梁 鶴 艾德洲

一、粵港澳基礎教育跨境合作的重大意義解讀

（一）粵港澳教育跨境合作可作為“一帶一路”沿線跨境教育合作的范例

“一帶一路”沿線跨境教育合作既是共建“一帶一路”的重要組成部分，又能夠為共建“一帶一路”提供人才支撐。然而，教育作為服務貿(mào)易開放的爭議領域，在全球各國開放及跨境合作的難度都極高，尤其是在基礎教育領域，幾乎沒有哪個主權(quán)完整的國家愿意將基礎教育對國際全面開放。加之各國基礎教育的制度安排存在較大差異，通過學習借鑒的方式推動教育跨境合作，可行性相對受限。雖然上海自貿(mào)區(qū)成立之初就已經(jīng)關注到跨境教育合作試點的重大意義，通過負面清單的機制設計，推動了職業(yè)教育培訓領域的便捷跨境合作，但收效甚微，主要是一些大型工業(yè)企業(yè)的國際培訓部門被引入到國內(nèi)，用于本集團技術人員和同行業(yè)技術人員的職業(yè)培訓，可復制推廣的空間極其有限。在外無參照、內(nèi)缺試點的情況下，“一帶一路”沿線國家跨境教育合作的標志性成果極為有限。2015 年以來，中國的公務出行和外事管理越來越嚴格，并且近期還呈現(xiàn)出進一步收緊的態(tài)勢，北京、上海、江蘇等地原有比較發(fā)達的教育交流也受到了限制。在教育跨境合作和交流雙重受限的情況下，“一帶一路”沿線教育跨境合作在實踐中陷入瓶頸。

粵港澳三地在地理格局上位于“21 世紀海上絲綢之路”的重要節(jié)點，粵港澳教育跨境合作涉及到兩個特別行政區(qū)和三個關稅區(qū)的跨境合作問題?；浉郯慕逃缇澈献鞯膶嵺`起點很早，從2004 年《關于加強泛珠三角區(qū)域教育交流合作的框架協(xié)議》到2007 年粵港姊妹學校制度設立至今，已經(jīng)積淀了近20 年的跨境合作經(jīng)驗。①參見國務院研究室課題組：《推進粵港教育合作發(fā)展——建立粵港澳更緊密合作框架研究報告之八》，《珠海市行政學院學報》2012 年第1 期。同時，由于社會制度迥異，粵港澳教育跨境合作發(fā)展進程中也出現(xiàn)了一系列具有普遍性的教育跨境合作難題，除長期積淀的經(jīng)驗以外，通過難題的解決，教師教育制度合作、教育人才培養(yǎng)跨境合作、教育資源跨境共享、教育理論創(chuàng)新四方面取得了平臺式協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗。②參見馬早明：《協(xié)同創(chuàng)新30 年：粵港澳教師教育合作的回顧與前瞻》，《華南師范大學學報（社會科學版）》2014 年第6 期。黨的十九大報告和2018 年政府工作報告中都明確提出了全面開放新格局下粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的理念構(gòu)想，這為粵港澳跨境合作提供了新的方向指引和政策支撐。③參見艾德洲：《中國特色自由貿(mào)易港下行政邊界沖突和機構(gòu)改革問題研究》，《經(jīng)濟學家》2018 年第5 期?；浉郯慕逃缇澈献鞅貙⒌玫竭M一步的推動，可以作為“一帶一路”沿線跨境教育合作的范例。

（二）基礎教育跨境合作是民心相通的重要抓手

習近平總書記多次強調(diào)，“一帶一路”沿線國家合作要實現(xiàn)“五通”，即政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通。其中設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和資金融通都屬于基礎設施建設和經(jīng)濟合作范疇，跨境合作模式極為成熟，抓手明確。并且，中國作為全球第二大經(jīng)濟體、“一帶一路”沿線第一大經(jīng)濟體，在設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和資金融通方面都能夠通過主動性和能動性的發(fā)揮，實現(xiàn)主導發(fā)展，但是政策溝通和民心相通必須要依托雙向互動，在雙向互動不足的情況下，主動性和能動性能發(fā)揮的作用相對有限。其中，政策溝通由政府主導，亞投行、博鰲論壇等高峰會談機制也能夠為其形成有力補充，并且隨著中國社會組織的壯大，政策溝通能夠以更多元主體參與的形式得到全方位推動。④參見艾德洲：《服務“一帶一路”政策溝通的粵港澳灣區(qū)聯(lián)動發(fā)展研究》，《當代經(jīng)濟管理》2016 年第11 期。民心相通則不然，民心相通既缺少推動力，又缺乏工作抓手。由于“一帶一路”沿線國家的語言、宗教和文化理念都差異巨大，民心相通工作幾近停滯。

在廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)粵港澳教育跨境交流與合作的實踐工作中發(fā)現(xiàn)，基礎教育跨境合作可以有效地促進民心相通。一方面，基礎教育相對高等教育，其受眾人群以青少年為主，青少年價值理念和思想體系在逐步形成的過程中，是民心隔閡最容易被打破的階段；另一方面，基礎教育跨境合作的管理和審批制度雖然嚴格，但是基礎教育跨境交流和合作涉及到的教師和學生都遠比高等教育的教師和學生活躍，思想束縛更少，交流過程中存在相對更少的需要刻意回避的爭議。綜合來看，在民心相通既缺少推動力又缺乏工作抓手的情況下，基礎教育跨境合作具有成為民心相通重要抓手的潛力。

（三）粵港澳基礎教育跨境合作有利于人心回歸

自1997 年7 月1 日香港回歸至今，人心回歸和社會融合明顯滯后于三地經(jīng)濟合作。在1997年前后出生的新青年，逐漸走上社會舞臺，這20 多年來，港澳中青代群體的價值體系和認知體系已經(jīng)形成，他們對于港澳與內(nèi)地之間的認知也主要停留在經(jīng)濟合作層面，從國家意識和價值塑造層面出發(fā)，應當看到，在某種程度上，這一代群體的國家認同和價值理念塑造距離國家的要求還有提升的空間。國家認同和價值理念約束從來不是思想的固化，而是教育形成的對價值理念的動態(tài)沖擊和影響，使得青年群體能夠被更加多元的認知體系影響，更全面地促進人的發(fā)展和對世界更全面的理解。因此，未來仍需要利用各方面的機會，加大對青年群體的教育和影響。不論是對于個體發(fā)展還是對于社會和諧，國家與港澳都高度重視對下一代的培養(yǎng)時機。在跨境教育合作的實踐中，抓基礎教育合作就是抓青少年跨境深度交流，而青少年跨境交流是思想共識和民心相通的重要抓手。

青少年是一個區(qū)域或經(jīng)濟體的未來。要實現(xiàn)港澳人心回歸，不能再錯過對港澳青少年價值塑造的機遇期。預計十年后，青少年將成為中青代，經(jīng)過20 年左右的發(fā)展積淀，對內(nèi)地理解更充分、思想價值體系更加多元包容的中青年群體將走上歷史舞臺，從而在不久的將來，通過抓好基礎教育跨境合作與交流，一定能夠逐步實現(xiàn)社會和諧和人心回歸。與此同時，在基礎教育中，青少年價值觀往往也會反向影響家長的理念。多數(shù)參加過內(nèi)地交流的港澳中小學生，對中國的概念、國家認同和身份認同都會更加明晰，家長對祖國的歸屬感和國家認同也會更強，接受回訪和再次來訪的比例都有所提高。這種現(xiàn)象在粵港澳“姊妹學?！苯Y(jié)對子過程中也有所體現(xiàn)，那就是越是交流合作的標桿，迭代的合作越順暢。綜合來看，粵港澳基礎教育跨境合作與交流不僅對青少年群體的人心回歸意義重大，也能夠通過青少年來爭取中青代，具有較強的實踐性和緊迫性。

二、粵港澳基礎教育跨境合作的基本情況與互補性分析

（一）粵港澳“姊妹學?！敝贫劝才排c體制差異

廣東省是與港澳最早實施“姊妹學?！本喗Y(jié)計劃的內(nèi)地省份之一，相對北京、上海、貴州等地，規(guī)模最大、往來最頻繁、往來方式更加多元。2004 年，泛珠三角聯(lián)席會議提出此項計劃，2005 年，廣東省與香港、澳門分別簽署了締結(jié)“姊妹學?！眳f(xié)議。隨著粵港澳三地民間往來的日益頻繁，面對新形勢和新發(fā)展需要，2015 年，廣東省教育廳與香港教育局簽署了《粵港姊妹學校合作協(xié)議》，截至2017 年12 月，短短兩年間，粵港締結(jié)“姊妹學校”587 對，粵澳“姊妹學校”39 對。①參見魏文琦：《內(nèi)地與港澳姊妹學校：優(yōu)勢互補，協(xié)同發(fā)展》，《廣東教育》2017 年第12 期。從廣東省教育廳發(fā)布的最新數(shù)據(jù)看，截至2023 年12 月，粵港澳“姊妹學?！币言黾又?455 對。建設內(nèi)容和形式不斷豐富，參與范圍從普通中小學校，增加至幼兒園、特殊教育學校等，在廣東從廣州、深圳等珠三角地區(qū)，覆蓋至全省所有地級市，合作內(nèi)容從單一的師生交流，拓展至教學、科研、德育、體育、藝術等各類教育要素的全方位交流。雖然姊妹學校結(jié)對成果喜人，但是在對粵港澳姊妹學校廣泛征求意見后，研究發(fā)現(xiàn)，以此為抓手的粵港澳基礎教育跨境合作的成效并不盡如人意，并且與多種跨境交流與合作統(tǒng)計類似，存在“只算增、不算減”的情況。

以較有代表性和典型性的廣州越秀區(qū)和黃埔區(qū)“一老一新”兩個教育跨境合作重點片區(qū)為例，兩區(qū)所轄中小學校，結(jié)對的“姊妹學?！?0 余所中失聯(lián)學校多所，如香港嘉諾撒小學、崇真小學暨幼兒園等，并未被剔除。從兩區(qū)實際的情況看，在聯(lián)“姊妹學?！奔s占比七成。失聯(lián)“姊妹學校”失聯(lián)的主要原因除主觀意愿外，主要是結(jié)對初期以“拉郎配”形式為主，但香港的一些中小學屬于教會小學和偏遠的村落小學，財務和校舍建設水平不足以支撐自身運作，無力參與跨境交流和合作。另外一些小學以基金會小學和津貼小學為主。官立學校受香港特區(qū)教育行政部門直接領導和管轄，而資助學校和私立學校有自主權(quán)。“姊妹學?！钡耐鶃砗献鬟^于依賴港澳方面結(jié)對學校自身的意愿和財力。隨著粵港澳“姊妹學?！笨缇澈献髦贫劝才诺某掷m(xù)推進，一些失聯(lián)的學校找到了新的結(jié)對學校，在長期的動態(tài)交流往來中，目前的姊妹學校制度已經(jīng)趨向于穩(wěn)定。

與失聯(lián)“姊妹學校”相對應，粵港澳“姊妹學校”也存在同宗同源的現(xiàn)象，如香港培正、執(zhí)信都是香港排名前列的中小學，這些學校的創(chuàng)立起點都在廣州。以廣州培正中學（小學）為例，廣州培正創(chuàng)立已有129 年的歷史，在抗日戰(zhàn)爭時期，培正學校南遷進入香港，隨后又進入澳門，開辦的分校發(fā)展至今，澳門培正在澳門排名第一，香港培正在香港排名前五，由于發(fā)展底蘊相連，同宗同源，所以姊妹學校之間的往來堪稱標桿。值得關注的是，近年來，在這類標桿姊妹學校交流合作中，出現(xiàn)了港澳方面態(tài)度積極、往來頻繁，但內(nèi)地方面的姊妹學?？缇辰涣骼щy的情況。被調(diào)研的50 余所中小學校校長（或副校長）普遍反應目前粵港澳姊妹學校交流出現(xiàn)了“出不去”的問題，面對新形勢出現(xiàn)的新問題，體制機制改革需前置。

（二）粵港澳基礎教育的優(yōu)劣勢和互補性分析

在廣州市天河區(qū)、深圳市南山區(qū)和東莞市調(diào)研的過程中，多位參加過支教香港和負責“姊妹學校”交往合作工作的中小學校長都曾提出過：“目前，粵港澳‘姊妹學校’已經(jīng)從單向進入到雙向互動階段，并且內(nèi)地與港澳基礎教育的優(yōu)劣勢明顯，互補性很高?！睆V東與港澳地區(qū)相比，基礎教育的優(yōu)勢主要可以被歸納為：一是軟環(huán)境方面，中國內(nèi)地的基礎教育學科更加全面系統(tǒng)、教師配比充足、教研投入和教研條件極好，中國內(nèi)地基礎教育的教研投入甚至遠高于新加坡、韓國等“一帶一路”沿線國家，泰國、馬來西亞等更是望塵莫及；二是硬件條件方面，中國內(nèi)地的中小學校舍建設規(guī)模、體育場館和運動場所規(guī)模、多媒體配套規(guī)模遠超港澳同類中小學的平均水平，尤其是體育場館和運動場所規(guī)模，多所學校都有能力承辦粵港澳跨境足球、籃球聯(lián)賽。這與港澳地區(qū)中小學普遍存在共用體育場館現(xiàn)象形成鮮明對比。

廣東與港澳地區(qū)相比，基礎教育的劣勢主要有：英語和信息技術教育差距較大，廣州天河外國語學校的校長曾經(jīng)試驗在初中使用香港中學英語教材，經(jīng)過一段時間的試驗，雖然學生的英語應用能力還不及結(jié)對“港澳姊妹”學校同階段的學生，但是已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)英語交流，并且能夠應對高考英語考試。信息技術課程方面，1986 年，香港初中教育就引入了計算機課程。1990 年，計算機課程就被作為入學考試課程。除廣為人知的英語和信息技術教育差距外，港澳實踐性課程很多，校工和義工嵌入到學校學生培養(yǎng)中，也為學生參與義工和社會活動建立了紐帶。然而，最值得關注的是港澳中小學普遍推廣的公民教育課程。在調(diào)研走訪中，發(fā)現(xiàn)公民教育課程幾乎很少涉及制度問題，主要是公德教育，教導學生作為社會中的一員，公民享有權(quán)利的同時更加要履行公民責任，推行公平正義、關注弱勢群體、遵守公共秩序等。深圳、珠海等地參加過交換培養(yǎng)的學生和老師也明確表示，港澳的公民教育課程非常值得推廣。

綜合來看，在教育體制方面，港澳具有完備的義工制度、國際化水平很高、課堂活躍度較高且重實踐、重視培養(yǎng)學生的獨立思考；在教育教學優(yōu)勢方面，港澳對英語教育、信息技術培養(yǎng)和公民教育重視程度都很高，教材和課程體系設計具有推廣潛質(zhì)。廣東則代表了中國內(nèi)地的多數(shù)情況，在“軟、硬件”投入方面具有優(yōu)勢。中小學，尤其是公立中小學屬于事業(yè)單位管理與發(fā)展范疇，持續(xù)性的財政投入保障力度較高，學科全面完備，體育、美術和音樂師資資源相對港澳地區(qū)優(yōu)勢明顯。在粵港澳“姊妹學?！敝贫劝才诺幕A上，粵港澳三地中小學生交流互訪，雙方都有認識沖擊，并且都有意愿加強互訪、加深合作。港澳與內(nèi)地基礎教育可以被更形象地比作為國際化與本地化的交流合作。雖然近年來中國內(nèi)地發(fā)展速度驚人，經(jīng)濟、社會和教育都得到了全方位的發(fā)展，但通過與港澳的交流協(xié)作，能夠提升發(fā)展的國際化水平，更好地融入國際環(huán)境，獲得國際認同。中國內(nèi)地基礎教育的國際化也是未來“一帶一路”沿線基礎教育跨境合作的基礎和方向。

三、粵港澳基礎教育跨境合作的瓶頸

（一）“三公”管理體制下教育“走出去”陷入困境

“三公”管理制度明確規(guī)定政府部門人員因公出國（境）、公務購車和公務招待要對全社會公開公示并逐年遞減。教育部門被納入事業(yè)編制管理的教師，跨境交流屬于“三公”管理的范疇。與經(jīng)費管理相匹配，各級政府部門為有效控制三公開支，建立了公務出境指標制度。往往中小學都隸屬于區(qū)教育局管轄，受到區(qū)級政府公務出境指標的限制，而區(qū)級公務出境指標相對省、市數(shù)量少，限制嚴格。綜合考慮到科研發(fā)展需要，高校因公出境指標配給相對占比更高，中小學等基礎教育部門的科研占比較低，這一趨勢有其合理性，很難改變。同時，中小學教師的基本職責和工作安排，與出境需求匹配度不高，但是中小學的基數(shù)和中小學教師的規(guī)模卻異常龐大，僅粵港澳姊妹學校就有1455 對，按照以學生為本的基礎教育跨境交流發(fā)展思路，10 比1 的師生比，每年每校進行一次30 人規(guī)模的常規(guī)交流，教師公務出境指標就至少需要4365 個。在目前的區(qū)管模式下，很難協(xié)調(diào)出這么多指標用于基礎教育跨境交流。而且，申報使用公務出行不但要占用指標的教師，還要使用公務經(jīng)費。按照每次出行每人每天不低于1000 港幣的住宿含補助標準，7 天的交流，每年就需要3000 萬港幣以上的開支。在不進行預算單列的情況下，經(jīng)費開支壓力也很大。并且，公務簽注相對私人簽注申辦難度大、周期長。綜合來看，中小學沒有權(quán)限直接與外事管理部門聯(lián)系，出境申報、指標申報、經(jīng)費使用對接單位都不同，在指標的限制下，中小學也缺少成熟的便捷路徑，繁瑣申報和指標約束嚴重制約了中小學等基礎教育教師參與跨境交流合作的積極性。廣州、東莞、深圳、中山、珠海5 個城市的調(diào)研顯示，隨著粵港澳“姊妹學?！敝贫鹊某掷m(xù)推進，姊妹學校間已經(jīng)建立了比較穩(wěn)定的聯(lián)系，來內(nèi)地交流過的港澳中小學生對內(nèi)地基礎教育的評價越來越正面，香港元朗寶覺小學還專門提出了由學生定期到內(nèi)地交流，重點感受體育課、音樂課和數(shù)學課的合作計劃，但對內(nèi)地基礎教育的正面評價更多的要依靠港澳學生的口口相傳，粵港澳基礎教育跨境合作在“三公”管理體制下，教育“走出去”已經(jīng)逐步陷入困境。

（二）基礎教育跨境合作社會意義大于經(jīng)濟意義，地方政府積極性不高

基礎教育跨境合作與高等教育跨境合作不同，高等教育跨境合作與科研合作和就業(yè)發(fā)展直接相關，基礎教育跨境合作則不然，其經(jīng)濟意義很難得到直接體現(xiàn)?；A教育跨境合作雖然有利于“民心相通”，是抓好下一代價值觀培育的重大工程，但是這些努力在短期內(nèi)沒有實際的經(jīng)濟利益?；A教育合作社會意義遠大于經(jīng)濟意義，地方政府在任期制內(nèi)面臨收益小、風險高的激勵不兼容問題，并且從行為主體的角色看，基礎教育有日常工作任務重、學生沒有獨立行為能力等特征，基礎教育跨境合作過程中，中小學教師既要甘心付出，又要承擔一系列風險，在“三公”經(jīng)費管理模式下，甚至還會經(jīng)常面臨“自掏腰包”的現(xiàn)象。隨著中國內(nèi)地家庭生活越來越富裕，教師可以在假期自費到世界各地游玩，出境港澳游本身的吸引力并不大，中小學教師作為行為主體，激勵約束并不兼容。這就出現(xiàn)了博弈論中被稱為“囚徒困境”的策略性規(guī)避。專家認真調(diào)研、基層工作者認真辦事、政研人員認真匯報、領導干部也經(jīng)常作批示、正面宣傳也能及時跟進，但基礎教育跨境合作的蓬勃發(fā)展態(tài)勢還是沒有形成，地方政府和行為主體的積極性還有待進一步提高。

（三）政策導向時快時慢，民間合作氛圍一直未形成

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“一國兩制”是中國特色社會主義的偉大創(chuàng)舉，是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排。要支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局，形成更廣泛的國內(nèi)外支持“一國兩制”的統(tǒng)一戰(zhàn)線。實現(xiàn)“一國兩制”下港澳人心回歸是有利于祖國長期穩(wěn)定發(fā)展和實現(xiàn)中國特色社會主義階段性發(fā)展目標的政治任務。然而，部分地方政府在實際治理中更加關注經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，粵港澳基礎教育跨境合作的政策導向時快時慢，政策安排雖然一直都是重點，但缺乏專項經(jīng)費和出境指標保障，官方合作的氛圍和宣傳相對較好，但民間合作的氛圍一直沒有真正形成。從中國知網(wǎng)的關鍵詞檢索中也能發(fā)現(xiàn)，廣東的粵港澳“姊妹學校”制度最早被推行，成績也較多，但是檢索發(fā)現(xiàn)廣東粵港澳“姊妹學?！钡年P鍵詞熱度甚至不及北京“京港姊妹學校”的熱度。廣東近20 年的粵港澳基礎教育跨境合作的務實工作，雖然已經(jīng)形成了一定的合作成效、官方合作路徑和正面宣傳，但在中國知網(wǎng)甚至連深港、穗港、珠澳等粵港澳“姊妹學?！钡目缇澈献鳂藯U都檢索不到。這些問題都需要從管理體制和運行機制層面進行全面且更加深刻的思考。

（四）缺少標志性合作項目，基礎教育跨境合作未能深入人心

“一帶一路”沿線國家與地區(qū)的跨境教育合作是“民心相通”，甚至是“五通”的集中體現(xiàn)，通過部長聯(lián)席會議，以項目引領為導向，以機制保障為輔助實現(xiàn)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作。在打造高質(zhì)量發(fā)展的高等教育對外開放高地，以“教育＋多學科”融合方式拓展人文科技交流等領域獲得了大量標桿性的合作成效。①參見尹雅麗、馬早明：《東盟共同體建設的教育行動路向——兼談對我國推進區(qū)域化教育發(fā)展的啟示》，《廣西社會科學》2022 年第8 期。然而，由于基礎教育在各個經(jīng)濟體內(nèi)部都是涉及到價值觀塑造的核心議題，“一帶一路”沿線國家基礎教育跨境合作很難實現(xiàn)大面積鋪開。②參見楊體榮、段尋、吳堅：《“一帶一路”倡議十年中國——東盟教育合作成就與高質(zhì)量發(fā)展路徑》，《比較教育研究》2023 年第10 期?；A教育跨境合作是一項影響深遠、更需要長時間積淀的工作，要形成“遍地開花”的合作氛圍，主要是通過標志性合作項目的“開花結(jié)果”，彰顯出跨境合作和民心相通的樂觀期待和熱烈氛圍。對此，粵港澳基礎教育跨境合作有極強的示范性和帶動性。目前，以粵港澳基礎教育跨境合作中的“姊妹學?！敝贫仁亲罹叽硇院蜆酥拘缘目缇澈献黜椖?，但其在區(qū)域、層級兩方面的內(nèi)部不均衡問題較為突出，以“姊妹學?！睘檩d體，學生聯(lián)動機制缺乏整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，宏觀框架性政策多，微觀可操作性細則少，體制內(nèi)評價存差異，體制外評價機制尚未形成。①參見趙敏、張紹清、黃明亮：《粵港澳大灣區(qū)基礎教育協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實困境與未來進路》，《教育理論與實踐》2022 年第34 期。尚缺少能夠與跨境高等教育合作相比擬的標志性合作項目。在港澳地區(qū)的配套宣傳和宣傳保障機制也未建立起來，一是港澳地區(qū)宣傳系統(tǒng)力量仍需進一步提高，二是因缺乏基礎教育跨境合作的標志性成果，宣傳也很難有一個深入人心的抓手。反觀粵港澳高等教育跨境合作，在三地都有極高的影響和認知度。綜合考慮到以上難題，單個學校通過自身努力推動制度創(chuàng)新的可能性很低，并且由于成功案例只涉及到個別姊妹學校，在缺乏配套宣傳和宣傳保障機制的情況下，粵港澳基礎教育跨境合作距離深入人心還有不少差距。

（五）粵港澳基礎教育跨境交流缺乏“國家認同”課程體系的內(nèi)容支撐

2019 年2 月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出締結(jié)姊妹學校、開放港澳教師培訓和改善隨遷子女入學等一系列加強基礎教育跨境交流合作的具體舉措。但在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)教育部關于基礎教育課程和教材有嚴格的限定。雖然在自貿(mào)試驗區(qū)改革框架下，外國子弟學校和用書的權(quán)限逐步被下放到地方，但是基礎教育的地方主管部門是區(qū)級主管部門，主管部門的人才儲備和聯(lián)系能力都有限，沒有能力推動一門課程的體系化設立。粵港澳基礎教育合作模式和課程體系都有待創(chuàng)新，需要圍繞三地在教育、政治、歷史、地理、風土人情以及環(huán)境與資源等諸多方面的共同課程，通過深入探尋、調(diào)查、研討和總結(jié)相關問題和素材，進行進一步的設計和開發(fā)。②參見林書兵、張學波、陳藩庚、趙希音：《基于珠港澳校際合作的地方課程設計與開發(fā)》，《數(shù)字教育》2020 年第3 期。對于粵港澳基礎教育跨境合作，圍繞地緣歷史、風土人情、政治認同的“國家認同”課程體系的缺失都將影響交流合作的效果。通過基礎教育跨境交流合作，為青少年提供認知交流，促進港澳青少年更全面價值體系塑造，必須以微觀的課程體系的設計與開發(fā)為載體。如果說早期三地跨境基礎教育交流與合作是教師交流、學生交流，那么現(xiàn)階段則要深入到課程交流與共同開發(fā)，脫離“國家認同”課程體系建設，粵港澳基礎教育跨境交流與合作就很難實現(xiàn)從數(shù)量到質(zhì)量的飛躍。

四、粵港澳基礎教育跨境合作的推進路徑

（一）以“一帶一路”為契機，探索教育“走出去”專項扶持體系

要進一步推進粵港澳基礎教育跨境合作，關鍵是要通過優(yōu)化機制設計，實現(xiàn)合作縱深化和主體多元化。建議以“一帶一路”沿線跨境合作為契機，借鑒江蘇、浙江等地中小學校長跨境交流合作制度創(chuàng)新，依托粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的大平臺，探索粵港澳基礎教育合作專項扶持體系?；浉郯摹版⒚脤W?！倍ㄆ谕鶃砗突浉郯幕A教育跨境合作要作為實踐研究工作，結(jié)合科研經(jīng)費管理，簡化外事審批流程，建立專項外事審批工作指引，優(yōu)化配置人力布局，加強專項外事申報、審批和經(jīng)費使用業(yè)務培訓，提升專項辦事和專項資金使用效率。在此基礎上，逐步將深圳—英國基礎教育合作項目、廣州—新加坡基礎教育合作項目等“一帶一路”沿線基礎教育跨境合作項目，納入到專項管理體制中，探索構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)基礎教育“走出去”專項扶持體系。切實推進基礎教育向“一帶一路”沿線“走出去”，踐行習近平總書記民心相通的重要囑托。

（二）設立基礎教育跨境交流與合作的專項經(jīng)費管理模式

教師屬于事業(yè)編制，目前廣東已經(jīng)在高等教育領域全面推進事業(yè)單位改革，考慮到目前大中小學教師的醫(yī)療、養(yǎng)老已經(jīng)與社?；鸩④?，教師事業(yè)編制與公務員編制管理已經(jīng)出現(xiàn)分治現(xiàn)象，預計教師的管理模式可能被逐漸弱化。在廣東做好“四個率先”和構(gòu)建全面開放新格局的背景下，廣東省委、省政府可依托《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件指引，在省教育廳下成立粵港澳基礎教育跨境交流與合作領導小組，對粵港澳基礎教育跨境合作進行省級協(xié)調(diào)。借鑒民間學術社團的體制設計，設立法定機構(gòu)或派生民間組織，發(fā)揮法定機構(gòu)和民間組織的經(jīng)費管理便利和跨境協(xié)調(diào)便利。盡快將粵港澳基礎教育跨境交流合作剝離出“三公”管理體制，一方面支持粵港澳基礎教育跨境交流合作能夠得到全方位的推進，另一方面能夠優(yōu)化“三公”開支清單，讓“三公”清單真正發(fā)揮出對政府人員和監(jiān)管者們公務出境、公務購車和公務招待原本的約束目的。以民間化的手段，實現(xiàn)“公校私助”，以多元化的參與主體優(yōu)化監(jiān)管機制和評價機制，加快推進粵港澳基礎教育跨境合作和“民心相通”工程。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，盡快搭建粵港澳中小學校長論壇和常態(tài)化交流機制

鑒于粵港澳“姊妹學校”制度安排只算增加數(shù)、不算減少數(shù)的微觀統(tǒng)計方式，未來應加強聯(lián)合調(diào)研，既要關注指標、經(jīng)費、機制、模式等共性問題，更要關注三地不同類型私校的個體問題，進一步強化民間組織的多主體協(xié)同作用，鼓勵發(fā)展有助于推進粵港澳基礎教育跨境交流與合作的第三部門和企業(yè)群體，建立健全政府購買服務的體制機制，持續(xù)引入和有效利用社會資源，與政府的組織作用相協(xié)同，形成縱深化、多元化的協(xié)同推力。同時，也要認識到關鍵人群的作用，更好發(fā)揮中、小學校長的帶動作用和積極性，優(yōu)化地方基層監(jiān)管主體的保障作用。建議由粵港澳聯(lián)席會議制度的頂層設計方提出，由省級政府推動，在泛珠和粵港澳聯(lián)席會議的框架基礎上，盡快搭建粵港澳中、小學校長論壇，建立粵港澳三地中、小學校長的常規(guī)交流機制，經(jīng)過論壇討論并共同設定行動計劃，提出保障措施需求。通過平臺建設促進交流和溝通，并為深度合作和聯(lián)合推動制度創(chuàng)新提供平臺，做足準備?；浉郯闹?、小學校長論壇每年可分別在港澳地區(qū)和珠三角地區(qū)舉辦各一次，設立常規(guī)議題和緊急議題制度，建立全面的宣傳保障機制，加強宣傳推廣，樹立正確的輿論導向。在論壇上，推介三地高等教育體系和體制，通過基礎教育和高等教育的聯(lián)動，發(fā)揮優(yōu)勢賦能，延鏈、展鏈滿足基礎教育發(fā)展和多元主體的發(fā)展訴求，共同形成推動粵港澳基礎教育跨境交流與合作的合力。

（四）通過校際合作，共同開發(fā)“國家認同”課程體系

課程體系建設意義深遠，應面向區(qū)域、來自區(qū)域、服務區(qū)域。建議以粵港澳三地基礎教育校際協(xié)作，來共同設計和開發(fā)地方特色課程，形成覆蓋英語國際化教育、信息技術普及教育、文化體育分享式教育、公民認同與國家認同的共識式教育的完備課程體系。發(fā)揮三地基礎教育比較優(yōu)勢，將國家認同課程體系嵌入到共識教育和總體課程體系，以教育優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)勢推進意識形態(tài)塑造。以《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》為文件指引，在廣東省的支持下，由廣東省教育廳報請中央港澳工作主管部門和教育主管部門批準，依托粵港澳基礎教育跨境合作，試點開設具有體制賦能的“國家認同”課程體系。在考察境外基礎教育“公民課程”體系設計和專業(yè)教師培訓體系的基礎上，結(jié)合中國特色社會主義課程改革的發(fā)展訴求，教育主管部門可組織有需求的省份參與，共同開發(fā)“國家認同”課程用書、合理教時安排和專業(yè)教師培訓體系，并更好發(fā)揮數(shù)字化的媒介作用，為內(nèi)地基礎教育向港澳地區(qū)“走出去”，中國基礎教育向“一帶一路”沿線“走出去”提供課程保障。發(fā)揮全國港澳研究會等民間組織的便利聯(lián)系功能，設立相關的課題，引導跨境學術資源、民間資源和教育資源，研究“國家認同”課程體系的優(yōu)化及推廣路徑，動態(tài)跟蹤和推動“國家認同”課程體系縱深化發(fā)展，深入人心。