徐學(xué)東，許興武，金 秋，盧慧中，錢 洲，朱燕飛，張穎泉

（1.南京市水土保持管理中心，江蘇 南京 210008；2.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，江蘇 南京 210029）

過去5年，我國全面深化改革，許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)歷史性變革，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供了強大動力，也營造了更加優(yōu)良的營商環(huán)境。2022年初，水利部召開會議要求深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》，采取有力措施把涉及水土保持工作任務(wù)落實落細(xì)，努力形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），選擇北、上、廣、深、渝、杭等6個城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作。《意見》要求，在土地供應(yīng)前將由政府部門開展水土保持評估和現(xiàn)狀普查，形成評估結(jié)果和普查意見清單，在土地供應(yīng)時一并交付用地單位，建設(shè)單位拿地后即可開工，不再進行水土保持論證。

水土保持監(jiān)管效能與營商環(huán)境優(yōu)化緊密相連。水土保持監(jiān)管是水土流失防治的基礎(chǔ)工作，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動擾動地表、破壞植被、不斷造成新的水土流失，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持的監(jiān)管形勢日益嚴(yán)峻。

而進一步降低項目建設(shè)過程中的制度性交易成本，是地方政府在招商引資中考慮的重要內(nèi)容，也是營造良好營商環(huán)境的重要舉措。

面對新形勢新要求，需要提出新思路、拿出新舉措，深入貫徹黨中央國務(wù)院的重大決策部署，同時要落實好水土保持各項政策，預(yù)防水土流失，合理保護利用水土資源。

1 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理現(xiàn)狀

1.1 水土保持方案質(zhì)量有待提高

2019年以來，水利部及各省水行政主管部門開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管，極大地推動了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制工作。發(fā)現(xiàn)“未批先建”違法違規(guī)行為后，通過核查認(rèn)定查處整改，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案基本做到“應(yīng)編盡編”。違法違規(guī)圖斑項目的查處帶來了大量水土保持方案須在限期內(nèi)完成編制，然而由于政策放寬了對編制單位、編制人員的資質(zhì)限制，很多地方水土保持專家數(shù)量和能力尚未滿足水土保持工作的需求，因此水土保持方案質(zhì)量不高、水平較低的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，對發(fā)現(xiàn)的“未批先建”項目，地方水行政主管部門面臨著限期完成查處整改銷號的壓力，只能對這種現(xiàn)象作出一定程度的妥協(xié)。

1.2 水土保持措施落實有待加強

在水土保持方案編制到審批的過程中，項目建設(shè)單位、工程主體設(shè)計單位、水土保持方案編制單位、技術(shù)服務(wù)單位、行政主管部門及評審專家需耗費較長時間進行項目現(xiàn)場勘察、方案內(nèi)容溝通、技術(shù)評審會議、報告修改完善，直至完成報批。但事實上很多精心設(shè)計的水土保持措施依然難以落實，究其根本主體工程可行性研究報告與水土保持方案在編制銜接上的脫節(jié)是關(guān)鍵［1］。項目應(yīng)在開工前取得水土保持行政許可，但是臨近開工或開工后補報的水土保持方案所設(shè)計的水保措施很難與主體工程設(shè)計相融合，相關(guān)水土保持投資、招投標(biāo)制度等也就無法得到落實。其次，工程的施工組織面臨諸多確定性，特別是土石方施工的動態(tài)性、隨機性很強，以可研深度編制的方案很難預(yù)測到各種可能發(fā)生的水土流失情況。若不進一步深化水土保持設(shè)計，將水土保持措施與主體工程相結(jié)合，施工單位就沒有落實水土保持措施的工作內(nèi)容和資金，造成水土保持措施實施主體缺失。因此，水行政主管部門進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查時，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)水土保持措施，特別是臨時措施落實不到位的現(xiàn)象。

1.3 水土保持監(jiān)督檢查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)有待完善

近些年來，水利部按照“放管服”改革要求，制定頒布了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法》等一系列的法規(guī)規(guī)章，修訂了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》等一系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理在規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有力推動下，呈現(xiàn)出一種突飛猛進的態(tài)勢。但在水土保持方案實施情況跟蹤檢查、違法違規(guī)行為的查處上，仍存在一些不足，如跟蹤檢查的內(nèi)容包括了組織管理、方案審批與后續(xù)設(shè)計、補償費繳納、監(jiān)測監(jiān)理及表土資源的利用與保護、棄（取）土、各項水土保持措施落實等情況，但對水土流失及危害的檢查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得不夠明確，對水土保持措施落實不到位、不及時等違法違規(guī)行為的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)不高、查處的操作性不強，追責(zé)方式過于寬松，不利于水土流失的防治及水土保持的監(jiān)督管理工作。

2 改革建議

2.1 正確理解把握《意見》要義

加快構(gòu)建與國際通行規(guī)則相銜接的營商環(huán)境制度體系，持續(xù)優(yōu)化市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，降低項目建設(shè)過程中的制度性交易成本是改革的重要目標(biāo)。

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作涉及開工前自行編制或委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機構(gòu)編制水土保持方案、取得行政許可決定、繳納水土保持補償費，開工后落實水土保持措施預(yù)防水土流失、進行水土保持監(jiān)理監(jiān)測，項目竣工或投產(chǎn)前進行水土保持設(shè)施自主驗收等。

水行政主管部門應(yīng)進一步梳理生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作環(huán)節(jié)，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，側(cè)重于加強事中事后監(jiān)管，大力推進水土保持領(lǐng)域的“放管服”改革，順應(yīng)新時代、新形勢、新任務(wù)、新要求。

2.2 建立與相關(guān)部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項目在建設(shè)項目審批、核準(zhǔn)、備案階段，應(yīng)當(dāng)辦理并通過國土資源管理部門的建設(shè)項目用地預(yù)審。項目建設(shè)單位向發(fā)展改革等部門申報核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項目時，必須附自然資源部門預(yù)審意見；無預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項目［2］。

水行政主管部門應(yīng)建立與自然資源部門聯(lián)動機制，按照《意見》要求，在土地開發(fā)前組織專家進行水土保持論證，提出對地塊開發(fā)建設(shè)的水土流失防治目標(biāo)、要求，形成水土保持評估意見書，意見書應(yīng)包含水土保持評估結(jié)果和普查意見清單，項目建設(shè)單位在辦理立項審批時，必須附水行政主管部門出具的建設(shè)項目水土保持評估意見書。

2.3 制定水土保持評估技術(shù)規(guī)范

政府開展水土保持評估是一項全新的工作，沒有一個專門的評估技術(shù)規(guī)范，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通過不斷探索實踐，制定一部切實可行的《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持評估技術(shù)規(guī)范》。

水土保持評估應(yīng)主要對項目開發(fā)提出水土保持防治總體要求，著重進行主體工程選址（線）評價、提出水土流失防治責(zé)任范圍控制、水土流失防治指標(biāo)達(dá)標(biāo)值及水土保持管理等方面意見和要求，不涉及具體的建設(shè)方案與布局評價、水土保持措施布設(shè)等內(nèi)容。水土流失防治目標(biāo)可在現(xiàn)有的6項指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加土石方綜合利用率、出水口含沙率、擾動范圍控制率等。一些地區(qū)或項目可結(jié)合實際，參考海綿城市建設(shè)的相關(guān)指標(biāo)要求，如透水地面鋪裝率、下凹式綠地率、雨水資源利用率等進行落實。

政府水土保持評估報告應(yīng)按照項目所處區(qū)域及各地實際情況，對水土流失危害程度進行劃分，制定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理分類分級管理標(biāo)準(zhǔn)，水土保持后續(xù)設(shè)計、監(jiān)測、監(jiān)理、驗收評估等要求，以及監(jiān)督管理方式、監(jiān)管頻率與分類管理相對應(yīng)［3］。

2.4 優(yōu)化水土保持防治指標(biāo)

生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失重在預(yù)防，關(guān)鍵在控制。應(yīng)進一步完善現(xiàn)有生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)，將偏重目標(biāo)控制向過程控制與目標(biāo)控制相結(jié)合方向轉(zhuǎn)變。施工期是水土流失的高發(fā)時段，因此水土流失監(jiān)管的重點也應(yīng)放在生產(chǎn)建設(shè)項目施工期。

現(xiàn)行《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》中生產(chǎn)建設(shè)項目施工期的水土流失防治指標(biāo)只有渣土防護率、表土保護率2項，不能滿足監(jiān)管要求。在此基礎(chǔ)上，施工期可增加3個過程控制指標(biāo)：一是土石方綜合利用率，為項目或項目間利用的土石方總量占項目可利用土石方總量的百分比，土石方綜合利用率應(yīng)參照本區(qū)域表土保護率執(zhí)行；二是出水口含沙率，參照《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918—2002）懸浮物排放標(biāo)準(zhǔn)確定一級標(biāo)準(zhǔn)≤10mg/L，二級標(biāo)準(zhǔn)≤20mg/L，各地可根據(jù)城市建設(shè)管理的要求，制定符合本地實際的建設(shè)項目施工場地出水口含沙率標(biāo)準(zhǔn)；三是擾動范圍控制率，為項目生產(chǎn)建設(shè)過程中實際征占地面積占許可決定允許的征占地面積的百分比，各地可根據(jù)項目所處區(qū)域，將該指標(biāo)控制在30%以下，對一些特定敏感區(qū)可要求不得超過許可范圍。通過上述5項防治指標(biāo)的實施，可對項目建設(shè)過程中水土流失防治情況實施有效的全過程監(jiān)督與控制。

2.5 完善監(jiān)督管理體系

水行政主管部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整生產(chǎn)建設(shè)項目的監(jiān)管思路，按照過程控制與目標(biāo)控制相結(jié)合的原則，設(shè)計相應(yīng)的監(jiān)管指標(biāo)，突出重點，聚焦生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治中需要關(guān)注的主要問題，優(yōu)化監(jiān)督檢查內(nèi)容，明確檢查標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善事前、事中、事后全鏈條全流程監(jiān)管機制體制。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)施工實際情況，按照行政許可決定，通過采取水土保持工程措施、植物措施、臨時措施，實現(xiàn)水土流失防治目標(biāo)。

項目建設(shè)單位應(yīng)及時上報開工時間，水行政主管部門在項目建設(shè)期，采取書面檢查、現(xiàn)場檢查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等方式，對生產(chǎn)建設(shè)單位履行承諾情況進行全覆蓋監(jiān)督檢查。檢查重點應(yīng)包括水土保持實施方案的真實性及編制質(zhì)量、各項控制指標(biāo)落實執(zhí)行情況等，不再干預(yù)其實現(xiàn)過程，對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)造成水土流失情況的項目進行重點追查，真正使生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管工作做到“放得下”“管得住”。

2.6 強化水土保持執(zhí)法機制

應(yīng)按照“首違不罰”“有違必罰”的原則，完善水土保持處罰及責(zé)任追究制度。對違法行為輕微并及時改正、沒有造成危害后果的，不予行政處罰，這是新《中華人民共和國行政處罰法》將其明確規(guī)定下來，既是基于營造優(yōu)良營商環(huán)境的社會目的，也是出于法益平衡的考量，更是人本執(zhí)法價值理念的彰顯［4］；對造成嚴(yán)重后果或限期未改正的，加大處罰力度，堅決予以查處，提高企業(yè)違法成本。按照水土流失防治目標(biāo)及造成的水土流失危害程度，制定、完善相應(yīng)的處罰及責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。建立水土保持監(jiān)督執(zhí)法清單，界定管理和執(zhí)法的邊界，使兩者既協(xié)調(diào)一致，又相互支撐，確保管理成效。在水土保持督查過程中一旦發(fā)現(xiàn)指標(biāo)超出限值或未履行相關(guān)承諾的情況，通過責(zé)令整改、約談、通報批評，直至撤銷行政許可決定，責(zé)成生產(chǎn)建設(shè)單位按非承諾制方式限期重新辦理水土保持方案審批手續(xù)，進行責(zé)任追究。通過從嚴(yán)執(zhí)法，確保各項政策措施有效落實。

2.7 全面推行承諾制管理

推進承諾制管理是優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措?！端筷P(guān)于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監(jiān)管的意見》中對編制水土保持方案報告表或水土保持區(qū)域評估范圍內(nèi)的項目實行承諾制管理，行政管理部門根據(jù)申請人承諾材料直接作出水土保持行政審批決定，即來即辦，極大地提高了行政審批效率。

政府部門在土地開發(fā)前開展水土保持評估，提出該地塊水土流失防治意見，建設(shè)單位按照此要求，依據(jù)相關(guān)水土保持法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，編制水土保持實施方案，重點確定各項水土保持措施的類型、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量及實施時段，保證防治目標(biāo)實現(xiàn)的組織保障、監(jiān)測監(jiān)理、資金安排等內(nèi)容。在項目開工前按照承諾制管理的相關(guān)要求，向行政主管部門遞交包括水土保持行政許可承諾書和水土保持實施方案的申請材料，只要申請材料齊全、格式符合規(guī)定要求，行政主管部門即可當(dāng)場出具準(zhǔn)予許可決定。

取消生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案行政審查，全面推行承諾制管理，可極大提高行政效能，降低行政成本，優(yōu)化營商環(huán)境，更能激發(fā)項目建設(shè)單位主動進行水土流失防治的責(zé)任意識。

3 結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，水土保持工作面臨著諸多新任務(wù)新要求。水土保持監(jiān)管部門應(yīng)積極調(diào)整工作思路，通過完善水土保持監(jiān)管機制，制定和優(yōu)化技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等一系列舉措，達(dá)到進一步優(yōu)化營商環(huán)境，調(diào)動生產(chǎn)建設(shè)單位防治水土流失的積極性、主動性，實現(xiàn)讓企業(yè)“拿地即開工”的目標(biāo)。