葛天驕，徐 丹

（上海市松江區(qū)生態(tài)環(huán)境局，上海 200000）

1 目的和意義

建設項目環(huán)境影響評價作為一項預評價制度，通過預測建設項目建成后可能對所在區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生的影響，在指導建設項目的設計、建設以及區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和工業(yè)布局優(yōu)化等方面發(fā)揮著重要作用[1]。排污許可制度主要圍繞排污單位已建成的固定污染源，進一步明確其適用的環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)評文件要求，既是規(guī)范排污單位落實各項環(huán)保主體責任的指導性文件，也是生態(tài)環(huán)境管理部門日常監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。同時，隨著排污許可制度的全面落實，排污許可制度與環(huán)評制度的無縫銜接，將極大地助力區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展，不斷提升政務服務能級，提高環(huán)境監(jiān)管質量和效率[2]。

2 存在問題及原因

2.1 環(huán)評第三方服務

在市場調(diào)研和政策研究過程中，通過對區(qū)域內(nèi)企業(yè)的調(diào)研、對環(huán)評編制單位座談，了解到目前環(huán)評市場存在環(huán)評價格差異大、“捆綁”合同現(xiàn)象突出、惡意收費等問題，導致環(huán)評文本質量參差不齊，環(huán)評第三方服務市場較混亂，具體原因分析如下。

2.1.1 環(huán)評編制單位基本情況差異較大

由于環(huán)評單位資質認定已取消，環(huán)評單位注冊的門檻降低，只需要2名工程師即可注冊環(huán)評單位，導致環(huán)評編制單位呈現(xiàn)井噴式增加，從而導致從業(yè)的環(huán)評編制單位的背景、結構、場所、人員、資金等具有較大差異，環(huán)評編制單位整體的職業(yè)道德素質、專業(yè)技術水平、業(yè)務服務質量等方面參差不齊[3]。

2.1.2 環(huán)評業(yè)務市場中介現(xiàn)象比較普遍

近幾年，環(huán)評業(yè)務逐步市場化，環(huán)評編制工作也逐步從技術指導向技術服務方面轉變，屬地資源、技術資源、市場資源等漸漸地由市場運作，市場中介也慢慢成為環(huán)評市場的一個普遍現(xiàn)象。

2.1.3 企業(yè)購買第三方服務的渠道單一

環(huán)境影響評價作為建設項目建設前的必要環(huán)節(jié)之一，環(huán)評編制工作具有一定專業(yè)技術要求，環(huán)評“定價權”始終屬于環(huán)評編制單位，使得企業(yè)在購買第三方服務時，缺少更便捷的市場化比價以及雙向選擇購買渠道。

2.2 環(huán)評與排污許可銜接

分析環(huán)評和排污許可兩項制度特征可知，環(huán)評是企業(yè)環(huán)境管理工作必不可少的一環(huán)，如項目的建設主體內(nèi)容不發(fā)生較大變動，通過審批后的環(huán)評文件就不會持續(xù)更新；排污許可則實時結合最新發(fā)布的法律法規(guī)、排污單位的生產(chǎn)情況、周邊的環(huán)境敏感程度變動情況等進行動態(tài)更新，這將導致同一個建設項目在管理要求上“手勢”不一致，具體原因分析如下。

2.2.1 分類管理名錄尚未完全統(tǒng)一

自2021版建設項目環(huán)評分類管理名錄正式實施以后，環(huán)評和排污許可已將《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》作為行業(yè)類別的判定依據(jù)，極大促進了兩項制度的銜接。但由于兩項名錄仍未完全統(tǒng)一，管理類別仍存在錯位問題，監(jiān)管單位需要保證分類管理名錄具有統(tǒng)一性。例如，一家采用絲網(wǎng)進行干法印花的機織服裝制造企業(yè)，因屬于“有染色、印花（噴墨印花和數(shù)碼印花的除外）工序的機織服裝制造181”，環(huán)評文件類別為報告書，但排污許可僅登記管理；一家年用非溶劑型膠黏劑10t以下的紙制品制造企業(yè)，無需辦理環(huán)評手續(xù)，但排污許可為簡化管理等。

2.2.2 污染物排放量核算原則尚未統(tǒng)一

環(huán)評和排污許可制度均出臺了源強核算方案，行業(yè)類別也基本與其對應，但具體的核算原則和口徑尚未完全統(tǒng)一。例如，對于納管排放的生產(chǎn)廢水，環(huán)評核算排放量的位置為對應污水處理廠排放至地表水體處；排污許可的核算位置為排入市政污水管網(wǎng)的企業(yè)法定邊界處。對于清潔能源的燃燒廢氣，環(huán)評無需申請總量，而排污許可并未對清潔能源進行豁免管理。

2.2.3 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度要求尚未統(tǒng)一

排污許可制度主要延續(xù)了環(huán)評中關于污染物排放相關的內(nèi)容，如污染物排放量、治理措施要求等。特別是尚未納入?yún)^(qū)域排放總量削減、防護距離內(nèi)居民搬遷、環(huán)境風險防范以及生態(tài)影響減緩措施等環(huán)評中提出的其他環(huán)保管理要求，容易造成這部分管理要求的“監(jiān)管中空”。

從建設項目“事前”準入管理方面，環(huán)評服務的專業(yè)性、規(guī)范性、準確性，為“事中事后”監(jiān)管提供了有力支撐。在監(jiān)管企業(yè)排污行為的時效性方面，排污許可證更加貼合污染物排放管控要求現(xiàn)狀和企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀的管理文件。而環(huán)評第三方服務如何為排污許可管理提供有力支撐，排污許可如何精準、全面地銜接環(huán)評文件中的污染物排放量、自行監(jiān)測等環(huán)保管理要求，值得深入探討。

3 對策建議

根據(jù)各方反映的環(huán)評與排污許可管理情況以及具體原因，積極調(diào)研環(huán)評市場，針對環(huán)評市場亂、環(huán)評質量參差不齊、環(huán)評與排污許可制度銜接等問題，通過進一步規(guī)范環(huán)評服務市場，提高環(huán)評業(yè)務水平和服務質量，全面推動環(huán)評與排污許可制度銜接，為高效監(jiān)管排污單位，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟綠色可持續(xù)發(fā)展，探索相關的解決方案。

3.1 規(guī)范環(huán)評第三方服務，提升環(huán)評業(yè)務技術水平

3.1.1 調(diào)研環(huán)評市場，研究擬定環(huán)評指導價

環(huán)評管理部門結合區(qū)域實際市場情況，召集從業(yè)的環(huán)評編制單位進行座談，了解各單位實際的運營情況、收支情況、收費標準以及未來的發(fā)展方向，并結合具體行業(yè)類型差別、環(huán)評編制工作量、產(chǎn)污環(huán)節(jié)情況、環(huán)保治理措施等情況，擬定不同的執(zhí)行方案：以環(huán)評分類管理名錄的行業(yè)類別進行劃分、以工程分析的產(chǎn)污環(huán)節(jié)進行劃分、以污染物排放情況劃分等。

多輪多次的征詢意見后，結合建設項目審查情況，綜合進行考量。最終以環(huán)評分類管理名錄的行業(yè)類別劃分進行擬定環(huán)評收費指導價。進一步統(tǒng)一環(huán)評市場價格，能夠最大程度壓縮“環(huán)評中介”生存空間，提高環(huán)評文件編制質量，提升環(huán)評咨詢服務水平，更能為排污許可管理提供專業(yè)、規(guī)范、準確的技術支撐。

3.1.2 自主倡議環(huán)評最低價格

為解決環(huán)評第三方服務市場混亂現(xiàn)象，區(qū)生態(tài)環(huán)境局需要召集從業(yè)環(huán)評編制單位進行多次座談。結合環(huán)境影響評價的專業(yè)技術性以及企業(yè)實際多樣性，綜合分析環(huán)評編制單位運營實際情況，以環(huán)評分類管理名錄的行業(yè)類別為基礎，制定行業(yè)的最高市場價格。

為了進一步提升企業(yè)服務水平，增強企業(yè)獲得感和滿意度，松江區(qū)成立環(huán)保科技企業(yè)協(xié)會，匯集了一批技術先進、管理規(guī)范、樂于奉獻的企業(yè)。由協(xié)會帶頭發(fā)起倡議，24家生態(tài)環(huán)境領域的第三方服務機構加入倡議隊伍，以最低價為眾多企業(yè)提供高品質、高效率的服務，切實降低企業(yè)成本，以期為企業(yè)減負，為企業(yè)提供效率更高以及質量更好的服務，助力環(huán)境治理服務高質量發(fā)展。切實履行社會責任，為企業(yè)提供一個透明、公平、優(yōu)質的環(huán)評服務平臺，努力營造公開、有序、健康的環(huán)評第三方市場環(huán)境。

3.1.3 強化環(huán)評第三方監(jiān)管

針對環(huán)評文本質量問題、環(huán)評第三方服務市場混亂等現(xiàn)象，制定《松江區(qū)環(huán)評類第三方服務機構管理實施細則（試行）》，并已于2020年5月1日起正式實施。

《實施細則》規(guī)定，環(huán)評第三方服務機構每月需向區(qū)生態(tài)環(huán)境局上報業(yè)務情況，區(qū)生態(tài)環(huán)境局在征詢企業(yè)意見后，對環(huán)評第三方服務機構的總體情況進行打分，以此對企業(yè)實施全方位的監(jiān)督管理，并將諸多環(huán)評編制問題、簽訂合同以外服務內(nèi)容、惡意索取不正當費用等問題納入《實施細則》中。針對日常檢查中發(fā)現(xiàn)并核實的問題，分情形落實書面告知、約見談話、公開通報、負面清單、行政處罰等懲戒措施。松江區(qū)生態(tài)環(huán)境局將結合實際工作中的新問題、新要求，進一步補充完善實施細則，從而規(guī)范環(huán)評第三方服務市場。

3.1.4 探索第三方管理平臺

為了促進企業(yè)與環(huán)保第三方服務機構良性互動，區(qū)生態(tài)環(huán)境局探索建設環(huán)保第三方服務平臺，嘗試以信息化手段規(guī)范第三方服務市場，以期更好地為企業(yè)提供優(yōu)質服務。

在許多企業(yè)苦于無處尋求優(yōu)質第三方的同時，服務單位也正急于提升市場認知度。洞悉這一點，區(qū)生態(tài)環(huán)境局致力于擔當起“橋”與“船”的角色，打破傳統(tǒng)單一閉環(huán)運行模式，以搭建環(huán)保第三方服務平臺的方式來優(yōu)化管理模式。該平臺建成后，將集合第三方信息服務、企業(yè)需求分析、政策法規(guī)剖析、社會評價等功能于一體，從而構建一個公開、透明、多功能覆蓋、全流程服務的公共服務平臺，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+雙向選擇+政策服務”。企業(yè)可以更全面地了解服務機構的市場評價，擁有更大的選擇空間，從而享受更高品質、更優(yōu)惠的服務。

3.1.5 加強三方互通監(jiān)管協(xié)作

為了進一步優(yōu)化營商環(huán)境，指導、服務好企業(yè)，區(qū)生態(tài)環(huán)境局以服務為導向，建立“企業(yè)+街鎮(zhèn)+區(qū)局”三方互通監(jiān)管協(xié)作機制。

各街鎮(zhèn)落實主體責任，排摸區(qū)域內(nèi)的企業(yè)情況，主動聯(lián)系企業(yè)，了解企業(yè)實際存在的問題，就項目落地的區(qū)域規(guī)劃的管理政策、污染物總量指標的申請等事項，引導企業(yè)合理規(guī)劃辦事流程，幫助企業(yè)協(xié)調(diào)職能部門，提高環(huán)保各環(huán)節(jié)的辦事效率。區(qū)生態(tài)環(huán)境局負責做好宣貫、指導工作，從政策、技術等方面指導企業(yè)管理工作，幫助企業(yè)落實各項管理要求。通過企業(yè)直接咨詢管理部門，街鎮(zhèn)直接服務企業(yè)這樣的三方互通機制，能最大程度壓縮“市場中介”的活動空間，為企業(yè)提供一個透明、健康的第三方服務市場。

3.2 推進管理制度銜接，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效能

3.2.1 調(diào)研排污單位，專題研究制度銜接

由生態(tài)環(huán)境主管部門成立調(diào)研小組，對各行業(yè)具有代表性的企業(yè)展開現(xiàn)場調(diào)研工作。不論是環(huán)評許可管理還是排污許可制度，排污單位作為環(huán)保責任落實的主體，通過現(xiàn)場調(diào)研從企業(yè)的角度出發(fā)，切實了解企業(yè)在落實環(huán)評與排污許可制度銜接過程中的疑點和難點。另一方面，組織環(huán)評編制單位和排污許可填報單位召開座談會。環(huán)評編制單位和排污許可填報單位是推動環(huán)評許可管理與排污許可制度過程中不可或缺的一環(huán)，從專業(yè)技術從業(yè)人員的角度出發(fā)，集思廣益，探討環(huán)評與排污許可制度未來改革的方向。

匯總各方意見和建議，由排污許可證核發(fā)部門牽頭，組織局內(nèi)各職能科室部門進行專題討論研究。環(huán)評文件以及排污許可證是建設項目事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)，各科室部門從污染物排放總量核算、自行監(jiān)測要求落實、證后監(jiān)管執(zhí)法等管理領域，通過協(xié)作、獻言獻策，從監(jiān)管、監(jiān)測、執(zhí)法的管理角度討論環(huán)評審批與排污許可管理銜接的契合點和落腳點。

3.2.2 進一步鞏固排污許可核心制度地位

在制度分工上，明確和突出環(huán)評的預評價作用，以分析判斷項目的選址合理性，并為企業(yè)提供專業(yè)的準入建議。將優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和工業(yè)布局方面作為環(huán)評的首要目標，并為項目建成后的環(huán)境管理提出框架性要求。排污許可制度在全面承接環(huán)評提出的管理要求基礎上，根據(jù)不斷更新的法律法規(guī)標準等，實時更新和完善排污單位需落實的各項主體責任，包括治理工藝、治理效果、自行監(jiān)測要求等，定期檢查企業(yè)上報的執(zhí)行情況。

3.2.3 進一步完善統(tǒng)一分類管理名錄要求

通過各類行業(yè)的調(diào)研走訪，進一步了解各類企業(yè)的實際生產(chǎn)情況，以抓重點排污、抓特種污染為基礎，調(diào)整統(tǒng)一環(huán)評名錄、排污許可名錄存在管理類別不相符的類別，并在管理層面上完成整合。在當前名錄暫無法完全統(tǒng)一的背景下，對于環(huán)評管理為報告書、報告表，但排污許可為登記管理甚至不納入管理的類型。生態(tài)環(huán)境管理部門應加強宣傳，并按相關要求適當提高相關排污單位的監(jiān)管頻次。對于環(huán)評為登記表或不納入管理，但需核發(fā)排污許可證的類型，進一步明確此類排污單位許可排放量的申請要求和流程，做好企業(yè)申領排污許可證的幫扶指導。

3.2.4 進一步融合環(huán)評與排污許可管理要素

為了進一步強化排污許可制度的核心地位，環(huán)評的核算原則需要向排污許可銜接。核算排污情況采用同一套技術方法，形成統(tǒng)一的核算口徑，逐步搭建排污許可與環(huán)評“同標準、同數(shù)據(jù)”的聯(lián)動體系，避免因“多本賬”帶來的管理混亂問題。同時，在排污許可證中補充環(huán)評中區(qū)域削減、生態(tài)影響減緩措施等其他管理內(nèi)容，全方位落實環(huán)評要求；另外，將各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范相關要求融入環(huán)評工作中。不僅如此，還需要參考各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范識別污染因子，提出污染防治措施，避免排污許可證核發(fā)過程的重復判定。

3.2.5 進一步推進建設項目許可“兩證合一”

通過環(huán)評與排污許可證的“兩證合一”，解決環(huán)評和排污許可證時間上銜接不暢的問題。對新建項目實施環(huán)評審批與排污許可“兩證合一”。建設單位在辦理項目環(huán)評審批的同時，可以同步申領（變更）排污許可證，打造兩項行政許可事項“一套材料、一表申請、一口受理、同步審批、一次辦結”的管理新模式。這既可管好污染物排放，也適應企業(yè)高質量發(fā)展需求的精細化管理目標，保證建設項目許可“兩證合一”工作的進一步落實。

4 結束語

現(xiàn)階段，環(huán)境影響評價與環(huán)境質量、經(jīng)濟發(fā)展質量有直接關系，環(huán)境質量是環(huán)境影響評價工作的生命線。環(huán)境影響評價報告質量不過關、弄虛作假，可能會對生態(tài)環(huán)境和長遠發(fā)展產(chǎn)生重大影響。因此為了保證相關企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，需要通過環(huán)評制度規(guī)范，對建設項目實行之后對于生態(tài)環(huán)境進行分析、預測或是評估，并結合實際情況提出減輕環(huán)境污染的相關策略，對建設相關施工進度進行實時跟蹤，以此保證建設項目環(huán)評服務質量與效率的提升，保證排污許可管理相關政策的落實，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。