李燕 武漢車都集團有限公司

城投公司作為一家地方政府為城市基礎設施建設和城市綜合運營提供資金支持的綜合性企業(yè)，是解決區(qū)域發(fā)展不平衡區(qū)域經濟發(fā)展與人民群眾生活需求的關鍵環(huán)節(jié)，也是國家進行宏觀調控的重要力量?？傮w來看，城投公司業(yè)務模式較為單一，政府主導的投融資模式逐步顯現(xiàn)出運營成本高、管理效率低、收益不穩(wěn)定等諸多問題。在“融資難、融資貴”的市場環(huán)境下城投公司發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。如何發(fā)揮好自身投資功能和企業(yè)融資功能、加快投融資改革推進步伐、推動城投公司高質量發(fā)展？這些問題成為當前最主要的熱點話題，亟待解決和完善。

一、存在的主要問題

由于城投公司所涉行業(yè)與項目特點較為明顯以及自身管理方式存在問題與不足，所以面對目前城投公司面臨的形勢及問題時，迫切需要以改革創(chuàng)新方式不斷提高公司運營能力和資金使用效率。然而在實際操作中發(fā)現(xiàn)，由于公司體制機制原因及投融資模式和傳統(tǒng)理念問題所導致的問題，導致部分城投公司不能真正意識到自身定位要求所帶來的巨大價值優(yōu)勢和廣闊發(fā)展空間，造成部分城投公司缺乏風險防范意識，造成相關投資項目存在嚴重經營風險而無法及時實現(xiàn)預期收益等。比如很多城投公司承擔著巨額的存量，政府債務負擔重，還本付息壓力巨大，大多數城投公司涉及隱債主體，對承擔隱性債務的主體融資進行嚴格限制，對于城投公司的融資渠道急劇萎縮，政府債務的滾動延續(xù)出現(xiàn)較大困難，加之很多城投公司的資產負債率很高，已經突破金融機構紅線要求，所以融資能力實際是受限。但是同時，各級財政財力不足的問題又日益突顯，需要城投公司解決城市基礎設施投資建設的融資需求問題。

（一）城投公司投融資模式傳統(tǒng)

近年來，隨著財政體制改革以及地方政府對國有企業(yè)產權管理的進一步深化，國家與地方政府普遍采取以財政資金投入為主、市場化方式運作為輔的投融資模式。另外，由于部分城投公司經營管理粗放、制度執(zhí)行不到位，導致項目存在嚴重經營風險，并未能及時獲得相關補貼資金等，因而造成上述各類業(yè)務收入以及資金使用效率低下現(xiàn)象[2]。

（二）投融資風險控制體系不完善

雖然城投公司設立之初被賦予了一定的經營職能，但是隨著業(yè)務的不斷發(fā)展及經營理念的轉變，該職能在不同時期也會發(fā)生變化。如：由于在體制機制上存在的弊端，導致部分城投公司忽略了企業(yè)所面臨的風險控制問題，導致相關投資項目在投資建設階段出現(xiàn)了嚴重風險，并最終導致項目無法正常運轉。一方面，針對已形成事實的項目存在缺乏充分把握與評估機制導致其投資風險難以把控。由于在傳統(tǒng)投融資理念下對于項目運營質量、運營效率不能有效把控，導致部分城投公司資產或凈資產存在大量虛假夸大投資規(guī)模與回報程度或投資金額不足、項目進展緩慢等現(xiàn)象。另一方面，由于部分城投公司投融資決策機制較為落后，導致投資建設過程中出現(xiàn)了諸多的風險問題和不可控因素。特別是個別項目自身的現(xiàn)金流較為緊張時，就會造成部分投資項目未能如期完工或者難以盈利甚至虧損情況發(fā)生[3]。

二、進一步發(fā)揮城投公司投融資功能的意義

（一）有效緩解財政壓力，保障地方經濟發(fā)展

地方政府平臺的資金主要來源于各地方政府債務，城投作為政府平臺為民理財的一種重要形式，通過投融資可以有效緩解地方財政壓力，提高財政資金使用效率和效益，確保經濟社會持續(xù)健康運行。2020 年11 月全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國預算法》修訂草案中提高地方政府債務限額規(guī)定為到2025 年底；全面建立規(guī)范透明的地方政府舉債融資機制；全面壓減專項債券規(guī)模；規(guī)范發(fā)行企業(yè)債券或地方政府債券，城投公司將承擔更多的工作職責與社會責任，更好地發(fā)揮其投融資功能與作用。城投公司有獨立的資產、運營和財務數據，且可對外公開披露[4]。城投公司在融資過程中可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。投融資方面對地方經濟發(fā)展具有重要作用，城投公司通過對地方政府的投資，形成固定資產、可供土地、基礎設施施工以及提供公共配套服務等多個業(yè)務。通過自身的資產運營和服務，為地方經濟服務。通過城投模式為政府提供多個方面的資金支持或投資融資等多種形式實現(xiàn)對地方經濟發(fā)展的支持，其中直接融資為主是城投公司支持地方經濟發(fā)展的一種重要方式。同時城投公司還可以通過發(fā)行企業(yè)債、公司債券等方式來滿足地方政府融資需求及企業(yè)發(fā)展資金需求。城投公司具備融資功能后不僅可以緩解地方財政壓力甚至為經濟發(fā)展提供資金支持、資本支持等方式；還可以通過融資難問題和解決地方經濟風險[5]。

（二）在基礎設施建設中起到保障作用

從目前各地情況來看，城投公司承擔的主要是城市基礎設施建設、政府公共服務、民生項目建設及產業(yè)發(fā)展等領域的投融資業(yè)務。其中城投公司作為地方主要平臺投資主體和融資渠道，在地方財政資金的支持下承擔了保障建設任務，同時承擔了部分公益性工作職責，作為政府平臺主要集中于市政基礎設施、交通、教育等公共服務和產業(yè)投資項目。隨著國家對基礎設施建設投入的加大，基礎設施項目建設規(guī)模不斷擴大，對土地資源的需求也越來越大。城投公司作為政府融資平臺的融資功能也在不斷增強，通過其下屬子公司或平臺承接的基礎設施項目在融資方面有著天然的優(yōu)勢。在基礎設施建設過程中涉及土地出讓、土地、債務、融資平臺公司下屬的部分子公司或企業(yè)都需要獲取政府融資政策支持以及財政收入來源；如果能夠順利取得融資，便可以將部分資金用于項目建設或在項目前期開展工作；部分項目還可以用來發(fā)展其他產業(yè)或以補充相關運營資金需求。發(fā)揮現(xiàn)有的政策優(yōu)勢和地方平臺資源優(yōu)勢開展基礎設施投資建設工作。為穩(wěn)增長、調結構、補短板提供有力的基礎設施支撐；為城市發(fā)展提供堅實基礎條件下保障；為推動國家戰(zhàn)略實施提供堅實支撐，以城市為主體形成新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化相互促進、協(xié)調發(fā)展的現(xiàn)代化新格局。

（三）促進創(chuàng)新驅動發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施提供支撐

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經濟體系的戰(zhàn)略支撐。推動國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入實施，離不開改革創(chuàng)新。各平臺充分發(fā)揮各自基礎設施建設與運營主體地位，形成強大投融資合力，積極向科技創(chuàng)新、管理方式方法、體制機制等方面轉型升級。城投公司在城市基礎設施建設上有著獨特的經驗和優(yōu)勢，承擔著完善城市公共服務、提升城鄉(xiāng)一體化水平的重要責任；在智慧化方面提供解決方案；在投融資模式創(chuàng)新方面具有明顯優(yōu)勢。城投公司積極履行企業(yè)社會責任，先后組織開展了多項重大項目實施；建成完成了一批示范工程。同時，國家加大對創(chuàng)新型企業(yè)培育力度，鼓勵和支持平臺向高新技術領域轉型發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化背景下，各平臺充分發(fā)揮自身特有優(yōu)勢并與地方創(chuàng)新機制相結合的特點能夠更好地推動區(qū)域間資源要素的合理流動和優(yōu)化配置。在投融資體制方面，城投公司充分發(fā)揮平臺主體作用，積極探索，不斷完善體制機制以推動國有企業(yè)改革。

三、進一步發(fā)揮城投公司投融資功能的具體措施

（一）構建市場化運營機制

健全市場化的投資決策機制，建立科學的投資決策機制，將政府的引導與市場化運作相結合，最大限度降低政府投資中的不合理成分，為城市基礎設施的健康有序發(fā)展提供必要的基礎條件。建立健全市場化運營機制，在完善內部管理制度的同時，要建立健全與之相適應的薪酬分配體系，根據當地經濟發(fā)展水平和績效水平合理制定薪酬標準，以實現(xiàn)公平合理的薪酬分配體系。建立健全與企業(yè)規(guī)模、發(fā)展階段、資金實力、市場競爭力相適應的薪酬體系，要進一步加大對“真金白銀”的激勵力度，真正使“真金白銀”成為企業(yè)持續(xù)發(fā)展的源動力和持久動力。建立健全市場化運作機制，在確保政企分開的前提下，允許城投公司進行市場化的項目投資和資產運營，以充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮國有企業(yè)的主力軍作用和國有經濟的戰(zhàn)略性支柱作用。

（二）加強監(jiān)管

加強對國資國企監(jiān)管，進一步完善國有資本授權經營體制，按照“一企一策”原則，依法依規(guī)加快推進國有資本授權經營體制改革，創(chuàng)新國有資產管理體制，全面提升國有資本運營效率，積極探索混合所有制改革，促進國有資本優(yōu)化布局和規(guī)范運作。加強對國有資本投資運營公司管理，確保國有資本保值增值。加強對城投公司融資行為的監(jiān)管，進一步規(guī)范融資行為，依法合規(guī)舉債，防范經營風險。同時要嚴格落實各級各類監(jiān)督檢查制度，著力解決監(jiān)管不到位問題。強化內部審計監(jiān)督作用，健全完善內部審計工作機制，全面開展資產運營管理情況檢查，加強對資金運作情況、資產運營管理情況、項目資金使用情況等的監(jiān)督檢查。中辦、國辦《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》提出，到2025 年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強；建立多元可持續(xù)的投融資機制。財政投資和政府專項債券、縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券、PPP 模式、不動產投資信托基金試點項目，進一步推動國家監(jiān)管。

（三）深化投融資體制改革

深化投融資體制改革，擴大融資渠道，積極創(chuàng)新投融資模式，完善基礎設施投融資體系，充分調動各方面積極性，形成投資主體多元化與投融資渠道多元化相結合的新格局。進一步完善政策措施，在國家層面形成支持城投公司參與重大基礎設施建設的政策體系，完善城投公司參與重大基礎設施項目管理機制，提高財政資金使用效率，增強政府支持能力。在政策方面，對于政府投資的基建項目，在法律、法規(guī)、政策等方面作出明確規(guī)定；對于地方政府在基建方面的投融資行為和建設責任，做出進一步規(guī)定。在試點的基礎上全面鋪開。我們認為，在完善相關配套政策的同時，城投公司要不斷強化主體責任意識，在政府投融資建設工作中要發(fā)揮主體責任作用；在發(fā)揮城投公司資金需求端作用的同時，還要進一步發(fā)揮企業(yè)資金需求端的作用。只有二者相互配合、相互促進、共同發(fā)展，才能使各項工作更上一層樓，使城投公司更加適應新時代經濟社會發(fā)展的需要，為促進經濟社會持續(xù)健康轉型貢獻力量，以扎實有效的成效回報地方經濟社會的蓬勃發(fā)展。

（四）創(chuàng)新投融資方式

創(chuàng)新投融資方式，多渠道籌措融資資金。積極探索運用政府和社會資本合作（PPP）等模式，探索多渠道投融資模式。優(yōu)化投融資結構，加強市場化融資機制改革，增強債務資金供給能力，實現(xiàn)有效融資與可持續(xù)融資并重；探索建立資產收益支持債券、中期票據等融資工具，探索運用短期融資券、中期票據、超短期融資券等工具，拓寬企業(yè)融資渠道；探索運用政府投入、資產收益、政府債券、資產支持證券、社會資本等多元化方式，拓寬投資渠道。完善多元化籌資模式，通過增加權益類資本投入、資產證券化等方式為項目提供資本支持；加強與各類金融機構溝通協(xié)作，通過多種方式為項目融資提供長期、穩(wěn)定的資金支持。加強融資監(jiān)管，強化外部監(jiān)管。建立健全債券發(fā)行工作監(jiān)管機制，持續(xù)做好債券發(fā)行相關工作，推動完善債券發(fā)行管理制度，強化債券發(fā)行全過程監(jiān)管和事中事后監(jiān)管。

（五）完善公司治理機制，加強政府主導

積極探索建立國有資本授權經營體制，明確國有資本出資人和管理機構的權利義務關系，規(guī)范國有資本授權經營管理事項，推動國有資本投資、運營公司向戰(zhàn)略投資公司轉變，加強國有資本授權經營管理事項的監(jiān)督管理，不斷完善黨的領導與公司治理相統(tǒng)一的體制機制。加快建立規(guī)范的公司治理機制，優(yōu)化決策流程，提升決策效率。探索建立市場化的經營機制，鼓勵并引導企業(yè)積極參與經營管理，進一步提升經營效率，實現(xiàn)經營效益最大化。政府主導模式下，部門或國企作為實施主體，該模式適用于公益性較強，資金需求不大的城市更新項目，往往是以政府部門為實施主體。該種模式除了財政資金投資外，可以使用政府專項債券投資，由于地方政府專項債券需要實現(xiàn)資金自平衡的項目，城市更新項目應該有一定收益性，能夠覆蓋專項債本息、往往以政府或者地方國企為實施主體，通過城市更新專項債或財政資金+專項債形式進行融資。財預（2020）94 號明確：政府專項債券堅持不安排土地儲備項目、不安排產業(yè)項目、不安排房地產相關項目，但可以用土地出讓收入平衡項目償還專項債券。

四、總結

伴隨著經濟發(fā)展和政策環(huán)境的變化，城投公司應當加強自身能力建設和財務管理；完善管控模式；積極拓展融資渠道，努力提高企業(yè)融資能力。當前國內城投公司投融資機制還有待進一步完善，缺乏穩(wěn)定增長機制和還款來源，債務風險比較高。針對上述問題和挑戰(zhàn)應當積極加以改進和完善，形成一個健康穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢，同時地方國資監(jiān)管機構應當加大對城投公司投融資行為的監(jiān)管力度。