文/羅洪賓 邵陽(yáng)市住房保障服務(wù)中心 湖南邵陽(yáng) 422000
到“十三五”末,我國(guó)已經(jīng)建立起全球最大的城鎮(zhèn)居民住房保障體系,公共租賃住房主體面對(duì)城鄉(xiāng)戶(hù)口、房屋和人均收入“雙困”家庭生活,實(shí)施物品保證和其他貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的政策;共有產(chǎn)權(quán)房供給區(qū)域以城鄉(xiāng)戶(hù)數(shù)人數(shù)居多,目前正在試點(diǎn)階段;保障性租賃住房則面對(duì)符合條件的城鄉(xiāng)新居民、新就業(yè)青年等房屋困境人群,支持多方參與,以更加有效的方式提供住房保障。渠道供給,實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。公共租賃住房的經(jīng)濟(jì)社會(huì)性質(zhì)為政府提供了一種新的思維模式,它不僅確定了公共租賃住房的社會(huì)保障性質(zhì),而且也改變了“躊躇向前”的發(fā)展模式,使得公共租賃住房建設(shè)的推進(jìn)速度得到了顯著提升。隨著基本保障的不斷完善,新的社會(huì)保障人群住房困難現(xiàn)象依然存在,因此,在國(guó)務(wù)院明確提出加快發(fā)展保障性租賃住房的大背景下,有需要對(duì)當(dāng)前保障性租賃住房與公共租賃房屋的供需關(guān)系、發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)以及可行的發(fā)展路徑進(jìn)行深入的研究和分析。[1]
隨著公共租賃住房的普及和脫貧攻堅(jiān)的不斷深入,雙困人群的居住困難已經(jīng)得到了有效解決,但非戶(hù)口就業(yè)群體的居住困難仍然存在著一定的挑戰(zhàn),因此,保障性租賃住房政策應(yīng)運(yùn)而生,成為未來(lái)住房保障制度發(fā)展的重要支柱和突破口。多年來(lái),公共租賃住房作為我國(guó)住房保障的主體,其保障方式和形式已經(jīng)趨于完善,為保障性租賃住房市場(chǎng)提供了一種新的發(fā)展模式。因此,對(duì)保障性租賃住房的研究,特別是與公共租賃住房的比較研究,具有重要的實(shí)際意義。
在改革開(kāi)放前,住房被視為我國(guó)(企業(yè))向員工供給的一項(xiàng)社會(huì)福利,但其商品性質(zhì)并未受到認(rèn)可。因此,以全國(guó)(部門(mén))統(tǒng)一管理、無(wú)償配置、低房租、無(wú)限期利用為特征的物質(zhì)福利分房制度在城鎮(zhèn)住房行業(yè)中占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。
福利分房政策雖然使廣大農(nóng)村民眾得到了較為平等的住宿權(quán)力和低水準(zhǔn)的房屋保護(hù),但由于財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重,使得這一制度陷入了不良周期。此外,文革十年中住房建設(shè)基本停頓,上世紀(jì)七十年代末城鎮(zhèn)居民居住條件較差的現(xiàn)象更是比較突出,以至產(chǎn)生了“房荒”,這一社會(huì)也已得到了黨和政府的重視,并制定了一整套有力措施來(lái)處理這一現(xiàn)象。從1978年開(kāi)始,“出租公房”、“房租改造”和《住房商品化》的實(shí)施,以及有償轉(zhuǎn)讓和出租的實(shí)施,為城鎮(zhèn)住房制度改革提供了重要的基礎(chǔ),并且不斷推進(jìn)。[2]
根據(jù)[1998]23 號(hào)文的指導(dǎo),城鄉(xiāng)住房制度改造可以劃分為兩個(gè)階段:一是深入改造,推進(jìn)房屋建造;二是加強(qiáng)管理,促進(jìn)房屋公平、合理分配。從1978年到2000年,幸福住房制度經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段,福利分房仍然是主體,但其功能逐漸減弱,而且產(chǎn)品住宅交易市場(chǎng)也迅速發(fā)展。而從2000年開(kāi)始,房屋市場(chǎng)化步入了一種新發(fā)展階段,以商品房為主體,但由于一些政策的失誤,商品房市場(chǎng)的發(fā)展也受到了一定的影響,使得住房保障與社會(huì)市場(chǎng)化的結(jié)合變得困難。隨著房?jī)r(jià)的持續(xù)飆升,新的住房問(wèn)題也隨之而來(lái)。
從“43 號(hào)文”開(kāi)始,住房保障制度的建設(shè)就受到了高度重視,“加快經(jīng)濟(jì)住宅的開(kāi)發(fā)建設(shè)”更是明確指出,各地政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)住宅的開(kāi)發(fā)和建設(shè)力度,以確保城鄉(xiāng)居民的住房安全和舒適。“23 號(hào)文”強(qiáng)調(diào),要健全和健全以經(jīng)濟(jì)適用住宅為首的住宅供應(yīng)體制,并采取針對(duì)不同收入人家的差別政策,調(diào)節(jié)住房投資構(gòu)成,重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住宅(安居工程),以保證城鎮(zhèn)居民的住房需求。盡管深入住房制度改革的指導(dǎo)思想和基本要求受到了重視,但是保障性租賃住房建設(shè)仍然存在著嚴(yán)重的滯后和不足,這一現(xiàn)狀需要我們加強(qiáng)對(duì)保障性租賃住房建設(shè)的重視和落實(shí)。[3]
近十幾年來(lái),國(guó)務(wù)院及地方對(duì)保障性租賃住房的重視不斷提升,從“應(yīng)付”到“應(yīng)急”,再到“應(yīng)對(duì)”,政府積極推進(jìn)保障性租賃住房建設(shè),努力實(shí)現(xiàn)住房保障的有效性和可持續(xù)性。
中央高度重視公共租賃住房成為保障性租賃住房的基礎(chǔ),并將“四房”制度列為指導(dǎo)原則,以廉租房屋、經(jīng)濟(jì)住宅和限價(jià)產(chǎn)品住宅為主要內(nèi)容,為保障性租賃住房的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。未來(lái),中國(guó)保障性租賃住房制度將建立一個(gè)完善的架構(gòu)。
公共租賃住房是一種特殊的住房保障形式,旨在為城鄉(xiāng)中層偏下人均收入家庭、無(wú)房新上崗職員以及外來(lái)務(wù)工人士提供更加公平、公正的居住條件。它與保障性租賃住房有著本質(zhì)的不同,前者的面積標(biāo)準(zhǔn)更加寬松,租賃價(jià)格也更加合理。
“市縣人民政府機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)管理公共租賃住房的管理,這意味著公共租賃住房業(yè)務(wù)覆蓋全國(guó)各地,與“兜底保證”的基本公共服務(wù)目標(biāo)保持一致。22 號(hào)文明確,保障性租賃住房供應(yīng)范圍僅限于居民凈進(jìn)入的大中型都市和省部級(jí)以上民間地方政府機(jī)構(gòu)指定的大中型都市,以滿足當(dāng)?shù)鼐用竦姆课菪枰?/p>
盡管各省人民政府規(guī)定的三四線大中城市房租增長(zhǎng)壓力并不大,但仍有部分大中城市房屋套戶(hù)比偏高,乃至突破1.2,空閑房源較多,而人口凈流入程度也相對(duì)受限,以至于部分三四線大中城市的增加人數(shù)主要是由于市管轄覆蓋范圍的擴(kuò)展,而非真實(shí)的人口凈流入。盡管住房租賃總量或許沒(méi)有太多增加需求,或者增加需求非常受限,但是新建保障性租賃住房的供應(yīng),尤其是在本地,或許會(huì)對(duì)租賃市場(chǎng),包括房地產(chǎn)交易市場(chǎng)造成重大影響,或者可能會(huì)引發(fā)一系列的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。[4]
《公共租賃住房管理辦法》明確,公共租賃住房覆蓋的范圍必須滿足相應(yīng)的房屋規(guī)模和人均收入房產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),而保障性租賃住房則重點(diǎn)針對(duì)符合條件的新城市居民、年輕人等族群,提供更加優(yōu)質(zhì)的房屋服務(wù)?!靶鲁鞘芯用?、年輕人”這一概念在不同城市有著不同的解釋?zhuān)荚趲椭麄兏玫貙?shí)現(xiàn)自身的居住夢(mèng)想。上海市為合理就業(yè)機(jī)會(huì)的在職人員及其配偶、孩子提供保房源,其人均住房建筑面積不小于十五平方米;武漢市則為正規(guī)交納社會(huì)保障、無(wú)自有住房的新市民、年輕人等人群提供保障;沈陽(yáng)市則為九區(qū)內(nèi)求職、創(chuàng)新、活動(dòng)的無(wú)房常住人口(包括新市民、引進(jìn)人才、參加基本公共服務(wù)人員等)提供保障。不論從哪個(gè)角度來(lái)看,這些城市都為新市民和年輕人設(shè)定了住房困難的標(biāo)準(zhǔn)。
公共租賃住房的保障措施分為實(shí)際配租和租賃補(bǔ)助,這二種方法都采取分檔保證,其中實(shí)際配租是最重要的一種,以確保公共租賃住房的合理使用。
以建筑面積不大于六十平方米、集中在四十平方米左右的小戶(hù)型為主,實(shí)施差異化房租政策,根據(jù)家屬住房困難嚴(yán)重程度和人均收入狀況,予以不同水平程度的房租減免,以確保公共租賃住房的保障深度與受益者的支付能力得到有效協(xié)調(diào)。保租賃的定價(jià)機(jī)制要求房租不得高于交易市場(chǎng)房租的85%~90%,這是多數(shù)都市的定價(jià)規(guī)則。
新居民和青年人大多數(shù)來(lái)自藍(lán)領(lǐng)工人,他們的收入較低,無(wú)法適應(yīng)政府部門(mén)提出的保障性租賃住房的要求,因此,他們的房屋支付能力與政府部門(mén)提出的保障性租賃住房定價(jià)存在較大差距。為了保障房屋供應(yīng),各類(lèi)社會(huì)主體必須按照政府部門(mén)的要求,在交通便利或區(qū)位條件較好的地區(qū)建設(shè)保障性租賃住房,同時(shí)確保房屋質(zhì)量。提高交通和區(qū)位條件以及房屋質(zhì)量將會(huì)帶來(lái)房租的提高。在這個(gè)情形下,九折的房租優(yōu)惠政策是不是能夠適應(yīng)新市民和青年人的住房需求,以及保障性租賃住房與保障對(duì)象的支付能力之間的平衡,都需要進(jìn)一步深入探討。[5]
公共租賃住房的租賃期限一般不超過(guò)五年,但是,在達(dá)到租賃期限后,承租人仍然有權(quán)根據(jù)“保障性租賃住房不設(shè)最長(zhǎng)租賃期限”等相關(guān)規(guī)定,選擇續(xù)租或者退出。然而,大多數(shù)城市并未明確規(guī)定保障性租賃住房的退出機(jī)制,只有少數(shù)城市,如上海,才會(huì)對(duì)此做出明確的規(guī)定。
一旦租賃期限沒(méi)有明確的退出機(jī)制,那么理性租客(如城市白領(lǐng)人士)和無(wú)法購(gòu)置房屋的人員將不會(huì)自主撤出保租賃,而新的符合條件的租客將會(huì)繼續(xù)涌入,這將導(dǎo)致政府干預(yù)整個(gè)住房租賃市場(chǎng),從而影響到市場(chǎng)的健康發(fā)展。
政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的公共租賃住房工程建設(shè),采用各種途徑籌資,包括購(gòu)置、新增、改造、長(zhǎng)年出租等;而保障性租賃住房則使用儲(chǔ)備房產(chǎn)和農(nóng)村土地,如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有空閑地塊、工業(yè)項(xiàng)目附屬工業(yè)用地以及儲(chǔ)備空置房產(chǎn),并結(jié)合新供給國(guó)家建設(shè)用地,實(shí)現(xiàn)有效的資源配置。政府部門(mén)采用購(gòu)置、新增、改造或在交易市場(chǎng)上長(zhǎng)年出借公共租賃住房,并進(jìn)行分層補(bǔ)償或租金定價(jià),促使公共租賃住房能夠有效滿足社會(huì)保障目標(biāo)的需求,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與支出水平的有效協(xié)調(diào),確保公共租賃住房的有效服務(wù)。保障房的建造主要是為了幫助村莊集體所有、企業(yè)和事業(yè)單位在自己的地塊上建造保障房,園內(nèi)企業(yè)也可以在工業(yè)園區(qū)內(nèi)建造保障房,以及社會(huì)主體將非居住類(lèi)房產(chǎn)改造成保障房。政府部門(mén)在保障房提供過(guò)程中起到主要的支持作用。為此,政府部門(mén)采用了更加積極的措施,盡量減少對(duì)保障性租賃住房市場(chǎng)的直接干預(yù),激勵(lì)更多主體參與,從而使政府部門(mén)從表面上轉(zhuǎn)變?yōu)槟缓笸苿?dòng)者。
第一,為了支持價(jià)格不高的城市,應(yīng)當(dāng)加大對(duì)保障性租賃住房的財(cái)稅金融補(bǔ)助、融資貸款或者土地傾斜等政策的實(shí)施力度,以鼓勵(lì)社會(huì)主體參加籌建,并將儲(chǔ)備空置住房改建成保障性租賃住房,以滿足居民的住房需求。在房源籌措進(jìn)程中,應(yīng)突破租金房產(chǎn)從儲(chǔ)備房屋中來(lái)的一般思維,采取財(cái)稅補(bǔ)貼政策,鼓勵(lì)居家或租賃機(jī)構(gòu)改建空置成套房屋,如對(duì)在當(dāng)?shù)卣》孔赓U網(wǎng)絡(luò)審批并出售的住宅予以補(bǔ)助和稅費(fèi)減免,同時(shí),對(duì)參加保障性租賃住房改革的居家,或經(jīng)營(yíng)服務(wù)超過(guò)相應(yīng)范圍的租賃機(jī)構(gòu),予以逐年分期補(bǔ)助,以此來(lái)有效提升保障性租賃住房供應(yīng),鼓勵(lì)住房消費(fèi),改善居民生活質(zhì)量,提高社會(huì)福祉。新市民和青年人將受益于這項(xiàng)政策。
第二,以居住困難者為基本入住條件,并且設(shè)定交納社會(huì)保險(xiǎn)年數(shù)的標(biāo)準(zhǔn),以確保障性租賃住房者能夠獲得合理的退出機(jī)會(huì)。如果僅以住房困難作為入市基本條件,而不是退出機(jī)制,這將會(huì)對(duì)整體房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展造成干擾,也會(huì)導(dǎo)致優(yōu)先保護(hù)誰(shuí)的公正性問(wèn)題??紤]到新市民和年輕人入住都市時(shí),他們的住房支付能力最弱,因此,應(yīng)該確定交納社會(huì)保險(xiǎn)年限標(biāo)準(zhǔn),并予以適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡期保證,以解決優(yōu)惠政策的公平性問(wèn)題,同時(shí)也可以減少社會(huì)保障群體過(guò)大的情況,而當(dāng)達(dá)到規(guī)定期限后,就可以退出社會(huì)保障序列,以確保新市民和年輕人的合法權(quán)益得到有效保障。通過(guò)建立公共租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房制度,可以有效地減少對(duì)超出交納社會(huì)保險(xiǎn)期限的住房困難人群的限制,從而促進(jìn)租賃市場(chǎng)的健康發(fā)展。
第三,“?;尽⑻豳|(zhì)量”旨在保證新城市居民和年輕人的基本住房權(quán),同時(shí)也要確保他們的住房質(zhì)量。為此,應(yīng)當(dāng)根據(jù)新加入大中城市的新城市居民和年輕人的實(shí)際情況,合理調(diào)整保障性租賃住房的建設(shè)面積,使其不超過(guò)七十平方米,以保證他們的住房需求,并且與他們的支付能力相匹配。在面積受限的情況下,保障性租賃住房建設(shè)應(yīng)該更加注重提升居住品質(zhì),這種質(zhì)量應(yīng)該表現(xiàn)在住宅或社會(huì)的公共設(shè)施和公共產(chǎn)品,以及周邊環(huán)境的配合上。因此,在保障性租賃住房建設(shè)中,應(yīng)該從戶(hù)型設(shè)計(jì)、公共配套以及保障性租賃住房的選址等方面入手,努力提高租戶(hù)的住房品味,以適應(yīng)他們的居住需求。
第四,為了滿足“一張床、一間房、一套房”的多元化保租賃供給結(jié)構(gòu)的需求,我們必須考慮到不同收入群體的住房需求,以及他們的支付能力。例如,單身藍(lán)領(lǐng)工人或許只需求一條床,而有家有口的父母則急需一套房,剛畢業(yè)設(shè)計(jì)的年輕人則急需一套單獨(dú)的居住空間,這些都是由于收入差異化造成的。為了滿足不同收入水平的新市民和青年人的住房需求,“一張床、一間房、一套房”的多元化保障房供應(yīng)體系可以有效地提升他們的住房體驗(yàn),并且能夠與他們的支付能力相協(xié)調(diào)。[6]
隨著中國(guó)住房制度改革的不斷深入,完全市場(chǎng)化的手段已經(jīng)不能滿足所有人的住房需求,政府部門(mén)必須擔(dān)負(fù)起保障房屋的責(zé)任。未來(lái),中國(guó)房屋制度建設(shè)將會(huì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品住宅與保障性租賃住房的有機(jī)結(jié)合,實(shí)現(xiàn)雙軌并行式的發(fā)展模式。無(wú)論是長(zhǎng)期還是短期,政府和市場(chǎng)的相互作用都缺一不可。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,要想全面解決住房問(wèn)題,就必須堅(jiān)持政府部門(mén)的主導(dǎo)作用,防止各個(gè)建設(shè)公司各自為政,在城市規(guī)劃、工程建設(shè)、準(zhǔn)入、分享、退市和運(yùn)行管理等幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,以確保公共租賃住房建設(shè)發(fā)展的有效性和可持續(xù)性。
公共租賃住房的建設(shè)應(yīng)當(dāng)受到政府和社會(huì)各界的支持,包括大型企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)力量等,但必須符合城市的統(tǒng)一規(guī)劃,并且要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)(主要是面積)進(jìn)行建設(shè),以確保公共租賃住房的安全性和有效性,同時(shí)也要接受政府部門(mén)的監(jiān)督檢查和社會(huì)的監(jiān)督。
公共租賃住房的分配政策應(yīng)該統(tǒng)一,以確保符合條件的職工能夠獲得優(yōu)先配租。在此過(guò)程中,必須注意兩點(diǎn):一是配租標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)相一致,并經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn);二是剩余的公共租賃住房應(yīng)通過(guò)合理的方式交由政府進(jìn)行管理和使用。
非政府投資建設(shè)的公共租賃住房,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守政府統(tǒng)一制定的租金標(biāo)準(zhǔn),以確保租金政策不會(huì)過(guò)度依賴(lài)行業(yè)福利或單位福利。
管理公共租賃住房是一個(gè)新的挑戰(zhàn),它不僅與行政福利制度有所不同,也不能簡(jiǎn)單地套用商品房的管理模式。各地應(yīng)積極探索公共租賃住房的運(yùn)營(yíng)管理,包括選擇合適的運(yùn)營(yíng)單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè),定期審計(jì)個(gè)人和家庭情況,確定補(bǔ)貼發(fā)放和租金、物業(yè)服務(wù)費(fèi)交納的方式,保障承租人的權(quán)利,規(guī)范退出程序,并重新分配公共租賃住房。總而言之,公共租賃住房的運(yùn)營(yíng)應(yīng)該是統(tǒng)一的、封閉的。
隨著保障性租賃住房與公共租賃住房的大規(guī)模建設(shè),我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將受到極大的推動(dòng)和完善。這是一項(xiàng)全新的管理制度,雖然在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)遇到一些困難,但如果各界共同努力,不斷探索和實(shí)踐,這一制度就能夠得到完善,進(jìn)而有效地改善民生,促進(jìn)社會(huì)和諧。