吳漢東

( 華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074)

一、問(wèn)題的提出

為依法推進(jìn)行政復(fù)議制度改革，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》( 以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》) 的第三次修改已正式啟動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記指出: “推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用?！保?］對(duì)此，司法部在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法( 修訂) ( 征求意見(jiàn)稿) 〉的說(shuō)明》中予以重申。在2020 年11 月24 日公布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法( 修訂) ( 征求意見(jiàn)稿) 》( 以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》) 中，“發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)”“發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”成為此次修法目標(biāo)，復(fù)議范圍與管轄、復(fù)議申請(qǐng)與受理、復(fù)議審理與決定等具體制度的立法安排對(duì)此均有不同程度的體現(xiàn)。

但頗為遺憾的是，行政復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制并未根據(jù)此次修法目標(biāo)產(chǎn)生回應(yīng)性變革。根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第三十二條、第三十三條和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》( 以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》) 第五十二條之規(guī)定，行政相對(duì)人不履行復(fù)議決定的，行政機(jī)關(guān)可依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行; 但行政機(jī)關(guān)不履行復(fù)議決定的，行政相對(duì)人并不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行①行政復(fù)議決定的執(zhí)行涉及復(fù)議機(jī)關(guān)、被申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人的上級(jí)行政機(jī)關(guān)、復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人等多方主體。本文在提煉行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)造特征時(shí)，將上述主體歸為兩類并分別表述為行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。行政機(jī)關(guān)即復(fù)議機(jī)關(guān)、被申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人的上級(jí)行政機(jī)關(guān);行政相對(duì)人即復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人。下文將另行詳述復(fù)議第三人的地位。。脫胎于上述條文的《行政復(fù)議法》修改草案，完全復(fù)刻了現(xiàn)行復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制“行政機(jī)關(guān)→行政相對(duì)人”的單向構(gòu)造②《征求意見(jiàn)稿》第八十七條雖在復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象中增加“第三人”，同時(shí)在依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行的主體中刪去“復(fù)議機(jī) 關(guān)”，但并未改變強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的單向構(gòu)造。。此舉恐難對(duì)當(dāng)下頻頻出現(xiàn)的行政相對(duì)人因復(fù)議決定無(wú)法得到最終執(zhí)行，而被迫轉(zhuǎn)向行政訴訟的“迂回”現(xiàn)象做出應(yīng)有矯正，并最終阻礙發(fā)揮行政復(fù)議“高效、便民”的制度優(yōu)勢(shì)和“主渠道”目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。

目前，學(xué)界對(duì)行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題的討論尚不夠充分，為數(shù)不多的相關(guān)研究也較為分散。對(duì)行政復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行專項(xiàng)性、系統(tǒng)化研究，不僅具有激活行政復(fù)議制度優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的實(shí)踐意義，同樣具有重要理論價(jià)值。基于此，本文擬以回應(yīng)此次《行政復(fù)議法》的修法目標(biāo)為中心，全面反思行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制單向構(gòu)造存在的問(wèn)題并分析其深層原因，進(jìn)而提出雙向構(gòu)造的理論構(gòu)想并回答其立論基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑，最后就雙向構(gòu)造在不同類型復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行中的實(shí)際形態(tài)展開(kāi)具體分析。

二、行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制雙向構(gòu)造之提倡

單向構(gòu)造的立法邏輯反映出其深受行政復(fù)議制度既往功能定位的影響，并由此催生出責(zé)令履行機(jī)制。但作為“替代方案”的責(zé)令履行并不足以彌補(bǔ)單向構(gòu)造之缺憾并解決“權(quán)利實(shí)現(xiàn)危機(jī)”的問(wèn)題，進(jìn)而迫使行政相對(duì)人不得不轉(zhuǎn)向行政訴訟尋求救濟(jì)。這既不利于糾紛的實(shí)質(zhì)化解，也恐會(huì)使行政復(fù)議的“主渠道”目標(biāo)落空。

( 一) 單向構(gòu)造不利于行政相對(duì)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，阻礙“主渠道”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的單向構(gòu)造，自我國(guó)行政復(fù)議制度實(shí)施統(tǒng)一立法以來(lái)始終如一。在《行政復(fù)議法》正式出臺(tái)前，1990 年制定的《行政復(fù)議條例》即規(guī)定，復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行僅適用于復(fù)議申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行復(fù)議決定之情形，并由行政機(jī)關(guān)依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行。其后，于世紀(jì)之交通過(guò)的《行政復(fù)議法》雖然增加了“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定”的義務(wù)性規(guī)定，但復(fù)議申請(qǐng)人仍無(wú)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。在后來(lái)的兩次修改中，《行政復(fù)議法》對(duì)于行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制所持有的基本立場(chǎng)也與此前的立法保持高度一致，其單向構(gòu)造一直延續(xù)至此次修法。盡管最高院的裁判曾將《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》( 法釋〔2000〕8 號(hào)) ( 以下簡(jiǎn)稱《若干問(wèn)題解釋》) 第九十條第二款視為行政相對(duì)人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的一般性規(guī)定，認(rèn)為對(duì)被申請(qǐng)人無(wú)正當(dāng)理由延緩履行復(fù)議決定或者不履行的，復(fù)議申請(qǐng)人也可以依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》( 以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》) 和最高人民法院有關(guān)執(zhí)行的司法解釋向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行③參見(jiàn)最高人民法院( 2017) 最高法行申6861 號(hào)行政裁定書(shū)。。然而，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》( 法釋〔2018〕1 號(hào)) ( 以下簡(jiǎn)稱《行訴法解釋》) 第一百五十八條第二款明確將復(fù)議決定排除在該規(guī)定的適用范圍之外④即使《若干問(wèn)題解釋》第九十條第二款未被修改，但司法解釋的法律地位也會(huì)使其面臨法治困境?！度舾蓡?wèn)題解釋》作為法院在適用法律過(guò)程中對(duì)具體應(yīng)用法律問(wèn)題所作的解釋，既不得在《行政復(fù)議法》等法律不存在明確規(guī)定的情況下，實(shí)質(zhì)上創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范以賦予行政相對(duì)人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定的權(quán)利，更不得與具有更高位階的法律產(chǎn)生沖突。?？偠灾F(xiàn)行的行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制單向構(gòu)造存在下述問(wèn)題。

1．定位于“層級(jí)監(jiān)督”的單向構(gòu)造與責(zé)令履行機(jī)制對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的作用有限。行政復(fù)議制度“層級(jí)監(jiān)督”的功能定位對(duì)單向構(gòu)造的形成與長(zhǎng)期存在施加了決定性影響。盡管《行政復(fù)議法》以及《實(shí)施條例》的立法目的條款同時(shí)折射出行政復(fù)議制度“層級(jí)監(jiān)督”“權(quán)利救濟(jì)”“爭(zhēng)議化解”的功能定位，但是，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法( 草案) 〉的說(shuō)明》《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉的通知》等歷史文件，均不約而同強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督制度。故就其立法原意而言，“層級(jí)監(jiān)督”是其真實(shí)意圖，而“權(quán)利救濟(jì)”“爭(zhēng)議化解”僅為前者附帶產(chǎn)生的“副產(chǎn)品”?！皩蛹?jí)監(jiān)督”作為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能也實(shí)際轉(zhuǎn)化為立法者進(jìn)行制度安排所秉持的根本理念。因此，復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的“通行管道”不可避免地自產(chǎn)生伊始即被設(shè)置為僅允許行政機(jī)關(guān)“單向通行”。這一體現(xiàn)“權(quán)力色彩”與“內(nèi)部色彩”的單向構(gòu)造，所欲維護(hù)的是行政權(quán)力處于“行政自制”管控下的“整體疆域”之完整性，但產(chǎn)生不受必要外部規(guī)約的“弱行政法治”傾向。不過(guò)，立法者或是考慮到強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制僅適用于行政相對(duì)人不履行之情形將存在法律規(guī)制的空白地帶，繼而設(shè)計(jì)出責(zé)令履行機(jī)制并以此作為行政機(jī)關(guān)不履行復(fù)議決定的替代法律應(yīng)對(duì)機(jī)制，并以相應(yīng)的行政處分后果作為保障。

但問(wèn)題在于，僅維護(hù)行政權(quán)力的單向構(gòu)造顯然缺乏對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的基本關(guān)照，排斥外部監(jiān)督的直接后果極有可能增加行政權(quán)力的恣意度和侵犯權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。作為退而求其次的選擇，行政相對(duì)人對(duì)實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的訴求，首先會(huì)寄希望于行政系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)令履行機(jī)制能夠發(fā)揮應(yīng)有作用。但可預(yù)測(cè)的是，即使來(lái)自有權(quán)機(jī)關(guān)的責(zé)令履行以及行政處分后果的設(shè)定，客觀上可能會(huì)迫使行政機(jī)關(guān)履行復(fù)議決定，但無(wú)論是其法律性質(zhì)、啟動(dòng)機(jī)制或具體內(nèi)容，均與強(qiáng)制執(zhí)行存在較大差異，最終反映在行政相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)層面，其實(shí)效也將相當(dāng)有限。

2．行政相對(duì)人訴諸行政訴訟遭遇的現(xiàn)實(shí)障礙及衍生問(wèn)題。除非訴強(qiáng)制執(zhí)行制度外，行政訴訟在理論上也可使行政機(jī)關(guān)履行復(fù)議決定所確定的義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的權(quán)利。根據(jù)《行政訴訟法》第九十六條及《行訴法解釋》第一百五十二條第二款之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒不履行判決的，對(duì)方當(dāng)事人可以依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。因此，當(dāng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行以及責(zé)令履行對(duì)于復(fù)議決定的不履行也幾近失效時(shí)，多數(shù)行政相對(duì)人會(huì)選擇向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)履行復(fù)議決定所確定的義務(wù)。由于現(xiàn)行法及相關(guān)司法解釋均未將此類訴訟明確排除在行政訴訟受案范圍之外，法院因理解不一而給予不同處理，或引發(fā)公眾對(duì)法院在受理環(huán)節(jié)“同案不同判”的質(zhì)疑。此外，無(wú)論法院受理或不予受理均會(huì)衍生諸多問(wèn)題，恐會(huì)陷入左右為難的尷尬處境。

其一，法院不予受理而產(chǎn)生的問(wèn)題①實(shí)踐中還存在法院受理后駁回起訴的情形，但在實(shí)際效果上與不予受理相同。參見(jiàn)重慶市第四中級(jí)人民法院( 2016) 渝04 行終 89 號(hào)行政裁定書(shū)。。多數(shù)法院并未因不存在明確排除性規(guī)定而敞開(kāi)行政訴訟之門，而是在實(shí)質(zhì)層面運(yùn)用“一事不再理”原則以及行政行為效力理論，以維護(hù)各救濟(jì)機(jī)制之間的有序銜接關(guān)系。不過(guò)有法院指明:權(quán)利人應(yīng)當(dāng)“依法”向復(fù)議機(jī)關(guān)或者被申請(qǐng)人的上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求其責(zé)令被申請(qǐng)人履行復(fù)議決定②參見(jiàn)湖南省湘潭市中級(jí)人民法院( 2016) 湘03 行終100 號(hào)裁定書(shū)。。但令人疑惑的是，《行政復(fù)議法》并未賦予行政相對(duì)人此等實(shí)體請(qǐng)求權(quán)。對(duì)于實(shí)踐中行政相對(duì)人以被申請(qǐng)人的上級(jí)行政機(jī)關(guān)不履行責(zé)令履行義務(wù)而提起的行政訴訟③參見(jiàn)黑龍江省大慶市中級(jí)人民法院( 2019) 黑06 行初84 號(hào)行政裁定書(shū)、黑龍江高級(jí)人民法院( 2019) 黑行終419 號(hào)行政裁定書(shū)、 最高人民法院( 2020) 最高法行申3489 號(hào)行政裁定書(shū)。，法院否定其訴權(quán)的立場(chǎng)也表明其并不認(rèn)可上述實(shí)體請(qǐng)求權(quán)的存在。至此，唯一可行的方式或是通過(guò)信訪渠道向復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)“反映”權(quán)利人的訴求，要求其責(zé)令履行④參見(jiàn)廣西壯族自治區(qū)來(lái)賓市中級(jí)人民法院( 2019) 桂13 行初24 號(hào)裁定書(shū)。，但這無(wú)疑會(huì)使行政相對(duì)人陷入“踢皮球”的被動(dòng)困境?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，行政相對(duì)人的權(quán)利訴求經(jīng)過(guò)“行政復(fù)議—行政訴訟—行政復(fù)議”的來(lái)回傳導(dǎo)而無(wú)果后，最終的壓力和矛盾或?qū)R集至信訪渠道，引發(fā)所謂的“信訪洪峰”［2］。

其二，法院予以受理所引發(fā)的問(wèn)題。一方面，“繞過(guò)行政復(fù)議決定，徑直以同一訴請(qǐng)?jiān)俅翁崞鹦姓V訟等同于起訴原行政行為”，如若受理，“容易引起行政訴訟與行政復(fù)議在實(shí)踐中的銜接混亂”①參見(jiàn)南昌鐵路運(yùn)輸法院( 2019) 贛7101 行初496 號(hào)行政裁定書(shū)。，沖擊“一事不再理”原則和行政行為的法律效力，并可能將更多類似行政爭(zhēng)議引向行政訴訟，增加行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴壓力和法院訴訟壓力。另一方面，即使法院支持其訴請(qǐng)，但對(duì)當(dāng)事人而言，其實(shí)體裁判結(jié)果和權(quán)利實(shí)現(xiàn)效率既無(wú)明顯增益也不優(yōu)于復(fù)議決定，只會(huì)增加當(dāng)事人為“維權(quán)”而付出的“不必要”成本，并消耗寶貴的司法資源。

顯然，行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的單向構(gòu)造引發(fā)了諸多問(wèn)題，應(yīng)以此次《行政復(fù)議法》修改為契機(jī)，將“行政相對(duì)人→行政機(jī)關(guān)”的單向構(gòu)造轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向構(gòu)造。

( 二) 雙向構(gòu)造回應(yīng)“爭(zhēng)議化解”的主導(dǎo)功能，體現(xiàn)“主渠道”的目標(biāo)導(dǎo)向

雙向構(gòu)造之提倡主要來(lái)源于實(shí)現(xiàn)“主渠道”目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)要求以及對(duì)其內(nèi)在邏輯的合理推演。此次《行政復(fù)議法》修改草案將“發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”作為立法目的之一，明確了兩個(gè)重要“定位”:一是在制度內(nèi)部，將“爭(zhēng)議化解”定位為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能;二是在制度外部，將“主渠道”定位為行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的核心目標(biāo)。變革現(xiàn)行單向構(gòu)造，并確立雙向構(gòu)造的現(xiàn)實(shí)理?yè)?jù)即根源于此。

1．“爭(zhēng)議化解”的主導(dǎo)功能需要變革單向構(gòu)造?！叭魏我豁?xiàng)制度都不僅僅只體現(xiàn)某一單一功能，但真正影響整部法律體系的建立和具體制度的設(shè)計(jì)是這項(xiàng)制度的主導(dǎo)功能?！保?］主導(dǎo)功能定位的確定立足于內(nèi)部視角，主要意義在于明確“層級(jí)監(jiān)督”“權(quán)利救濟(jì)”“爭(zhēng)議化解”在行政復(fù)議功能體系中的主次或優(yōu)先地位。不過(guò)，“爭(zhēng)議化解”主導(dǎo)功能的發(fā)揮仍需通過(guò)“層級(jí)監(jiān)督”與“權(quán)利救濟(jì)”實(shí)現(xiàn)，其主導(dǎo)地位則體現(xiàn)在其作為主要目的或衡量尺度以引導(dǎo)、調(diào)適和統(tǒng)合其他功能，從“功能主義”立場(chǎng)出發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他功能之間的關(guān)系，匯聚行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的最大功能合力。正因如此，在“爭(zhēng)議化解”取代“層級(jí)監(jiān)督”成為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能之際，作為曾依附于“層級(jí)監(jiān)督”的單向構(gòu)造理應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)變革，以回應(yīng)此次修法目標(biāo)。

2．“主渠道”的目標(biāo)導(dǎo)向需要確立雙向構(gòu)造。“主渠道”的目標(biāo)導(dǎo)向要求“多數(shù)行政爭(zhēng)議經(jīng)由行政復(fù)議獲得實(shí)質(zhì)解決”，其由兩個(gè)核心關(guān)鍵詞組成——“多數(shù)行政爭(zhēng)議”和“實(shí)質(zhì)解決”，分別對(duì)應(yīng)“爭(zhēng)議化解”的“量”與“質(zhì)”［4］。首先，“主渠道”的目標(biāo)導(dǎo)向立足于“多元糾紛化解體系”的比較視角，要求在行政爭(zhēng)議產(chǎn)生后由行政復(fù)議化解其中的多數(shù)。作為其邏輯前提，行政復(fù)議制度即需要具備“高效、便民”的比較優(yōu)勢(shì)，增加制度吸引力與公信力。其中，“行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的‘主渠道’定位，在很大程度上是相較于行政訴訟而言的”［5］。《行訴法解釋》第一百五十二條已確立行政訴訟判決強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的“雙向構(gòu)造”，而使行政訴訟具備了比較優(yōu)勢(shì)，易將行政相對(duì)人引向行政訴訟。其次，“主渠道”的目標(biāo)導(dǎo)向暗含行政復(fù)議的主導(dǎo)功能應(yīng)當(dāng)是“實(shí)質(zhì)性”化解行政爭(zhēng)議②“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”是源自我國(guó)行政審判實(shí)踐的政策理念，也可以作為行政復(fù)議制度改革的指導(dǎo)理念。參見(jiàn)王萬(wàn)華《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019 年第5 期。?！爸髑馈弊饔玫陌l(fā)揮立足于“量”與“質(zhì)”兩個(gè)維度。但是，作為其“爭(zhēng)議化解”效果的“質(zhì)”是最根本的維度，是“量”的前提，“質(zhì)”的效果決定了“量”的多少?！百|(zhì)”的實(shí)際效果在很大程度上取決于行政復(fù)議決定能否得到最終執(zhí)行，從而“實(shí)現(xiàn)訴源治理，把爭(zhēng)議化解在行政程序之中”［6］。

( 三) 雙向構(gòu)造確認(rèn)強(qiáng)制執(zhí)行力與主觀公權(quán)利，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與主觀權(quán)利的雙向互動(dòng)

1．雙向構(gòu)造是對(duì)行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行力的完整確認(rèn)?！靶姓?fù)議制度的生命力就在于行政復(fù)議決定具有法律效力?！保?］在行政法理論上，行政復(fù)議決定的執(zhí)行力要求當(dāng)事人對(duì)于已生效的復(fù)議決定予以全部實(shí)現(xiàn)。在具體構(gòu)成上，這一法律效力分為自行履行力和強(qiáng)制執(zhí)行力。至于兩種效力的作用對(duì)象，從現(xiàn)行法的相關(guān)規(guī)定看，其采取區(qū)分原則:自行履行力同時(shí)作用于行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人，而強(qiáng)制執(zhí)行力僅作用于行政相對(duì)人。然而，在確定復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行力的作用對(duì)象時(shí)，應(yīng)考慮該行為的特殊性。行政復(fù)議的特殊性在于其行政司法性質(zhì)與“爭(zhēng)議化解”的主導(dǎo)功能，目的是確定行政實(shí)體法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯?duì)于復(fù)議決定所確定的義務(wù)，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人是其承受主體，負(fù)有完全履行之義務(wù)?！霸趪?guó)家和公民之間的請(qǐng)求權(quán)和其他義務(wù)的執(zhí)行方面，行政行為如同民事裁判那樣具有作為執(zhí)行依據(jù)的功能?！保?］化解爭(zhēng)議行為的共有秉性在于通過(guò)作出獨(dú)立公正的法律決定從根本上平息爭(zhēng)議，而這一秉性發(fā)揮作用的前提基礎(chǔ)在于有權(quán)機(jī)關(guān)作出的法律決定的執(zhí)行力同等作用于爭(zhēng)議雙方。因此，行政復(fù)議制度若要凸顯“爭(zhēng)議化解”的主導(dǎo)功能并實(shí)現(xiàn)“主渠道”目標(biāo)，則需要復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行力同等作用于雙方當(dāng)事人。

2．雙向構(gòu)造是對(duì)行政相對(duì)人主觀公權(quán)利的實(shí)質(zhì)確認(rèn)。主觀公權(quán)利，即“公法賦予個(gè)人為實(shí)現(xiàn)其權(quán)益而要求國(guó)家為或不為特定行為的權(quán)能”［9］，是一種“法律執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)”［10］?！爸饔^公權(quán)利的實(shí)踐意義在于司法救濟(jì)?！保?1］因此，主觀公權(quán)利的完整內(nèi)涵包括兩部分:一是直接請(qǐng)求公權(quán)力主體停止侵害或積極作為的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)，二是請(qǐng)求司法權(quán)介入以實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益的救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)。那么，行政相對(duì)人是否享有請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行復(fù)議決定的主觀公權(quán)利?

基于憲法上的基本權(quán)利理論與“相對(duì)人理論”，復(fù)議申請(qǐng)人享有主觀公權(quán)利的結(jié)論已無(wú)需證明，從而“使主觀公權(quán)利判定問(wèn)題的使用場(chǎng)域轉(zhuǎn)移至第三人保護(hù)”［12］。在行政法理論上，第三人是否具有主觀公權(quán)利的判定依賴于法律規(guī)范中是否存在對(duì)個(gè)人利益的“保護(hù)目的”?！氨Ｗo(hù)目的”從德國(guó)公法學(xué)上主觀公權(quán)利的判斷基準(zhǔn)逐漸擴(kuò)充為“保護(hù)規(guī)范理論”，成為德國(guó)現(xiàn)代公法的核心教義。保護(hù)規(guī)范理論的核心內(nèi)涵在于判定客觀法律規(guī)范在具備保護(hù)公共利益目的的同時(shí)，是否至少也包含對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)指向。在行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行所對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范中，雖未明確對(duì)復(fù)議第三人權(quán)益保護(hù)的目的，但是，《行政復(fù)議法》第一條開(kāi)宗明義宣示“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法目的; 第十條規(guī)定，第三人可以委托代理人代為參加行政復(fù)議;第二十三條規(guī)定，作出行政復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取第三人的意見(jiàn);等等。因此，行政機(jī)關(guān)從啟動(dòng)復(fù)議到作出復(fù)議決定直至復(fù)議決定被履行的全過(guò)程均應(yīng)考慮、尊重和保護(hù)復(fù)議第三人的合法利益。同時(shí)，在實(shí)然層面不容忽視的事實(shí)是，復(fù)議決定是否得到履行盡管始終牽涉行政任務(wù)是否完成、公共秩序是否得到維護(hù)等公共利益，但也直接影響復(fù)議第三人的切身權(quán)益。

雙向構(gòu)造的確立意味著行政相對(duì)人不再被動(dòng)單向地接受來(lái)自行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)的執(zhí)行命令，而是可以反向主動(dòng)地向行政機(jī)關(guān)提出履行請(qǐng)求，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與主觀權(quán)利的良性互動(dòng)?！皩蛹?jí)監(jiān)督是一種依職權(quán)的監(jiān)督，不需要以當(dāng)事人的請(qǐng)求為法律上的必要前提?！保?3］因此便不難理解，作為“層級(jí)監(jiān)督”時(shí)代產(chǎn)物的單向構(gòu)造緣何存在。此種構(gòu)造是“行政權(quán)力→行政相對(duì)人”的單向流動(dòng)，行政機(jī)關(guān)并不接受來(lái)自行政相對(duì)人一方的權(quán)利請(qǐng)求。而在雙向構(gòu)造中，行政相對(duì)人的利益主張可以通過(guò)“主觀權(quán)利→行政機(jī)關(guān)”的反向流動(dòng)管道予以表達(dá)。

綜上，行政復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)確立雙向構(gòu)造。其現(xiàn)實(shí)和理論依據(jù)在于:( 1) 在“層級(jí)監(jiān)督”統(tǒng)領(lǐng)下的單向構(gòu)造無(wú)法為行政相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供終極保障，對(duì)“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”現(xiàn)行困局的破解有弊無(wú)利，無(wú)助于行政復(fù)議制度改革以及《行政復(fù)議法》修改之“主渠道”目標(biāo)的達(dá)成;(2) 雙向構(gòu)造植根于“爭(zhēng)議化解”的主導(dǎo)功能和“主渠道”的目標(biāo)導(dǎo)向所蘊(yùn)含的深層邏輯，可將大多數(shù)行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議過(guò)程中實(shí)質(zhì)性化解，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的最終實(shí)現(xiàn);( 3) 雙向構(gòu)造是對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行力理論在行政復(fù)議決定領(lǐng)域的辯證運(yùn)用，使其具有作用于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的雙重面向，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與主觀權(quán)利的雙向互動(dòng)。

三、行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制雙向構(gòu)造之實(shí)現(xiàn)

行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制雙向構(gòu)造之核心要義在于，一方當(dāng)事人不履行復(fù)議決定的，另一方當(dāng)事人即可依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定。相應(yīng)地，雙向構(gòu)造的實(shí)現(xiàn)需要明確兩大問(wèn)題，并通過(guò)相關(guān)法律規(guī)范予以建構(gòu):一是雙向構(gòu)造依托的強(qiáng)制執(zhí)行制度性質(zhì)，即非訴強(qiáng)制執(zhí)行或是訴訟強(qiáng)制執(zhí)行;二是雙方當(dāng)事人依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行的主體范圍，即申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政相對(duì)人范圍以及依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)范圍。

( 一) 非訴強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定為雙向構(gòu)造的制度依托

1．行政相對(duì)人應(yīng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定。行政機(jī)關(guān)是否履行復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)屬于生效法律文書(shū)是否得到執(zhí)行的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)非訴強(qiáng)制執(zhí)行的制度軌道解決復(fù)議決定的不履行問(wèn)題。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，其應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。那么，行政相對(duì)人如何尋求強(qiáng)制執(zhí)行? 有學(xué)者建議，復(fù)議申請(qǐng)人有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行［14］。也有學(xué)者主張，借鑒《行政訴訟法》第九十六條之規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以采取劃撥款項(xiàng)等措施強(qiáng)制執(zhí)行［15］。但是，廣泛賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)似乎不太可能，也會(huì)打破強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力配置的微妙平衡。此外，不同于《行訴法解釋》第一百五十二條的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的方案也未承認(rèn)行政相對(duì)人的強(qiáng)制執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)，其合法權(quán)益能否最終實(shí)現(xiàn)很大程度上依賴于行政裁量。即使行政相對(duì)人可申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，也會(huì)產(chǎn)生申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行上的復(fù)雜交叉結(jié)構(gòu)，增加制度運(yùn)行成本。

顯然，通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定并不具有現(xiàn)實(shí)可能性與顯著優(yōu)勢(shì)，而由行政相對(duì)人通過(guò)申請(qǐng)司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的方式強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定的優(yōu)勢(shì)在于:一是可與行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)行機(jī)制形成大致對(duì)稱結(jié)構(gòu)，且對(duì)行政復(fù)議制度和行政訴訟制度的變動(dòng)相對(duì)最小;二是非訴強(qiáng)制執(zhí)行制度已較為成熟，因此可減輕行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)權(quán)利的成本，最大幅度提升復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行效率。

2．行政相對(duì)人不得尋求行政訴訟變相強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定。當(dāng)行政相對(duì)人不履行復(fù)議決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法訴諸行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，自不多言;當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行復(fù)議決定時(shí)，行政相對(duì)人也應(yīng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定而非提起行政訴訟。不過(guò)，行政訴訟仍可能會(huì)沖擊雙向構(gòu)造。此前存在一種呼吁:行政機(jī)關(guān)不履行復(fù)議決定的，復(fù)議申請(qǐng)人有權(quán)向人民法院起訴［16］。如前所述，實(shí)踐中也普遍存在復(fù)議申請(qǐng)人向法院提起行政訴訟尋求救濟(jì)的現(xiàn)象。同時(shí)，《行訴法解釋》第一百五十二條也構(gòu)建了行政判決強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的“雙向構(gòu)造”，提供了變相強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定的制度空間。對(duì)此，首先應(yīng)當(dāng)明確的是此類不履行復(fù)議決定訴訟的執(zhí)行標(biāo)的并非復(fù)議決定而是行政判決，并非本文所討論的以復(fù)議決定為標(biāo)的之非訴強(qiáng)制執(zhí)行，而是屬于訴訟執(zhí)行制度的范疇。其次，即使在性質(zhì)上有所不同，但行政判決的強(qiáng)制執(zhí)行也確實(shí)會(huì)產(chǎn)生與復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行同樣的效果——行政機(jī)關(guān)履行復(fù)議決定所確定的義務(wù)，故而理論上行政相對(duì)人的合法權(quán)利也可變相實(shí)現(xiàn)。

問(wèn)題在于，因這種可變相強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定的制度空間現(xiàn)實(shí)存在，不論實(shí)際結(jié)果最終如何，至少會(huì)促使行政相對(duì)人提起行政訴訟?，F(xiàn)行法及相關(guān)司法解釋也并未明確將其排除在行政訴訟受案范圍之外，法院是否受理此類行政訴訟存在相當(dāng)大的不確定性。但法院若受理此類訴訟，則會(huì)架空依托于非訴強(qiáng)制執(zhí)行制度的雙向構(gòu)造，致使確立雙向構(gòu)造以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“主渠道”目標(biāo)的初衷落空。因此，為使雙向構(gòu)造完成自身承載的使命，應(yīng)將行政機(jī)關(guān)不履行復(fù)議決定的行為明確排除在行政訴訟受案范圍之外。

( 二) 賦予復(fù)議申請(qǐng)人與復(fù)議第三人強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)

雙向構(gòu)造的其中一層含義是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行復(fù)議決定時(shí)，行政相對(duì)人可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。本文是在最為寬泛的意義上使用行政相對(duì)人的概念，指“參與行政法律關(guān)系，對(duì)行政主體享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的公民、法人或其他組織”［17］。因此在行政復(fù)議中，復(fù)議申請(qǐng)人是當(dāng)然的行政相對(duì)人，復(fù)議第三人也可成為行政相對(duì)人。前文的相關(guān)論述均將復(fù)議申請(qǐng)人和復(fù)議第三人直接視為行政相對(duì)人，并從公法理論上推導(dǎo)出行政相對(duì)人享有請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行復(fù)議決定的主觀公權(quán)利。但尚需進(jìn)一步闡明的是，在行政復(fù)議中，復(fù)議第三人是否只能以行政相對(duì)人的地位存在，以行政主體地位出現(xiàn)的可能性是否存在，以及是否會(huì)對(duì)雙向構(gòu)造產(chǎn)生影響。

與行政訴訟不同①《行政訴訟法》相關(guān)司法解釋和學(xué)理見(jiàn)解均認(rèn)為，行政主體可作為行政訴訟第三人參加行政訴訟。參見(jiàn)馬懷德《行政訴訟原 理》，法律出版社2009 年版，第234 頁(yè)－236 頁(yè)。，行政法理論以及行政復(fù)議立法均將復(fù)議第三人的地位限定為行政相對(duì)人。行政機(jī)關(guān)可以行政相對(duì)人的身份出現(xiàn)，但其作為行政主體出現(xiàn)時(shí)并不能成為復(fù)議第三人。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，復(fù)議第三人是與被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為存在利害關(guān)系，參加到復(fù)議程序中的公民、法人或其他組織，與復(fù)議申請(qǐng)人的地位基本相當(dāng)，并享有與申請(qǐng)人基本相同的復(fù)議權(quán)利。換句話說(shuō)，在行政復(fù)議中，復(fù)議第三人只能以行政相對(duì)人的地位存在，而不能以行政主體的地位出現(xiàn)。對(duì)此，《行政復(fù)議法》修改草案也予以完善②《行政復(fù)議法》第三十二條僅規(guī)定被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行復(fù)議決定，并未提及復(fù)議第三人。，為復(fù)議申請(qǐng)人和復(fù)議第三人同時(shí)設(shè)定了履行復(fù)議決定的義務(wù)及其不履行的法律后果。

正因如此，享有主觀公權(quán)利的復(fù)議第三人應(yīng)僅能對(duì)行政機(jī)關(guān)的不履行申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，而不能在復(fù)議申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定時(shí)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。畢竟，復(fù)議申請(qǐng)人與復(fù)議第三人處于同等地位，而復(fù)議申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)是行政法性質(zhì)的義務(wù)，其對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體是行政機(jī)關(guān)而非行政相對(duì)人。此時(shí)，復(fù)議第三人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)借助于行政機(jī)關(guān)為完成行政任務(wù)而依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。申言之，復(fù)議第三人的強(qiáng)制執(zhí)行并不會(huì)在雙向構(gòu)造之外產(chǎn)生“復(fù)議第三人→申請(qǐng)人”的構(gòu)造，而是完全為“復(fù)議申請(qǐng)人→被申請(qǐng)人”的構(gòu)造所包含。質(zhì)言之，行政復(fù)議第三人的納入并不會(huì)對(duì)雙向構(gòu)造產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響，仍是處于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方之間的雙向構(gòu)造之中。

( 三) 限縮依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)范圍

雙向構(gòu)造的另一層含義是，當(dāng)行政相對(duì)人不履行復(fù)議決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行。但在行政機(jī)關(guān)一方內(nèi)部的職權(quán)配置上，除被申請(qǐng)人之外，是否也可由復(fù)議機(jī)關(guān)依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行?對(duì)此，存在兩種立法思路。一是現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的規(guī)定。根據(jù)具體行政行為被復(fù)議機(jī)關(guān)維持或變更，而分別由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行。二是《行政復(fù)議法》修改草案的規(guī)定。對(duì)于復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人不履行復(fù)議決定的，無(wú)論復(fù)議決定被維持或變更，統(tǒng)一由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行。

第一種立法思路體現(xiàn)出濃厚的“層級(jí)監(jiān)督”色彩，亦是受到了“誰(shuí)行為，誰(shuí)負(fù)責(zé)”行政訴訟傳統(tǒng)觀念影響。若僅僅考慮復(fù)議機(jī)關(guān)變更行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，被申請(qǐng)人在執(zhí)行中或產(chǎn)生抵觸情緒的風(fēng)險(xiǎn)，則由復(fù)議機(jī)關(guān)予以處理似乎更為合適。但是，復(fù)議機(jī)關(guān)畢竟不是復(fù)議當(dāng)事人，由其依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，不符合其客觀中立之地位。第二種立法思路更能體現(xiàn)行政復(fù)議“公正高效、便民為民”的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)與訴訟法中確定執(zhí)行法院的原則性規(guī)定所體現(xiàn)的法理保持一致。因此，行政相對(duì)人不履行復(fù)議決定的，應(yīng)由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行。

綜上，行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制雙向構(gòu)造的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)現(xiàn)行法明確其運(yùn)行的制度軌道及雙方當(dāng)事人依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行的主體范圍。對(duì)此可規(guī)范表達(dá)為: 被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行復(fù)議決定; 被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定的，復(fù)議申請(qǐng)人、第三人有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行;復(fù)議申請(qǐng)人、第三人逾期不起訴又不履行復(fù)議決定的，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

四、行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制雙向構(gòu)造之形態(tài)

雙向構(gòu)造是對(duì)復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的總體特征描述，是強(qiáng)制執(zhí)行在所有復(fù)議決定中所呈現(xiàn)形態(tài)的集合歸總。不過(guò)，強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制僅表達(dá)了一種抽象可能性，并非所有復(fù)議決定都可強(qiáng)制執(zhí)行;在可供強(qiáng)制執(zhí)行的復(fù)議決定中，也并非完整呈現(xiàn)雙向構(gòu)造的全部形態(tài)。因此需要在復(fù)議決定類型化的基礎(chǔ)上再對(duì)雙向構(gòu)造進(jìn)行解構(gòu)，分析其在不同類型復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行中的對(duì)應(yīng)形態(tài)。

( 一) 行政復(fù)議決定的類型及其對(duì)雙向構(gòu)造的影響

在整體意義上，復(fù)議決定對(duì)復(fù)議當(dāng)事人均具有強(qiáng)制執(zhí)行力，但具體至某一類復(fù)議決定是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力及其強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象，則視其性質(zhì)和內(nèi)容有無(wú)可執(zhí)行性而定［18］。根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議決定依其性質(zhì)和內(nèi)容可分為維持決定、撤銷決定、履行決定、變更決定、確認(rèn)決定、賠償決定等6 種①參見(jiàn)《行政復(fù)議法》第二十八條。。另外，《實(shí)施條例》在《行政復(fù)議法》的基礎(chǔ)上新增駁回復(fù)議請(qǐng)求的決定類型②《實(shí)施條例》第四十八條在稱謂上未加區(qū)分程序意義上的“駁回申請(qǐng)”和“駁回請(qǐng)求”，而是含混使用“駁回行政復(fù)議申請(qǐng)”之表 述。實(shí)際上，該條的立法原意為第( 一) 項(xiàng)對(duì)應(yīng)實(shí)體性駁回復(fù)議請(qǐng)求的決定，第( 二) 項(xiàng)對(duì)應(yīng)程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定。。此次修法，在保留維持決定的基礎(chǔ)上，同時(shí)規(guī)定駁回復(fù)議請(qǐng)求與駁回復(fù)議申請(qǐng)兩種決定類型③參見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》第四十條、第七十二條、第七十三條。。行政復(fù)議決定類型對(duì)雙向構(gòu)造的影響如下。

1．決定雙向構(gòu)造現(xiàn)實(shí)存在的可能性?！皬?qiáng)制執(zhí)行”是雙向構(gòu)造的存在基礎(chǔ)，是進(jìn)一步分析其具體形態(tài)的前提。在上述列舉的行政復(fù)議決定類型中，根據(jù)其能否強(qiáng)制執(zhí)行，可再細(xì)分為兩類。一是不能強(qiáng)制執(zhí)行的復(fù)議決定。撤銷決定、確認(rèn)決定與僅改變認(rèn)定事實(shí)、證據(jù)和規(guī)范依據(jù)但并未改變處理結(jié)果的變更決定，是通過(guò)具體行政行為的拘束力實(shí)現(xiàn)復(fù)議決定內(nèi)容，并無(wú)可供強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容。二是可以強(qiáng)制執(zhí)行的復(fù)議決定。首先，維持決定與駁回決定在否定復(fù)議申請(qǐng)人的實(shí)體請(qǐng)求層面并無(wú)本質(zhì)差異，均屬對(duì)被申請(qǐng)人具體行政行為的肯定，因而具有強(qiáng)制執(zhí)行力;其次，履行決定、賠償決定或改變?cè)姓袨樘幚斫Y(jié)果的變更決定，也存在強(qiáng)制執(zhí)行的空間。

2．決定雙向構(gòu)造現(xiàn)實(shí)存在的具體形態(tài)。在可以強(qiáng)制執(zhí)行的復(fù)議決定類型中，被申請(qǐng)人、復(fù)議申請(qǐng)人和復(fù)議第三人并不會(huì)同時(shí)成為不履行復(fù)議決定或依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行的主體。根據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象的不同，行政復(fù)議決定又可細(xì)分為兩類。一是以復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人為強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象的復(fù)議決定。在維持決定、駁回決定中，不履行復(fù)議決定的主體只能是復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人，此時(shí)被申請(qǐng)人是依法( 申請(qǐng)) 強(qiáng)制執(zhí)行的主體。二是以被申請(qǐng)人為強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象的復(fù)議決定。在變更決定、履行或賠償決定中，不履行復(fù)議決定的主體只能是被申請(qǐng)人，此時(shí)是復(fù)議申請(qǐng)人與復(fù)議第三人作為申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的主體。最后，因強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象的不同，其強(qiáng)制執(zhí)行程序和強(qiáng)制執(zhí)行措施也會(huì)相應(yīng)存在差異。

( 二) 雙向構(gòu)造在維持、駁回決定強(qiáng)制執(zhí)行中的對(duì)應(yīng)形態(tài)

當(dāng)復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人不履行維持、駁回決定時(shí)，被申請(qǐng)人即應(yīng)依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。此時(shí)，雙向構(gòu)造的具體形態(tài)為“被申請(qǐng)人→復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人”。

1．被申請(qǐng)人依法強(qiáng)制執(zhí)行。在復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人不履行復(fù)議決定之情形下，應(yīng)由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)即被申請(qǐng)人依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。其中，被申請(qǐng)人依法強(qiáng)制執(zhí)行意指具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》( 以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》) 的相關(guān)規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。首先，法定程序包括:第一，事先催告，即在作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告復(fù)議申請(qǐng)人、第三人履行復(fù)議決定;第二，作出決定，催告后復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人仍不履行復(fù)議決定且無(wú)正當(dāng)理由的，被申請(qǐng)人作出強(qiáng)制執(zhí)行決定④參見(jiàn)《行政強(qiáng)制法》第三十五至三十七條。。其次，強(qiáng)制執(zhí)行措施分為直接強(qiáng)制執(zhí)行和間接強(qiáng)制執(zhí)行兩類。前者包括劃撥、拍賣、排除妨礙、恢復(fù)原狀等強(qiáng)制執(zhí)行措施，后者則包括加處罰款或者滯納金、代履行等強(qiáng)制執(zhí)行措施⑤參見(jiàn)《行政強(qiáng)制法》第十二條。。

2．被申請(qǐng)人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。被申請(qǐng)人依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行意指沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，具體分為申請(qǐng)、執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)。

在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，被申請(qǐng)人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序分為一般申請(qǐng)程序與特殊申請(qǐng)程序。在一般申請(qǐng)程序中，需經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)催告與申請(qǐng)、法院受理、審查與裁定等過(guò)程。在特殊申請(qǐng)程序中，無(wú)需經(jīng)過(guò)催告即可申請(qǐng)法院立即執(zhí)行，當(dāng)然其適用條件必須是因情況緊急且為保障公共安全。其中，需要特別明確的問(wèn)題是法院審查強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)的重點(diǎn)內(nèi)容和程序要求。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》以及《行訴法解釋》的相關(guān)規(guī)定①參見(jiàn)《行政強(qiáng)制法》第五十七條至第五十八條，《行訴法解釋》第一百六十條、第一百六十一條。，對(duì)復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)仍以書(shū)面審查為主，當(dāng)面聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)為輔，具體分為受理前的形式審查與受理后的實(shí)質(zhì)審查兩個(gè)環(huán)節(jié)。法院應(yīng)首先進(jìn)行形式審查，即審查申請(qǐng)材料是否符合形式上齊備的要求，是否符合法定期限;其次是對(duì)復(fù)議決定的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即復(fù)議決定是否具備法定執(zhí)行效力，主要包括是否具備主體資格，是否明顯缺乏事實(shí)根據(jù)，是否明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)，是否屬于其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形。最后，由于行政相對(duì)人已然放棄并喪失了行政訴權(quán)，同時(shí)考慮到行政復(fù)議決定的“準(zhǔn)司法”屬性，因此非訴執(zhí)行的審查強(qiáng)度應(yīng)適當(dāng)?shù)陀谛姓V訟，采用適度審查標(biāo)準(zhǔn)。

在執(zhí)行環(huán)節(jié)，由于此類情形下法院是強(qiáng)制執(zhí)行主體，具體應(yīng)由法院內(nèi)部負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。因此，其實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的程序以及強(qiáng)制執(zhí)行措施應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，但《行政訴訟法》第九十七條對(duì)此僅作出原則性規(guī)定。對(duì)此，應(yīng)參照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。

( 三) 雙向構(gòu)造在變更、履行或賠償決定強(qiáng)制執(zhí)行中的對(duì)應(yīng)形態(tài)

當(dāng)被申請(qǐng)人不履行變更、履行或賠償決定時(shí)，復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人即可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。此時(shí)，雙向構(gòu)造的具體形態(tài)是“復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人→被申請(qǐng)人”。因強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象均為行政機(jī)關(guān)，故復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定的具體規(guī)則應(yīng)參照《行政訴訟法》以及《行訴法解釋》對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政判決的有關(guān)規(guī)定，不過(guò)仍應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要確定其申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的特殊規(guī)則。

其一，復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件?！缎性V法解釋》第一百五十二條第二款將當(dāng)事人可以依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的條件限定為:人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行行政賠償、行政補(bǔ)償或者其他行政給付義務(wù)，行政機(jī)關(guān)拒不履行的。但是，為發(fā)揮行政復(fù)議制度“高效、便民”的制度優(yōu)勢(shì)和“主渠道”作用，復(fù)議申請(qǐng)人、第三人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)僅當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行復(fù)議決定所確定的義務(wù)即可，無(wú)需將其義務(wù)性質(zhì)限制為行政給付義務(wù)。

其二，復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序。當(dāng)被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定時(shí)，《行政復(fù)議法》第三十二條規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行。但是，當(dāng)復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行后，責(zé)令履行環(huán)節(jié)又該何去何從? 責(zé)令履行與催告履行所具有的地位和功能是基本相同的。在針對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人的強(qiáng)制執(zhí)行程序中，催告履行是被申請(qǐng)人實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的前置環(huán)節(jié)，目的在于以最小代價(jià)將復(fù)議決定中的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。同理，對(duì)于被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定的情形，其強(qiáng)制執(zhí)行程序也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類似設(shè)計(jì)，將責(zé)令履行作為對(duì)被申請(qǐng)人實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的前置環(huán)節(jié)。其原因在于:若大量的復(fù)議決定執(zhí)行案件涌向法院系統(tǒng)，不僅會(huì)使原本緊缺的司法資源更加緊張，而且對(duì)于復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人而言，其自身權(quán)益實(shí)現(xiàn)的實(shí)效性也難以得到提升。

在比較法上，韓國(guó)《行政復(fù)議法》第50 條第1 款規(guī)定:“被申請(qǐng)人未能按照第49 條第2 款的規(guī)定作出處分時(shí)，如果當(dāng)事人提出申請(qǐng)，則委員會(huì)應(yīng)命令被申請(qǐng)人在指定期間內(nèi)以書(shū)面形式進(jìn)行更改，如果行政機(jī)關(guān)在該期間內(nèi)未履行，委員會(huì)可以直接處分?！保?9］“由申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督履行更能便捷實(shí)現(xiàn)其權(quán)利?！保?0］因此，復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)既可依職權(quán)責(zé)令履行，復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人也可申請(qǐng)其責(zé)令履行。復(fù)議決定的內(nèi)部督促執(zhí)行不僅面向復(fù)議申請(qǐng)人開(kāi)放，后者尚能在參與的基礎(chǔ)上提出請(qǐng)求①最高法院裁判也指出，復(fù)議被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)要求復(fù)議機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令履行的方式維護(hù)自身的合法權(quán)益。參見(jiàn)最高人民法院( 2019) 最高法行申14315 號(hào)行政裁定書(shū)。。

需要指出的是，盡管由法院強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)已有先例，不太可能引發(fā)對(duì)司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系愈發(fā)緊張的擔(dān)憂，但是不同于行政判決的強(qiáng)制執(zhí)行，復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議第三人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議決定機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，可能會(huì)使法院面臨以往未有的困難與挑戰(zhàn)。首當(dāng)其沖的是非訴執(zhí)行案件大量增加所帶來(lái)的執(zhí)行壓力，可能會(huì)使執(zhí)行力量的短缺問(wèn)題更顯突出，早已不堪重負(fù)的執(zhí)行資源或更加捉襟見(jiàn)肘。其次，法院有權(quán)采取的執(zhí)行措施足以滿足行政相對(duì)人的權(quán)利訴求，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制執(zhí)行的目的，否則可能徒增對(duì)其強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制設(shè)立正當(dāng)性與實(shí)際效能的質(zhì)疑。再次，應(yīng)如何妥善處理與“裁執(zhí)分離”司法改革方向的關(guān)系，緩解二者的內(nèi)在張力。對(duì)此，一方面要不斷推進(jìn)司法體制與執(zhí)行制度改革，優(yōu)化執(zhí)行人員力量配備，探索推行非訴執(zhí)行案件“繁簡(jiǎn)分流”機(jī)制，對(duì)不同復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)適用不同的受理、審查及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與程序;另一方面也要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)用強(qiáng)制執(zhí)行方式方法，力促當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議。最后，應(yīng)尊重復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行的特殊性，謹(jǐn)慎考慮“裁執(zhí)分離”模式在行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域的試點(diǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

“公正高效、便民為民”的制度優(yōu)勢(shì)與“主渠道”的目標(biāo)導(dǎo)向正是本次《行政復(fù)議法》修改所體現(xiàn)的核心特征與內(nèi)在要求。就此而言，行政復(fù)議決定強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制雙向構(gòu)造的初衷，固然離不開(kāi)對(duì)行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益訴求的現(xiàn)實(shí)關(guān)照，以及促成行政權(quán)力與主觀權(quán)利二者平衡與有序互動(dòng)的應(yīng)有考量，然而，雙向構(gòu)造更為深遠(yuǎn)的意義在于，推動(dòng)建立科學(xué)合理的復(fù)議、訴訟銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)復(fù)議、訴訟、信訪三者的差異化發(fā)展，從而全面回應(yīng)“主渠道”的目標(biāo)期待，最終共同回答“實(shí)質(zhì)性”化解行政爭(zhēng)議的時(shí)代課題。