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摘? 要：建設(shè)我國北方重要生態(tài)安全屏障，是習(xí)近平總書記交給內(nèi)蒙古的“五大任務(wù)”之一，其中保護草原是生態(tài)系統(tǒng)保護的首要任務(wù)?？偟脕砜?，進入21世紀(jì)以來，內(nèi)蒙古借助草原生態(tài)保護補助獎勵政策等國家重大生態(tài)保護工程，不斷加大草原生態(tài)恢復(fù)和保護力度，取得了生態(tài)、經(jīng)濟和生態(tài)的積極效果。然而，由于政策不完善、實施不到位、配套不完備、外部支撐體系不健全等原因，使局部地區(qū)依然存在草原植被蓋度高度降低、生物多樣性減少、鼠蟲害增多等生態(tài)退化現(xiàn)象，影響草原生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。因此，建議建立草原生態(tài)補償機制、草原畜牧業(yè)扶持政策，增強可持續(xù)性、完備性的配套政策和外圍支撐體系。

關(guān)鍵詞：重要生態(tài)安全屏障? ? ?草原生態(tài)補償? ? ?畜牧業(yè)扶持政策

草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是國家生態(tài)安全的重要屏障。為保護和恢復(fù)草原生態(tài)狀況，自2011年中央在包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的全國主要草原牧區(qū)實施5年一輪的草原生態(tài)保護補助獎勵政策（簡稱草原生態(tài)補獎?wù)撸峦?。從前兩輪實施情況看，10年來國家累計投入資金超過1500億元，使全國38.2億畝草原得到休養(yǎng)生息，1200多萬農(nóng)牧民收益，草原生態(tài)持續(xù)恢復(fù)，生物多樣性明顯增加，草原無序利用、過度開發(fā)、嚴(yán)重過牧的狀況得到初步扭轉(zhuǎn)①。然而，據(jù)國家林原局所公布數(shù)據(jù)，目前仍有70%的草原處于不同程度的退化狀態(tài)②，我國草原生態(tài)系統(tǒng)整體脆弱，恢復(fù)修復(fù)任務(wù)依然艱巨。

一、內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護和恢復(fù)總體情況

內(nèi)蒙古作為我國草原大區(qū)，草原面積占全國草原總面積的22%，其生態(tài)狀況直接關(guān)系到我國北方生態(tài)安全。長期以來，內(nèi)蒙古高度重視草原生態(tài)保護和建設(shè)。尤其進入21世紀(jì)以來，在全國率先推行禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧等保護和恢復(fù)草原生態(tài)的政策措施，實施國家天然草原退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等重大工程。2011年中央實施草原生態(tài)補獎?wù)吆?，?nèi)蒙古把10.2億畝草原納入政策范圍。政策實施10年間，中央財政累計向內(nèi)蒙古草原投入455億元，全區(qū)12個盟市2個單列市，76個旗縣區(qū)的140多萬戶、490多萬農(nóng)牧民從中受益③。同時，自2018年起錫林郭勒、鄂爾多斯、呼倫貝爾等主要草原牧區(qū)，對約4億畝草原區(qū)域陸續(xù)實施春季牧草返青期休牧政策，盟市、旗縣財政為休牧戶提供不同程度的休牧補貼。目前，內(nèi)蒙古正有序?qū)嵤┑谌啠?021-2025年）草原生態(tài)補獎?wù)?，全區(qū)共9.75億畝草原納入政策實施范圍內(nèi)，其中草畜平衡面積為5.93億畝、禁牧面積為3.82億畝，并延續(xù)春季休牧政策。

總的來看，通過近20年的生態(tài)保護和修復(fù)，內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境顯著改善、惡化趨勢得到整體遏制、草原自我更新修復(fù)能力得以明顯提升、生物多樣性日益豐富，草原生態(tài)、牧民生活、畜牧業(yè)發(fā)展全面持續(xù)向好。2020年全區(qū)草原植被平均蓋度達45%，比2010年提高了8個百分點①，比2000年提高15個百分點②，使祖國北方重要生態(tài)安全屏障構(gòu)筑得更加牢固。當(dāng)然，近兩年課題組通過對呼倫貝爾市、錫林郭勒盟、鄂爾多斯市部分草原牧區(qū)的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在全區(qū)草原生態(tài)整體遏制、局部好轉(zhuǎn)的背景下，部分地區(qū)草原生態(tài)保護效果欠佳，草原深處不同程度出現(xiàn)植被蓋度高度降低、生物多樣性減少、鼠蟲害增多等生態(tài)退化現(xiàn)象，影響草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

二、部分草原生態(tài)保護效果欠佳原因分析

（一）草原生態(tài)保護政策待完善

一是在第二輪草原生態(tài)補獎?wù)咧袑Σ菪笃胶猹剟詈徒裂a助標(biāo)準(zhǔn)進行了適當(dāng)調(diào)整，但在第三輪政策實施中并沒有做調(diào)整。很多受訪牧戶表示，對于禁牧戶而言，現(xiàn)有禁牧補貼依然較低，在沒有再就業(yè)前提下難以支撐其基本生計。顯然，現(xiàn)階段牧民在第二、三產(chǎn)業(yè)再就業(yè)壓力較大，在現(xiàn)行補助標(biāo)準(zhǔn)下牧戶難以做到完全禁牧。二是在具體實施中提出“原則上不允許集中連片且同一權(quán)屬的草原上既有禁牧區(qū)又有草畜平衡區(qū)”③，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)退化草場沒禁牧、可利用草場不能利用的現(xiàn)象，牧戶生產(chǎn)受阻。三是對未完成確權(quán)承包草原的實施補獎?wù)叽嬖谝恍┟c。

（二）草原生態(tài)保護政策實施需加強

一是部分相關(guān)利益方認(rèn)知不到位，沒有把草原生態(tài)補獎?wù)吲c草場利用強度相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為補助獎勵資金是國家給予的一種生產(chǎn)生活補貼，放大了補獎的經(jīng)濟補償作用，卻縮小了對生態(tài)保護行為的鼓勵和有節(jié)制使用草場的限制作用。二是在草場使用過程中，依然存在偷牧超載等不履行禁牧或草畜平衡制度，或過度放牧、過度刈割等有意規(guī)避制度約束的行為。三是存在草畜平衡和禁牧執(zhí)行情況的監(jiān)管缺位或不到位現(xiàn)象。草原生態(tài)補獎對象的多樣化，如重要生態(tài)功能區(qū)、常規(guī)禁牧區(qū)、輪刈禁牧區(qū)等，增強了生態(tài)保護針對性的同時，也加大了政策實施過程監(jiān)管的復(fù)雜性。尤其監(jiān)管權(quán)利的下放，雖然提高了監(jiān)管的時效性，但一定程度上激化了基層組織，或牧戶個體之間矛盾，往往出現(xiàn)監(jiān)管虛設(shè)問題。

（三）配套政策難以持續(xù)跟進

正如草原生態(tài)退化并非單一因素引發(fā)，草原生態(tài)的保護和恢復(fù)也不能僅靠單一政策。比如，在“圍封轉(zhuǎn)移”等早期政策，以及草原生態(tài)補獎?wù)咧校扇∞D(zhuǎn)出生態(tài)脆弱區(qū)牧民的措施，向生態(tài)移民或禁牧戶提供住房補貼、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)平臺、子女上學(xué)等一系列配套政策。然而，一方面對生態(tài)移民或禁牧戶再就業(yè)能力的預(yù)期過高、對就業(yè)環(huán)境的判斷樂觀；另一方面對地方財政持續(xù)支撐能力考慮不周，后續(xù)扶持政策難以兌現(xiàn)，導(dǎo)致部分生態(tài)移民、禁牧戶“轉(zhuǎn)得出”卻“穩(wěn)不住”，只能陸續(xù)返鄉(xiāng)、重操舊業(yè)。結(jié)果，返鄉(xiāng)成本，包括房屋維護重修、棚圈維修、購進基礎(chǔ)母畜、租賃草場等，讓重操舊業(yè)舉步艱辛。再如，在第二輪草原生態(tài)補獎?wù)咧?，部分地區(qū)采取因地制宜的政策措施，預(yù)留了輪刈禁牧區(qū)，既有效保護草原生態(tài)，又顯著降低牧戶購置牧草成本。然而，由于近年來牧草市場緊俏且缺乏強制性監(jiān)管措施，在打草場租賃、商業(yè)性打草過程中，出現(xiàn)高價競買打草場、不按要求輪刈間作、不按規(guī)定留茬、過度打摟枯草、打完草又放牧等亂象，使打草場生態(tài)狀況越發(fā)堪憂。同時，我們也看到，在沒有找到能夠規(guī)避干旱半干旱草原地區(qū)非均衡生態(tài)系統(tǒng)所致自然災(zāi)害風(fēng)險的有效措施之前，中小牧戶災(zāi)害暴露度依然較高，抗災(zāi)減災(zāi)能力較弱，反過來對草地第一生產(chǎn)性的依賴更顯著。

（四）外圍支撐體系不夠健全

一方面，從各牧業(yè)旗縣統(tǒng)計數(shù)據(jù)及入戶調(diào)查情況看，來自放牧畜牧業(yè)的經(jīng)營性收入依然是當(dāng)前多數(shù)牧戶最主要的生計來源。因此，在遷出牧戶不具備二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)技能、遷入地缺乏相應(yīng)的就業(yè)機會前提下，地方政府還缺乏大規(guī)模轉(zhuǎn)移生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)牧民的能力。另一方面，非牧利用，如開墾、采礦、修路、水資源利用、城鎮(zhèn)擴建等對草原生態(tài)的影響評估不足，不同程度出現(xiàn)非牧利用導(dǎo)致的草原生態(tài)退化問題①。牧戶放牧行為或畜牧業(yè)生產(chǎn)是草原生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，并不是可能引起草原生態(tài)退化的唯一誘發(fā)因素。

三、相關(guān)建議

（一）建立和完善草原生態(tài)保護長效機制

草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是國家生態(tài)安全的重要屏障。我國草原主要分布在西部和北部的半干旱、干旱和高寒地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱、退化嚴(yán)重，建議在現(xiàn)行草原生態(tài)保護補助獎勵政策基礎(chǔ)上，盡快建立草原生態(tài)保護長效機制。一要依據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳<關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見>》，建立真正意義上的草原生態(tài)補償機制，構(gòu)建受益者付費原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化的，縱橫相結(jié)合的補償格局，形成草原生態(tài)保護者和受益者良性互動的局面。二要在全國草原資源普查基礎(chǔ)上，出臺草原生態(tài)保護、利用和發(fā)展長期規(guī)劃（2035年或2050年），以最嚴(yán)格制度落實規(guī)劃，使草原生態(tài)保護利用的相關(guān)利益方有穩(wěn)定預(yù)期和保護利用界限。三要加大草原生態(tài)修復(fù)建設(shè)的直接投入和草原生物多樣性、牧草種質(zhì)資源保護的力度。草原生態(tài)修復(fù)建設(shè)涉及面積大、資金投入多、技術(shù)難度大、修復(fù)建設(shè)風(fēng)險高，尤其生物多樣性和牧草種質(zhì)資源保護工程，個人層面難以支撐，均需要國家層面以專項工程形式投入實施。

（二）進一步優(yōu)化草原生態(tài)補助獎勵政策

一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民對美好生活的需求會不斷提高。因此，應(yīng)建立草原生態(tài)補助獎勵標(biāo)準(zhǔn)隨物價水平和社會平均工資水平適度浮動機制。另一方面適當(dāng)調(diào)整草畜平衡評價標(biāo)準(zhǔn)，盡快啟動按“草”“畜”雙指標(biāo)評價體系，將補獎資金（分期）發(fā)放周期、草原生態(tài)狀況監(jiān)測周期適當(dāng)拉長，做到平衡標(biāo)準(zhǔn)與草原生態(tài)非均衡系統(tǒng)達到動態(tài)平衡。同時，進一步強化草原生態(tài)補獎?wù)叩莫剟钚裕ㄉa(chǎn)性補貼）功能，使其逐步從草原生態(tài)補償機制中分離出來，轉(zhuǎn)化成草原畜牧業(yè)扶持政策，鼓勵草牧場經(jīng)營者合理、科學(xué)、可持續(xù)利用草牧場，引導(dǎo)草原畜牧業(yè)向生態(tài)低碳畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，把草原生態(tài)保護者的補償轉(zhuǎn)移到草原生態(tài)補償機制中。很顯然，分設(shè)草原生態(tài)補償機制和草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級扶持政策，目的在于激發(fā)每一個草原生態(tài)保護相關(guān)利益方的責(zé)任心和積極性，而不是單一的牧民群體；鼓勵草原畜牧業(yè)生產(chǎn)者以生態(tài)友好型方式可持續(xù)利用草原生態(tài)資源，生產(chǎn)高品質(zhì)生態(tài)（畜）產(chǎn)品，實現(xiàn)全體人民共同富裕。

（三）完善持續(xù)性配套政策體系

一方面加大習(xí)近平生態(tài)文明思想宣傳教育，讓保護草原生態(tài)的理念深入人心。雖說產(chǎn)權(quán)界定上草原所有權(quán)歸全民（國家）或集體、承包使用權(quán)歸承包方（集體組織成員），但草原生態(tài)服務(wù)價值的分享沒有產(chǎn)權(quán)分界，沒有你我之分。因此，不斷加強全民生態(tài)文明思想宣傳教育，避免出現(xiàn)任何人無視草原生態(tài)的破壞行為。另一方面建立有效的監(jiān)管機制，注重日常監(jiān)督和定期監(jiān)測相結(jié)合。對于一些破壞草原生態(tài)可持續(xù)利用的方式，如無節(jié)制打草等，設(shè)立高壓紅線，給予嚴(yán)厲打擊。在草原生態(tài)監(jiān)測評估工作中適當(dāng)引入第三方評估或跨地區(qū)橫向評估機制。同時，借鑒農(nóng)業(yè)保險成功做法，建立由中央財政提供扶持、國有保險公司積極參與的，全覆蓋式草原自然災(zāi)害政策性保險機制。

（四）建立健全草原生態(tài)保護的外圍支撐體系

結(jié)合草原生態(tài)補償機制、草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級扶持政策及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過提供就業(yè)技能培訓(xùn)、對接爭取就業(yè)崗位、發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)等，提升牧民的非牧就業(yè)能力，提高就業(yè)機會，合理引導(dǎo)而非指定有轉(zhuǎn)出意愿的牧民，遷出草原，穩(wěn)定就業(yè)；在社保、養(yǎng)老、公共服務(wù)供給方面，讓已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民享有市民待遇，使其既“能轉(zhuǎn)出”更“能穩(wěn)住”。結(jié)合草原生態(tài)保護長期規(guī)劃，界定非牧利用范疇和規(guī)模，制定最嚴(yán)格的報批審批制度，規(guī)范開發(fā)利用方式方法，提倡可持續(xù)性、生態(tài)友好型資源開發(fā)，建立健全全過程監(jiān)管機制。生態(tài)安全是國家安全的重要組成部分，任何人、組織和地區(qū)應(yīng)該始終把堅持生態(tài)保護優(yōu)先、筑牢國家生態(tài)安全屏障擺在首要位置。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所 ）

責(zé)任編輯：張莉莉

基金項目：本文系國家社科基金西部項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下牧區(qū)產(chǎn)業(yè)深度融合效應(yīng)調(diào)查研究”[批準(zhǔn)號19XMZ080] 階段性成果。