程子龍

關(guān)鍵詞：瀾湄地區(qū)；“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”；基礎(chǔ)設(shè)施；“一帶一路”

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）１２－００４６－１２

大國間對于東南亞，特別是中國周邊的湄公河國家的基礎(chǔ)設(shè)施投資競合，引發(fā)了對地區(qū)內(nèi)發(fā)展與安全秩序的再思考。基礎(chǔ)設(shè)施兼具的公共產(chǎn)品和戰(zhàn)略屬性，使其自然嵌入了傳統(tǒng)的“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”，而衍生成為新的“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”，① 從而進一步加劇了地區(qū)內(nèi)相關(guān)議題設(shè)置、決策制定以及秩序演變的復(fù)雜性。在“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”框架下，中國西南周邊地區(qū)的發(fā)展、安全秩序走向如何？ 既有的“一帶一路”倡議和瀾湄合作機制如何進一步運作？ 本文將借由對新型關(guān)聯(lián)的分析做進一步思考。

一、“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”的生成

１．１“發(fā)展”與“安全”的關(guān)聯(lián)

“發(fā)展”和“安全”是社會科學(xué)中的兩個元概念，也是政策制定領(lǐng)域最為根本的兩項議題。冷戰(zhàn)結(jié)束之前，“發(fā)展”和“安全”還是彼此較為隔絕的兩項議題?！埃埂ぃ保薄笔录?，兩者開始逐漸相互滲透和融合， 實現(xiàn)了某種關(guān)聯(lián)（Ｎｅｘｕｓ），① “發(fā)展” 開始從低政治領(lǐng)域向上躍升。而發(fā)現(xiàn)“發(fā)展”與“安全”之間的關(guān)聯(lián)性，不僅在現(xiàn)實的政策實踐中呈現(xiàn)出發(fā)展政策安全化和安全政策發(fā)展化的趨勢，②甚至被一些學(xué)者認(rèn)為是一場范式的革命。③

其實發(fā)現(xiàn)“發(fā)展”與“安全”之間的關(guān)聯(lián)更多是一種認(rèn)知的變化，“發(fā)展”與“安全”自始至終都處于一種糾纏的狀態(tài)。而之前從孤立的視角看，兩者之間要么是平行的，要么是存在時間上的差序性，并且難以研判“發(fā)展”與“安全”之間的因果關(guān)系（往往是循環(huán)論證的），存在“發(fā)展”與“安全”孰輕孰重、孰先孰后的問題。隨著政策制定者發(fā)現(xiàn)發(fā)展政策經(jīng)常會因安全因素的干擾而失效，安全政策往往會因加入發(fā)展因素而變得更為有效，從而開始將兩者進行關(guān)聯(lián)。

從關(guān)聯(lián)的視角看，“發(fā)展”與“安全”開始被視為是你中有我，我中有你的關(guān)聯(lián)體。兩者開始被視為是相互構(gòu)建的關(guān)系。而由于“發(fā)展”和“安全”兩者各自又都是寬泛和綜合化的概念，兩者內(nèi)涵的多維度和多層次性就如同生長出了多個觸角，彼此觸及就形成了一個有助于議題嵌入的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，使得“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”具有豐富的內(nèi)涵。因此，“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”可以被理解為發(fā)展與安全之間的各種聯(lián)動與關(guān)系集合，這個集合不僅包括各種實踐活動，更囊括實踐所帶來的各種制度、規(guī)范以及觀念。④

不過，“發(fā)展”與“安全”之間的關(guān)聯(lián)性并不意味著兩者之間總是正向互動的。一方面，“發(fā)展”與“安全”可以成為彼此的保障條件。另一方面，兩者還存在發(fā)展之于安全以及安全之于發(fā)展的機會成本、資源競爭、負(fù)外溢性的消極互動。因此，“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”的正向性互動是需要主觀建構(gòu)引導(dǎo)的過程。

１．２基礎(chǔ)設(shè)施與“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”

基礎(chǔ)設(shè)施兼具公共產(chǎn)品與戰(zhàn)略工具的雙重功能屬性，具有明確的發(fā)展與安全含義。這決定了基礎(chǔ)設(shè)施可以嵌入“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”，形成“發(fā)展—基建—安全”的新型聯(lián)結(jié)關(guān)系。這一互動關(guān)系推動著安全與發(fā)展兩大議題領(lǐng)域在不同層次上展開更為復(fù)雜化的聚合，擴展了當(dāng)前“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”在國際政治中的適用范圍，也強化了基礎(chǔ)設(shè)施對安全與發(fā)展的依賴程度。靜態(tài)化的基礎(chǔ)設(shè)施，如港口、鐵路等，支持和塑造著人、物和信息的交互模式，是“發(fā)展”的運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。借此又衍生出潛在的空間政治權(quán)力，通過影響社會元素的流動、借助其象征符號植入某種觀念等形式來影響政治和社會的運轉(zhuǎn)，⑤成為“安全”的運行場域。

（１）“發(fā)展—基建關(guān)聯(lián)”

基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是一類基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平本身就是發(fā)展的重要指標(biāo)。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施是影響其他發(fā)展因素的關(guān)鍵變量。作為發(fā)展指標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施，在比較不同國家間的發(fā)展程度時，鐵路公路公里數(shù)、機場港口數(shù)量、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，通常是除國內(nèi)生產(chǎn)總值（ＧＤＰ）之外，最基本的衡量指標(biāo)。而像大型水壩、核電站、摩天大樓、跨海大橋等一類的超大工程，更是大國入門級的標(biāo)配。在比較同一國家不同時期的發(fā)展程度時，基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量擴大，質(zhì)量提升，門類擴展，更是衡量比較的一類基礎(chǔ)性指標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善，可以給人以最為直觀的感受，最能直觀體現(xiàn)政府為改善民眾生活質(zhì)量、促進發(fā)展所進行的投入。這也是為什么很多國家將最具有代表性的基礎(chǔ)設(shè)施印在貨幣上，作為自身發(fā)展成就的積極宣示。

基礎(chǔ)設(shè)施作為發(fā)展的先行因素的同時，還通常被認(rèn)為與經(jīng)濟增長、減貧、經(jīng)貿(mào)乃至地區(qū)一體化等其他發(fā)展因素之間存在一定的正向因果關(guān)系。① 世界銀行早在１９９４ 年的年度發(fā)展報告中就強調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施對于發(fā)展的多重功能。②基礎(chǔ)設(shè)施可以在創(chuàng)造就業(yè)、提高生產(chǎn)力、提高貨物流通性等方面為其他的發(fā)展因素產(chǎn)生正向傳導(dǎo)。例如，跨國基礎(chǔ)設(shè)施及互聯(lián)互通就是地區(qū)內(nèi)國家間合作、聯(lián)通的基礎(chǔ)條件。

因此，改善基礎(chǔ)設(shè)施情況成為實現(xiàn)發(fā)展的基本突破口。２０１０ 年，二十國集團韓國首爾峰會達成的《關(guān)于共享增長的首爾發(fā)展共識》（ Ｓｅｏｕｌ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ ｆｏｒ ＳｈａｒｅｄＧｒｏｗｔｈ）便呼吁通過改善發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)“瓶頸”的突破。③ 聯(lián)合國在從“千年發(fā)展目標(biāo)” （ＭＤＧｓ） 向“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（ＳＤＧｓ）轉(zhuǎn)型后，基礎(chǔ)設(shè)施更是明確成為一項目標(biāo)，并且被認(rèn)為是順利實現(xiàn)其他發(fā)展目標(biāo)的前提。④

（２）“基建—安全關(guān)聯(lián)”

基礎(chǔ)設(shè)施還具有戰(zhàn)略重要性，是國內(nèi)安全和國際戰(zhàn)略中的重要考量因素。這里的安全指代的是社會視角的安全，其中安全的主體是基于社區(qū)、群落的“個體”，安全的范圍以非傳統(tǒng)安全為主。但這并不意味著不重視國家的安全，而是因為基建惠及的通常是社區(qū)為單位的基層受眾，并且“個體”的不安全會波及國家和地區(qū)，成為國際不安全的根源。⑤

對國內(nèi)安全而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以同時扮演社會矛盾的“穩(wěn)定器”和“催化劑”?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往同時承載著土地產(chǎn)權(quán)、民意征集、社會動員、社群紐帶、央地關(guān)系等多項議題，因此，基礎(chǔ)設(shè)施與“結(jié)構(gòu)性暴力”之間存在潛在的互動關(guān)系。⑥ 當(dāng)一個項目的實施過程能夠捋順這些議題時，自然可以增加民眾福祉，增強社會的凝聚力，成為緩解社會矛盾的“穩(wěn)定器”。而一但項目落實的過程中充滿產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染、瓦解社群、滋生腐敗等問題，基礎(chǔ)設(shè)施顯然就會轉(zhuǎn)化為社會矛盾的“催化劑”。世界銀行在菲律賓開展的基礎(chǔ)設(shè)施改善項目就曾激化當(dāng)?shù)氐臎_突，制造了人員傷亡事件。⑦ 基礎(chǔ)設(shè)施還是極端氣候天氣與安全之間的中間變量，一些基礎(chǔ)設(shè)施可以通過抑制極端天氣的沖擊而避免沖突。從反方向來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極易受到安全風(fēng)險的影響，安全為基礎(chǔ)設(shè)施提供了基本的運行環(huán)境。

對國際安全而言，國外援助的基建項目往往出于安全、政治和利益的動機，是一種戰(zhàn)略工具，存在著加劇受援方對援助方的依附，侵害東道國主權(quán)的可能性?；ǜ浅蔀榇髧偁幍囊幻丁靶ㄗ印?。所謂“楔子”，其本意是一種填充空隙的機械工具，起到加固的作用。被用作戰(zhàn)略術(shù)語的“楔子”，則是指“聯(lián)盟（超國家行為體）、國家行為體或次國家行為體基于阻止?jié)撛诘臄硨β?lián)盟形成或分化、破壞、瓦解已經(jīng)形成的敵對聯(lián)盟的目標(biāo)，綜合運用政治、經(jīng)濟、軍事等資源，采取對抗或調(diào)適等戰(zhàn)略手段來實現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)的藝術(shù)與科學(xué)?！雹儆纱丝梢?，基建一方面是一種戰(zhàn)略資源，為競爭雙方提供對抗的資本。另一方面，基建是介入的機遇和對抗的平臺，大國可以借此獲取地區(qū)影響力甚至國際領(lǐng)導(dǎo)地位。

自中國提出“一帶一路”倡議，加大了海外基建合作的力度以來，美國及其同盟國家出于獲取地區(qū)戰(zhàn)略利益、塑造地區(qū)秩序的目的，以及對自身地區(qū)影響力下降的擔(dān)憂，圍繞基建領(lǐng)域同中國展開競爭的勢頭開始凸顯。２０１８ 年７月，在由美國商會主辦的“印度—太平洋商業(yè)論壇”上，日本國際協(xié)力銀行（ＪＢＩＣ）與美國海外私人投資公司（ＯＰＩＣ）和澳大利亞外交和貿(mào)易部（ＤＦＡＴ）宣布建立三方伙伴關(guān)系，重點投資印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項目。在此之后，美國與盟友間構(gòu)建排他性的基建聯(lián)盟趨勢明顯。但由于美國等基建資金投入能力減弱，聯(lián)盟便轉(zhuǎn)向了建立基建領(lǐng)域的全球標(biāo)準(zhǔn)方向，并欲借基建合作推廣西方所謂的“民主價值觀”?；谌蚧ㄕ归_的競爭，儼然成為大國間綜合國力之爭、意識形態(tài)之爭、全球秩序之爭的縮影。但是，面對大國間的基建競爭，東道國并非完全被動，面對各方的爭相拉攏，反而增加其議價能力和自主權(quán)。

正是基于基礎(chǔ)設(shè)施自身具備的這些復(fù)合屬性，國際社會已然將其視為一個綜合影響沖突、安全和發(fā)展的重要變量，“發(fā)展—基建—安全”實現(xiàn)了系統(tǒng)性地關(guān)聯(lián)。聯(lián)合國、亞洲開發(fā)銀行、二十國集團等國際組織陸續(xù)將基礎(chǔ)設(shè)施嵌入各項議題，提供制度支撐。例如，聯(lián)合國建設(shè)和平行動中就強調(diào)對于完善基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。②同時，“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”則加劇了議題的復(fù)雜化程度，并且深入地嵌入到了內(nèi)政外交政策的制定中。

東南亞地區(qū)存在著嚴(yán)峻的發(fā)展鴻溝、基礎(chǔ)設(shè)施赤字，是大國基建競爭的主要場域。特別是瀾湄地區(qū)，不僅處于基建投資的高位，而且項目的跨國性、地區(qū)聯(lián)通性和域外干預(yù)性明顯。地區(qū)內(nèi)的“發(fā)展”“安全”圍繞著“基建”已然形成了緊密的關(guān)聯(lián)體系，深刻塑造著地區(qū)內(nèi)的發(fā)展、安全秩序。一方面，作為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施與“發(fā)展”形成關(guān)聯(lián)，為地區(qū)內(nèi)的國別發(fā)展，乃至地區(qū)一體化進程創(chuàng)造機遇，但同時也增加了發(fā)展差距進一步擴大的可能性。另一方面，作為戰(zhàn)略工具的基礎(chǔ)設(shè)施與“安全”形成關(guān)聯(lián)，不僅為國內(nèi)及國家間的沖突矛盾制造了機會窗口，而且為域外大國干擾、塑造地區(qū)秩序提供了“楔子”。

二、瀾湄地區(qū)的“發(fā)展—基建關(guān)聯(lián)”

瀾湄地區(qū)存在著嚴(yán)峻的基礎(chǔ)設(shè)施赤字，是域外大國基建投資的重點爭奪區(qū)域。東南亞國家（除新加坡外）普遍因為基礎(chǔ)設(shè)施底子薄弱，③需求旺盛，而為基建投資創(chuàng)造了極大的需求空間。據(jù)亞洲開發(fā)銀行估計，地區(qū)內(nèi)在２０１６ 年至２０３０ 年間，需要２．７ 萬億美元的基建投資來滿足迅速增長的基建需求。④ 而湄公河五國格外需要基礎(chǔ)設(shè)施投入，各國在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中都將基礎(chǔ)設(shè)施作為發(fā)展重點。⑤ 除了一些國家自身的發(fā)展水平本身就較為落后外，瀾湄地區(qū)作為東盟的重要組成部分，還面臨缺乏政策偏向的問題。東盟本身的基建規(guī)劃更偏向沿海國家傾斜。２０２０ 年４ 月末，東盟發(fā)布了涵蓋交通、能源、信息通信等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通１９ 個優(yōu)先項目清單，這些項目中，屬于瀾湄地區(qū)的幾乎沒有。但瀾湄地區(qū)國家積極主動地尋求互聯(lián)互通。瀾湄地區(qū)早在２０１４ 年就編制“瀾湄國家互聯(lián)互通規(guī)劃”，對接《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃２０２５》（Ｍａｓｔｅｒ Ｐｌａｎ ｏｎ ＡＳＥＡＮ Ｃｏｎｎｅｃｔｉｖｉｔｙ２０２５）和其他次區(qū)域規(guī)劃，促進瀾湄國家全面互聯(lián)互通，探索建立瀾湄合作走廊。

２．１瀾湄地區(qū)“發(fā)展—基建”的正向關(guān)聯(lián)

瀾湄地區(qū)的基建投資與地區(qū)內(nèi)的發(fā)展形成了一定的正向互動關(guān)系。首先，基建成為撬動地區(qū)內(nèi)發(fā)展的重要路徑。第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是瀾湄地區(qū)工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的基石。落后的基礎(chǔ)設(shè)施通常被認(rèn)為會影響現(xiàn)代制造業(yè)部門的生產(chǎn)能力，從而抑制了工業(yè)化進程。① 湄公河國家制造業(yè)的快速發(fā)展有很大一部分原因得益于交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。東盟和東亞經(jīng)濟研究所（ＥＲＩＡ）于２０２０ 年９ 月發(fā)布的《亞洲綜合發(fā)展規(guī)劃３．０》（Ｔｈｅ Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ＡｓｉａＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｐｌａｎ ３．０）就認(rèn)為，湄公河地區(qū)即將開展的４０２ 個基建項目（占總數(shù)的５２％）是工業(yè)化和創(chuàng)新所必須的，被推薦為優(yōu)先執(zhí)行項目。②其中很大一部分是水電開發(fā)項目。這是因為湄公河國家高速經(jīng)濟發(fā)展的背后需要可持續(xù)的電力供應(yīng)。據(jù)估算，至２０５０ 年間，地區(qū)內(nèi)的電力需求將以每年４．５％的速度增長。③ 與此同時，地區(qū)內(nèi)存在著巨大的電力供給赤字，而且清潔能源、可再生能源使用率較低，嚴(yán)重違背地區(qū)內(nèi)可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃。但地區(qū)內(nèi)具有豐富的水資源，開發(fā)水力發(fā)電項目成為平衡用電需求和擴大清潔能源比重間矛盾的重要手段。水電站成為推動地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的重要依托。

第二，基建促進了地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟增長和減貧任務(wù)。早于２０１０ 年的一項研究就指出基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和貿(mào)易便利化極大地緩解了大湄公河次區(qū)域國家的貧困狀況。這主要是因為地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)人口比重大，農(nóng)業(yè)部門對經(jīng)濟普遍有較高的貢獻率。改善交通基礎(chǔ)設(shè)施，會使農(nóng)村地區(qū)能夠進入出口市場，可對農(nóng)業(yè)貿(mào)易和農(nóng)村減貧作出重要貢獻。④ 而且借助項目帶來的搬遷機會，是一次改變生活質(zhì)量的重要機遇。多數(shù)基建項目涉及的是貧窮落后地區(qū)，這些地區(qū)生活的民眾通常難以通過自身努力改變生活境遇，那么搬遷就相當(dāng)于對他們生活的徹底改造。當(dāng)然這取決于公正、合理的補償措施。此外，基建還被作為危機后恢復(fù)經(jīng)濟的重要措施。特別是被視為后疫情時期，助推經(jīng)濟復(fù)蘇的重要領(lǐng)域。⑤ 泰國就于新冠肺炎疫情之際實施四項涉及公路和鐵路、總價值５ 億美元的大型基建項目，旨在國家基建的升級，并通過這些項目來創(chuàng)造就業(yè)和投資機會，以便在新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球貿(mào)易下滑之際刺激國內(nèi)經(jīng)濟。⑥

第三，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通促進了地區(qū)內(nèi)的一體化水平。隨著地區(qū)內(nèi)大量的跨境鐵路和跨河“友誼橋”的建設(shè)，推動了地區(qū)內(nèi)國家間的聯(lián)通水平，減少了貨物、人員運輸?shù)臅r間和成本，從而提升了經(jīng)貿(mào)發(fā)展水平。地區(qū)內(nèi)各國憑借自身的稟賦差異會在一體化的進程中獲得差異性的受益。例如，泰國憑借中泰鐵路項目，能夠提升泰國在中南半島的交通樞紐地位。中泰鐵路、中老鐵路以及中國鐵路網(wǎng)一旦實現(xiàn)互聯(lián)互通，能夠形成中國、老撾和泰國跨國的經(jīng)濟走廊，從而為泰國成為中南半島綜合運輸樞紐中心創(chuàng)造基礎(chǔ)。中泰鐵路還能夠推動泰國東南部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和東北部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，加速南部的優(yōu)勢生產(chǎn)要素通過鐵路向泰國中部和東北部轉(zhuǎn)移，進而實現(xiàn)泰國南北部之間的產(chǎn)業(yè)分工合作和經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還具有改變一國稟賦的可能性。中老鐵路項目就使得老撾從一個“陸鎖國”轉(zhuǎn)變成了“陸聯(lián)國”，在中南半島腹部打造一條輻射緬甸、泰國、柬埔寨、越南等國的新通道，使其深度融入到地區(qū)一體化的進程中。

其次，經(jīng)濟發(fā)展又會反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來，湄公河地區(qū)國家經(jīng)濟普遍保持較高速的增長，成為全球經(jīng)濟發(fā)展中的一抹亮色。經(jīng)濟保持高增速的同時，城市化水平提升，人類發(fā)展指數(shù)有所改善。① 一方面，經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了更多的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。同時，湄公河國家開始引入多方競相參與地區(qū)內(nèi)的基建項目競投，儼然形成了買方市場，擴大了地區(qū)內(nèi)國家的話語權(quán)和自主性。典型案例有泰國當(dāng)局對于修建中泰鐵路的態(tài)度變化。原本是促進泰國進一步融入地區(qū)互聯(lián)互通以及大為改善其國內(nèi)基建水平的重要發(fā)展項目，卻被泰國當(dāng)局頻繁地當(dāng)作政治工具。最初雙方達成合作意向正處于２０１４ 年泰國軍事政變之際。當(dāng)時泰國正面臨西方民主國家和日本的批評浪潮，為了抵御來自西方的壓力，泰國邀請中國幫助其擴大鐵路網(wǎng)絡(luò)。但事態(tài)緩和之后，泰國于２０１６ 年隨即提出異議，導(dǎo)致項目一度擱淺，使中國處于被動。該事件也從某種程度上駁斥了“中國借基建項目對當(dāng)事國施加地緣政治影響力”的論調(diào)，事實上是中國頻繁地面臨東道國修訂項目協(xié)議或叫停項目的風(fēng)險。

另一方面，提高了對于基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的要求。新的基建項目要兼顧經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境的可持續(xù)性?；ǜ脑觳粌H是解決眼下的民生問題，更應(yīng)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟增長趨勢，著眼于城市化進程和氣候減排目標(biāo)等綜合性目標(biāo)。尤其是湄公河地區(qū)的經(jīng)濟高速增長，對于電力，特別是清潔電力的需求大幅上升。從１９９０ 年到２０１５ 年，湄公河次區(qū)域的發(fā)電量以年均８．２％的速度增長。這大約是東盟成員國經(jīng)濟增長率的兩倍，是世界經(jīng)濟增長率的三倍。② 據(jù)估計，這一趨勢將繼續(xù)持續(xù)下去。那么，如何確保水電項目的綠色可持續(xù)性，以及城市、工業(yè)電網(wǎng)的智能減排性，是新興項目所面臨的挑戰(zhàn)。當(dāng)前國際社會在與湄公河地區(qū)國家的基建合作中就普遍都以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為指導(dǎo)原則，基建成為地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要依托。在實際行動上，國家開發(fā)銀行在瀾湄地區(qū)的項目評估中需要包含對擬建項目的環(huán)境與社會風(fēng)險評價，要求貸款申請中必須包含環(huán)境影響評估，并有權(quán)利基于環(huán)保理由拒絕貸款。而中國正與湄公河國家共同開展工業(yè)園區(qū)綠色化行動，積極將工業(yè)園向生態(tài)與綠色化轉(zhuǎn)型，確保實現(xiàn)循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展和低碳發(fā)展。

２．２瀾湄地區(qū)“發(fā)展—基建”的反向關(guān)聯(lián)

基建是發(fā)展的“助推器”。不過，如果規(guī)劃不善，反倒會阻礙發(fā)展，甚至造成“不發(fā)展”“不均衡發(fā)展”等一些反向效果。

第一，最主要的一個反向作用是投入不均衡的基建發(fā)展或?qū)⒊蔀閿U大發(fā)展差距的助因。湄公河地區(qū)國家之間本身就存在較大的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展差距，其中泰國、越南的基建水平較高，而緬甸、柬埔寨、老撾的水平相對落后。國家間的基建落差嚴(yán)重阻礙著地區(qū)內(nèi)的互聯(lián)互通水平，是拉開國家間發(fā)展差距的重要因素，拖累地區(qū)經(jīng)濟一體化的進程。從國家內(nèi)部來看，湄公河地區(qū)的城市，尤其是具有戰(zhàn)略意義的港口城市，通常獲得了更多的基建偏好。地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)，雖然基建有了很大的改善，但普遍還面臨著老舊和維護不力的問題，卻很難吸引到合適的投資項目。地區(qū)內(nèi)的城市中產(chǎn)階級成為互聯(lián)互通中獲益的主要群體，但廣大農(nóng)村并沒有被納入?yún)^(qū)域互聯(lián)互通的想象之中。① 而當(dāng)前的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃２０２５》，反而可能會擴大城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異。

第二，不可持續(xù)的基建發(fā)展會對環(huán)境造成一定威脅。湄公河地區(qū)的環(huán)境具有土壤肥沃、水源豐富、植被茂盛、生物多樣性豐富等特點，同時湄公河區(qū)域還是最易受氣候變化影響的地區(qū)，其依水而生的經(jīng)濟形態(tài)具有很大的脆弱性。地區(qū)在氣候、水、能源和糧食之間形成了一種彼此影響、制約并極具敏感性的紐帶關(guān)系。其負(fù)向的聯(lián)動關(guān)系體現(xiàn)在，氣候變化加劇洪水、干旱以及蟲害威脅，從而導(dǎo)致糧食的減產(chǎn)。而大壩的不當(dāng)建設(shè)和過度采砂會影響沉積物沉淀并破壞漁業(yè)和生物多樣性。過度采砂使有營養(yǎng)的土壤流失，致使農(nóng)田失去養(yǎng)分，生產(chǎn)力下降。沉淀物減少還會導(dǎo)致地面下沉，導(dǎo)致海水倒灌農(nóng)田。特別是三角洲地區(qū)紅樹林的采伐，加劇了這片土地發(fā)生海水入侵的威脅。此外，不可持續(xù)的捕魚方式和森林砍伐還加劇了生物多樣性的喪失。這些都增加了糧食安全遭受不可逆轉(zhuǎn)損害的風(fēng)險。理想的狀態(tài)下，地區(qū)內(nèi)的灌溉、水資源管理和水壩等水利基礎(chǔ)設(shè)施最好能夠具有環(huán)境韌性，能夠調(diào)節(jié)極端天氣造成的劇烈水文波動，最大化經(jīng)濟生產(chǎn)效益的同時又對自然生態(tài)造成最小化的損害。不過由于技術(shù)的局限或規(guī)劃不善，一些項目的作用往往適得其反。例如，越南主導(dǎo)在老撾柬埔寨跨境河流上建造的水壩就被質(zhì)疑減少了支流水量，切斷一些魚類的遷徙路線，其造成的環(huán)境損害遠大于其經(jīng)濟效益。② 而韓國企業(yè)參與建設(shè)的老撾“桑片—桑南內(nèi)”（Ｘｅ?ｐｉａｎ－Ｘｅ Ｎａｍ Ｎｏｙ）水電站，因建造質(zhì)量不過關(guān)發(fā)生坍塌事件，反而引發(fā)了老撾最為嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。

第三，為了償還基建債務(wù)，存在擠壓其他發(fā)展議程預(yù)算的可能。吸引外部融資是湄公河國家促進自身發(fā)展的一個重要渠道，但是債務(wù)比重過高的話，又會產(chǎn)生債務(wù)危機的風(fēng)險。湄公河國家普遍債務(wù)水平較高，老撾、泰國、越南、柬埔寨、緬甸在２０１９ 年政府一般性債務(wù)占ＧＤＰ 比例分別為６１．１％、４１％、４３．６％、２８．６％和３８．８％。③而且新冠肺炎疫情期間，這些國家的債務(wù)占比都有所增加，陷入危機的風(fēng)險較大。并且湄公河國家的基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)占整體債務(wù)的比重又比較大。不但加劇了債務(wù)可持續(xù)性的問題，而且為償還基建債務(wù)或?qū)D占用于其他發(fā)展議程的投資。世界銀行曾強調(diào)，投資基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本對于提高生產(chǎn)率和增長的作用同等重要。因此，不應(yīng)偏頗地將推動發(fā)展過度地依賴于基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資。

當(dāng)然，還應(yīng)認(rèn)識到基礎(chǔ)設(shè)施的外溢福利性作用，特別是高鐵等戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施的整體效用。雖然高鐵一類大型投資項目債務(wù)占比高，短期成本回收率低，但會在沿線工貿(mào)、就業(yè)等領(lǐng)域起到配套作用，會從多方面促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，基建投資規(guī)劃及其成本收益核算應(yīng)置于更宏觀的社會經(jīng)濟視角和政策框架下。

三、瀾湄地區(qū)的“基建—安全關(guān)聯(lián)”

和平與穩(wěn)定是基建項目大興建設(shè)的發(fā)展前提，基礎(chǔ)設(shè)施則是延續(xù)和平與安全或是制造矛盾事端的“雙刃劍”。

３．１瀾湄地區(qū)“基建—安全”的正向關(guān)聯(lián)

第一，基礎(chǔ)設(shè)施可以是政府績效合法性的重要來源，通過基礎(chǔ)設(shè)施提升健康和教育等方面的社會福利水平，繼而社會對國家控制的允許也都得到提升。不僅基建的效能對合法性有影響，而且基建的決策和建造過程也會作用于政府的短期合法性。同時，高鐵、大型水電站等高新基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃可以為社會注入現(xiàn)代化和發(fā)展的想象，增強國民對國家治理能力的信任。在泰國，中泰鐵路項目一度成為影響選舉結(jié)果的重要變量。英拉競選總理期間將中泰高鐵計劃作為競選承諾之一，深得選民支持并使為泰黨贏得２０１１ 年選舉。而近期，在中泰鐵路進展趨緩之際，泰國又再次承諾按計劃落實項目，很大一部分原因是巴育政府想借助中泰鐵路項目為２０２３ 年的總理大選造勢。２０２２ 年泰國的多項民意調(diào)查顯示，巴育的支持率處于其執(zhí)政以來的最低點，為爭取繼續(xù)執(zhí)政，巴育寄希望于一些務(wù)實的政績?yōu)樽约杭臃?。?/p>

第二，基建被用來緩解不同民族和群體間的矛盾。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程時常伴隨著產(chǎn)權(quán)的再明晰過程，而產(chǎn)權(quán)不清通常是矛盾的根源。世界銀行開展的“經(jīng)濟社會發(fā)展土地劃撥項目”（Ｌａｎｄ Ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｄｅｖｅｌ?ｏｐｍｅｎｔ Ｐｒｏｊｅｃｔ）是一個集土地規(guī)劃、基建和技能培訓(xùn)為一體的發(fā)展方案，在２０１１ 年至２０２１ 年間，為柬埔寨的７７９ 戶家庭解決了土地所有權(quán)的問題，②不僅改善了民生，而且極大地緩解了產(chǎn)權(quán)不清所導(dǎo)致的沖突隱患。

第三，基建還被用來縮減地區(qū)間的發(fā)展差距。一些基礎(chǔ)設(shè)施在修建和運營的過程中可以創(chuàng)造新的就業(yè)機會，在貧困地區(qū)修建的基礎(chǔ)設(shè)施通常還會增加當(dāng)?shù)鼐用竦馁Y產(chǎn)價值，如地鐵和工業(yè)園區(qū)的修建會促使周邊房價增長。③ 泰國的勿洞機場，被巴育政府宣傳為“不僅僅是座機場”（ｍｏｒｅ ｔｈａｎ ｊｕｓｔ ａｎ ａｉｒｐｏｒｔ）。勿洞位于泰國南部地區(qū)，地處偏僻，卻有豐富的旅游資源。泰國政府意圖通過修建機場拉動旅游業(yè)，以此來提升北大年、也拉、那拉提瓦這三個南部貧困省份的經(jīng)濟水平。更重要的是，這三個省份是泰國民族矛盾和沖突最為嚴(yán)峻的地區(qū)，近百年的矛盾沖突造成地區(qū)內(nèi)的長期經(jīng)濟停滯。泰國政府更希望借由旅游業(yè)對經(jīng)濟的撬動作用，來減少民族間的發(fā)展差距，增強邊緣群體的認(rèn)同感和滿足感，進而緩解民族矛盾。

３．２瀾湄地區(qū)“基建—安全”的反向關(guān)聯(lián)

沖突、政局不穩(wěn)定等因素造成的不安全環(huán)境會阻礙基建項目的進展，或是使已建成的基礎(chǔ)設(shè)施無法使用。柬埔寨在２０ 世紀(jì)７０ 年代經(jīng)歷的內(nèi)亂嚴(yán)重阻礙了國內(nèi)基建的發(fā)展。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之前，柬埔寨的基礎(chǔ)設(shè)施水平還與鄰國相當(dāng)，內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后大量規(guī)劃項目不得不擱淺。原本于２０ 世紀(jì)６０ 年代計劃在上丁省內(nèi)建造的幾座大型水壩，僅有特諾河大壩得以落實，而很多基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)戰(zhàn)中遭到破壞。加之戰(zhàn)亂對于國內(nèi)發(fā)展環(huán)境的長期影響，柬埔寨長期以來仍處于戰(zhàn)前的基建水平。除柬埔寨外，緬甸也時常因為內(nèi)亂阻礙國內(nèi)基建發(fā)展進程。例如，２０１９ 年８ 月中旬，緬甸尋求自治的北方聯(lián)盟少數(shù)民族武裝組織發(fā)動襲擊，封鎖了政府控制的欽什韋霍貿(mào)易路線。而２０２１ 年緬甸再次發(fā)生政變以來，許多援助方終止了對緬援助，使得大量進行中的基建項目被迫擱置，預(yù)計總價值超２００ 億美元。①

基建項目因涉及到復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)、移民、環(huán)境保護等問題，其規(guī)劃和建造過程極易誘發(fā)族群間、民眾與政府間的矛盾。一些項目的建設(shè)會引發(fā)所在地資源的重新分配，從而引發(fā)矛盾。泰國的“東部經(jīng)濟走廊”（ＥＥＣ）計劃，被認(rèn)為會加劇原本水資源不足的東部三省的水矛盾。②在“東部經(jīng)濟走廊”框架下，泰國東部的羅勇府、春武里府和北柳府三省被視為是泰國落實“工業(yè)４．０”規(guī)劃的先行區(qū)，屆時將有大量的農(nóng)業(yè)用地被用于建造工廠和公路、港口等設(shè)施。同時人們預(yù)期一些項目會加大海水倒灌淡水資源的風(fēng)險，引發(fā)了當(dāng)?shù)孛癖?，特別是農(nóng)民，極大的恐慌和不滿。當(dāng)?shù)卣敲癖姾晚椖糠街g的重要溝通中介，也是協(xié)助項目順利落地的關(guān)鍵推動方。不過，有時湄公河國家的地方政府也會有尋租、貪腐或執(zhí)行不力的弊端，反而會在民眾與政府，民眾與項目方間制造矛盾。比如，緬甸薩爾溫江上的孟東水電站和伊洛瓦底江上的密松水電站曾因為政府的誤導(dǎo)而遭到了所在地附近居民的抵制。中方在柬埔寨承建的柴阿潤水電項目，盡管項目方書面提供的環(huán)境政策和社會政策都很完備，但因政府與當(dāng)?shù)鼐用駵贤ú簧疲约皣H非政府組織的蠱惑，而引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用駥τ谡目棺h活動。迫于壓力，柬政府不得不終止項目。而在老撾瑯勃拉邦，韓國人建造高爾夫球場造成一些居民的遷移，而拒絕遷移的居民遭到逮捕入獄。

基建項目成為大國主要競爭領(lǐng)域，產(chǎn)生了威脅地區(qū)安全的負(fù)外部性。湄公河國家普遍存在的基建融資赤字本應(yīng)為國際社會參與地區(qū)的發(fā)展合作創(chuàng)造空間，卻成為大國間地緣政治競爭，圍堵中國崛起的一個戰(zhàn)略“楔子”，一時間，湄公河地區(qū)成為大國間的“競技場”。首先，作為戰(zhàn)略資源，域外各國紛紛借助基建投資拉攏地區(qū)內(nèi)國家。例如，印度主導(dǎo)的“湄公河恒河合作倡議”（Ｍｅｋｏｎｇ Ｇａｎｇａ Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ）通過的２０１９ 年至２０２２ 年行動計劃提議投資１０ 億美元用于互聯(lián)互通項目；日本提出“東京戰(zhàn)略２０１８”，為湄公河五國資助１５０ 個以基建為主的發(fā)展項目；美國主導(dǎo)的“藍點網(wǎng)絡(luò)” 計劃、“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計劃以及歐盟主導(dǎo)的“全球門戶”計劃也都不約而同地將東南亞地區(qū)作為投資重點，湄公河國家更是成為焦點地帶。

其次，作為戰(zhàn)略平臺，大國間圍繞地區(qū)內(nèi)基建發(fā)展展開了制度、標(biāo)準(zhǔn)和話語等方面的競爭。③ 西方大國因為資源投入有限，于是開始圍繞基于基建的人權(quán)、環(huán)境、善治、透明度等所謂的“軟基建”問題大做文章。特別是自２０１３ 年中國發(fā)起“一帶一路”倡議，推進中南半島經(jīng)濟走廊建設(shè)以來，美西方國家不斷將中方承建項目與人權(quán)、環(huán)境等議題掛鉤，進行抹黑，還試圖將湄公河打造成下一個“南海問題”。④ 顯然，美國對于湄公河地區(qū)的關(guān)注是為了配合其“印太戰(zhàn)略”。尤其是在２０２０ 年，隨著與中國的競爭加劇，美國介入湄公河地區(qū)事務(wù)達到了一個高潮，美國不僅將“湄公河下游倡議”（ＬＭＩ）升級為“湄公河—美國伙伴關(guān)系”，還加大了對中國上游行為的批評力度。⑤ 美國同時加大與盟友在湄公河地區(qū)的合作力度。美國和澳大利亞共同提出的“湄公河保障計劃”，更是明確指明是為了實現(xiàn)美國的“印太愿景”。①

最后，作為戰(zhàn)略的結(jié)果，這一系列動作阻礙了地區(qū)內(nèi)國家的合作發(fā)展進程，誘發(fā)國家間的相互誤解。大國之間的基建競爭具有重塑地區(qū)安全關(guān)系的可能性。柬埔寨國家媒體《高棉時代》就針對人權(quán)觀察于２０２１ 年８ 月１０ 日發(fā)布的題為《水下：中國“一帶一路”項目對柬埔寨的人權(quán)影響》（Ｕｎｄｅｒｗａｔｅｒ： Ｈｕｍａｎ Ｒｉｇｈｔｓ Ｉｍｐａｃｔｓ ｏｆ ａＣｈｉｎａ Ｂｅｌｔ ａｎｄ Ｒｏａｄ Ｐｒｏｊｅｃｔ ｉｎ Ｃａｍｂｏｄｉａ）的報告批評指出，此報告是作為其長達十年的詆毀柬埔寨聲譽和破壞柬埔寨王國政府引導(dǎo)國家走向和平、穩(wěn)定與繁榮的堅定努力的一部分。② 美國史汀生中心和“地球之眼”所共同推動的“湄公河大壩監(jiān)測”作為“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的重要項目，對瀾滄江干流上的１１ 座中國大壩的水文和氣候信息進行監(jiān)測。但中國清華大學(xué)研究團隊發(fā)現(xiàn)，“湄公河大壩監(jiān)測”發(fā)布的水庫水位讀數(shù)存在嚴(yán)重誤差，與實際水位相去甚遠。這些錯誤數(shù)據(jù)已被用于炒作針對中國的不實言論，制造下游國家對中國的抵觸情緒。雖然“湄公河大壩監(jiān)測”小組承認(rèn)他們的研究結(jié)果存在錯誤，但修改后的數(shù)據(jù)仍不正確。③ 顯然，美國主導(dǎo)的湄公河地區(qū)的基建競爭，表面上是為形塑地區(qū)內(nèi)更高水平的基建發(fā)展，實際上卻是為制造地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)與中國基建“脫鉤”、分化地區(qū)內(nèi)與中國的合作關(guān)系、友好關(guān)系打入“楔子”，從而使地區(qū)出現(xiàn)陣營化和對抗化的趨勢。

四、實現(xiàn)瀾湄地區(qū)“發(fā)展—基建—安全”的正向關(guān)聯(lián)

從上述的討論可以發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施展現(xiàn)出重構(gòu)發(fā)展與安全之間互動關(guān)系的潛力，推動“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”在不同主體、層次和議題領(lǐng)域中展現(xiàn)出顯著的能動性，能夠在特定時空的復(fù)合環(huán)境下主導(dǎo)發(fā)展與安全的演變。而這種演變具有雙向性，一方面是基建聯(lián)結(jié)發(fā)展和安全形成正向的互動，例如，基建推動經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)展又帶動基建項目的拓展，基建增強政府績效，從而又促進安全，而安全又進一步推動發(fā)展，以此類推的正向螺旋。另一方面是基建聯(lián)結(jié)發(fā)展和安全形成反向的互動。在這一互動中，基建成為不發(fā)展、不安全的因素，形成的是一種反向螺旋?；m然處于聯(lián)動關(guān)系中的核心，但基建本身是中性的，實際上是議題設(shè)定和政策導(dǎo)向賦予了基建價值屬性，從而為聯(lián)動的方向產(chǎn)生動力機制。

也就是說，合理、科學(xué)和可持續(xù)的基建規(guī)劃是產(chǎn)生“發(fā)展—基建—安全”正向螺旋關(guān)聯(lián)的動力機制。合理是指基建規(guī)劃應(yīng)注重利益有關(guān)各方的協(xié)調(diào)性；科學(xué)是指規(guī)劃應(yīng)尊重自然規(guī)律，城市、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，以及基建各子系統(tǒng)間的適配性；可持續(xù)則是指規(guī)劃應(yīng)以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，基建最終應(yīng)服務(wù)于發(fā)展的可持續(xù)性。為確保實現(xiàn)合理、科學(xué)和可持續(xù)的基建規(guī)劃，從而促進“發(fā)展—基建—安全”的正向螺旋聯(lián)動，首先應(yīng)具備議題聚合式的決策模式，應(yīng)注重圍繞基建，積聚起的相關(guān)發(fā)展、安全議題之間的聚合能動性和系統(tǒng)性。其次，應(yīng)以新型制度的建設(shè)應(yīng)對新興的聯(lián)動關(guān)系。一方面，當(dāng)前國際制度并未產(chǎn)生一套覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施全過程、各方面的詳細(xì)規(guī)制。另一方面，圍繞基建聚合式的議題設(shè)定提出了更為復(fù)雜性的制度挑戰(zhàn)。再者，正向的聯(lián)動關(guān)系更加地需要共同體意識。這意味著將基建作為戰(zhàn)略工具，將其“政治化”和過度“安全化”，是因為沒有意識到起反噬性和產(chǎn)生反向螺旋的可能性。

瀾湄地區(qū)是中國周邊外交重點經(jīng)略地區(qū)，是“一帶一路”建設(shè)示范區(qū)，是我國邊境安全威脅的關(guān)鍵來源。因此，中國積極構(gòu)建地區(qū)內(nèi)的“發(fā)展—基建—安全”的正向關(guān)聯(lián)互動，避免地區(qū)出現(xiàn)“發(fā)展—不安全關(guān)聯(lián)”或“安全—不發(fā)展關(guān)聯(lián)”，就顯得尤為重要。

４．１加強關(guān)注議題設(shè)定的關(guān)聯(lián)聚合性

“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”最直接的影響是加劇了議題的聚合性和議題設(shè)定的復(fù)雜性?；ū旧砭完P(guān)聯(lián)集聚了土地產(chǎn)權(quán)、融資、人口遷移、環(huán)境等一系列問題，打破了原本孤立式的議題設(shè)定思維，轉(zhuǎn)化為了立體配置式的思維。隨著基建內(nèi)涵從發(fā)展向社會、政治、安全乃至戰(zhàn)略領(lǐng)域不斷拓展，經(jīng)濟發(fā)展已不再是基建的決定性承諾，“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”如同一座天平，安全成為天平的另一端，一系列議題因素的集聚不斷沖擊著天平的穩(wěn)定性，因此關(guān)聯(lián)性的互動實質(zhì)就是確保這座天平處于一個平衡狀態(tài)。在關(guān)聯(lián)性思維下，瀾湄地區(qū)任何領(lǐng)域的議題設(shè)定都應(yīng)以“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”為指導(dǎo)，注意到基礎(chǔ)設(shè)施吸納多種新型議題的潛在趨勢，確?！鞍l(fā)展—基建—安全”的關(guān)聯(lián)韌性，強化發(fā)展與安全之間的張力。

４．２促進推動風(fēng)險預(yù)警機制建設(shè)

“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”的進程需要進一步的風(fēng)險預(yù)警機制支撐，以應(yīng)對“發(fā)展—不安全”的問題。瀾湄合作機制的創(chuàng)立填補了地區(qū)內(nèi)非傳統(tǒng)安全機制的空白，推動了非傳統(tǒng)安全治理逐步從“碎片化” 向“平臺化” 演進和發(fā)展，①也遏制了“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”的失衡。不過還需為應(yīng)對“發(fā)展—不安全關(guān)聯(lián)”的預(yù)防性工作加強制度性建設(shè)。當(dāng)前的預(yù)警工作過于碎片化，要么是基于企業(yè)自身的行為，存在信息難以互通的問題，要么是以境外民間組織為主體，存在易被操控而污名化中國的問題。因此，新的預(yù)警機制需要注重總體化的伙伴關(guān)系，需要在政府、企業(yè)、社會組織、學(xué)界和社區(qū)之間形成合力。新的預(yù)警機制應(yīng)該具有平臺效應(yīng)，應(yīng)有利于風(fēng)險信息的共享?？梢陨鐓^(qū)單位為橫向坐標(biāo)，以具體項目為縱向坐標(biāo)，建立一個風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，以便各方時時檢索、分析。具體的信息內(nèi)容可以包括：對項目開展前的風(fēng)險排查、調(diào)研摸底的情況；項目進行中的風(fēng)險追蹤情況；對項目后期的滿意度統(tǒng)計，以及新興問題的調(diào)查信息。在此基礎(chǔ)上，可以借助數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對于潛在風(fēng)險進行分析、預(yù)警。

４．３ 積極掌握基建發(fā)展“安全化”的主動權(quán)

大國間圍繞基建的競爭加劇了“安全化”的進程，沖擊著“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”的天平向“安全”一端傾斜，易出現(xiàn)“安全—不發(fā)展”問題。更嚴(yán)峻的是，域外大國的介入及對安全話語的壟斷，剝奪了域內(nèi)國家的安全主體地位，將其降格成為安全受眾，反而形成了域外大國成為安全主體的扭曲關(guān)系。為實現(xiàn)“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”的正向互動，最為關(guān)鍵的一點是重新奪回地區(qū)內(nèi)基建發(fā)展“安全化”的主動權(quán)。

為此，首先要以地區(qū)內(nèi)國家的安全偏好為依據(jù)，制定安全標(biāo)準(zhǔn)。特別是要尊重基建項目的直接受眾和弱勢群體、脆弱群體的偏好，通過制度設(shè)計來確保他們表達偏好的權(quán)利。其次，在安全實踐過程中盡量遵從“對話” 而非“對抗”的邏輯。應(yīng)使安全施動者意識到其與安全受眾之間并非敵對的關(guān)系，而是互利共贏的安全共同體。最后，“安全化”的同時還應(yīng)兼具“去安全化”的過程。地區(qū)內(nèi)國家應(yīng)具備判斷安全議題輕重緩急的意識和權(quán)利，對不同區(qū)間的議題投入相應(yīng)的差別資源與關(guān)注度?？傊?，通過基礎(chǔ)設(shè)施改善民生是中國推動相關(guān)國家和平締造的核心要素，“安全”應(yīng)為基建發(fā)展保駕護航，應(yīng)極力避免在大國競爭日趨激烈的態(tài)勢下，基建因素嵌合導(dǎo)致其他議題的“泛安全化”。中國可以積極利用話語資源，運用身份塑造和話語框定等策略，積極推動瀾湄安全規(guī)范的建設(shè)。

結(jié)語

當(dāng)前，瀾湄地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施問題已經(jīng)展現(xiàn)出嵌入“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)” 的顯著趨勢，一個“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”正在浮現(xiàn)。全新的關(guān)聯(lián)重新塑造安全與發(fā)展兩大議題，使得地區(qū)內(nèi)的發(fā)展、安全內(nèi)部的自循環(huán)互動，走向圍繞基建的相互反饋、相互依賴的復(fù)合系統(tǒng)，地區(qū)的發(fā)展、安全、基建的關(guān)聯(lián)變得日益緊密，其影響也更加復(fù)雜深遠，需要通過構(gòu)建引動“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)” 的正向性互動。合理、科學(xué)和可持續(xù)的基建規(guī)劃是產(chǎn)生正向螺旋關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵。

瀾湄地區(qū)是中國周邊外交重點經(jīng)略地區(qū)，自中國提出“一帶一路”倡議，加大了海外基建合作的力度以來，美國及其同盟國家出于獲取地區(qū)戰(zhàn)略利益、塑造地區(qū)秩序的目的以及對自身地區(qū)影響力下降的擔(dān)憂，圍繞基建領(lǐng)域同中國在地區(qū)內(nèi)展開競爭的勢頭開始凸顯。為在瀾湄地區(qū)建設(shè)和平、穩(wěn)定、繁榮的周邊環(huán)境，中國應(yīng)以瀾湄合作機制為重點平臺，以“一帶一路”建設(shè)為動力源，以“三大倡議”為指導(dǎo)，通過加強關(guān)注議題設(shè)定的關(guān)聯(lián)聚合性、促進推動風(fēng)險預(yù)警機制建設(shè)、積極掌握地區(qū)基建發(fā)展“安全化”的主動權(quán)三個方面，積極構(gòu)建瀾湄地區(qū)“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”正向互動的動力機制。

編輯 邵雯婧