崔雙瑋 劉纖輝

(南京審計(jì)大學(xué))

一、引言

黨的十九屆五中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家更加重視慈善事業(yè)的發(fā)展。疫情暴發(fā)后，我國(guó)社會(huì)收入差距進(jìn)一步拉大。平均工資最高行業(yè)(多為資本密集型企業(yè))與勞動(dòng)密集型行業(yè)員工工資差距也越來(lái)越大。[1]習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議上指出要在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了第三次分配對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著第三次分配的發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大以及受眾群體的增加，更多學(xué)者關(guān)注第三次分配的監(jiān)管問(wèn)題。社會(huì)工作督導(dǎo)和評(píng)估可以規(guī)范第三次分配實(shí)踐路徑（莫騰飛等，2022）。加大慈善捐贈(zèng)公開(kāi)透明度和稅收政策優(yōu)惠力度可以加強(qiáng)慈善的監(jiān)督與管理（李健，2022），設(shè)立激勵(lì)制度與完善相關(guān)制度有利于第三次分配的制度化（王楊和鄧國(guó)勝，2021），獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)被證明是促進(jìn)慈善組織健康發(fā)展，提升慈善組織公信力的一個(gè)重要監(jiān)督機(jī)制（楊文森，2013），慈善組織必須接受捐獻(xiàn)者及相關(guān)利益者的監(jiān)督（閻聯(lián)飛，2013）。這些研究都是對(duì)第三次分配的監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行思考，對(duì)于分配結(jié)果的公平性、合理性涉及甚少。從審計(jì)角度討論對(duì)第三次分配均平度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上正是對(duì)分配結(jié)果的評(píng)價(jià)監(jiān)督，可以從民意反應(yīng)、資源利用效率、年度會(huì)計(jì)審核結(jié)果和慈善機(jī)構(gòu)誠(chéng)信度等多角度進(jìn)行。為第三次分配審計(jì)評(píng)價(jià)建立指標(biāo)將有助于推進(jìn)第三次分配公平化，進(jìn)一步促進(jìn)共同富裕?；谠撨壿嫞疚闹饕诤笠咔闀r(shí)代背景下討論第三次分配均平化的審計(jì)評(píng)價(jià)方法及其現(xiàn)狀，提出評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)遵循的原則并建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

三、第三次分配均平化的監(jiān)督評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

隨著更多的社會(huì)資源流入第三次分配系統(tǒng)，外部審計(jì)監(jiān)督成為衡量第三次分配實(shí)際效果和揭示現(xiàn)存問(wèn)題的關(guān)鍵一環(huán)。雖然近年我國(guó)慈善市場(chǎng)規(guī)模有較大提升，但是分配的均平度和物資的應(yīng)用效率仍不令人滿意。加之疫情的間歇暴發(fā)導(dǎo)致一些家庭陷入暫時(shí)性貧困、部分地區(qū)因環(huán)境不確定而不能全面恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，第三次分配要實(shí)現(xiàn)及時(shí)、公平的難度變大。目前我國(guó)相關(guān)法律和慈善監(jiān)管制度主要包括：（1）年檢制度。慈善機(jī)構(gòu)的登記管理部門(mén)抽取一定比例的慈善組織通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)等方式進(jìn)行檢查，重點(diǎn)檢查專項(xiàng)基金、信息公開(kāi)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部治理、對(duì)外投資等方面。對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，監(jiān)督部門(mén)要責(zé)令慈善組織（基金會(huì)）及時(shí)整改；情節(jié)嚴(yán)重的，要依法進(jìn)行處罰。對(duì)未認(rèn)定為慈善組織的基金會(huì)，監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法出具年度檢查結(jié)論，并通過(guò)公告等方式向社會(huì)公布。[2]（2）重大活動(dòng)報(bào)告制度。2018年民政部規(guī)定慈善組織或社團(tuán)在進(jìn)行重大業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)向管理部門(mén)報(bào)告時(shí)間、人員、金額、地點(diǎn)等。[3]（3）信息公開(kāi)制度。慈善組織應(yīng)向主管部門(mén)報(bào)告接受、使用物資狀況并將相關(guān)情況以適當(dāng)形式向社會(huì)公布。（4）財(cái)產(chǎn)管理制度。慈善組織的財(cái)產(chǎn)主要有三類，一是慈善組織設(shè)立時(shí)接受發(fā)起人的捐贈(zèng)、資助的創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)。二是設(shè)立后從社會(huì)或者從他人通過(guò)募集、接受捐贈(zèng)，增加了慈善組織的財(cái)產(chǎn)。三是其他合法財(cái)產(chǎn)，包括慈善組織會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金、保值增值的財(cái)產(chǎn)以及通過(guò)提供服務(wù)或者出租、出售資產(chǎn)獲得的收入等。慈善組織需依照法律法規(guī)和章程，按照捐贈(zèng)方案協(xié)議且以慈善為目的使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，不得內(nèi)部分配、占用，不返還[4]。（5）法律責(zé)任制度。當(dāng)慈善組織出現(xiàn)違反法律或嚴(yán)重違反章程的行為時(shí)，管理機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)法律法規(guī)給予慈善組織或其負(fù)責(zé)人行政處罰。目前我國(guó)對(duì)慈善組織的監(jiān)督主要是管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督和組織內(nèi)部監(jiān)督。[5]

總覽上述內(nèi)容不難看出第三次分配結(jié)果均平度的審計(jì)制度尚未形成，而它們卻是第三次分配發(fā)揮作用的重要因素。目前我國(guó)大部分慈善機(jī)構(gòu)不能有效結(jié)合各異的情況和條件來(lái)提升效益和效率。正如在對(duì)貧困地區(qū)或人口進(jìn)行資助時(shí)出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象：對(duì)貧困戶不劃等級(jí)地“平均化”處理，對(duì)貧困地區(qū)無(wú)針對(duì)性幫扶，最終影響了公平程度和慈善資源的利用效率。

四、研究背景和價(jià)值

（一）第三次分配均平化審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建背景

截至2022年1月27日，全國(guó)慈善組織數(shù)量已達(dá)11 260家，其中具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織2459家；已備案慈善信托超過(guò)700單，財(cái)產(chǎn)總規(guī)模超過(guò)36億元。[6]雖然我國(guó)國(guó)民慈善意識(shí)大有增強(qiáng)，但疫情的不確定性對(duì)慈善事業(yè)仍造成不小打擊。有限的資源和貧困人口的需求都要求提高第三次分配資源利用效率和公平性。通過(guò)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的活動(dòng)成果進(jìn)行審計(jì)評(píng)估可以增強(qiáng)慈善機(jī)構(gòu)和大眾對(duì)公平程度和效率的關(guān)注，提高慈善組織分配的均平意識(shí)。第三次分配主要是要以社會(huì)治理概念下的“自調(diào)節(jié)”機(jī)制，進(jìn)一步解決“分好蛋糕”的問(wèn)題。分配結(jié)果的“均平”程度如何，需要在公平和效益之間做出合理的權(quán)衡——如果過(guò)于平均就沒(méi)有激勵(lì)，社會(huì)相關(guān)主體下一輪做大蛋糕的動(dòng)力不足；如果過(guò)于懸殊，勢(shì)必會(huì)影響到社會(huì)的和諧。所以，必須按照“結(jié)果均平化”這個(gè)方向來(lái)做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。目前對(duì)慈善組織的監(jiān)管一方面主要是年報(bào)抽檢、重大活動(dòng)監(jiān)管和組織信息公示，難以保證慈善機(jī)構(gòu)善款物資應(yīng)用的合理程度，另一方面更多限于錢(qián)款物資有無(wú)私吞濫用，忽視了資源分配的均平度。缺乏公平性、效率、均平度的監(jiān)管制度不利于第三次分配事業(yè)有效發(fā)揮作用，現(xiàn)階段應(yīng)重視審計(jì)評(píng)價(jià)對(duì)分配結(jié)果均平度和公平性的側(cè)重，結(jié)合具體實(shí)際建立合理的指標(biāo)體系。

（二）第三次分配審計(jì)評(píng)價(jià)改善及指標(biāo)構(gòu)建價(jià)值

第三次分配本質(zhì)上是社會(huì)機(jī)制調(diào)節(jié)的資源分配，它有助于激發(fā)共同富裕的內(nèi)生動(dòng)力，有助于緩解個(gè)體焦慮情緒和促進(jìn)社會(huì)精神文明發(fā)展[7]。進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)的主要目的是通過(guò)外部對(duì)慈善機(jī)構(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督指正，進(jìn)而更強(qiáng)有力地督促慈善組織改善分配機(jī)制、調(diào)整管理體系。建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則是為審計(jì)評(píng)價(jià)提供具體依據(jù)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。因此在現(xiàn)有的監(jiān)督制度基礎(chǔ)上發(fā)展外部監(jiān)督審計(jì)評(píng)價(jià)方法，建立第三次分配均平度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使相關(guān)評(píng)價(jià)監(jiān)督與慈善機(jī)構(gòu)具體活動(dòng)制度、效益及公平性緊密結(jié)合，進(jìn)一步提高第三次分配效益和慈善組織公信力。

近些年國(guó)家相關(guān)法律不斷健全，民政部等管理部門(mén)也不斷優(yōu)化監(jiān)管制度，將審計(jì)與慈善事業(yè)緊密結(jié)合，但由于缺乏有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)慈善活動(dòng)的審計(jì)評(píng)價(jià)難免出現(xiàn)缺乏信服力、標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題。在具體的慈善活動(dòng)中因技術(shù)性捐贈(zèng)、知識(shí)捐贈(zèng)等難追蹤、物資市場(chǎng)價(jià)格多樣而質(zhì)量參差，審計(jì)監(jiān)督難介入跟進(jìn)，無(wú)法給出明確量化結(jié)果。因而建立合理高效的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將為第三次分配的監(jiān)督審計(jì)提供良好依據(jù)，讓審計(jì)評(píng)價(jià)有理可依更有信服力。同時(shí)建立操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以有效使審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的縱向與橫向可比性，也能解決目前一些慈善組織對(duì)內(nèi)有資源貪污、對(duì)外有分配不公和監(jiān)管部門(mén)審計(jì)意見(jiàn)說(shuō)服力弱、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題。

五、審計(jì)指標(biāo)建立原則和體系研究

（一）第三次分配均平化審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

1.兼顧公平與效率

針對(duì)慈善組織資源利用結(jié)果的監(jiān)督審計(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兼顧公平與效率的原則。公平與效率緊密相關(guān)，相輔相成。在初次分配和再分配過(guò)程中因追求效率而有些欠缺的公平就要靠第三次分配彌補(bǔ)。如果在審計(jì)評(píng)價(jià)過(guò)程中過(guò)于注重公平而忽視效率則會(huì)造成資源的浪費(fèi)，而如果過(guò)于偏重效率忽視公平則與第三次分配初衷相背離。因此為推進(jìn)第三次分配均平化，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立應(yīng)當(dāng)守好公平與效率兩個(gè)堡壘。

2.保持相對(duì)穩(wěn)定性與可比性

我國(guó)的第三次分配事業(yè)仍在發(fā)展前期。即使早在2008年就有學(xué)者提出第三次分配建議，而社會(huì)上的慈善組織也不斷增多，但第三次分配的相關(guān)制度還有待研究改進(jìn)，因此審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建要保持相對(duì)穩(wěn)定性。此外，對(duì)第三次分配均平化進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)的目的不僅是給出評(píng)價(jià)結(jié)果，更是引導(dǎo)慈善組織改善分配制度來(lái)推進(jìn)均平化，因此審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立還要堅(jiān)持可比性原則，即同一企業(yè)不同時(shí)期、不同企業(yè)發(fā)生相似情況，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)一致可比,以此為慈善組織改進(jìn)工作提供依據(jù)。

3.靈活可操作

疫情影響下，貧困人口和地區(qū)在其困難原因、狀況更加復(fù)雜的同時(shí)分布也并不集中，尤其是貧困人口既存在于偏遠(yuǎn)山區(qū)也會(huì)在中原農(nóng)村甚至是城市角落。而各樣的慈善組織有各異的組織內(nèi)部文化氛圍、不同的管理制度和規(guī)模，管理人員有不同的管理能力、管理風(fēng)格以及對(duì)組織的控制能力。除此以外還有各種活動(dòng)的差異性以及實(shí)際活動(dòng)中的不確定性，這都要求在進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)要保持絕對(duì)的靈活和高度的應(yīng)變能力。

（二）第三次分配均平化審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

慈善活動(dòng)可大致分為扶貧濟(jì)困和事業(yè)發(fā)展幫扶兩類。對(duì)慈善活動(dòng)效率的評(píng)價(jià)可從資源籌措效率、管理效率和使用效率三方面切入。對(duì)公平的評(píng)價(jià)可從起點(diǎn)公平（即對(duì)象選取公平）和結(jié)果公平兩方面進(jìn)行。

1.對(duì)扶貧濟(jì)困類活動(dòng)的審計(jì)評(píng)價(jià)。資源籌措效率包括慈善組織接受的直接捐贈(zèng)物總價(jià)值及較往年增長(zhǎng)率、接受捐贈(zèng)資金額及增長(zhǎng)率等。資源管理效率包括資源監(jiān)管水平和物資流動(dòng)數(shù)據(jù)公開(kāi)透明度。資源使用效率包括物資流轉(zhuǎn)總額比，所增購(gòu)物資價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格比，受幫扶家庭恩格爾系數(shù)變化率、人均收入增長(zhǎng)率及人均收入與地區(qū)人均收入比。在公平方面，起點(diǎn)公平包括資源分配標(biāo)準(zhǔn)，資源分配規(guī)則，對(duì)象選取方法；結(jié)果公平包括同一地區(qū)不同受幫扶家庭人均收入比、人均獲取善款額比。

2.對(duì)事業(yè)發(fā)展幫扶活動(dòng)的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。該類活動(dòng)的資源籌措效率維度評(píng)價(jià)指標(biāo)除扶貧濟(jì)困類活動(dòng)資源籌措評(píng)價(jià)指標(biāo)外還應(yīng)包括：所吸納知識(shí)型人才數(shù)量及增長(zhǎng)率，獲取的知識(shí)類捐贈(zèng)數(shù)量及其實(shí)用性評(píng)價(jià)，投資性捐贈(zèng)額。資源管理效率維度還包括對(duì)知識(shí)型捐贈(zèng)的管理方法合理性，穩(wěn)定人才的保障措施等。資源使用效率維度在教育醫(yī)療體育等方面還包括教育、醫(yī)療人員流入量，相關(guān)資金投入比，相關(guān)設(shè)施配備完善度，當(dāng)?shù)鼐用窭玫谋憷鹊龋涸诋a(chǎn)業(yè)方面還包括當(dāng)?shù)卦撔袠I(yè)（產(chǎn)業(yè)）收益變動(dòng)率，就業(yè)人數(shù)變動(dòng)情況，當(dāng)?shù)鼐用袢司杖胱儎?dòng)，知識(shí)技術(shù)普及狀況等。起點(diǎn)公平方面除幫扶地區(qū)和事業(yè)方向選取規(guī)定外，還要注意對(duì)貧困程度不同地區(qū)應(yīng)采取差別化幫扶，禁止一刀切，具體標(biāo)準(zhǔn)可參考地區(qū)教育資源總額，醫(yī)療資源總額，地區(qū)年總產(chǎn)量，地區(qū)人均收益，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)。結(jié)果公平方面可參考教育資源投入增長(zhǎng)率，醫(yī)療資源投入增長(zhǎng)率，相鄰地區(qū)人均收入差異變動(dòng)，地區(qū)人均收益與市（縣）人均收益差異。

六、結(jié)語(yǔ)

為實(shí)現(xiàn)共同富裕并縮小貧富差距，發(fā)展第三次分配的同時(shí)要加強(qiáng)外部的審計(jì)監(jiān)督和審計(jì)評(píng)價(jià)，引導(dǎo)慈善組織完善內(nèi)部管理制度和資源配置優(yōu)化等工作，使審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系發(fā)揮改善目標(biāo)導(dǎo)向、增強(qiáng)分配效益和均平化水平的作用。同時(shí)，監(jiān)督管理部門(mén)可以利用審計(jì)評(píng)價(jià)積極引導(dǎo)慈善組織改革創(chuàng)新，增進(jìn)慈善活動(dòng)的時(shí)效性和競(jìng)爭(zhēng)力。慈善組織應(yīng)當(dāng)做好自我管理和監(jiān)督，及時(shí)自我調(diào)整，積極整合吸納的資源，根據(jù)監(jiān)督審計(jì)部門(mén)做出的審計(jì)評(píng)價(jià)并依照完善的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，促進(jìn)組織管理和資源配置工作更加合理，推動(dòng)第三次分配均平度提高，進(jìn)而有效發(fā)揮第三次分配作用，實(shí)現(xiàn)共同富裕、高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)和諧。