，“網(wǎng)上辦理”“一網(wǎng)通辦”“全程網(wǎng)辦”都得到了迅速推廣。通過接市綜合行政審批系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享，使用自然資源和規(guī)劃局微信公眾號、不動產(chǎn)登記服務平臺、一網(wǎng)通等方式，在網(wǎng)上辦理不動產(chǎn)信息，突破地理位置的局限，形成全面、系統(tǒng)的不動產(chǎn)信息系統(tǒng)。

4.5 關(guān)于用地手續(xù)問題

用地手續(xù)辦理分兩種情況：①政府主導；②其他建設(shè)項目。前者的安置、棚改、及經(jīng)濟適用房等等都可以按照協(xié)議和劃撥地方式來進行完善，而后者則需要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況采取劃撥以及協(xié)議出讓來補辦用地相關(guān)手續(xù)。而已辦理房屋所有權(quán)登記人員，若無其他問題則可直接上報地方人民政府，按現(xiàn)狀發(fā)放即可。

4.6 關(guān)于未通過建設(shè)工程規(guī)劃核實

由于存在未經(jīng)批準超出讓合同約定用地面積進行建設(shè)的違規(guī)行為，項目不能通過規(guī)劃核實，長期未辦理不動產(chǎn)首次登記。有按照相關(guān)章程的，則核實清楚后依法補辦有關(guān)不動產(chǎn)登記即可，而因時間遺留所造成的問題，組織依法補辦用地手續(xù)，由對項目所需補繳的出讓金進行認定與催繳，對超出規(guī)劃建設(shè)部分協(xié)調(diào)相關(guān)部門進行處罰，未通過規(guī)劃驗收及工程竣工驗收的，可由原驗收部門“以函代證”的方式代替驗收材料。規(guī)劃部門以“以函代證”方式對全部建筑面積進行了規(guī)劃核實認定。最后上報地方政府，需相關(guān)部門同意則可出示意見。

4.7 關(guān)于開發(fā)建設(shè)主體滅失問題

由于開發(fā)企業(yè)或相關(guān)機構(gòu)的滅失，應向后一方或其上級機關(guān)提出；無繼承單位和上級機關(guān)的，可以委托房地產(chǎn)所在地的縣級人民政府委托代理。對已滅失的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者相關(guān)機構(gòu)，由政府牽頭，建立部門協(xié)調(diào)機制，組成清償追繳、摸底調(diào)查、信訪維穩(wěn)、竣工驗收、不動產(chǎn)登記等工作組，按照“證繳分離”原則，明確欠繳稅款及繳納主體，啟動追繳程序，明確申請主體辦理首次登記。在此基礎(chǔ)上，對住戶個體需繳納的契稅均由權(quán)利個人自行繳納，開具契稅發(fā)票，開設(shè)綠色通道，辦理轉(zhuǎn)移登記。若已進行了首次登記，而開發(fā)商或相關(guān)機構(gòu)已遺失，則可單方面提出變更登記。

4.8 關(guān)于原分散登記的房屋、土地用途不一致，項目跨宗地建設(shè)問題

在分散式注冊中，對已分開注冊的房屋、土地用途有差異的，仍應按原有的房屋、土地用途進行注冊，在沒有法律許可的情況下，不能變更其用途；房屋所有權(quán)多次轉(zhuǎn)移或土地使用權(quán)未同時轉(zhuǎn)移而導致房屋所有權(quán)主體與產(chǎn)權(quán)主體之間存在矛盾時，經(jīng)過查證，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、沒有糾紛時，可以按有關(guān)程序，房屋所有權(quán)人單方申請辦理房地權(quán)利主體一致的房地產(chǎn)登記。具有法律權(quán)屬證明文件、跨宗地建設(shè)、沒有超過審批的宗地、沒有需要調(diào)整宗地的，可以單獨申請房地產(chǎn)登記；需要對宗地進行變更或合并、分割后，再進行房地產(chǎn)權(quán)屬登記。

5 結(jié)語

通過梳理不動產(chǎn)與歷史問題的關(guān)聯(lián)，并根據(jù)這些問題，制定相應的對策，使人民群眾能夠更好地認識不動產(chǎn)的性質(zhì)，從而使人們能夠更好地理解和認識不動產(chǎn)的發(fā)展。同時，也為市民和登記機關(guān)在辦理同類的歷史問題時，提出了一種可行的解決辦法。