北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖面臨的問題與建議

張薇　公丕芹

一、持續(xù)推進北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖具有重大意義

農(nóng)村地區(qū)清潔取暖，一端連接綠色低碳發(fā)展和構(gòu)建人類命運共同體，一端緊系數(shù)億農(nóng)村居民民生福祉。推進北方地區(qū)冬季清潔取暖也是落實“四個革命、一個合作”能源安全戰(zhàn)略、打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、實現(xiàn)碳達峰碳中和的重要舉措。

2017年，中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作正式開展。同年，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會提出鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略總體要求——“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要要求，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是增進農(nóng)村居民生態(tài)福祉的重要內(nèi)容。長期以來，農(nóng)村地區(qū)冬季取暖主要依靠散煤、草木等，極易造成季節(jié)性安全事故和環(huán)境污染等問題。近年來，在農(nóng)村地區(qū)清潔取暖探索中存在農(nóng)村居民傳統(tǒng)取暖觀念轉(zhuǎn)變困難、清潔取暖產(chǎn)品供給單一、清潔取暖成本高負擔重、清潔取暖設(shè)施“裝而不用”等問題，使農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作推廣舉步維艱，成為制約農(nóng)村居民打造宜居生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境治理的痛點。因此，深入研究農(nóng)村地區(qū)清潔取暖問題，統(tǒng)籌推進農(nóng)村地區(qū)清潔取暖推廣普及勢在必行。

二、北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖探索進展

（一）頂層設(shè)計政策體系不斷完善

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖相關(guān)政策措施不斷完善。2013年，國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》首次提出在天然氣、供熱管網(wǎng)不能覆蓋的地區(qū)，改用電、新能源或潔凈煤。2017年，國家發(fā)展改革委等十部委聯(lián)合發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》對清潔取暖內(nèi)涵進行明確界定，提出建立農(nóng)村取暖管理機制、選擇適宜推進策略、保障重點地區(qū)農(nóng)村清潔取暖補貼資金、發(fā)展可再生能源、光伏建筑一體化開發(fā)等措施，加大農(nóng)村清潔取暖力度，并對2021年京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”個重點城市（含雄安新區(qū)）以及其他農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率分別設(shè)定了60%與40%的目標。2018年，國務(wù)院發(fā)布《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》重點強調(diào)了農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作要突出“從實際出發(fā)”和“有效性”，并將煤炭清潔利用從五年規(guī)劃中的“潔凈型煤”變成“潔凈煤”。2019年，國家能源局下發(fā)征求《關(guān)于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔取暖推進過程中有關(guān)問題的通知》意見的函，對協(xié)調(diào)議事機制、“煤改氣”推進方法、清潔取暖持續(xù)性、燃氣壁掛爐、電暖器等產(chǎn)品質(zhì)量、安全、渠道拓寬、保障措施等進行安排部署。2021年，國家能源局發(fā)布《關(guān)于因地制宜做好可再生能源供暖相關(guān)工作的通知》，要求因地制宜推廣各類可再生能源供暖技術(shù)，推動試點示范工作和重大項目建設(shè)。2022年，中國構(gòu)建了碳達峰碳中和“1+N”政策體系，進一步促進農(nóng)村地區(qū)供暖從傳統(tǒng)燃煤供熱方式向清潔能源供熱方式轉(zhuǎn)變。

（二）清潔取暖試點示范效應(yīng)顯現(xiàn)

清潔取暖試點取得積極進展，示范效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。北方地區(qū)農(nóng)村供熱面積約為總供熱面積的32%。2017年以來，全國共有五批88個城市入選中央財政支持北方冬季清潔取暖試點城市，范圍從“2+26”城市逐步擴展到汾渭平原、西北和東北非重點地區(qū)城市。2017—2021年，中央財政向五批清潔取暖試點城市累計安排資金676億元，年均增長28%，支持北方地區(qū)散煤治理和清潔能源替代項目；累計安排工作獎補資金1083億元，支持北方地區(qū)城市和農(nóng)村清潔取暖試點示范建設(shè)，引導(dǎo)帶動地方財政、社會資本投資超過3000億元。截至2021年底，北方地區(qū)清潔取暖面積約156億平方米，較2016年增長86億平方米，實現(xiàn)了《規(guī)劃》提出的清潔取暖率達到70%的目標。清潔取暖率達到73.6%，較2016年提高近40個百分點，其中重點地區(qū)的農(nóng)村清潔取暖率已超過70%。

（三）清潔取暖探索產(chǎn)生溢出效應(yīng)

清潔取暖政策和試點推進，有力地帶動了清潔取暖相關(guān)產(chǎn)業(yè)和市場的發(fā)展壯大，空氣源熱泵、燃氣壁掛爐、直/蓄熱式電暖器、電鍋爐等一些新興取暖設(shè)備正逐步被研發(fā)推廣投入使用。農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作的開展在各個地方得到高度重視，節(jié)能減污降碳效果顯著。2020年，山東省提出推進農(nóng)村清潔取暖，加大生態(tài)保護力度，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興。隨著清潔取暖相關(guān)政策措施不斷完善，農(nóng)村清潔取暖試點示范取得積極進展。以京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原推進清潔取暖溢出效應(yīng)為例。據(jù)初步統(tǒng)計，自清潔供暖實施以來，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原完成農(nóng)村散煤治理2700萬戶以上，農(nóng)村地區(qū)散煤使用量已累計減少了3000多萬噸，相當于減排6750萬噸二氧化碳。京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原PM2.5平均濃度較2017年分別下降了34.8%、32.3%，清潔取暖對PM2.5平均濃度改善貢獻率超過三分之一。

三、北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖存在的問題

（一）清潔取暖產(chǎn)品供應(yīng)機制不完善

清潔取暖市場發(fā)育不充分，缺乏必要的產(chǎn)品技術(shù)質(zhì)量標準，清潔取暖產(chǎn)品供給單一，無法滿足因地制宜推廣清潔取暖的現(xiàn)實需求。同時，清潔取暖項目招投標體制機制建設(shè)不完善，招標采購采用“低價中標”法，造成“罔顧質(zhì)量比價格”，使企業(yè)陷入“中標難、中了標更難”的窘境。招標采購之“難”導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)兩種路徑走向：一是積極性不足，參與度低。低價中標導(dǎo)致企業(yè)利潤率很低。一定程度上，企業(yè)技術(shù)產(chǎn)品成本是確定的，為了中標拉低報價進一步攤薄企業(yè)利潤，甚至在“賠本賺吆喝”，不利于吸引優(yōu)質(zhì)有實力的企業(yè)參與清潔取暖項目。二是壓縮生產(chǎn)成本，質(zhì)量差。最終都導(dǎo)致清潔取暖難以為繼，持續(xù)性差。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，低價中標導(dǎo)致部分企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品時，存在偷工減料、以次充好等問題，造成質(zhì)量瑕疵甚至安全隱患。比如，有的鍋爐企業(yè)為節(jié)約成本，用塑料替代金屬，用鋁合金替代銅管，使產(chǎn)品使用壽命縮短一半。

（二）高價格敏感和低售后體驗抑制消費

第一，成本高負擔重導(dǎo)致清潔取暖設(shè)施“裝而不用”。從試點推廣經(jīng)驗看，農(nóng)村清潔取暖單純依靠政府補貼的模式難以為繼，農(nóng)村清潔取暖問題歸根結(jié)底是經(jīng)濟問題。然而，受農(nóng)村居民收入水平和消費觀念因素影響，農(nóng)村清潔取暖與城市清潔取暖相比具有更高的價格敏感度。清潔取暖用電、用氣價格貴，清潔取暖運行成本高，農(nóng)村居民取暖負擔重等現(xiàn)象較為突出，導(dǎo)致清潔取暖設(shè)施“改而不用”“裝而不用”等問題，政府補貼安裝的設(shè)備成“擺設(shè)”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般農(nóng)村家庭可承受的采暖成本為每個采暖季不超過1200元。與散煤相比，空氣源熱泵運行成本是散煤的1—2倍，燃氣壁掛爐是散煤的2—3倍，直/蓄熱式電暖器是散煤的3—4倍。由于使用費用較高，在經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村很難真正做到物盡其用。在清潔取暖運行補貼發(fā)放的情況下，一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“返煤”或者群眾挨冷受凍現(xiàn)象。本質(zhì)上，未能切實改進農(nóng)村地區(qū)取暖方式，增進農(nóng)村居民的民生福祉。

第二，清潔取暖設(shè)備安裝及運行售后機制不健全，消費保障不足。由于經(jīng)費、協(xié)調(diào)等因素影響，推行清潔取暖的鎮(zhèn)村組織、企業(yè)單位、農(nóng)村居民之間沒有建立起有效的“購買—更換—維修”機制。特別是由于招投標體制機制不健全導(dǎo)致中標企業(yè)利潤稀薄，積極性差，售后服務(wù)更加難以保證。最終導(dǎo)致清潔取暖推進市場反響差，持續(xù)性不足，對農(nóng)村清潔取暖的可持續(xù)性造成現(xiàn)實障礙，不利于清潔取暖的進一步拓展和深化。

第三，關(guān)注度過分偏重于能源端，忽視用戶端取暖設(shè)施配套建設(shè)和改造，導(dǎo)致清潔取暖設(shè)備熱負荷大大增加，清潔取暖效率受限。一項針對北京、天津、河北、山東和河南５個省市的農(nóng)村地區(qū)清潔取暖對農(nóng)村住宅領(lǐng)域碳排放影響的研究顯示，2017—2018年度農(nóng)村住宅節(jié)能改造規(guī)模不及清潔取暖改造規(guī)模的1.8%。在這5個省市中，僅北京市農(nóng)村住宅保溫性能較好，其他4省市農(nóng)村住宅熱負荷均處于高位運行。

（三）市場模式與能源保障面臨適配難題

第一，清潔取暖創(chuàng)新滯后，產(chǎn)品單一，能源保障前瞻性不足。整體看，中國天然氣對外依存度不斷提升，2021年已達到45%，存在供需不平衡現(xiàn)象。具體到農(nóng)村清潔取暖，一些地區(qū)對取暖模式轉(zhuǎn)變造成的相關(guān)能源需求缺乏必要的預(yù)判和充分的論證，導(dǎo)致“煤改氣”“煤改電”受到“氣荒”“電荒”的制約。多地面臨用電、用氣高峰期能源供應(yīng)不足問題。

第二，清潔取暖過度依賴政府財政補貼，持續(xù)推進后勁不足。為推進清潔取暖工作，中央和地方政府出臺了天然氣管網(wǎng)建設(shè)、電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減免初裝費、用氣用電價格補貼等補貼政策，中央財政和地方財政已經(jīng)安排近4000億元獎補資金。但從政策實施現(xiàn)狀看，清潔取暖較大程度上依賴政府補貼，但補貼依賴造成了中央和地方財政的巨大壓力，使政府“不堪重負”。未來，清潔取暖過度依賴財政補貼的模式將難以為繼。

四、北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖系統(tǒng)化運行框架

一項針對河北省東光縣的調(diào)查研究顯示市場前景、國家政策以及增供電量是在農(nóng)村地區(qū)推行清潔取暖首當其沖的影響因素。政府補貼被視為一項激勵機制，有力地強化了農(nóng)村居民的清潔取暖利益感知，緩解了農(nóng)村居民的清潔取暖成本與風險壓力感知。

實際上，推進農(nóng)村地區(qū)清潔取暖，不僅受到國家政策、市場發(fā)展、能源保障等方面的影響，還受到傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變、消費模式創(chuàng)新、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列因素的影響。具體可以歸結(jié)為觀念端、消費端、生產(chǎn)端和支撐端四個方面的系統(tǒng)化運行結(jié)果。

第一，觀念端是要解決“知道、接受、愿意”的問題。觀念端主要針對各級政府組織、企業(yè)單位、農(nóng)村居民對傳統(tǒng)取暖方式的路徑依賴，對采用清潔取暖方式的遲疑等，通過通俗易懂的宣傳教育、針對性的獎補激勵、參與動員平臺建設(shè)等實現(xiàn)清潔取暖在觀念上的破冰和接納。觀念端本質(zhì)上是要實現(xiàn)相關(guān)主體從“知道”清潔取暖、到“接受”清潔取暖，再到主動“支持”清潔取暖的觀念轉(zhuǎn)變。

第二，生產(chǎn)端是要解決“能用、適用、好用”的問題。生產(chǎn)端主要針對清潔取暖產(chǎn)品供應(yīng)單一、運行成本高昂、質(zhì)量安全及售后服務(wù)不到位等問題，建立健全產(chǎn)品技術(shù)質(zhì)量標準體系，改進清潔取暖項目招投標體制機制，吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與清潔取暖事業(yè)，創(chuàng)建公正寬松、鼓勵創(chuàng)新的市場環(huán)境，為因地制宜推進農(nóng)村地區(qū)清潔取暖提供產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量保障，以穩(wěn)定可靠的售后運營支持免除消費端的后顧之憂，增強清潔取暖消費端信心，推動清潔取暖持續(xù)深入發(fā)展。生產(chǎn)端本質(zhì)上就是要讓農(nóng)村居民不僅“裝上設(shè)備”而且“持續(xù)運行”，實現(xiàn)清潔取暖設(shè)施從“能用”到“適用”再到“好用”的進階。

第三，消費端是要解決“消費、反饋、互動”的問題。消費端主要針對當前清潔取暖過度依賴補貼機制、市場模式滯后等問題，強調(diào)消費端對清潔取暖的主動參與和積極互動，以實現(xiàn)清潔取暖產(chǎn)品研發(fā)、市場發(fā)展與實際取暖需求之間的充分良性互動。這就需要清潔取暖消費端要實現(xiàn)從清潔取暖產(chǎn)品的消費者，到清潔取暖市場的反饋者，再到清潔取暖事業(yè)的主動互動者、參與者的轉(zhuǎn)變。消費端通過愿意選購設(shè)備安裝使用，發(fā)展為積極反饋推進技術(shù)提升、更深層次地互動參與推動農(nóng)村地區(qū)清潔取暖不斷完善等轉(zhuǎn)變，使消費端成為推動清潔取暖的原動力，更快、更優(yōu)地實現(xiàn)研發(fā)成果轉(zhuǎn)化。

第四，支撐端是要解決“接納、安裝、運行”的問題。支撐端主要針對當前存在的清潔取暖設(shè)備“改而不用”“裝而不用”等情況，通過清潔取暖運行激勵機制、清潔取暖能源前瞻配置、清潔取暖運行監(jiān)管保障等配套政策體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)村居民接納使用清潔取暖之后，獲得政策支持、獎補激勵、運行能源保障等，確保清潔取暖愿意用、用得起、用得久。支撐端本質(zhì)上是實現(xiàn)農(nóng)村居民從“接納”清潔取暖新方式，到接受“安裝”清潔取暖設(shè)備，再到持續(xù)“運行”的不斷深入的過程。

五、推進北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖的建議

（一）推進農(nóng)村清潔取暖觀念轉(zhuǎn)型

梳理總結(jié)各地區(qū)實施清潔取暖改造先進經(jīng)驗和典型案例。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村清潔取暖試點任務(wù)完成情況，綜合考慮財政投入、改造成本、取暖效果、售后服務(wù)等，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗和模式。加大宣傳力度，廣泛采取圖片展示、視頻播放等方式生動展示清潔取暖典型案例情況，輔以實物展示方式增強農(nóng)村居民對清潔取暖的直觀認識，并詳細講解相關(guān)補貼和支持政策，增加對清潔取暖的全面認識，引導(dǎo)農(nóng)村居民積極配合和主動參與清潔取暖建設(shè)工作。在落實清潔取暖相關(guān)補貼政策基礎(chǔ)上，對主動配合和參與清潔取暖建設(shè)的農(nóng)村居民給予一定的精神獎勵，增加其獲得感、榮譽感，調(diào)動廣大農(nóng)村居民支持清潔取暖建設(shè)工作的積極性。

（二）加大技術(shù)研發(fā)和市場化轉(zhuǎn)化

大力推廣清潔取暖市場化、規(guī)模化，探索研發(fā)低成本、高效率的清潔取暖設(shè)施和產(chǎn)品，有效減輕農(nóng)村地區(qū)清潔取暖的政府財政壓力和農(nóng)戶經(jīng)濟負擔，保障農(nóng)村清潔取暖設(shè)備真正用得上、用得起。要健全政府引導(dǎo)服務(wù)、企業(yè)自主投資、農(nóng)民參與分配的可再生能源取暖機制。以縣為基本政策支持單元，進行全縣可再生能源資源調(diào)查和規(guī)劃；推動村集體積極以荒山、水面、屋頂、地熱等資源作價，以出資入股或者效益分享合同等模式參與可再生能源開發(fā)項目，降費增收；對于企業(yè)自主投資開發(fā)可再生能源和建設(shè)配套的微電網(wǎng)和儲能設(shè)施，政府給予支持保障政策。在此基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)村取暖由散煤、天然氣向電力取暖轉(zhuǎn)變。政府協(xié)調(diào)金融機構(gòu)提供取暖費清結(jié)算服務(wù)，使可再生能源資源費用可以直接用于抵扣取暖費用。建立招標專家組評價指標體系，從產(chǎn)品的質(zhì)量、價格以及售后服務(wù)等方面開展綜合評價，避免低價惡性競爭。

（三）健全補貼機制改革消費模式

制定多能互補的清潔取暖模式選擇和推廣方案，因地制宜推廣秸稈打捆直燃供暖、生物質(zhì)成型燃料、沼氣供氣供熱、光伏發(fā)電、風電等技術(shù)。在有條件的北方農(nóng)村實施“一縣一策”“一鎮(zhèn)一策”，對臨近城區(qū)、經(jīng)濟條件較好且居住集中的村莊，可以考慮延伸市政供暖管網(wǎng)或采取局部集中式供暖。加大低能耗、輕簡化、系列化清潔供暖成套裝備研發(fā)力度，探索適宜偏遠地區(qū)村、居住分散村的清潔供暖技術(shù)模式。對地熱、太陽能、生物質(zhì)等資源豐富地區(qū)，可采用熱泵、太陽能熱水和成型燃料等供暖技術(shù)，構(gòu)建多元化供暖體系，打造一批多能互補的農(nóng)村清潔取暖試點示范。加強對用戶住宅配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造提升的補貼激勵力度，要求農(nóng)村地區(qū)增量住宅采用75%節(jié)能標準設(shè)計建造，存量住宅進行因地制宜、因房制宜的改造提升，對主動采用的實行“早用早補、多用多補”的政策。

（四）完善清潔取暖支撐體系建設(shè)

進一步貫徹落實《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》有關(guān)要求，制定農(nóng)村地區(qū)清潔取暖專項規(guī)劃，堅持先立后破、因地制宜、清潔便利，突出“宜柴則柴”，將“生物質(zhì)成型燃料”“潔凈煤”與節(jié)能環(huán)保爐具納入清潔取暖支持范圍，形成明確、穩(wěn)定、連續(xù)的政策導(dǎo)向，減少“兜底性”“過渡性”界定給市場帶來的不安全感。抓好鼓勵農(nóng)村地區(qū)可再生能源發(fā)展相關(guān)制度政策的落實工作，實施農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升工程，大力推進分布式風電、屋頂光伏、分布式光伏復(fù)合項目建設(shè)。完善清潔取暖配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好電、氣等清潔能源冬季取暖用電資源需求預(yù)判和能源供應(yīng)保障。統(tǒng)籌解決好土地利用、開發(fā)模式、電網(wǎng)改造和審批程序等方面問題，為北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖模式創(chuàng)新創(chuàng)造良好政策環(huán)境?？茖W推進清潔取暖領(lǐng)域相關(guān)工作，實施清潔取暖目標任務(wù)達成、產(chǎn)品質(zhì)量安全、取暖運行保障和用戶滿意度等方面的考核評價。

（張薇，中國社會科學院大學政府管理學院。公丕芹，國家節(jié)能中心）