以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)大運河保護國家戰(zhàn)略

鮑書華

摘 要：黨的二十大報告首次專門強調(diào)“加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”，賦予檢察機關(guān)更重的政治責(zé)任。揚州檢察機關(guān)深知地處被譽為千年運河古都的揚州，服務(wù)保障大運河國家戰(zhàn)略規(guī)劃建設(shè)，是其高質(zhì)量發(fā)展的新課題。通過分析制約大運河現(xiàn)代化發(fā)展的公益訴訟立法及相關(guān)制度不完善、檢察供給不足等因素，提出探索“專精特新”的監(jiān)督方式、協(xié)同一體的工作模式、構(gòu)建完備高效的檢察供給新格局，為大運河文化保護公益訴訟立法提供更豐富實踐樣本。

關(guān)鍵詞： 黨的二十大精神 檢察工作現(xiàn)代化 大運河保護 揚州實踐

流淌千年的京杭大運河，以博大的包容性和開放性給沿岸城邑帶來勃勃生機，形成了千姿百態(tài)的民俗文化和濃郁的地方經(jīng)濟特色，折射出中華民族獨特的精神記憶。2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），標(biāo)志著大運河綜合保護上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃?！兑?guī)劃綱要》明確提出以人民為中心、堅定文化自信，統(tǒng)籌打造經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)帶、綠色生態(tài)帶、河道水系帶和繽紛文旅帶四項提升工程。［1］2020年10月，習(xí)近平總書記親臨揚州，作出“保護好、傳承好、利用好”大運河文化遺產(chǎn)的指示精神，為新時代大運河綜合保護指明發(fā)展方向。

一、檢察工作現(xiàn)代化視角下的大運河文化保護

（一）檢察工作現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

黨的二十大報告指出“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興”［2］是新時代新征程黨的使命任務(wù)，“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！保?］檢察工作現(xiàn)代化是完全沉浸在中國式現(xiàn)代化的廣博內(nèi)容之中，是在黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下，堅持人民至上的發(fā)展思想，立足憲法定位，具有中國監(jiān)督特色的檢察現(xiàn)代化。具體理解：是推動講政治與抓業(yè)務(wù)相統(tǒng)一、高質(zhì)量滿足黨和人民新需求的監(jiān)督理念現(xiàn)代化；是構(gòu)建“四大檢察”內(nèi)部橫向銜接與上下縱向一體的監(jiān)督體系現(xiàn)代化；是完善落實捕訴一體、民事行政精準監(jiān)督、公益訴訟多贏共贏、數(shù)字檢察等的監(jiān)督機制現(xiàn)代化；是提高管理效能，打造忠誠干警高素質(zhì)檢察隊伍的監(jiān)督能力現(xiàn)代化，更是服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，參與訴源治理，助力中國之治的履職目標(biāo)現(xiàn)代化。

（二）檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)大運河現(xiàn)代化發(fā)展

檢察工作高質(zhì)量服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，檢察工作現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)有效保障大運河《規(guī)劃綱要》關(guān)于“四個工程”的部署，滿足人民群眾對美好生活的新需求。

1.服務(wù)大運河經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。黨的二十大報告指出：“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推進新型工業(yè)化，加快建設(shè)制造強國?！保?］大運河沿線人口眾多，社會經(jīng)濟繁榮，穩(wěn)定的水路運輸極大地促進大運河沿岸商品流通，刺激南北兩地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。截至2021年貢獻我國經(jīng)濟總量的44.8%，僅揚州段就形成光伏、造船、汽車千億級產(chǎn)業(yè)群。

2.服務(wù)大運河生態(tài)環(huán)境?！巴七M美麗中國建設(shè)，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”［5］，這是黨的二十大關(guān)于人與自然和諧共生的基本論述。揚州大運河地處長江、淮河、南水北調(diào)東線源頭“三水”交匯，是名符其實的江淮生態(tài)大走廊。同時，運河的南水北調(diào)東線水質(zhì)安全關(guān)系到黃淮、山東、京津地區(qū)廣大人民群眾的飲水安全，戰(zhàn)略地位十分突出。

3.服務(wù)大運河交通運輸。黨的二十大報告強調(diào)：“加快建設(shè)交通強國，推動能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。” ［6］大運河季節(jié)性通航里程已達1100公里，其中揚州段日通航2000余艘貨船，年貨物通過量超過4.2億噸，是大運河全線運量最大的航段。京杭大運河是國家水運的黃金航道，連接海上絲綢之路和陸上絲綢經(jīng)濟帶，是“一帶一路”的戰(zhàn)略重要支撐。

4.服務(wù)大運河文化旅游。大運河沿線歷史文化遺跡、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村眾多，僅列入世界遺產(chǎn)保護名錄的遺產(chǎn)點就有58處，其中揚州10處，包括揚州瘦西湖、個園、寶應(yīng)劉堡水減閘水工遺存等。作為運河申遺牽頭城市，江蘇省在揚州首建中國大運河博物館，運用燈光影像、3D影視等現(xiàn)代化技術(shù)元素，日均吸引參觀游客5000余人，成為新的網(wǎng)紅打卡地。

二、探索大運河綜合保護的揚州實踐

2019年，揚州檢察機關(guān)開展大運河文旅保護專項行動，成立大運河專業(yè)辦案團隊，穩(wěn)步拓展案件線索、范圍和辦案方式，統(tǒng)籌辦理涉及大運河的各類案件113件，其中3件案件入選最高檢典型案例。

（一）探索公益訴訟創(chuàng)新實踐

通過沿岸走訪和無人機拍攝，全方位繪制“運河保護線路地圖”，供全市檢察機關(guān)辦案使用。運用“益心為公”“檢源行”公益訴訟線索舉報平臺摸排線索，從人力摸排向智能化搜集拓展，發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議62件，推動保護文物古跡3處，督促治理河道13.3公里，清理固體廢物1萬余噸，為揚州國際經(jīng)貿(mào)旅游節(jié)貢獻檢察力量。拓展辦案范圍，立足揚州歷史名城豐富資源，向古城修繕、文化古跡和非物質(zhì)遺產(chǎn)等新領(lǐng)域擴展，打造“綠揚城郭看運河”的生態(tài)檢察專項品牌。

（二）探索安商護企改革實踐

注意保護大運河涉案企業(yè)合法權(quán)益，實現(xiàn)法律監(jiān)督和民營經(jīng)濟共贏。（1）發(fā)揮刑事+公益訴訟互補優(yōu)勢。在辦理運河沿線重工業(yè)企業(yè)酸洗排污案件時，制定涵蓋涉案企業(yè)合規(guī)改革、技術(shù)升級等替代性修復(fù)方案，督促企業(yè)投資300萬資金用于規(guī)范化再生產(chǎn)當(dāng)中。（2）探索預(yù)防型公益訴訟新業(yè)態(tài)。辦理江蘇省首例企業(yè)安全生產(chǎn)民事公益訴訟，對已經(jīng)產(chǎn)生現(xiàn)實危險的企業(yè)予以公益立案，做到治患于已然、防患于未然，切實貫徹黨的二十大關(guān)于“完善公益訴訟制度”的指示精神。（3）堅持最大化維護企業(yè)合法權(quán)益。充分考量涉案企業(yè)的合理訴求，在辦理造船廠侵占大運河濕地案件時，考慮到涉案船廠訂單臨近交付期限，創(chuàng)新提出公開聽證訴前和解，引入專業(yè)化辦案力量，邀請船舶專家參與進度評估，提供安全生產(chǎn)方案，最終造價2億元的巨輪成功交付，船廠自行拆除撤離濕地。

（三）探索協(xié)同配合共贏實踐

2021年6月，全國大運河沿線公益訴訟論壇在揚州召開，共同會簽《沿線八省檢察機關(guān)公益訴訟跨區(qū)域協(xié)作意見》，為解決行政公益訴訟跨省域管轄和治理問題提供了制度保障。借助地方黨委政府力量建立“行政+檢察”共管共治綜合體，跨區(qū)域聯(lián)合13家行政執(zhí)法單位發(fā)起南水北調(diào)東線源頭生態(tài)保護聯(lián)盟，共享執(zhí)法司法監(jiān)督線索。邀請全國人大代表、文物專家參與公開聽證，共同探索運河文明保護傳承的新途徑。

三、制約大運河現(xiàn)代化發(fā)展的檢察供給因素

（一）大運河文物和文化遺產(chǎn)保護公益訴訟立法不完善

大運河沿線歷史文化古跡、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村眾多，僅列入世界遺產(chǎn)保護名錄的就有28段河道、38處遺產(chǎn)點，文物保護級別、種類多樣。從其地位來看，大運河文化帶、長江文化帶、黃河文化帶都是中華民族的重要文化象征。但就目前立法而言，長江、黃河已經(jīng)受到單行立法的保護，而大運河保護的頂層設(shè)計還停留在國家行政規(guī)劃層面。沿河各地區(qū)已經(jīng)制定的條例、規(guī)范層級不高，內(nèi)容存在難以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的部分。同時，文物和文化遺產(chǎn)保護沒有作為民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的公益訴訟專門領(lǐng)域，《文物保護法》中亦未有關(guān)于檢察公益訴訟保護的條款。因此，一直以來，檢察機關(guān)開展該領(lǐng)域辦案均屬于新領(lǐng)域探索。以揚州檢察機關(guān)辦理的涉大運河文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域案件為例，實踐中只能被歸于公益訴訟檢察辦案的“其他”領(lǐng)域進行統(tǒng)計。最高檢在進行大運河保護專案總結(jié)時，也提出大運河保護屬于系統(tǒng)工程，龐大而復(fù)雜，面臨著“上下游不同行、左右岸不同步”的問題，亟需完善立法保障。

（二）大運河執(zhí)法銜接與公益訴訟程序不明晰

大運河跨越南北8省市，涉及10多個行政執(zhí)法部門，雖然各地相繼成立綜合領(lǐng)導(dǎo)小組或者辦公室，但是多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題依然存在。橫向上，部分執(zhí)法機關(guān)只注重自己管轄事項，對管轄之外的線索缺乏協(xié)商共享。例如河道上散落的未登記文物遺產(chǎn)，水利部門從防洪角度認為應(yīng)當(dāng)移走，文旅部門從遺產(chǎn)保護角度認為應(yīng)當(dāng)無條件保留?？v向上，省、市、縣之間缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準，垂管與屬地雙重領(lǐng)導(dǎo)銜接不暢。同時，運河流域司法管轄權(quán)、跨區(qū)域線索移送、行刑銜接程序等機制不完善，亟需系統(tǒng)專門的公益訴訟程序法，單純依靠部門協(xié)商和臨時合作，直接影響司法辦案的規(guī)范性和公信力。

（三）檢察供給與大運河發(fā)展不匹配

大運河綜合保護呈現(xiàn)公益訴訟一枝獨秀局面，刑事主導(dǎo)責(zé)任發(fā)揮不夠，民事、行政監(jiān)督的薄弱，甚至出現(xiàn)監(jiān)督缺位，內(nèi)部監(jiān)督線索移送渠道需要進一步貫通，“四大檢察”協(xié)同辦案態(tài)勢尚未形成。傳統(tǒng)監(jiān)督手段和監(jiān)督領(lǐng)域單一，信息化、科技化含量不足，服務(wù)運河經(jīng)濟生態(tài)文化的發(fā)力點和落腳點不多，優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品供應(yīng)明顯不足。

四、推動大運河保護現(xiàn)代化的履職展望

黨的二十大明確要求：“不斷譜寫馬克思主義中國化時代化新篇章，首先要運用好新時代中國特色社會主義制度的世界觀和方法論?！保?］要把黨的二十大賦予更重責(zé)任融入到大運河綜合保護之中，切實承擔(dān)起強化檢察法律監(jiān)督、完善公益訴訟制度的政治責(zé)任和法治擔(dān)當(dāng)。

（一）明晰“完善公益訴訟制度”目標(biāo)指引下的發(fā)展方向、路徑步驟，為大運河文化保護公益訴訟立法提供更多檢察樣本

公益訴訟檢察辦案領(lǐng)域從“4+1”發(fā)展到“4+9”，所拓展的范圍均是來源于全國四級檢察機關(guān)的辦案探索。而文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟保護滯后的困擾，也需要在立法層面推動解決，同樣離不開司法實踐的積累。如，高郵市檢察院辦理運河沿岸世界遺產(chǎn)鎮(zhèn)國寺塔保護案時，針對本案反映出的宗教、旅游景點和文物保護等部門認識不一致以及高層立法不夠詳實、缺乏操作性等問題，最高檢邀請部分全國人大代表及全國人大監(jiān)察和司法委員會有關(guān)人員，赴高郵開展專題調(diào)研，并親歷該案聽證活動，形成了直觀認知，達成了完善立法、統(tǒng)一執(zhí)法司法的共識必要性。將文物和文化遺產(chǎn)保護納入公益訴訟檢察辦案范圍，正在立法研究中。2020年11月，國家文物局發(fā)布的《文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿）中就提到了國家鼓勵通過公益訴訟制止破壞文物的行為。因此，目前《文物保護法》正在修改中，設(shè)區(qū)市檢察院和縣級市區(qū)縣檢察院作為辦案一線單位，可以通過辦理文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟案件，不斷改進辦案方法和模式，為國家法律制度設(shè)計提供更多更好的司法實踐產(chǎn)品。

（二）探索優(yōu)化“專精特新”的監(jiān)督方式

1.提升監(jiān)督專業(yè)化水平。加強大運河辦案團隊建設(shè)，統(tǒng)籌辦理涉及大運河的各類案件。實行文旅、交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境資源等內(nèi)部專業(yè)化分工，突出研究涉運河保護國家政策、法律專業(yè)問題、民生訴求和辦案模式，集中攻克辦案中的難點堵點問題。落實選聘行政機關(guān)專業(yè)人員兼任特邀檢察官助理人才交流制度，建立“府院”聯(lián)合辦案機制，為大運河現(xiàn)代化保護提供外部智力支持。

2.探索大數(shù)據(jù)賦能檢察監(jiān)督辦案。堅持以信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)為兩翼，穿透式審查類案監(jiān)督線索，打通地方立法、行政執(zhí)法、新聞媒體、群眾舉報等信息來源，設(shè)置水體環(huán)境、船舶碼頭、文物遺產(chǎn)等大運河保護關(guān)鍵詞，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺的信息采集、智能比對功能，大膽嘗試運算模型。積極推廣監(jiān)督新成果，將“一地突破”轉(zhuǎn)化為“全流域共享”。充分借助航空攝像、光學(xué)成像、化學(xué)實驗等科技手段，突破調(diào)查核實權(quán)的時空限制，實現(xiàn)“現(xiàn)場勘查+無人機+衛(wèi)星遙感”的空天地一體辦案模式。

3.積極融入市域社會治理。加強風(fēng)險研判和提前預(yù)警，對辦案中發(fā)現(xiàn)的運河治理隱患，及時向相關(guān)部門制發(fā)社會治理檢察建議。實行運河保護年度報告制度，綜合分析運河司法保護現(xiàn)狀，為黨委政府決策提供參考。關(guān)注運河現(xiàn)代化變遷中的特殊群體，投入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為運河兩岸民生和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定環(huán)境。

（三）堅持協(xié)同一體的綜合保護體系

1.把握檢察監(jiān)督一體。打破內(nèi)部壁壘，建立檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督線索移送機制，完善以公益訴訟為核心，以刑事、民行監(jiān)督為兩翼的保護格局。持續(xù)優(yōu)化運河沿線營商環(huán)境，活躍運河經(jīng)濟氛圍，加大對特色經(jīng)濟、文創(chuàng)產(chǎn)品的司法保護力度，打擊侵犯商標(biāo)專利等違法犯罪，從嚴保護運河品牌知識產(chǎn)權(quán)。強化運河沿岸民事訴訟法律監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督，做好流域內(nèi)行政爭議實質(zhì)性化解，完善橫向一體“協(xié)同之訴”。

2.把握運河流域一體。統(tǒng)籌推進大運河上下游、左右岸、干支流、江河湖協(xié)同治理。依托最高檢《大運河沿線公益訴訟跨區(qū)域管轄協(xié)作意見》，針對性解決大運河沿線司法管轄、跨區(qū)域案件移送、調(diào)查取證等辦案難題，為破解“上下游不同行、左右岸不同步”提供制度保障。

3.把握經(jīng)濟社會一體。大運河是經(jīng)濟運輸帶，也是豐富多彩的城鎮(zhèn)帶和文化帶。加強檢察機關(guān)同生態(tài)環(huán)境、水利交通、文化旅游部門的溝通聯(lián)系，把大運河保護同生態(tài)環(huán)境改善、沿線名城名鎮(zhèn)修復(fù)、文旅遺產(chǎn)融合、航運交通轉(zhuǎn)型統(tǒng)一起來。全力落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，加強刑事訴訟、行政執(zhí)法、民事審判等信息移送銜接，推動“兩法銜接”走深走實。

（四）構(gòu)建完備高效的檢察供給新格局

1.強化公益訴訟為主體的供給路徑。始終秉持“雙贏多贏共贏”的理念，以公益訴訟檢察為核心，以文化保護為靈魂，以河道水系為支撐，不斷推展監(jiān)督范圍，促進水利、文旅、環(huán)保等不同行政機關(guān)之間，行政機關(guān)與檢察機關(guān)之間，公權(quán)機關(guān)與相關(guān)主體之間的協(xié)同合作，綜合覆蓋經(jīng)濟、生態(tài)、交通、文旅四大領(lǐng)域，共同打造大運河文物和文化遺產(chǎn)公益保護“同心圓”。通過訴前磋商、圓桌會議、公開聽證等方式，促成檢察機關(guān)、行政機關(guān)等主體在共建共治的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)運河同保護、文化共分享的良性互動局面。

2.豐富刑事打擊與民行監(jiān)督的供給手段。為有效改變涉運河刑事檢察被動局面，應(yīng)當(dāng)堅持“三查融合”工作機制，落實運河企業(yè)少捕慎訴慎押刑事政策。聚焦運河保護重點問題，開展刑事訴訟專項行動，依法嚴厲打擊各類涉運河犯罪。積極落實中央部署要求，自覺強化涉運河民事糾紛監(jiān)督、涉企破產(chǎn)監(jiān)督和行政不作為、執(zhí)法亂作為行政監(jiān)督。

*江蘇省揚州市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［225009］

［1］ 參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2019-05/09/content-5390046.htm，最后訪問日期：2022年11月16日。

［2］［3］習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面檢視社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《求是》2022年第21期。