田 芳

（汾陽(yáng)市自然資源局，山西汾陽(yáng) 032200）

0 引言

由于城市化的迅速推進(jìn)，汾陽(yáng)市各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需求越來(lái)越大，建設(shè)項(xiàng)目占用了大量耕地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四章第三十條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。按照“占多少，墾多少”的原則繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。近年來(lái)，汾陽(yáng)市建設(shè)占用耕地，全部落實(shí)了耕地占補(bǔ)平衡。耕地后備資源的開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備速度很難跟上城市化建設(shè)的步伐，且建設(shè)項(xiàng)目大多位于城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，占用的大多是水資源豐富、土壤肥沃、地勢(shì)平坦、交通便利的等級(jí)較高的耕地，隨著耕地占補(bǔ)平衡政策的不斷深入，由原來(lái)的補(bǔ)充相等的面積到“占水田補(bǔ)水田、占旱地補(bǔ)旱地”，不僅要補(bǔ)充相同的耕地面積、產(chǎn)能也要一致，耕地占補(bǔ)平衡壓力進(jìn)一步加大。

1 汾陽(yáng)市耕地占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀問(wèn)題

1.1 耕地后備資源緊缺

通過(guò)第三次土地調(diào)查，汾陽(yáng)市現(xiàn)狀耕地41 033.33 hm2。十四五規(guī)劃期間建設(shè)用地需求約2 000 hm2，經(jīng)過(guò)對(duì)全市耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，未利用地后備資源大多處于山區(qū)和丘陵區(qū)，水資源缺少，開(kāi)發(fā)造地成本高。部分未利用地林業(yè)部門(mén)認(rèn)定屬宜林地，對(duì)土地開(kāi)發(fā)造地項(xiàng)目持不同意見(jiàn)，還存在地塊分布零散且單個(gè)地塊面積較小等種種問(wèn)題，初步確定適宜開(kāi)發(fā)的耕地后備資源面積約為513.33 hm2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了汾陽(yáng)市用地需求，對(duì)汾陽(yáng)市耕地保護(hù)造成很大壓力。

1.2 補(bǔ)充耕地指標(biāo)滿足不了建設(shè)用地需求

汾陽(yáng)市耕地占補(bǔ)平衡庫(kù)中現(xiàn)有指標(biāo)面積43.13 hm2，產(chǎn)能7 246.05 kg。這些指標(biāo)是去年通過(guò)山西省交易平臺(tái)從廣靈、山陰等地購(gòu)買(mǎi)的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了汾陽(yáng)市十四五期間建設(shè)用地需求。補(bǔ)充耕地的來(lái)源主要是荒草地的開(kāi)發(fā)利用，以及廢棄工礦用地的復(fù)墾利用等，這些土地位于地形條件較差的山區(qū)和丘陵區(qū)，水資源缺乏，交通不便，坡度較陡，離村莊較遠(yuǎn)，整治成本高，整治后土地利用等別也不高，多在11～13等，而占用耕地的等級(jí)大多在9～10等，總體上補(bǔ)充的耕地與被占用耕地存在2個(gè)多等別的差距，因而在耕地占補(bǔ)充平衡時(shí)產(chǎn)能缺乏，還需增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整理項(xiàng)目，實(shí)施后可增加產(chǎn)能，來(lái)彌補(bǔ)產(chǎn)能的不足。

1.3 補(bǔ)充耕地項(xiàng)目類(lèi)型單一

補(bǔ)充耕地項(xiàng)目大多是荒草地開(kāi)發(fā)，少部分是廢棄工礦用地等建設(shè)用地復(fù)墾，總體來(lái)說(shuō)，類(lèi)型單一。由于國(guó)家政策的變化，現(xiàn)在加上生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目綜合治理，相比之前單一的土地整理和復(fù)墾而言，生態(tài)修復(fù)可以合并幾種模式進(jìn)行綜合治理。

1.4 通過(guò)異地補(bǔ)充進(jìn)行占補(bǔ)平衡

因后備資源緊缺，近年來(lái)，為解決建設(shè)用地報(bào)批耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題，項(xiàng)目占地大部分是通過(guò)異地購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)解決。從2020年以來(lái)通過(guò)山西省交易平臺(tái)和呂梁市局調(diào)劑方式異地購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)約194.6 hm2。由于全省耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)緊缺，交易價(jià)格也在水漲船高，目前已達(dá)20多萬(wàn)元/667m2，經(jīng)濟(jì)壓力也很大。同時(shí)，異地購(gòu)買(mǎi)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)后，上級(jí)下達(dá)的交易雙方的耕地保有量沒(méi)有增減，占補(bǔ)平衡壓力非常大。

1.5 耕地占補(bǔ)平衡備案系統(tǒng)4.0更新，導(dǎo)致部分已驗(yàn)收項(xiàng)目不能形成指標(biāo)

由于耕地占補(bǔ)平衡備案系統(tǒng)4.0更新，增加很多備案條件，特別是25度以上問(wèn)題，導(dǎo)致部分已驗(yàn)收項(xiàng)目不能形成指標(biāo)，目前汾陽(yáng)市2012—2021年底已驗(yàn)收項(xiàng)目有超過(guò)133.33 hm2新增耕地形不成指標(biāo)。主要原因是立項(xiàng)時(shí)使用二調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)，到備案時(shí)系統(tǒng)增加三調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)查驗(yàn)，兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)不一致。

1.6 數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，導(dǎo)致可實(shí)施項(xiàng)目減少

根據(jù)開(kāi)發(fā)造地相關(guān)文件政策，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)前要征求水利、林業(yè)、環(huán)保等部門(mén)意見(jiàn)，因部門(mén)之間使用數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，有的地塊在國(guó)土局地籍庫(kù)中為荒草地，而在林業(yè)庫(kù)中為林地，林業(yè)部門(mén)不同意開(kāi)發(fā)為耕地，導(dǎo)致部分項(xiàng)目不能上，這樣可開(kāi)發(fā)的后備資源更加減少。

1.7 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，協(xié)調(diào)難度大

有的項(xiàng)目已立項(xiàng)評(píng)審也通過(guò)了，在施工時(shí)因村委班子意見(jiàn)不統(tǒng)一，前任領(lǐng)導(dǎo)立項(xiàng)，后任領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)，經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)無(wú)果。有的地塊涉及老百姓種的核桃樹(shù)或承包的荒山，要開(kāi)發(fā)，得補(bǔ)償，補(bǔ)償無(wú)理要價(jià)，工隊(duì)難以接受，影響項(xiàng)目實(shí)施，只得變更重新找地塊補(bǔ)充。總之，困難是有的，老百姓不好說(shuō)服。

2 汾陽(yáng)市耕地占補(bǔ)平衡對(duì)策及建議

落實(shí)占補(bǔ)平衡應(yīng)當(dāng)以各級(jí)政府為主，這是義不容辭的義務(wù)。針對(duì)占補(bǔ)平衡面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，進(jìn)一步做好政策宣傳，建設(shè)用地盡量少占或不占耕地，嚴(yán)厲打擊違法占地，特別是違法占用耕地，杜絕耕地“非糧化”“非農(nóng)化”，嚴(yán)格落實(shí)耕地進(jìn)出平衡方案，市政府統(tǒng)一制定方案，合理布局、嚴(yán)格管控。

2.1 引進(jìn)社會(huì)資本投入，大力推進(jìn)綜合整治項(xiàng)目

根據(jù)國(guó)家鼓勵(lì)引進(jìn)民間資本投資土地整治項(xiàng)目相關(guān)政策，汾陽(yáng)市出臺(tái)了《汾陽(yáng)市人民政府關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本規(guī)范有序開(kāi)發(fā)造地的實(shí)施意見(jiàn)》《汾陽(yáng)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)汾陽(yáng)市鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地整治的實(shí)施意見(jiàn)（試行）的通知》。近三年來(lái)，汾陽(yáng)市民間資本造地形成的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)約100 hm2。通過(guò)4.22地球日及6.25土地日的宣傳，大力提倡鼓勵(lì)民間資本、集體經(jīng)濟(jì)組織等進(jìn)行土地綜合整治項(xiàng)目，并行獎(jiǎng)勵(lì)政策，有利于推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作發(fā)展。

2.2 盤(pán)活存量，遏制增量

1）繼續(xù)實(shí)施礦業(yè)用地綜合利用試點(diǎn)政策和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解決部分項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題。汾陽(yáng)市現(xiàn)已完成66.67 hm2增減掛鉤項(xiàng)目，暫時(shí)緩解建設(shè)用地占補(bǔ)平衡需求。今后要繼續(xù)加大力度，增加增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施。

2）異地耕地占補(bǔ)平衡購(gòu)買(mǎi)工作應(yīng)與年度耕地保有量增減掛鉤。根據(jù)有關(guān)文件精神，異地補(bǔ)充后應(yīng)減少相應(yīng)的耕地保有量，補(bǔ)充耕地的縣應(yīng)增加相應(yīng)的耕地保有量任務(wù)，然而目前并未實(shí)施，這就加大我市耕地保護(hù)壓力。

3）農(nóng)村宅基地建房，應(yīng)盤(pán)活存量建設(shè)用地，加大農(nóng)村建設(shè)用地整治力度，減少新增占用耕地?，F(xiàn)在農(nóng)村空心房不在少數(shù)，占新不拆舊，導(dǎo)致建設(shè)用地資源浪費(fèi)。建議國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)文件或規(guī)定，利用獎(jiǎng)勵(lì)政策有償征收農(nóng)村廢舊宅基地，變廢為寶，節(jié)約集約用地。

2.3 拓寬補(bǔ)充耕地渠道，積極恢復(fù)耕地

根據(jù)國(guó)土資規(guī)〔2017〕13號(hào)文件精神，開(kāi)發(fā)為耕地的地類(lèi)除荒草地外，殘次林地和園地也可恢復(fù)為耕地，指標(biāo)同樣可以用于占補(bǔ)平衡。

最近，通過(guò)內(nèi)業(yè)比對(duì)，外業(yè)調(diào)查，對(duì)汾陽(yáng)市后備資源進(jìn)行論證分析，汾陽(yáng)市可恢復(fù)為耕地的后備資源總面積有4 417.87 hm2，其中園地3 255.2 hm2，林地 1 051.73 hm2，建設(shè)用地110.95 hm2。汾陽(yáng)市不可恢復(fù)園地3 333.33 hm2，通過(guò)整治也可恢復(fù)為耕地，建議用于占補(bǔ)平衡。

2.4 省域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范交易平臺(tái)

2019年4月中旬，《山西省土地指標(biāo)交易調(diào)劑暫行辦法》印發(fā)實(shí)施，為更好地規(guī)范異地指標(biāo)交易行為，落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。在本區(qū)域確實(shí)無(wú)法落實(shí)占補(bǔ)平衡的，可以通過(guò)省域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過(guò)省交易平臺(tái)，公開(kāi)、公平、公正進(jìn)行異地指標(biāo)交易。建議省廳分階段按等別設(shè)置最高限價(jià)，接近最高限價(jià)者競(jìng)得指標(biāo)。

2.5 備案系統(tǒng)需繼續(xù)更新

備案系統(tǒng)4.0更新后，對(duì)于已驗(yàn)收舊項(xiàng)目不能入庫(kù)、已備案形成指標(biāo)的項(xiàng)目被退回，特別是新增加套合三調(diào)庫(kù)存在25度、每一地塊大于四個(gè)角度現(xiàn)場(chǎng)拍照并上傳，耕地內(nèi)不能有一棵樹(shù)等問(wèn)題，建議上級(jí)部門(mén)充分考慮實(shí)際情況，三調(diào)坡度與實(shí)際不符，耕地內(nèi)有幾棵樹(shù)木根本不影響種植，要分時(shí)間、分階段、分類(lèi)別酌情考慮備案，使已驗(yàn)收項(xiàng)目能盡快形成指標(biāo)，緩解當(dāng)?shù)卣佳a(bǔ)平衡壓力。