推動(dòng)區(qū)域化黨建高質(zhì)量發(fā)展
——以上海市楊浦區(qū)為例

○舒曉燕

區(qū)域化黨建是由一定區(qū)域內(nèi)的各層級(jí)、各行業(yè)、各類型組織的黨組織共同織起的、嵌入基層社會(huì)共建共治共享治理格局之中、扁平化平臺(tái)型的開放組織體系。自2004年上海率先開展區(qū)域化黨建的探索與實(shí)踐以來(lái)，這一組織體系已成為社會(huì)治理鏈接體制內(nèi)外和不同治理主體的新平臺(tái)。本文以楊浦區(qū)區(qū)域化黨建的探索實(shí)踐為例，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入研究和思考。

一、楊浦區(qū)域化黨建的探索實(shí)踐

區(qū)域化黨建的本質(zhì)是以黨組織的“區(qū)域化”建設(shè)搭起區(qū)域共建共治共享的組織平臺(tái)?；诖?，可從組織的構(gòu)成、行動(dòng)邏輯、發(fā)展趨勢(shì)等方面分析總結(jié)楊浦實(shí)踐。

（一）組織構(gòu)成：著力構(gòu)建完善的區(qū)域化黨建組織體系

中共楊浦區(qū)委（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)委”）從全局的角度積極構(gòu)建“1+12+N”（區(qū)—街道—居民區(qū)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)的區(qū)域化黨建組織體系，意味著區(qū)域內(nèi)的黨的基層組織、行政組織黨組、駐區(qū)單位黨組織、“兩新”組織黨組織等，以及黨員個(gè)體等，都成為區(qū)域化黨建的行動(dòng)者。

“1”是指在區(qū)級(jí)層面設(shè)立1 個(gè)區(qū)域化黨建聯(lián)盟，搭建涵蓋區(qū)委、區(qū)政府與區(qū)域單位黨組織之間，以及區(qū)域各單位黨組織之間的對(duì)話交流與協(xié)作共建平臺(tái)。2012 年6 月，區(qū)委聯(lián)手復(fù)旦大學(xué)黨委等8 家高校黨委和上海煙草集團(tuán)等7 家企業(yè)黨組織，成立滬上首家“區(qū)域化黨建聯(lián)盟”。經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，逐步擴(kuò)展為由16家常務(wù)理事、20 家理事單位、400 余家單位黨組織組成的區(qū)級(jí)聯(lián)盟①。

“12”是指在12 個(gè)街道層面建立健全區(qū)域化黨建聯(lián)盟街道分會(huì)，成員涵蓋高等院校、基層部隊(duì)、重點(diǎn)企業(yè)、三甲醫(yī)院等，承擔(dān)區(qū)域化黨建工作的組織、協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)、服務(wù)等職能，開展互聯(lián)共建,推動(dòng)工作落實(shí)。例如，區(qū)域化黨建聯(lián)盟四平路街道分會(huì)包括同濟(jì)大學(xué)黨委、市政工程設(shè)計(jì)研究總院黨委等45 家成員單位黨組織。

“N”是指立足于居民區(qū)黨組織，推行兼職委員制度，推動(dòng)區(qū)域化黨建工作向居民區(qū)延伸，提高居民區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)資源、服務(wù)居民群眾的能力。2020年，楊浦區(qū)堅(jiān)持以居民區(qū)大總支引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)，發(fā)揮663 名兼職委員、117 名兼職副書記作用，推動(dòng)紅色物業(yè)、紅色業(yè)委會(huì)建設(shè)，打造出一批社區(qū)治理的“YOUNG 當(dāng)家”，加強(qiáng)“大事共議、實(shí)事共辦、要事共決、急事共商”。

（二）行動(dòng)邏輯：?jiǎn)栴}導(dǎo)向—項(xiàng)目牽引—制定清單—集體行動(dòng)

聚焦區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、聚焦群眾最關(guān)心的問(wèn)題，以項(xiàng)目為牽引，以聯(lián)席會(huì)議、人才交流互派等方式，通過(guò)民主協(xié)商、社會(huì)關(guān)懷等多樣化途徑，形成集體決策，制定行動(dòng)清單（包括“需求清單”“資源清單”和“項(xiàng)目清單”），組織集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨建資源集約共享，共同推動(dòng)區(qū)域建設(shè)與發(fā)展，成為楊浦區(qū)域化黨建組織體系的運(yùn)行機(jī)制和行動(dòng)邏輯。

“三師三顧問(wèn)”黨建品牌的形成頗具代表性。自2017年12月起，區(qū)委聯(lián)合同濟(jì)大學(xué)黨委共推社區(qū)規(guī)劃師項(xiàng)目，聘請(qǐng)了一批社區(qū)法律和社區(qū)治理顧問(wèn)，與專業(yè)力量合作，在一線問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，開展“樓棟微整治、空間微改造、景觀微更新”，打造了“睦鄰門”、大學(xué)路街區(qū)自我管理、“Nice2035”未來(lái)生活原型社區(qū)等一批深受群眾好評(píng)的治理項(xiàng)目。自2018年3月起，為緊貼新形勢(shì)、聚焦新任務(wù)，區(qū)委聯(lián)合區(qū)域內(nèi)復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等10所高校推出“大家微講堂·社區(qū)政工師”項(xiàng)目，12位“大家”不僅成為楊浦“大家微講堂·社區(qū)政工師”的月度主講人，還分別與區(qū)轄12個(gè)街道結(jié)對(duì)，擔(dān)任社區(qū)政工師或社區(qū)黨建顧問(wèn)。自2020年6月起，區(qū)委精準(zhǔn)聚焦新冠肺炎疫情暴發(fā)后社會(huì)健康管理新要求和人民群眾運(yùn)動(dòng)健康新需求，找準(zhǔn)高校黨建與區(qū)域黨建的契合點(diǎn)，聯(lián)手上海體育學(xué)院共同打造創(chuàng)新型社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目——“社區(qū)健康師”，積極發(fā)揮上海體育學(xué)院學(xué)科專業(yè)特長(zhǎng)，系統(tǒng)整合校、醫(yī)、企優(yōu)質(zhì)資源，為百姓提供健康服務(wù)。

（三）發(fā)展趨勢(shì)：多元—凝聚—下沉

組織體系更加豐富多元。區(qū)域化黨建聯(lián)盟不斷開拓新的行動(dòng)者，創(chuàng)新設(shè)置組織單元和治理單元，與社區(qū)公共事務(wù)更加精準(zhǔn)銜接。例如，圍繞“把楊浦濱江帶打造成為踐行人民城市重要理念的標(biāo)桿區(qū)和示范區(qū)”目標(biāo)，積極推進(jìn)濱江黨建，構(gòu)筑“珠鏈?zhǔn)椒植?、屬地化管理、綜合性功能”的黨群服務(wù)站點(diǎn)，引領(lǐng)濱江公共空間管理服務(wù)水平不斷提高。堅(jiān)持服務(wù)于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)黨建創(chuàng)新實(shí)踐基地已列入長(zhǎng)三角“三省一市”黨建共建共育共享資源清單。

組織凝聚力不斷提升。黨建聯(lián)盟不斷升級(jí)為黨建共同體、利益共同體、情感共同體、社區(qū)共同體，各類主體參與區(qū)域化黨建聯(lián)盟的內(nèi)生動(dòng)力明顯增強(qiáng)。五角場(chǎng)街道與高校共建的黨建理論研究基地、大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐基地等都是由高校黨組織依托區(qū)域化黨建聯(lián)盟平臺(tái)發(fā)起建立。

組織行動(dòng)領(lǐng)域不斷深入“下沉”。在“睦鄰片區(qū)”和“網(wǎng)格”設(shè)立黨建聯(lián)盟，健全資源需求對(duì)接機(jī)制，協(xié)調(diào)解決社區(qū)難題。在街道層面，以4～8個(gè)居民區(qū)為一網(wǎng)格，設(shè)立睦鄰黨建網(wǎng)格，落細(xì)資源需求對(duì)接機(jī)制，讓“小居委也有大資源”，協(xié)調(diào)解決停車難等物業(yè)難題。在居民區(qū)層面，對(duì)應(yīng)業(yè)委會(huì)工作范圍設(shè)置黨建微網(wǎng)格，強(qiáng)化黨組織對(duì)業(yè)委會(huì)、物業(yè)工作的精細(xì)指導(dǎo)。

二、楊浦區(qū)域化黨建實(shí)踐中存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（一）組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建困境

按照建設(shè)“縱向到底、橫向到邊”全覆蓋的黨組織網(wǎng)絡(luò)以及形成區(qū)域化黨建格局的目標(biāo)要求，楊浦區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)還存有短板與空白，一些領(lǐng)域之間的聯(lián)動(dòng)融合也存在縫隙，一定程度上影響了區(qū)域化黨建的密度和強(qiáng)度。

1.區(qū)域化黨建格局中個(gè)別組成部分的黨建工作存有空白

居民區(qū)黨建、駐區(qū)單位黨建運(yùn)行相對(duì)成熟完善，而新興領(lǐng)域黨建由于聚集的大多是“兩新”組織，黨的組織覆蓋和工作覆蓋仍有不少空白②。由于這些黨組織隸屬關(guān)系比較復(fù)雜，有的隸屬注冊(cè)地，有的隸屬經(jīng)營(yíng)地，在多種隸屬關(guān)系并存的情況下，上級(jí)黨委開展黨建工作有的重復(fù)交叉，有的放任自流，也有可能出現(xiàn)“黨建空白”企業(yè)。

2.區(qū)域化黨建格局中一些領(lǐng)域的黨建工作之間留有縫隙

區(qū)域化黨建工作機(jī)制將轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、駐區(qū)單位、“兩新”組織等各類黨組織集聚在一起，但由于在一些領(lǐng)域沒(méi)有形成常態(tài)化的融合共建機(jī)制，并且黨組織組建動(dòng)態(tài)化、黨的活動(dòng)開放化、黨員教育管理服務(wù)一體化等舉措也不到位，導(dǎo)致相互聯(lián)動(dòng)不足。一些新興領(lǐng)域的黨組織與所在平臺(tái)、行政部門沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，相互之間除了可能存在業(yè)務(wù)往來(lái)之外，沒(méi)有其他的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。園區(qū)樓宇中的企業(yè)發(fā)展與園區(qū)樓宇黨建工作的融合度、園區(qū)樓宇黨建與所在社區(qū)的融合度、“就近相鄰”原則下的園區(qū)樓宇之間的黨建融合度等都存在縫隙。

（二）機(jī)制運(yùn)行困境

1.強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議制度約束力

黨建聯(lián)席會(huì)議制度是區(qū)域化黨建工作的主要制度平臺(tái)，它能夠使區(qū)委、街道黨工委與駐區(qū)單位、“兩新”組織等快速建立聯(lián)系，有助于克服傳統(tǒng)社區(qū)治理“條塊分割”的問(wèn)題③。區(qū)域化黨建合作單位之間是聯(lián)誼性質(zhì)的合作伙伴關(guān)系，街道黨工委作為組織協(xié)調(diào)者，應(yīng)借助聯(lián)席會(huì)議制度加強(qiáng)對(duì)合作單位的約束和監(jiān)督。

2.完善項(xiàng)目考核機(jī)制

為持續(xù)吸引駐區(qū)單位和“兩新”組織加入?yún)^(qū)域化黨建聯(lián)盟，街道黨工委往往采用項(xiàng)目化的方式整合轄區(qū)各領(lǐng)域黨建資源。社區(qū)黨群服務(wù)中心作為區(qū)域化黨建工作的重要樞紐型平臺(tái)（通常作為街道區(qū)域化黨建聯(lián)盟的秘書處），派工作人員加強(qiáng)日常走訪聯(lián)系，挖掘資源，對(duì)接需求，形成共建項(xiàng)目。在項(xiàng)目終評(píng)中，對(duì)駐區(qū)單位共駐共建和黨員發(fā)揮作用，不僅要做定性的評(píng)價(jià)，還應(yīng)運(yùn)用精準(zhǔn)有效的量化考核辦法，持續(xù)調(diào)動(dòng)駐區(qū)單位及其黨員參與社區(qū)建設(shè)、服務(wù)社區(qū)居民的積極性，增強(qiáng)區(qū)域化黨建工作開展的實(shí)效。

三、促進(jìn)區(qū)域化黨建高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策與思考

（一）組織再造：讓區(qū)域內(nèi)的各類黨組織“建起來(lái)”“轉(zhuǎn)起來(lái)”“聯(lián)起來(lái)”“強(qiáng)起來(lái)”，形成平等、多元、互動(dòng)的扁平化網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)

一是實(shí)現(xiàn)黨的組織和工作在橫向性、自主性和流動(dòng)性的社會(huì)空間中的全覆蓋。二是持續(xù)關(guān)注和適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新特點(diǎn)，創(chuàng)新組織設(shè)置，開辟區(qū)域新的社會(huì)治理空間和組織平臺(tái)，激活組織節(jié)點(diǎn)。三是增強(qiáng)黨組織之間的網(wǎng)絡(luò)鏈接和資源共享，增強(qiáng)結(jié)構(gòu)上的密度和黏度，構(gòu)筑一種以黨組織系統(tǒng)為互動(dòng)樞紐，實(shí)現(xiàn)各類主體之間的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”。例如，針對(duì)樓宇入駐單位“進(jìn)門難”“組建難”問(wèn)題，充分加強(qiáng)與樓宇產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)公司的協(xié)作，靈活采取片區(qū)聯(lián)建、同業(yè)共建、派駐幫建等方式建立黨組織，探索“支部建在樓組”“支部建在產(chǎn)業(yè)鏈”“支部建在項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)”等方式建立功能型黨組織④；在各類園區(qū)、商圈市場(chǎng)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)等領(lǐng)域，建立網(wǎng)上黨支部，實(shí)現(xiàn)線上線下互動(dòng)，提高活動(dòng)成效；依托城市交通樞紐、建設(shè)項(xiàng)目及功能區(qū)等，建立跨級(jí)別跨類別的黨建共同體等。此外，要在黨組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化上下功夫，強(qiáng)化政治功能：加強(qiáng)對(duì)各類黨組織的指導(dǎo)、督查，嚴(yán)格落實(shí)“三會(huì)一課”、按期換屆、處置不合格黨員等基本制度，探索黨員積分制管理等工作機(jī)制，使黨員管理由封閉型向區(qū)域開放型轉(zhuǎn)變。

（二）構(gòu)建以公共性為主要特征的行動(dòng)邏輯

搭建公共平臺(tái)，以資源整合為基點(diǎn)，關(guān)注社區(qū)共治的環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)，設(shè)置“公共議題”，聚焦公共利益；構(gòu)建多元化的社會(huì)利益訴求表達(dá)通道和暢通的溝通反饋機(jī)制；建立健全多元主體參與共建的激勵(lì)機(jī)制，使個(gè)體、群體和各類社區(qū)組織關(guān)注社區(qū)公共問(wèn)題。以加強(qiáng)黨群服務(wù)陣地建設(shè)為抓手，使之成為推進(jìn)區(qū)域化黨建工作、服務(wù)各級(jí)黨組織的重要載體，成為實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域資源聚集和融合的重要樞紐。充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，構(gòu)建黨建資源管理與信息共享平臺(tái)，配合落實(shí)需求、資源、項(xiàng)目“三張清單”等工作機(jī)制,完善資源整合型黨建工作模式；參照窗口服務(wù)要求,助力“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”功能落地,面向區(qū)域單位和群眾開展黨群、政務(wù)、文體等綜合性服務(wù)⑤；結(jié)合“一線工作法”“黨代表聯(lián)系社區(qū)”等工作，建立群眾問(wèn)題一口式受理機(jī)制，統(tǒng)一匯總、分發(fā)、處置、反饋，并著重梳理社區(qū)黨建、區(qū)域發(fā)展中的共性難點(diǎn)問(wèn)題，打造區(qū)域社情研處基地。

（三）完善區(qū)域化黨建工作長(zhǎng)效機(jī)制

明確各部門職責(zé)，鼓勵(lì)協(xié)同創(chuàng)新，形成“區(qū)委組織部牽頭實(shí)施，街道和區(qū)相關(guān)部門（單位）黨（工）委、黨組具體負(fù)責(zé)，群團(tuán)組織協(xié)同參與，有關(guān)行政職能部門支持配合”的工作協(xié)同責(zé)任機(jī)制。要將區(qū)域化黨建工作作為各級(jí)黨組織抓黨建工作的重要內(nèi)容，堅(jiān)持定期通報(bào)工作情況、每年年終考評(píng)。要充分賦權(quán)街道黨工委，定期召開區(qū)域化黨建共駐共建年度工作會(huì)議和季度例會(huì)，簽訂共駐共建目標(biāo)責(zé)任書。要將區(qū)域化黨建工作開展對(duì)基層治理提升的實(shí)際效果作為黨建考核的核心依據(jù)，淡化材料考核、檔案考核；由單一的聯(lián)盟黨組織定性評(píng)議，轉(zhuǎn)變?yōu)橛陕?lián)盟黨組織、黨員代表、群眾代表共同組建的評(píng)議監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行評(píng)議。要建立激勵(lì)保障措施，以進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域化黨建工作的吸引力和影響力。

（四）培育社會(huì)資本，打造多維社區(qū)共同體

把價(jià)值認(rèn)同作為區(qū)域化黨建主要推動(dòng)力，打造經(jīng)濟(jì)、情感、價(jià)值、生活等多維認(rèn)同的共同體。首先強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，理順社區(qū)各主體合理的利益訴求，始終把黨員群眾關(guān)注的需求熱點(diǎn)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過(guò)主題黨日聯(lián)過(guò)、黨建活動(dòng)聯(lián)辦、自治共治聯(lián)抓、民生服務(wù)聯(lián)推、文化活動(dòng)聯(lián)辦、志愿公益聯(lián)做等豐富的活動(dòng)載體和方式，激發(fā)參與主體的內(nèi)生動(dòng)力，提高區(qū)域化黨建的吸引力和凝聚力。其次要通過(guò)多種形式，將區(qū)域化黨建推進(jìn)的治理項(xiàng)目、治理任務(wù)全過(guò)程、全方位地展示給社區(qū)群眾，聽取反饋與評(píng)價(jià)，增強(qiáng)群眾對(duì)區(qū)域化黨建共建共治共享理念的信任。另外，要充分認(rèn)識(shí)到當(dāng)前基層群眾自治組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮的重要作用，賦予它們更多的話語(yǔ)權(quán)、自主權(quán)和激勵(lì)措施，促使其積極投身區(qū)域共治。

注釋：

①中共上海市楊浦區(qū)委組織部課題組：《適應(yīng)城區(qū)功能定位的基層黨建工作格局研究》，《上海黨史與黨建》2018 年第7 期。

②宋黔暉：《深化園區(qū)樓宇黨建的實(shí)踐探索——以上海市楊浦區(qū)為例》，《黨政論壇》2019 年第1 期。

③李中陽(yáng)：《區(qū)域化黨建過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》2021 年第1 期。

④尹文、高曉林：《空間視角下城市區(qū)域化黨建的實(shí)踐邏輯》，《上海黨史與黨建》2021 年第6 期。

⑤宋林霖、許飛：《新時(shí)代黨群服務(wù)中心承接政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)問(wèn)題研究》，《國(guó)家治理現(xiàn)代化研究》2021 年第2 期。